KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 21.12.2016
COM(2016) 813 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO
Rozwój unii celnej UE i zarządzanie nią
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 21.12.2016
COM(2016) 813 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO
Rozwój unii celnej UE i zarządzanie nią
1.WPROWADZENIE
Niniejszy komunikat dotyczy tego, w jaki sposób Komisja i państwa członkowskie mogą wspólnie działać w celu zapewnienia, aby funkcjonowanie unii celnej jak najlepiej przyczyniało się do dobrobytu i bezpieczeństwa UE.
Unia celna, która obecnie zbliża się do 50 lat funkcjonowania, była jednym z pierwszych przykładów udanej integracji w UE. Stworzyła warunki do ustanowienia jednolitego rynku i służyła jako stabilny fundament integracji gospodarczej i wzrostu. Silna i dobrze zarządzana unia celna może umożliwić UE prosperowanie i rozwijanie konkurencyjnych przedsiębiorstw, ochronę swoich źródeł przychodów oraz ochronę społeczeństwa przed terroryzmem, zagrożeniami dla zdrowia i środowiska i innymi rodzajami zagrożeń. Podobnie jak w wielu obszarach polityki sukces wymaga położenia kresu napięciom między obawami poszczególnych państw członkowskich oraz strategii osiągnięcia wspólnych celów.
W czasach gdy terroryzm i inne poważne przestępstwa mają wymiar transgraniczny i transnarodowy, od organów celnych jako organów ścigania zajmujących się kontrolą granic w coraz większym stopniu wymaga się wykonywania zadań o charakterze niefiskalnym mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa wewnętrznego UE. Rola odgrywana przez organy celne w zakresie bezpieczeństwa jest szczególnie istotna pod względem zapobiegania przemieszczaniu środków finansowych przez organizacje terrorystyczne oraz dławienia źródeł dochodów tych organizacji, jak uznano w planie działania Komisji na rzecz skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu 1 . Należy jednak podejmować większe wysiłki na rzecz koordynacji różnych obszarów polityki związanych z zarządzaniem granicami oraz zwiększenia współpracy i synergii między różnymi organami ścigania, aby przyczynić się do powstania skutecznej i trwałej unii bezpieczeństwa. Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma lepsza wymiana informacji.
Szybko zmieniające się technologie i modele biznesowe w połączeniu z rosnącym wolumenem handlu światowego, ciągłe zagrożenia ze strony przestępczości międzynarodowej i zagrożenia dla bezpieczeństwa, rozszerzająca i pogłębiająca się UE oraz rosnąca liczba zadań wykonywanych przez organy celne to czynniki, które wywierają presję na funkcjonowanie unii celnej. Doprowadziło to do zasadniczej zmiany ram legislacyjnych poprzez przyjęcie i wdrożenie unijnego kodeksu celnego 2 . Celem było stworzenie ram, które umożliwiają uczciwym i legalnym przedsiębiorstwom europejskim codzienne stawianie czoła konkurencji w gospodarce światowej bez utrudnień wynikających ze zbędnej biurokracji, przy wsparciu ze strony ujednoliconych, skomputeryzowanych i efektywnych administracji celnych w całej UE.
Chociaż przepisy prawa celnego są przyjmowane na poziomie UE, za ich wdrożenie odpowiedzialne są państwa członkowskie za pośrednictwem swoich krajowych administracji celnych. Charakter unii celnej sprawia jednak, że administracje krajowe są od siebie współzależne, co należy uwzględnić, jeżeli ma dojść do osiągnięcia maksymalnych korzyści. Wyzwanie związane z wdrożeniem wymaga równoważności wyników uzyskiwanych przez organy celne działające w różnych warunkach geograficznych, budżetowych i organizacyjnych.
Ponadto wzajemne powiązania między cłami a innymi obszarami polityki związanymi z bezpieczeństwem i kontrolą granic wymagają bardziej skoordynowanego i w większym stopniu międzysektorowego podejścia, mającego na celu między innymi wykorzystanie pełnego potencjału ściślejszej współpracy między organami celnymi a innymi organami ścigania, w tym poprzez synergię i interoperacyjność systemów informacyjnych.
Dlatego też dla unii celnej decydujące znaczenie ma obecnie zapewnienie, aby unijny kodeks celny mógł być wdrażany w skuteczny i efektywny sposób przez administracje celne, które działają tak, jak gdyby stanowiły jednolitą administrację, a jednocześnie skutecznie współpracują z administracjami odpowiedzialnymi za inne odpowiednie obszary polityki mające wpływ na bezpieczeństwo granic i bezpieczeństwo wewnętrzne. Jest to istotne dla prawidłowego wdrożenia nowego unijnego kodeksu celnego, które – ze względu na położony w tym kodeksie nacisk na w pełni elektroniczną komunikację między administracjami celnymi oraz z przedsiębiorstwami – będzie możliwe tylko w oparciu o ogólnounijne interoperacyjne systemy informatyczne i jednolite stosowanie przepisów przez wszystkie administracje celne UE. Biorąc pod uwagę rolę odgrywaną przez organy celne w ochronie obywateli Unii, jest to również istotne w obecnym kontekście politycznym.
