KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 24.11.2016
COM(2016) 724 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Rozwój sytuacji na rynku mleczarskim i funkcjonowanie przepisów dotyczących „pakietu mlecznego”
{SWD(2016) 367 final}
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
I RADY
Rozwój sytuacji na rynku mleczarskim i funkcjonowanie przepisów dotyczących „pakietu mlecznego”
1. ZAKRES
Opublikowany w marcu 2012 r. (a następnie włączony do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 1 – „rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych”) „pakiet mleczny” 2 3 jest zbiorem przepisów prawnych obowiązującym od dnia 3 października 2012 r., który będzie stosowany do dnia 30 czerwca 2020 r.
Artykuł 225 lit. b) rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych stanowi, że Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie dwa sprawozdania, jedno do dnia 30 czerwca 2014 r., a drugie do dnia 31 grudnia 2018 r. W sprawozdaniach należy uwzględnić rozwój sytuacji rynkowej w sektorze mleka i przetworów mlecznych, w szczególności wpływ art. 148–151, art. 152 ust. 3 i art. 157 ust. 3 („przepisy dotyczące pakietu mlecznego”), oceniając ich skutki dla producentów i produkcji mleka w regionach o niekorzystnej sytuacji w związku z ogólnym celem utrzymania produkcji w takich regionach. Sprawozdania powinny również obejmować ewentualne zachęty dla rolników do zawierania umów o wspólnej produkcji, wraz z wszelkimi odpowiednimi wnioskami ustawodawczymi.
Dnia 13 czerwca 2014 r. Komisja przyjęła pierwsze z dwóch sprawozdań wymaganych na mocy rozporządzenia 4 .
Podczas nadzwyczajnego posiedzenia Rady ds. Rolnictwa i Rybołówstwa, które odbyło się dnia 7 września 2015 r. 5 ze względu na trudną sytuację rynkową, Komisja zaproponowała przesunięcie na 2016 r. terminu przedstawienia sprawozdania dotyczącego pakietu mlecznego, które pierwotnie zaplanowano na 2018 r.
Prezydencja słowacka uznała funkcjonowanie łańcucha dostaw za priorytet swojej kadencji obejmującej drugą połowę 2016 r.; kwestia ta została zbadana przez Grupę Zadaniową ds. Rynków Rolnych.
Niniejsze sprawozdanie opracowano w oparciu o odpowiedzi państw członkowskich na kwestionariusz, a także powiadomienia przewidziane w przepisach wykonawczych 6 . W analizie wykorzystano również dane pochodzące z niezależnego badania dotyczącego organizacji producentów podlegających przepisom dotyczącym pakietu mlecznego, którego przeprowadzenie zlecono Instytutowi Perspektywicznych Studiów Technologicznych Wspólnego Centrum Badawczego.
2. ZMIANY W SYTUACJI NA RYNKU MLEKA I PRZETWORÓW MLECZNYCH
Po odnotowaniu rekordowo wysokich cen za mleko i przetwory mleczne pod koniec 2013 r. i na początku 2014 r. sektor mleczarski wszedł w fazę globalnej nierównowagi podaży i popytu, która charakteryzowała rynek przez cały 2015 r. i w pierwszej połowie 2016 r. Podczas gdy popyt globalny ucierpiał z powodu wprowadzenia rosyjskiego zakazu wwozu w sierpniu 2014 r. oraz spowolnienia przywozu do Chin w pierwszej połowie 2015 r., podaż globalna wzrosła, napędzana opłacalnymi cenami i sprzyjającymi warunkami pogodowymi.
Od września 2014 r. Komisja nieprzerwanie stosuje instrumenty osłonowe. Od lipca 2015 r. odtłuszczone mleko w proszku jest oferowane w ramach interwencji publicznej.
Warunki rynkowe poprawiły się na wiosnę 2016 r., gdy ceny unijnych produktów mleczarskich osiągnęły najniższy poziom. Te pozytywne znaki nie przełożyły się jeszcze na lepsze ceny skupu mleka od producentów, lecz szacuje się, że od sierpnia 2016 r. nastąpi zmiana tendencji.