W istniejących ramach instytucjonalnych wymaga to ożywionego partnerstwa między państwami członkowskimi a Komisją w celu:
wprowadzenia wspólnej ogólnej wizji zarządzania w odniesieniu do unii celnej między wszystkimi państwami członkowskimi a Komisją, aby zapewnić bardziej elastyczną i skuteczniejszą współpracę oraz sprawniejsze ustanawianie przepisów;
skuteczniejszego egzekwowania przepisów poprzez lepszą koordynację służb operacyjnych w terenie i współpracę między nimi;
wzmocnienia roli organów celnych w zapewnianiu wspólnego zarządzania granicami i ścigania przestępstw, przy jednoczesnym rozwoju ściślejszej współpracy i sprawniejszej wymiany informacji z administracjami zaangażowanymi w inne istotne obszary polityki;
realizacji długoterminowej strategii informatycznej, aby zapewnić administracjom celnym i przedsiębiorstwom procesy racjonalne pod względem kosztów oraz synergię z innymi właściwymi obszarami polityki;
poprawy skuteczności działania administracji celnych w całej UE poprzez szersze stosowanie najlepszych praktyk i innowacyjnych wspólnych rozwiązań, w tym uwzględnienie potrzeb finansowych tych administracji.
2.ROZWIJANIE ZARZĄDZANIA
2.1. Zarządzanie kształtowaniem i wdrażaniem polityki
Przyjęcie i stosowanie unijnego kodeksu celnego od dnia 1 maja 2016 r. wzmocniło i zmodernizowało ramy prawne unii celnej. Unijny kodeks celny kończy przejście organów celnych na w pełni elektroniczne i interoperacyjne środowisko eliminujące papierową formę dokumentów oraz charakteryzujące się takimi podstawowymi wartościami, jak: prostota, łatwa obsługa i szybkość. W programie prac związanych z unijnym kodeksem celnym
3
przyjętym w 2014 r. i zaktualizowanym w 2016 r.
4
określono harmonogram wdrożenia pomocniczych systemów informatycznych w okresie przejściowym na podstawie istniejącej złożonej sieci systemów informatycznych obsługiwanych przez państwa członkowskie i Komisję.
W najbliższych latach funkcjonowania unijnego kodeksu celnego priorytetowo trzeba będzie potraktować skuteczne i jednolite stosowanie tego kodeksu oraz szybkie wprowadzanie w stosownych przypadkach zmian w szczegółowych aktach technicznych, które są podstawą jego ogólnej struktury.
Poziom integracji i harmonizacji przepisów obecnie osiągnięty w unii celnej oraz współzależność administracji celnych sprawiają, że konieczne jest częste koordynowanie polityki z udziałem wszystkich państw członkowskich oraz zapewnienie wysokiego poziomu współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi.
Różne organy zajmują się różnymi poszczególnymi aspektami funkcjonowania unii celnej. Nie istnieje jednak udana nadrzędna koordynacja aspektów politycznych i operacyjnych. Konkretnym obszarem wymagającym koordynacji jest integracja strategii w innych obszarach polityki, które mają wpływ na zadania organów celnych i poszerzają zakres tych zadań.
Do chwili obecnej koordynacja polityki na potrzeby unii celnej w znacznej mierze odbywała się za pośrednictwem Grupy ds. Polityki Celnej, nieformalnej grupy ekspertów powołanej przez Komisję 53 lata temu. W skład tej grupy wchodzą szefowie administracji celnych, nie posiada ona jednak formalnych uprawnień do podejmowania decyzji prawnych. Jeszcze mniej formalne są spotkania dyrektorów generalnych krajowych administracji celnych w ramach tak zwanych spotkań klubowych.
W swojej roli polegającej na koordynowaniu polityki państw członkowskich oraz negocjowaniu i przyjmowaniu prawa Unii Rada UE ma ustanowioną własną strukturę zarządzania na potrzeby organizowania swoich prac w różnych obszarach. W ramach składu ds. konkurencyjności pracami związanymi z cłami zajmują się głównie dwie grupy robocze Rady – do spraw unii celnej i do spraw współpracy celnej – działają one jednak prawdopodobnie bez zorganizowanej wizji rozwoju polityki i w pewnym stopniu doraźnie. Ponadto w Radzie utworzono niedawno nowy organ, w którego skład wchodzą dyrektorzy generalni administracji celnych. Jego celem ma być usunięcie niektórych niedociągnięć, o których mowa powyżej, oraz omawianie kwestii strategicznych i zapewnienie koordynacji z innymi obszarami polityki w Radzie.
Komisja uważa, że wizja operacyjna, którą należy opracować i utrzymywać, przestrzegając jednocześnie ustaleń i obowiązków instytucjonalnych, musi być:
strategiczna – uwzględniająca kwestie przekrojowe, takie jak bezpieczeństwo, zwalczanie finansowania terroryzmu, oszustwa lub handel elektroniczny, oraz realizowana na wysokim szczeblu, przy czym aspekty techniczne powinny być omawiane oddzielnie na odpowiednim poziomie technicznym;
połączona się z innymi obszarami polityki, które muszą być realizowane na granicach – zarówno związanymi bezpośrednio z przepływem towarów, jak i wspieranymi przez organy celne w związku z przepływem osób;
bogata w treść – wyznaczająca kierunki działania w kwestiach takich jak: rozwój długoterminowej strategii informatycznej, przegląd skuteczności działania na podstawie kluczowych wskaźników skuteczności działania, zapewnianie wspólnego zarządzania ryzykiem w odniesieniu do ryzyka dla bezpieczeństwa itp.
Ze swojej strony Komisja sformalizuje i rozwinie rolę Grupy ds. Polityki Celnej, aby skupiała się ona na dostarczaniu informacji na potrzeby ustanowienia nadrzędnej koordynacji aspektów politycznych i operacyjnych oraz wyznaczenia jasnych priorytetów na przyszłość (w tym celu opracowany zostanie regulamin Grupy ds. Polityki Celnej). Aby wesprzeć ten cel, w ramach projektu dotyczącego skuteczności unii celnej służby Komisji opracują wspólnie z państwami członkowskimi uporządkowane informacje na temat kluczowych aspektów funkcjonowania unii celnej (zob. sekcja 2.2 poniżej).
W szczególności Komisja będzie zwracała się do Grupy ds. Polityki Celnej o wsparcie przy ustalaniu celów operacyjnych w całej Unii na podstawie wyzwań, przed którymi stoi i będzie stała unia celna, oraz przy zapewnieniu ogólnej spójności tych celów. Grupa ds. Polityki Celnej będzie również działała na podstawie długoterminowego programu działań opracowanego razem z państwami członkowskimi. Program ten będzie obejmował przede wszystkim kwestie przekrojowe na poziomie strategicznym.
Komisja jest również świadoma ważnej roli, którą sektor handlu ma do odegrania w opracowywaniu i wdrażaniu skutecznych procedur celnych chroniących interes finansowy zarówno krajowy, jak i unijny 5 . Obecnie Komisji doradza grupa ekspertów o nazwie Grupa Kontaktowa ds. Handlu, a na poziomie krajowym istnieją równoważne organy doradcze. Ostatnie doświadczenia związane z konsultacjami w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących unijnego kodeksu celnego również wykazały przydatność wspólnych posiedzeń przedsiębiorców, administracji krajowych i Komisji. Komisja zamierza kontynuować i wzmacniać swoją praktykę w celu zaangażowania większej liczby podmiotów w proces konsultacji oraz skoncentrować konsultacje na kluczowych aspektach równowagi między ułatwieniami w handlu, wymogami zgodności i ochroną.
Komisja będzie regularnie co dwa lata składała Radzie i Parlamentowi sprawozdanie na podstawie wyników prac związanych z unią celną, w którym przedstawi propozycje priorytetów/kierunku na potrzeby przyszłego rozwoju unii celnej oraz zapewnienia lepszej integracji z innymi priorytetami polityki UE. Sprawozdanie to mogłoby stanowić podstawę regularnej debaty w Radzie na wysokim szczeblu na temat funkcjonowania unii celnej. Mogłoby ono wyznaczać długoterminowy kierunek strategiczny unii celnej, ale także stanowić ramy dyskusji i współpracy w celu wspierania prac w wielu wzajemnie powiązanych obszarach, np. wykrywania ryzyka przestępczości transgranicznej i terroryzmu oraz zapobiegania tym zjawiskom.
2.2.Zarządzanie monitorowaniem i analizą polityki
Utrzymanie aktualnego otoczenia prawnego wymaga wiedzy o jego wpływie. Decyzje operacyjne oparte na współpracy międzynarodowej również wymagają informacji o codziennym wdrażaniu polityki.
Projekt dotyczący skuteczności unii celnej, nad którym pracują Komisja i państwa członkowskie, jest projektem szczegółowego pomiaru skuteczności za pomocą kluczowych wskaźników skuteczności działania, które opierają się na strategicznych celach unii celnej 6 . Aby wprowadzić niezbędne narzędzie służące do udzielania informacji o wdrożeniu i zarządzaniu wdrożeniem, Komisja zbada możliwość ustanowienia nowej podstawy prawnej w odniesieniu do zestawu kluczowych wskaźników skuteczności działania oraz przekazywania danych na potrzeby opracowania tych wskaźników. Byłoby to pomocne w podejmowaniu decyzji dotyczących polityki i zapewniłoby ramy na potrzeby oceny skuteczności działania/wdrożenia. Cykl oceny ram zarządzania ryzykiem celnym będzie również przydatny w odniesieniu do kontroli celnej oraz wdrożenia strategii i planu działania UE w zakresie zarządzania ryzykiem celnym 7 .
W celu wspomagania państw członkowskich w prawidłowym stosowaniu przepisów prawa celnego UE działania w zakresie monitorowania w ramach programu „Cła 2020” i związane z nimi procesy zostaną zrewidowane, aby zidentyfikować i zlikwidować niedociągnięcia; zaproponowana zostanie też zmieniona polityka w zakresie monitorowania.
|
sformalizuje i rozwinie rolę Grupy ds. Polityki Celnej, aby skoncentrować jej pracę na ogólnej koordynacji aspektów politycznych i operacyjnych w granicach obecnych ram instytucjonalnych; zwiększy liczbę wspólnych posiedzeń Komisji, krajowych administracji i przedsiębiorców oraz przeprowadzi przegląd mechanizmu konsultacji w zakresie handlu. będzie regularnie co dwa lata składała Radzie i Parlamentowi sprawozdanie z wyników prac dotyczących unii celnej, aby umożliwić prowadzenie regularnej debaty na temat priorytetów polityki; zaleci swoim służbom ustanowienie zestawu kluczowych wskaźników skuteczności działania oraz, w stosownych przypadkach, po konsultacji z zainteresowanymi stronami zaproponuje nową podstawę prawną, aby wesprzeć system pomiaru skuteczności działania. |
3.GŁÓWNE KWESTIE, KTÓRE NALEŻY UWZGLĘDNIĆ W STRUKTURACH ZARZĄDZANIA
Komisja zidentyfikowała trzy główne cele, które wymagają strategicznego i spójnego działania. Są to:
realizowanie wizji tego, jak organy celne mogą pracować, aby osiągnąć w pełni skuteczne i spójne działanie;
kształtowanie i realizowanie wspólnej wizji przez organy celne i inne właściwe organy w zakresie zarządzania granicami UE oraz koordynowanie ich działań;
stawianie czoła głównym wyzwaniom dotyczącym zasobów, które stoją przed unią celną.
3.1.Organy celne działające jednomyślnie
Proces wdrażania unijnego kodeksu celnego jest poważnym wyzwaniem zarówno dla państw członkowskich, jak i dla Komisji. Państwa członkowskie muszą działać jednomyślnie w zakresie zarządzania unią celną, aby zapewnić uzyskanie maksymalnych korzyści przez administracje krajowe, przedsiębiorstwa i społeczeństwo. Komisja widzi cztery główne priorytety, przy czym wszystkie one są wspierane przez ciągłą wymianę dobrych praktyk.