Średnioterminowe perspektywy dla mleka i artykułów mleczarskich pozostają korzystne. Oczekuje się, że popyt globalny i krajowy będą nadal równomiernie wzrastać, dzięki czemu unijny sektor mleczarski będzie mógł rozwinąć swój potencjał produkcyjny oraz poprawić swoją pozycję i zwiększyć udział w światowych rynkach.
Więcej szczegółowych informacji na temat zmian w sytuacji na rynku i perspektyw rynkowych można znaleźć w dokumencie roboczym służb Komisji dołączonym do niniejszego sprawozdania.
3. FUNKCJONOWANIE PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH „PAKIETU MLECZNEGO” 7
Pakiet mleczny składa się z szeregu przepisów o różnym zakresie stosowania i zasięgu. Przepisy dotyczące umów obowiązkowych mogą dotyczyć wszystkich rodzajów systemów odbioru mleka. Przepisy dotyczące organizacji producentów i negocjacji zbiorowych mają jednak zwykle większe znaczenie w państwach członkowskich, w których spółdzielnie są mniej rozwinięte.
Zakres stosowania przepisów dotyczących negocjacji zbiorowych ogranicza się do producentów skupionych w ramach uznanych organizacji producentów, pod warunkiem że mleko surowe nie jest objęte obowiązkiem dostawy wynikającym z członkostwa rolnika w spółdzielni 8 .
Wykres 1 przedstawia szacowany udział produkcji mleka krowiego ze względu na rodzaj ustaleń umownych. Przepisy pakietu mlecznego dotyczące organizacji producentów i negocjacji zbiorowych mają zastosowanie do około 36 % unijnych dostaw mleka krowiego (np. dostaw poza spółdzielniami).
Wykres 1 Stosunki umowne
W poniższych podsekcjach przedstawiono stan wdrożenia każdego z przepisów dotyczących pakietu mlecznego. Więcej szczegółowych informacji na temat zmian dotyczących umów obowiązkowych i organizacji producentów można znaleźć w dokumencie roboczym służb Komisji dołączonym do niniejszego sprawozdania.
3.1. Umowy obowiązkowe (art. 148)
Umowy obowiązkowe podlegające art. 148 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych obejmują 41 % unijnych dostaw mleka w 13 państwach członkowskich.
Tabela 1 Umowy obowiązkowe
|
Państwo członkowskie |
Przepisy krajowe |
Minimalny
|
Obowiązkowe umowy/oferty pisemne |
|
Francja |
kwiecień 2011 r. |
5 lat |
U+O |
|
Włochy |
marzec 2012 r. |
1 rok |
U+O |
|
Hiszpania |
październik 2012 r. |
1 rok |
U+O |
|
Litwa |
październik 2012 r. |
– |
U |
|
Węgry |
grudzień 2012 r. |
6 miesięcy |
U |
|
Słowacja |
grudzień 2012 r. |
– |
U |
|
Chorwacja |
czerwiec 2013 r. |
6 miesięcy |
U |
|
Cypr |
czerwiec 2013 r. |
1 rok |
U |
|
Portugalia |
czerwiec 2013 r. |
6 miesięcy |
U+O |
|
Bułgaria |
listopad 2013 r. |
6 miesięcy |
U |
|
Rumunia |
luty 2014 r. |
6 miesięcy |
U+O |
|
Słowenia |
styczeń 2015 r. |
1 rok |
U |
|
Polska |
październik 2015 r. |
– |
U |
W Bułgarii, we Francji, we Włoszech, w Polsce i w Rumunii obowiązkowe umowy pisemne mają zastosowanie wyłącznie do stosunków pomiędzy producentami a pierwszymi podmiotami skupującymi. W pozostałych państwach członkowskich warunki mają zastosowanie do wszystkich stosunków w zakresie podaży w łańcuchu między rolnikami a przetwórcami, nawet jeżeli występuje między nimi kilku pośredników.
Pakiet mleczny nie obejmuje umów dostawy między rolnikami a spółdzielnią, do której tacy rolnicy należą, oraz kodeksów dobrych praktyk. Czasem mogą one jednak zawierać przepisy przypominające przepisy zawarte w art. 148 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych.