3.1.1.Wspólne zrozumienie sposobu stosowania prawa Unii
Pierwszym zadaniem jest zapewnienie, aby wszystkie zainteresowane strony doszły do porozumienia w sprawie wspólnego zrozumienia sposobu stosowania przepisów prawnych UE w państwach członkowskich. To wspólne zrozumienie będzie ważne również dlatego, że Komisja opracowuje wraz z zainteresowanymi stronami szczegóły innowacyjnych koncepcji, takich jak odprawa scentralizowana lub samoobsługa celna.
Na podstawie wspólnych prac z państwami członkowskimi oraz we współpracy z sektorem handlu Komisja opracuje wspólne wytyczne, bazując na istniejących wytycznych o charakterze nieustawodawczym. W ten sposób Komisja zapewni, aby wszystkie zainteresowane strony miały jasny obraz tego, jak stosować prawo. Służby Komisji zapewnią również personelowi krajowemu pomocnicze materiały szkoleniowe w nowoczesnych formatach, takich jak wielojęzyczne materiały do e-uczenia się oraz e-książki.
3.1.2.Budowanie kompetencji zasobów ludzkich
Drugie zadanie związane jest z koniecznością jak najlepszego wykorzystania przez administracje celne 120 000 pracowników organów celnych. Aby to osiągnąć, pracownicy ci potrzebują spójnych standardów jakości i odpowiedniego szkolenia w celu zapewnienia jednolitego stosowania przepisów i inicjatyw.
Ściślejsza współpraca w zakresie rozwoju i szkolenia zasobów ludzkich powinna obejmować stosowanie unijnych ram kompetencji jako podstawy koncepcji szkoleniowych krajowych administracji celnych, procesów rozwoju personelu oraz ustanowienia wspólnych ośrodków szkoleniowych w państwach członkowskich. Celem jest podniesienie poziomu wiedzy eksperckiej i skuteczności działania konsekwentnie we wszystkich administracjach celnych UE i w odniesieniu do przedsiębiorców oraz przyczynienie się w ten sposób do modernizacji administracji publicznej oraz procesu budowania zdolności administracyjnych. Komisja zamierza przedstawić plan działania zawierający wykaz działań, które zostaną podjęte w celu wsparcia rozwoju zasobów ludzkich.
3.1.3.Zarządzanie systemami informatycznymi oraz ich architektura i finansowanie
Trzecim zadaniem jest nadzorowanie złożonego procesu:
modernizacji lub wprowadzania i eksploatacji nowych europejskich systemów informatycznych przewidzianych w unijnym kodeksie celnym;
zapewnienia dostosowania procesu modernizacji systemów informatycznych państw członkowskich, na które to systemy wpływ będą miały zmiany wprowadzone przez unijny kodeks celny. Ponadto podejście do systemów informatycznych organów celnych musi zostać dostosowane w celu zapewnienia interoperacyjności.
Istniejące instrumenty pomogą sfinalizować projekty, które już uzgodniono. Nie dotyczą one jednak długoterminowych zagadnień takich jak sposób unikania powielania wysiłków i zasobów przy tworzeniu lub zastępowaniu starych systemów informatycznych w każdym z państw członkowskich. Nie dotyczą one także kwestii długoterminowego zarządzania coraz bardziej zaawansowaną ogólnounijną architekturą informatyczną, w której coraz bardziej krytyczne znaczenie ma ciągłość i integralność połączeń i systemów transmisji danych oraz ich dostępność.
Koszt rozwijania i utrzymywania systemów informatycznych przewidzianych w unijnym kodeksie celnym w nadchodzących latach będzie wysoki. Sama Komisja dysponuje w ramach programu „Cła 2020” budżetem wynoszącym około 380 mln EUR 8 , który ma zostać przeznaczony na rozwój i utrzymanie już zaplanowanych systemów. Łączne koszty, które poniosą państwa członkowskie, będą znacznie większe. Inwestycje te umożliwią wszystkim zainteresowanym stronom wykorzystanie pełnego potencjału unii celnej. W tym kontekście niezbędne są racjonalizacja, unikanie powielania działań oraz stosowanie najlepszych praktyk. Jest to szczególnie ważne, jeżeli główne nowe projekty mają w pełni przynieść pożądany przyrost wydajności polegający na przykład na udzielaniu wsparcia jednocześnie w zakresie procedur celnych, jak i obowiązkowej analizy ryzyka. Jeżeli mają zostać uzyskane maksymalne synergie i przyrost wydajności, wszystkie podmioty będą musiały zobowiązać się do stosowania rozwiązań długoterminowych.
Obecnie nie wszystkie państwa członkowskie mają wspólną wizję tego, jak i kiedy korzystać ze wspólnych systemów. Niektóre preferują zamiast tego tzw. „hybrydową architekturę systemu”, która pozwala im na wyrażenie zgody na wspólne usługi UE lub na utrzymywanie rozwiązań krajowych na własną rękę lub równolegle. W dłuższej perspektywie oraz w interesie wszystkich struktury zarządzania będą musiały jednak przedstawić wspólny pogląd na temat tego, które usługi należy rozwijać i utrzymywać na poziomie UE, oraz na temat ich związku z systemami krajowymi, z uwzględnieniem ograniczeń budżetowych na poziomie UE oraz konieczności zapewnienia skutecznego zarządzania systemami i odpowiedniej własności systemów. Obecnie odbywa się to zasadniczo w poszczególnych przypadkach. Brak wspólnej wizji sprawia, że państwom członkowskim, które chcą zastosować wspólne rozwiązania, trudniej jest skorzystać z nich w maksymalnym stopniu. Ogranicza również skuteczność działań podejmowanych przez Komisję.
Komisja uważa, że istnieje fundamentalna potrzeba przeprowadzenia przeglądu architektury i finansowania sieci informatycznych i baz danych organów celnych oraz zarządzania tymi sieciami i bazami. Przegląd ten powinien obejmować zbadanie stosownych inicjatyw w innych obszarach polityki UE oraz działań podjętych przez Komisję w związku z komunikatem z kwietnia 2016 r. w sprawie sprawniejszych i bardziej inteligentnych systemów informacyjnych do celów zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa 9 . Konieczne może okazać się ustanowienie stałej struktury na potrzeby zarządzania różnymi częściami infrastruktury informatycznej. Ma to jeszcze większe znaczenie, jeżeli wziąć pod uwagę ambitne cele unijnego kodeksu celnego, którymi są zapewnienie sprawnego funkcjonowania organów celnych w całej UE oraz zapewnienie równoważności wyników na podstawie zwiększonej zdolności analizy ryzyka w państwach członkowskich w odniesieniu do ryzyka krajowego i transnarodowego w ramach wspólnego zarządzania ryzykiem. W związku z tym konieczne jest umożliwienie organom celnym skutecznego wywiązywania się ze spoczywającego na nich obowiązku zarządzania ryzykiem, w szczególności w odniesieniu do oceny ryzyka dla bezpieczeństwa przeprowadzanej w przypadku wszystkich towarów przekraczających granice zewnętrzne UE.
Komisja rozpocznie proces badania przyszłych możliwości rozwoju i utrzymania systemów informatycznych organów celnych, mając na uwadze przygotowanie debaty poprzedzającej przyjęcie przyszłych decyzji w sprawie następnych wieloletnich ram finansowych. Aby nakreślić realny plan długoterminowy, należy zbadać kwestię ewentualnych synergii z istniejącymi agencjami 10 poprzez analizę dalszej współpracy między służbami administracyjnymi zajmującymi się zarządzaniem granicami i ściganiem przestępstw. Jak wskazano w komunikacie w sprawie sprawniejszych i bardziej inteligentnych systemów informacyjnych do celów zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa, Komisja analizuje synergie i możliwość operacyjności między systemami informacyjnymi oraz ich odpowiednimi infrastrukturami do celów unijnych operacji celnych, zarządzania granicami i ścigania przestępstw.
3.1.4.Wzmocnienie współpracy między organami celnymi
Po czwarte, Komisja będzie wspierała szybszą współpracę operacyjną opartą na wykorzystaniu najlepszych praktyk i istniejących wspólnych systemów, w szczególności w przypadku gdy grupy państw członkowskich mogą borykać się z problemami, które nie dotyczą wszystkich państw. W tym celu w programie „Cła 2020” przewidziano innowacyjny instrument nazwany zespołem ekspertów, który pozwala na tworzenie elastycznych struktur. Jednym z możliwych zastosowań takich zespołów ekspertów jest poszerzenie ogólnounijnej i regionalnej współpracy między krajowymi administracjami celnymi, aby wspierać codzienne działania operacyjne zidentyfikowane przez państwa członkowskie. Aktualne przykłady obejmują współpracę na rzecz zarządzania wschodnią i południowo-wschodnią granicą lądową 11 oraz jak najlepsze wykorzystanie zasobów przy rozwiązywaniu problemów związanych z klasyfikacją.
Konieczne będzie również dalsze wspieranie wymiany najlepszych praktyk w ramach programu „Cła 2020” i programu będącego jego kontynuacją.
|
Komisja: opracuje spójne wytyczne dotyczące stosowania unijnego kodeksu celnego; przedstawi plan działania zawierający wykaz działań, które zostaną podjęte w celu wsparcia rozwoju zasobów ludzkich; przeprowadzi przegląd architektury i finansowania sieci informatycznych oraz baz danych organów celnych, a także zarządzania tymi sieciami i bazami, jak również ich związku z innymi sieciami UE; oceni wartość dodaną i potencjalne długoterminowe korzyści związane z utworzeniem stałej struktury zarządzania infrastrukturą informatyczną w kontekście przygotowania kolejnych wieloletnich ram finansowych oraz oceni potencjalną synergię z istniejącymi agencjami; będzie promowała korzystanie z zespołów ekspertów, aby wspomagać współpracę operacyjną między organami celnymi w kwestiach zarówno ogólnounijnych, jak i regionalnych.
|
3.2.Koordynacja różnych obszarów polityki związanych z zarządzaniem granicami
3.2.1.Ogólne zarządzanie granicami
Organy celne pełnią szereg różnych funkcji w obszarach polityki innych niż polityka handlowa i stosowania taryf (głównie poprzez kontrolne celne i zarządzanie ryzykiem). Takie obszary obejmują bezpieczeństwo, walkę z terroryzmem, bezpieczeństwo produktów, zdrowie, prawa własności intelektualnej, ochronę środowiska i ochronę rynku, produkty podwójnego zastosowania i broń palną.