Bazując na przepisach dotyczących pakietu mlecznego, w 2012 r. w Zjednoczonym Królestwie zawarto porozumienie pomiędzy producentami a przetwórcami w sprawie dobrowolnego kodeksu postępowania 9 . W kodeksie przewidziano zawieranie umów na podobnych warunkach, jak te określone w pakiecie mlecznym, i dotyczy on ponad 85 % produkcji mleka surowego w tym państwie członkowskim. W 2014 r. Parlament Szkocki przeprowadził przegląd funkcjonowania kodeksu, który był zasadniczo pozytywny.
W Belgii od 2009 r. również obowiązują niewiążące kodeksy międzybranżowe obejmujące 85 % producentów i 98 % podmiotów skupujących; kodeksy te obejmują w szczególności porozumienia dotyczące jakości, porozumienia dotyczące okresu wypowiedzenia dla rolników i nabywców, porozumienia dotyczące trwałości oraz ustalenia dotyczące roli organizacji producentów.
W Niemczech już przed przyjęciem pakietu mlecznego istniały wiążące przepisy regulujące warunki dostaw mleka surowego, które zasadniczo spełniają wymogi określone w art. 148 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych.
W Hiszpanii w 2015 r. wdrożono różne dobrowolne kodeksy dobrych praktyk i konwencje 10 , obejmujące pośredników w sektorze rolno-spożywczym, w szczególności organizację międzybranżową w sektorze mleczarskim.
Jeżeli uwzględni się łączny zasięg umów obowiązkowych (na mocy art. 148 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych), kodeksów dobrowolnych i stosunków spółdzielczych, obecnie 95 % wszystkich unijnych dostaw mleka jest przedmiotem formalnej umowy w takiej czy innej formie.
3.2. Organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów (art. 152 ust. 3)
Do końca 2015 r. w ramach przepisów dotyczących pakietu mlecznego 11 państw członkowskich uznało 260 organizacji producentów, z czego większość funkcjonuje w trzech państwach członkowskich: Niemczech, Francji i Włoszech. Tylko jedna z nich dotyczy mleka owczego. Obecną sytuację dotyczącą kryteriów uznawania organizacji producentów w poszczególnych państwach członkowskich oraz liczbę uznanych organizacji producentów podsumowano w tabeli A znajdującej się w załączniku do niniejszego sprawozdania.
3.2.1 Ocena organizacji producentów przez państwa członkowskie
Większość państw członkowskich dostrzega potencjał funkcjonowania organizacji producentów i zrzeszeń organizacji producentów na swoich terytoriach, z wyjątkiem tych państw, które deklarują posiadanie sprawnie funkcjonującego systemu spółdzielni lub struktur opartych na grupach producentów. Niemcy, posiadające najbardziej rozwiniętą strukturę organizacji producentów w UE, opowiadają się za tym, by zamiast tworzyć nowe organizacje producentów przekształcać już istniejące w większe struktury (zrzeszenia organizacji producentów). Również we Francji producenci przejawiają rosnące zainteresowanie zrzeszeniami organizacji producentów.
Roczna produkcja zbywalna 259 uznanych organizacji producentów w odniesieniu do mleka krowiego wynosiłaby niemal 13 % ogółu unijnych dostaw mleka w 2015 r. i 37 % ogółu unijnych dostaw mleka poza okręgami spółdzielni. Główne przyczyny braku większego zaangażowania są następujące:
1) niedostateczna wiedza rolników na temat celów, konsekwencji i korzyści płynących z przyłączenia się do organizacji producentów;
2) brak wsparcia finansowego na ustanawianie organizacji producentów (w pewnym zakresie powiązany również z niedostatecznym obiegiem informacji, ponieważ istnieją możliwości finansowania w ramach rozwoju obszarów wiejskich).
Pozostałe zgłoszone przyczyny są następujące:
obciążenie administracyjne i finansowe związane z utworzeniem i uznaniem organizacji producentów;
w niektórych państwach członkowskich UE-13 rolnicy, którzy zrezygnowali ze spółdzielczych systemów produkcji sprzed 1992 r. na rzecz przedsiębiorstw prywatnych, mogą być niechętni ponownemu przyłączaniu się do struktur zbiorowych. Zgłaszano również obawy przed utratą autonomii w szerszym ujęciu;
rolnicy nie znają przykładów producentów, którzy odnieśli sukces, które mogłyby zachęcić ich do kopiowania lepszych praktyk;
niepewność co do zakresu swobody organizacji producentów i zrzeszeń organizacji producentów w ramach reguł konkurencji;
sceptycyzm co do zdolności organizacji producentów do osiągnięcia lepszych wyników dzięki negocjacjom zbiorowym lub zapewnienia odbioru mleka od wszystkich ich członków.
W związku z powyższymi brakami państwa członkowskie wskazują szereg pomysłów mających zachęcić do tworzenia nowych organizacji producentów lub poprawić funkcjonowanie już istniejących (a w ramach szerzej zakrojonego podejścia – zachęcić rolników do zawierania umów o wspólnej produkcji):
zwiększenie świadomości rolników w zakresie funkcjonowania i potencjału organizacji producentów;
poprawa zarządzania i umiejętności negocjacyjnych personelu organizacji producentów;
zapewnienie wsparcia finansowego dla tworzenia i funkcjonowania organizacji producentów. Wsparcie na ustanawianie organizacji producentów jest już dostępne w ramach drugiego filaru 11 , chociaż zostało zaprogramowane jedynie w 16 państwach członkowskich 12 . Z punktu widzenia operacyjnego w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich przewidziano już pewne środki w obszarze współpracy, szkolenia/doradztwa i inwestycji. W związku z tym każda inicjatywa w tym zakresie powinna być raczej ukierunkowana na lepsze wykorzystanie dostępnych już instrumentów niż na tworzenie nowych;
zapewnienie organizacjom producentów i spółdzielniom zachęt finansowych do inwestowania w zdolności przetwórcze, by mogły przetwarzać własne mleko i mieć większy udział w końcowej wartości dodanej. Jest to już możliwe w ramach rozwoju obszarów wiejskich 13 ;
uprzywilejowanie pozycji organizacji producentów względem indywidualnych producentów uzyskujących dostęp do programów pomocy – w formie premii, priorytetowego traktowania przy ustalaniu kryteriów kwalifikowalności lub wyższych stawek dofinansowania.
3.2.2 Stanowisko organizacji producentów i przedstawicieli rolników
Skontaktowano się ze wszystkimi organizacjami producentów uznanymi na mocy pakietu mlecznego, zwracając się do nich o wypełnienie kwestionariusza, aby poznać przyczyny utworzenia ich organizacji oraz aby zrozumieć korzyści i niedogodności związane z przynależnością do organizacji producentów dla ich członków. 63 organizacje producentów udzieliły odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu udostępnionym w ich językach urzędowych.
Wśród przyczyn ustanowienia organizacji producentów większość respondentów jako najważniejszy wskazała uzyskanie lepszej ceny mleka, następnie uzyskanie stabilniejszej ceny, ogólną poprawę pozycji producenta w łańcuchu dostaw oraz zapewnienie odbioru mleka od wszystkich członków organizacji producentów.
Jeżeli chodzi o osiągnięcie zamierzonych celów, około 60 % organizacji producentów potwierdziło, że częściowo lub w całości udało im się osiągnąć cel, jakim jest uzyskanie stabilniejszej ceny. Niemal 70 % organizacji producentów osiągnęło cel, jakim jest uzyskanie lepszej ceny, natomiast ok. 20 % organizacji potwierdziło, że zupełnie nie osiągnęło żadnego z tych dwóch celów. Około 65 % organizacji producentów zgłosiło częściową lub całkowitą poprawę pozycji producentów w łańcuchu, 14 % stwierdziło natomiast brak poprawy.
Celem zrealizowanym w największym stopniu jest zapewnienie odbioru mleka od wszystkich członków organizacji producentów, którego spełnienie w całości zadeklarowało blisko 60 % respondentów. Jeżeli uwzględni się odpowiedzi, w których zadeklarowano częściową realizację tego celu, odsetek sięga 71 %. W około 73 % przypadków częściowo lub w całości zrealizowano cel polegający na uzyskaniu lepszych informacji rynkowych na potrzeby podejmowania decyzji dotyczących produkcji, chociaż cel ten był znacznie częściej zrealizowany częściowo.