Komisja będzie nadal realizowała swój plan działania na rzecz skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu 12 . Głównym obszarem działań organów celnych w ramach tego planu działania jest dławienie źródeł dochodów organizacji terrorystycznych, koncentrowanie się na kontroli środków pieniężnych oraz zwalczanie finansowania terroryzmu z nielegalnego handlu dobrami (kultury). Komisja przedstawiła dziś wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Unii lub wywożonych z Unii, uchylającego istniejące rozporządzenie w sprawie kontroli środków pieniężnych 13 . Trwają również prace nad inicjatywą ustawodawczą mającą na celu uregulowanie przywozu dóbr kultury (ze szczególnym uwzględnieniem finansowania terroryzmu). Przewiduje się, że inicjatywa ta zostanie przyjęta do czerwca 2017 r. Aby zapewnić wkład w prace przygotowawcze, zlecono również badanie mające na celu przeanalizowanie różnych wyzwań napotykanych przez organy celne UE w zwalczaniu nielegalnego handlu dobrami kultury oraz zidentyfikowanie możliwych wariantów strategicznych. Komisja zacieśni również współpracę operacyjną z sąsiednimi państwami (z regionów takich jak Bliski Wschód i Afryka Północna i Bałkany Zachodnie oraz z Ukrainą) w zakresie zwalczania handlu bronią palną.
Komisja dołożyła wszelkich starań na rzecz wsparcia współpracy między różnymi administracjami w zakresie dostosowywania procedur w przypadkach związanych z innymi obszarami polityki. W kwestii bezpieczeństwa i ochrony środowiska Komisja podjęła kroki w celu zapewnienia wczesnego zaangażowania organów celnych w opracowywanie prawodawstwa UE.
Służby Komisji przygotują zestaw narzędzi, aby pomóc decydentom politycznym i ustawodawcom zaangażowanym w tworzenie prawa UE zapewnić, że zasady te będą mogły być stosowane przez organy celne i inne odpowiednie organy administracyjne w państwach członkowskich w sposób skuteczny i bez nadmiernych obciążeń.
Służby Komisji będą również badały interakcję ze wszystkimi stosownymi obszarami polityki, których dotyczy zarządzanie granicami, aby zidentyfikować dalsze możliwości pod względem bardziej spójnego i wspólnego podejścia na podstawie określonych aspektów wymienionych w poniższych akapitach.
3.2.2.Współpraca między organami celnymi a innymi organami ścigania
Współpracą między organami celnymi a innymi organami ścigania zajmuje się między innymi Grupa Robocza ds. Współpracy Celnej przy Radzie. Planowanie tych działań i ich ocena muszą zostać w pełni włączone do ogólnego zarządzania unią celną. Składane co dwa lata sprawozdanie Komisji z wyników prac związanych z unią celną zapewni związek z pracami Grupy Roboczej ds. Współpracy Celnej i innych organów Rady działających w tym obszarze. Na tej podstawie i bez uszczerbku dla ustaleń zawartych w Traktacie Komisja będzie próbowała koordynować z Radą wspólne działania prowadzone przez organy ścigania z organami celnymi i innymi organami.
Zacieśniono współpracę z unijnymi agencjami do spraw bezpieczeństwa i ścigania przestępstw takimi jak Europol oraz z Europejską Strażą Graniczną i Przybrzeżną 14 . Taka współpraca będzie nadal prowadzona, a kluczowe znaczenie w tym kontekście ma sprawniejsza wymiana informacji. Kontynuowana będzie ścisła koordynacja z innymi działaniami organów ścigania realizowanymi w ramach cyklu polityki unijnej dotyczącej poważnej i zorganizowanej przestępczości międzynarodowej.
Rozporządzenie (UE) 2016/1624 stanowi solidną bazę dobrze zorganizowanej współpracy między agencjami, orangami celnymi i strażą graniczną na poziomie unijnym i krajowym. Współpraca między agencjami to jeden z podstawowych elementów europejskiej strategii zintegrowanego zarządzania granicami. Współpraca taka będzie rozwijana z zastrzeżeniem kompetencji Komisji i państw członkowskich.
W konkretnym obszarze współpracy krajowej między strażą graniczną a organami celnymi Komisja opracowała wytyczne, które zostały przetestowane w trakcie niedawnych kryzysów migracyjnych na granicach zewnętrznych UE. Określono w nich praktyczne podejście do zacieśnienia współpracy między tymi organami. Mając na uwadze różnice w strukturze organizacyjnej i kompetencjach tych organów w państwach członkowskich, w wytycznych opisano kilka obszarów współpracy, takich jak: synchronizacja kontroli, wymiana informacji i wspólne operacje, a także wyróżniono trzy moduły ze względu na poziom współpracy.
Komisja uaktualni te wytyczne na podstawie otrzymanych od państw informacji zwrotnych na temat ich doświadczeń w zakresie planowanego działania dotyczącego sprawozdawczości. Informacje zwrotne powinny obejmować wykorzystane narzędzia i przykłady dobrych praktyk, jak również wyniki wizyt na miejscu. Przyczyni się to do wzmocnienia współpracy między wspomnianymi organami.
3.2.3.System jednego okienka
Komisja szuka wykonalnego rozwiązania na potrzeby utworzenia unijnego systemu jednego okienka, który łączyłby różne interakcje między administracjami i przedsiębiorstwami w kontekście przepływu towarów do UE i z UE. System jednego okienka, będący koncepcją ułatwień w handlu, umożliwia przedsiębiorcom prowadzącym handel transgraniczny składanie wymaganych dokumentów w jednym miejscu (elektronicznym) lub za pośrednictwem jednego podmiotu.
Z uwagi na złożoność koncepcji systemu jednego okienka oraz liczbę dokonywanych zmian w systemach informatycznych organów celnych w związku z unijnym kodeksem celnym podejście UE do systemu jednego okienka w odniesieniu do ceł będzie miało określony, ukierunkowany cel w perspektywie krótkoterminowej, polegający na utworzeniu na poziomie UE bazy danych świadectw. Wzajemne połączenie między tą bazą danych a krajowymi systemami zgłoszeń celnych umożliwi automatyczną weryfikację świadectw. Komisja będzie priorytetowo traktowała te prace i opracuje długoterminową wizję systemu jednego okienka. Jednocześnie wprowadzane są krajowe morskie pojedyncze punkty kontaktowe na potrzeby dopełniania formalności sprawozdawczych przez statki w europejskich portach poprzez składanie elektronicznych manifestów 15 .