Kluczowe działania badanych organizacji producentów znacznie wykraczają poza negocjowanie cen (ok. 85 % organizacji producentów). Organizacje producentów negocjują również wielkość dostaw (ok. 75 %), warunki dostawy (ok. 60 %) oraz warunki płatności (ok. 70 %). Większość z tych organizacji producentów (ok. 80 %) świadczy jedną inną usługę lub większą liczbę innych usług, które wnoszą wartość dodaną do dostaw mleka lub wspierają działania producentów; usługi te obejmują: odbiór mleka (ok. 50 %), organizowanie wymiany informacji/doświadczeń (ok. 65 %), organizowanie kontroli jakości (ok. 50 %), organizowanie doradztwa technicznego lub ekonomicznego (ok. 40 %), organizowanie wspólnego nabywania środków produkcji (ok. 30 %).
Jak zgłaszają organizacje producentów, największymi korzyściami płynącymi z przynależności do organizacji producentów są możliwość zbiorowego negocjowania postanowień umownych oraz lepsze zarządzanie ilościami mleka. Niektóre organizacje producentów jako korzyści wskazują również lepsze ceny mleka, stabilność biznesową, posiadanie jednego partnera w dialogu z przetwórcami oraz lepsze informacje rynkowe.
Rzadziej wymieniano minusy przynależności do organizacji producentów dla rolników. Niektórzy respondenci wskazali następujące kwestie: składki, które muszą opłacać członkowie organizacji producentów, wymagane zasoby (zarówno ludzkie, jak i materialne) oraz ograniczenia niezależności rolników w podejmowaniu decyzji biznesowych.
Spośród 63 organizacji producentów jedynie 11 organizacji, motywowanych w szczególności możliwością rozwoju działalności gospodarczej, rozważyłoby przekształcenie w spółdzielnię przetwórczą w celu uzyskania lepszych cen mleka dla członków oraz poprawy pozycji producentów w łańcuchu dostaw. Zdecydowana większość organizacji producentów w rzeczywistości nie rozważa takiej możliwości, głównie z powodu wymaganych znacznych inwestycji (oraz niedostatecznego poparcia publicznego) oraz braku zainteresowania przedsiębiorczością wśród członków organizacji producentów.
Większość respondentów dostrzega potencjał utworzenia większej liczby organizacji producentów w swoich państwach członkowskich (jedynie 11 udzieliło odpowiedzi negatywnej). Jako główne przyczyny, dla których nie wykorzystano jeszcze w pełni potencjału organizacji producentów, wymieniono niewystarczającą organizację w sektorze, brak przykładów producentów, którzy odnieśli sukces, oraz pewną niechęć rolników do współpracy (związaną również z tym, że rolnicy wolą mieć bezpośredni kontakt z podmiotami skupującymi).
W badaniu wzięły udział również organizacje rolników, w szczególności po to, by ocenić potencjał tworzenia organizacji producentów w ich państwach członkowskich.
Spośród państw członkowskich, w których nie funkcjonują uznane organizacje producentów, Dania, Finlandia, Niderlandy, Szwecja, Austria, Irlandia, Słowenia i Polska nie widzą żadnego potencjału dla tego instrumentu, ponieważ struktura spółdzielni (w przypadku Polski – grup producentów) umożliwia już dobrą organizację sektora. Aby wyjaśnić brak organizacji producentów oraz ograniczony potencjał ich utworzenia, Litwa wskazuje na niewystarczającą organizację sektora. Przedstawiciele rolników z Estonii i Łotwy pozytywnie postrzegają potencjał dla organizacji producentów.
W państwach członkowskich, w których funkcjonują uznane organizacje producentów, instrument ten został niemal wyczerpany w Niemczech, we Włoszech i we Francji, w których funkcjonuje 92 % wszystkich uznanych organizacji producentów w UE. W przypadku Francji oczekuje się zmian w kierunku mniejszej liczby, ale większych organizacji producentów (lub zgrupowanych w zrzeszeniach organizacji producentów), które będą działały przekrojowo (realizując dostawy do więcej niż jednego przetwórcy).
Organizacje rolników dostrzegają niewielki potencjał tworzenia organizacji producentów w Hiszpanii (niewystarczająca organizacja w sektorze, nie jest to przekonujące narzędzie), Republice Czeskiej (gospodarstwa są już stosunkowo duże) oraz Portugalii i Belgii (dobrze rozwinięta struktura spółdzielcza). Natomiast przedstawiciele z Chorwacji, Rumunii i Zjednoczonego Królestwa widzą wyraźny potencjał zwiększenia liczby organizacji producentów na swoim terytorium.
3.3. Negocjacje zbiorowe (art. 149)
Sześć państw członkowskich zgłosiło dostawy mleka surowego w latach 2014 i 2015 w ramach umów negocjowanych zbiorowo. Ilości negocjowane zbiorowo obejmowały 25 % wszystkich dostaw mleka tych państw w 2015 r., co stanowiło ok. 13 % wszystkich unijnych dostaw mleka surowego.
Nie zgłoszono żadnej interwencji organów ds. konkurencji w odniesieniu do wykluczenia konkurencji lub poważnych szkód dla przetwórców mleka surowego będących MŚP spowodowanych przez negocjacje zbiorowe.
Tabela 2 Dostawy mleka krowiego w latach 2014 i 2015 w ramach umów negocjowanych zbiorowo
|
Państwo członkowskie |
Ilość negocjowana zbiorowo (x1 000 t) |
Przybliżony
|
Ilość negocjowana zbiorowo (x1 000 t) |
Przybliżony
|
|
2014 |
2015 |
|||
|
Bułgaria |
0 |
– |
5,6 |
1,1 % |
|
Republika Czeska |
1 053 |
44 % |
497 |
17 % |
|
Niemcy |
14 249 |
45 % |
13 253 |
42 % |
|
Hiszpania |
840 |
13 % |
621 |
9 % |
|
Francja |
4 469 |
18 % |
5 171 |
20 % |
|
Zjednoczone Królestwo |
0 |
– |
820 |
5 % |
W Hiszpanii jedyna organizacja producentów uznana w odniesieniu do mleka owczego w latach 2014 i 2015 zgłosiła wspólne negocjacje dotyczące odpowiednio około 71 000 ton i 46 000 ton mleka (niemal 100 % jej produkcji zbywalnej). Spadek ilości dostarczanego mleka wynika za zmniejszenia liczby członków organizacji producentów (z 729 do 548). Ponadto w Hiszpanii w 2015 r. powstała jedna nowa organizacja producentów i jedna straciła uznanie, lecz ta nowa organizacja jest znacznie mniejsza.
Zmniejszenie udziału dostaw negocjowanych zbiorowo w Republice Czeskiej w 2015 r. jest spowodowane przede wszystkim tym, że w tym roku działalność zakończyło siedem organizacji producentów.
We Francji udział stopniowo zwiększał się w ostatnich trzech latach wraz ze wzrostem liczby organizacji producentów uznawanych każdego roku.
W Niemczech odsetek dostaw pozostaje stosunkowo stabilny, biorąc pod uwagę fakt, że wykorzystano niemal cały potencjał tworzenia nowych organizacji producentów, tak więc wszelkie odchylenia są związane głównie ze zmianami dotyczącymi dostaw mleka ogółem w tym kraju. W 2015 r. udział nieznacznie zmniejszył się w porównaniu z 2014 r., przy jednoczesnym wzroście roli zrzeszeń organizacji producentów: w 2015 r. dwa z czterech uznanych zrzeszeń organizacji producentów zadeklarowały negocjacje zbiorowe, które dotyczyły łącznie 5,5 mln ton (co stanowiło 42 % ilości negocjowanych zbiorowo).