3.2.4.Współpraca w obszarze ceł i podatków
Jednym z ważnych aspektów współpracy w obszarze ceł jest pobór należnych przychodów takich jak cła, ale również VAT i akcyzy z tytułu przywozu towarów. Kwestia poboru podatków wymaga zatem uwagi w ramach wdrażania unijnego kodeksu celnego. Ponadto w komunikacie Komisji dotyczącym planu działania w sprawie VAT 16 zaproponowano wzmocnienie współpracy między organami podatkowymi, celnymi i innymi w celu zwalczania oszustw związanych z VAT. Ponieważ zarówno w przypadku organów podatkowych, jak i celnych istnieją przepisy i struktury umożliwiające współpracę, obecnie bardziej niż kiedykolwiek konieczne jest znalezienie praktycznych sposobów dostosowania i stworzenia w sposób efektywny i skuteczny wspólnych płaszczyzn między tymi organami. Sposoby te mogłyby obejmować:
zorganizowanie strategicznej dyskusji między szefami administracji celnych i podatkowych;
opracowanie modelu protokołu ustaleń w sprawie współpracy celnej i podatkowej, jak miało to miejsce w przypadku współpracy celnej z organami nadzoru rynku;
utworzenie wspólnego forum organów podatkowych i celnych dotyczącego podatkowych konsekwencji wdrażania unijnego kodeksu celnego;
zapewnienie organom celnym automatycznego dostępu do bazy danych systemu VIES 17 oraz do innych informacji na potrzeby zarządzania ryzykiem celnym i kontroli celnej.
|
Komisja:
przygotuje, za pomocą swoich służb, zestaw narzędzi, aby pomóc decydentom politycznym i ustawodawcom zaangażowanym w tworzenie prawa UE zapewnić, że zasady te będą mogły być stosowane przez organy celne i inne odpowiednie organy administracyjne w państwach członkowskich w sposób skuteczny i bez nadmiernych obciążeń; rozwinie współpracę między administracjami zajmującymi się kwestiami zarządzania granicami zgodnie z europejskim zintegrowanym zarządzaniem granicami oraz rozwinie możliwe synergie z istniejącymi agencjami; uaktualni na podstawie bieżącej sprawozdawczości wytyczne dotyczące współpracy organów celnych i straży granicznych oraz będzie nadal rozwijać współpracę z Europejską Strażą Graniczną i Przybrzeżną oraz Europolem w zakresie zarządzania ryzykiem przestępczości i terroryzmu, jak również w zakresie koordynacji z działaniami organów ścigania w ramach cyklu polityki unijnej dotyczącej poważnej i zorganizowanej przestępczości międzynarodowej; będzie koordynowała z Radą włączanie wspólnych działań organów ścigania z organami celnymi i innymi organami do ogólnego zarządzania unią celną; będzie szukała wykonalnego rozwiązania na potrzeby utworzenia unijnego systemu jednego okienka; włączy do polityki celnej działania następcze w odniesieniu do komunikatu dotyczącego planu działania w sprawie VAT, w szczególności poprzez poprawę współpracy podatkowej i celnej w terenie. |
3.3.Stawianie czoła głównym wyzwaniom dla unii celnej dotyczącym zasobów
Organy celne znajdują się pod ciągłą presją zarówno pod względem zasobów ludzkich, jak i zasobów finansowych. Poza tym ich kluczowa rola w ochronie jednolitego rynku oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i ochrony Unii Europejskiej oraz ich ważna rola w zakresie poboru podatków nie zawsze są w pełni rozumiane. W obecnych ramach legislacyjnych przewidziano, że państwa członkowskie zachowują 20 % przychodów z ceł jako koszty poboru. Od państw członkowskich zależy jednak ustalenie przydziału zasobów na potrzeby finansowania organów celnych.
Stopniowe wprowadzanie zintegrowanego zarządzania ryzykiem do przepisów prawa celnego UE od 2005 r. pokazało, że państwa członkowskie są gotowe do przemyślenia tradycyjnego podejścia do ceł. Obejmuje to stopniowe przechodzenie z systematycznych kontroli dokumentów i kontroli fizycznych na metody oparte na analizie ryzyka z wykorzystaniem wszystkich dostępnych nowoczesnych narzędzi, opierające się w szczególności na stosowaniu wspólnych unijnych kryteriów ryzyka oraz na intensywnej wymianie informacji na temat ryzyka. Wraz z wdrażaniem unijnego kodeksu celnego będzie to miało istotny wpływ na wydatki na technologie informacyjne na poziomie krajowym i unijnym.
3.3.1.Wyposażenie
Szczególnym zagadnieniem w dziedzinie finansowania jest kwestia urządzeń do nieinwazyjnego wykrywania oraz sprzętu laboratoryjnego. Nowoczesne, skuteczne urządzenia takie jak skanery rentgenowskie są stosunkowo drogim, ale opłacalnym środkiem kontroli. Skanery mobilne są szczególnie przydatne, ponieważ można skierować je na określone obszary, aby zareagować na nagły wzrost ryzyka. Mogą również być użyczane lub wykorzystywane w celu zwiększenia zdolności innych państw członkowskich w czasach występowania szczególnych trudności na konkretnych granicach; to samo dotyczy zaawansowanego technologicznie sprzętu laboratoryjnego niezbędnego do wspierania lub potwierdzania kontroli fizycznych. Pomocą przy użyczaniu wyposażenia mogłyby służyć zespoły ekspertów wspomniane w pkt 3.1.4 powyżej.
W istniejącym programie „Cła 2020” nie zezwala się na finansowanie takiego wyposażenia. Niemniej jednak Rada w chwili przyjęcia tego programu wezwała Komisję do zbadania do 2018 r. możliwości uwzględnienia takiego finansowania w przyszłych programach 18 . Komisja zamierza zająć się tą kwestią w ocenie skutków, którą przeprowadzi na potrzeby przygotowania następnej edycji programu w kontekście następnych wieloletnich ram finansowych. W międzyczasie Komisja nadal będzie wspierała państwa członkowskie, które wykazały potrzebę finansowania kwalifikującego się do uzyskania z funduszy strukturalnych.
|
Komisja: w ocenie skutków następnej edycji programu „Cła” rozważy i oceni możliwość finansowania potrzeb w zakresie wyposażenia w ramach przyszłych programów finansowych Komisji. |
4.WNIOSKI
Komisja jest przekonana, że nowe ramy unijnego kodeksu celnego stanowią ważny krok w kierunku wzmocnienia UE i jej unii celnej. Silny aspekt zarządzania ryzykiem zawarty w kodeksie pozwoli również na wzmocnienie rosnącej roli organów celnych dla bezpieczeństwa rynku wewnętrznego UE. Stopniowemu wprowadzaniu pełnych korzyści płynących z unijnego kodeksu celnego oraz usprawnieniu kontroli poprzez zarządzanie ryzykiem musi obecnie towarzyszyć nacisk na zarządzanie całą unią celną, aby zapewnić jednolitość i skuteczność jej funkcjonowania. Prace nad zarządzaniem unią celną muszą koncentrować się na wzmocnieniu współpracy między organami celnymi państw członkowskich w aktualnych ramach instytucjonalnych. Muszą one również opierać się na wspólnym zrozumieniu przepisów oraz będą wiązały się ze ścisłą współpracą i wymianą informacji z administracjami odpowiedzialnymi za inne istotne obszary polityki oraz z innymi zainteresowanymi stronami zaangażowanymi w zarządzanie granicami i ściganie przestępstw, również w celu przyczynienia się do wdrożenia Europejskiej agendy bezpieczeństwa oraz powstania skutecznej i prawdziwej unii bezpieczeństwa.
W niniejszym komunikacie Komisja wyszczególniła szereg obszarów, w których konieczne jest podjęcie działań. Główną ideą jest zapewnienie przejrzystości przepisów, zwiększenie zdolności organów celnych do działania oraz osiągnięcie koordynacji i synergii z wieloma innymi obszarami polityki UE.
Komisja zwraca się do Parlamentu Europejskiego i Rady o poparcie kierunku politycznego i konkretnych działań zaproponowanych w niniejszym komunikacie.
COM(2016) 50 final.
Rozporządzenie (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (wersja przekształcona). W nowych ramach legislacyjnych wprowadzono wymóg, zgodnie z którym wszystkie interakcje między organami celnymi a przedsiębiorcami, jak również między różnymi organami celnymi mają się odbywać za pomocą elektronicznych systemów przetwarzania danych. Odzwierciedla to modernizację i zwiększenie opłacalności w perspektywie średnioterminowej pod względem administracji i ułatwień w handlu, ale także umożliwia przyjęcie w całej Unii prawdziwie wspólnego podejścia w zakresie zarządzania przepływami handlowymi.
Decyzja wykonawcza Komisji 2014/255/UE z dnia 29 kwietnia 2014 r. ustanawiająca program prac związanych z unijnym kodeksem celnym.
Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2016/578 z dnia 11 kwietnia 2016 r. ustanawiająca program prac dotyczący rozwoju i wykorzystywania systemów teleinformatycznych przewidziany w unijnym kodeksie celnym.
Cła są zasobami własnymi UE.
COM(2008) 169 final z dnia 1 kwietnia 2008 r., potwierdzony konkluzjami Rady w sprawie postępów we wdrażaniu strategii dotyczącej rozwoju unii celnej z 19.3.2013 (2013/C 80/05).
COM(2014) 527 final.
Informatyczna część budżetu programu „Cła 2020” na lata 2015–2020 (skorygowane planowane kwoty).
COM(2016) 205 final.
W szczególności z Europejską Agencją ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA).
CELBET – Zespół Ekspertów ds. wschodniej i południowo-wschodniej granicy lądowej (ang. Customs Eastern and South-Eastern Land Border Expert Team).
COM(2016) 050 final.
Rozporządzenie (WE) nr 1889/2005 r. w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Wspólnoty lub wywożonych ze Wspólnoty. Nowe rozporządzenie pozwoli między innymi zwiększyć możliwości kontroli środków pieniężnych przesyłanych pocztą i transportem towarowym, umożliwi organom podejmowanie działań w przypadku mniejszych kwot środków pieniężnych, jeżeli zaistnieje podejrzenie nielegalnej działalności, oraz rozszerzy definicję „środków pieniężnych”, tak aby objąć nią m.in. złoto.
Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna (obejmująca Agencję i organy krajowe państw członkowskich odpowiedzialne za zarządzanie granicami) ustanowiona rozporządzeniem (UE) 2016/1624, w którym przewidziano zwiększenie współpracy Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej z Komisją i krajowymi administracjami celnymi. Jeżeli chodzi o Europol, nawiązano regularne kontakty między ekspertami z zespołu analiz strategicznych Europolu i z zespołu zarządzania ryzykiem DG TAXUD, aby zbadać możliwości wymiany informacji strategicznych.
Dyrektywa 2010/65/UE.
COM(2016) 148 final.
System wymiany informacji o VAT.
Oświadczenie Rady 16094/13 ADD 1 REV 2.