Niektóre wskazane przez państwa członkowskie czynniki sukcesu dotyczące potencjału dalszego rozwoju negocjacji zbiorowych dotyczyły takich kwestii, jak:
odpowiednia wielkość organizacji producentów. Minimalny rozmiar jest niezbędny do tego, aby organizacje producentów miały faktyczną siłę przetargową. Jednocześnie istnieje ryzyko, że zbyt duże nowo utworzone organizacje producentów nie będą funkcjonowały prawidłowo. Niemcy i Francja są państwami członkowskimi, w których funkcjonuje najwięcej uznanych organizacji producentów oraz w których udział negocjacji zbiorowych jest największy. Organizacje producentów w tych państwach liczą średnio odpowiednio około 100 i 250 rolników. Wydaje się, że na pierwszym etapie warto utworzyć organizację producentów o funkcjonalnej wielkości, która ostatecznie przekształci się w większe struktury takie jak zrzeszenia organizacji producentów, zamiast tworzyć ogromne organizacje producentów skupiające 1 000–2 000 członków, charakteryzujące się ograniczoną zdolnością operacyjną;
zwiększenie świadomości podmiotów skupujących mleko w zakresie potencjalnych korzyści płynących z uczestnictwa w negocjacjach zbiorowych z grupami rolników (łatwiejsze negocjacje, mniejsze koszty transakcji, gwarancja dostaw oraz lepsza komunikacja);
wsparcie finansowe dla organizacji producentów (oprócz dostępnego już wsparcia) zależne od realizacji celów negocjacji zbiorowych może przyczynić się do powszechniejszego stosowania tej praktyki oraz zachęcić do dalszej integracji producentów i przetwórców;
solidarność wśród producentów jest niezbędna do efektywnego funkcjonowania organizacji producentów. Możliwość obchodzenia przez rolników porozumień zawartych przez organizacje producentów w celu uzyskania korzystniejszych warunków zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu organizacji producentów.
W większości organizacji producentów, które udzieliły odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu (73 %), wynik negocjacji zbiorowych jest wiążący dla członków organizacji producentów. Jedynie w przypadku 9 z 63 respondentów członkowie organizacji producentów prowadzą negocjacje / dostarczają część swojego mleka poza organizacjami producentów. Umowy są zawierane przez rolników albo przez organizacje producentów działające w ich imieniu, przy czym ten drugi wariant jest najpopularniejszy (blisko 60 % przypadków).
3.4. Regulacja podaży sera o chronionej nazwie pochodzenia (ChNP) / chronionym oznaczeniu geograficznym (ChOG) (art. 150)
Dwa państwa członkowskie przyjęły przepisy dotyczące zarządzania podażą sera o ChNP/ChOG: Francja w odniesieniu do serów „Comté”, „Beaufort”, „Reblochon” i „Gruyère” oraz Włochy w odniesieniu do serów „Asiago”, „Grana Padano”, „Parmigiano Reggiano” i „Pecorino Romano”. Odpowiednie powiadomienia opublikowano na stronie internetowej dotyczącej pakietu mlecznego 14 .
Oba państwa członkowskie pozytywnie oceniają skuteczność tego instrumentu w odniesieniu do odpowiedniego dostosowania podaży do popytu, stabilizacji cen oraz ochrony produkcji w obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
3.5. Organizacje międzybranżowe (art. 157 ust. 3)
10 organizacji międzybranżowych jest uznanych w odniesieniu do sektora mleczarskiego w pięciu państwach członkowskich: we Francji (łącznie sześć, z czego cztery mają wymiar regionalny), w Hiszpanii, na Węgrzech, w Niderlandach i Portugalii. Na Węgrzech organizacja międzybranżowa obejmuje wszystkie trzy etapy łańcucha dostaw – od producentów po sprzedaż detaliczną, podczas gdy pozostałe organizacje międzybranżowe obejmują jedynie producentów i branżę (w Niderlandach organizacja handlowa utrzymuje relacje partnerskie z organizacją międzybranżową i zasiada w jej zarządzie jako doradca).
Wszystkie pięć wspomnianych państw członkowskich uznaje, że ich organizacje międzybranżowe funkcjonują w zadowalający sposób, jeżeli chodzi o pełnienie roli polegającej na łączeniu interesów różnych zainteresowanych stron w łańcuchu dostaw.
Spośród państw, które nie uznały żadnych organizacji międzybranżowych, Włochy, Słowenia, Polska, Grecja, Rumunia, Chorwacja, Belgia oraz, w mniejszym stopniu, Litwa dostrzegają potencjał tworzenia takich struktur. W pozostałych przypadkach głównymi przyczynami niekorzystania z tego instrumentu są dobrze rozwinięty model spółdzielczy lub niewystarczające zainteresowanie podmiotów gospodarczych.
Art. 210 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 15 przewiduje, że pod pewnymi warunkami porozumienia i uzgodnione praktyki uznanych organizacji międzybranżowych mogą zostać wyłączone ze stosowania art. 101 ust. 1 TFUE.
W art. 164 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 określono wymogi dotyczące mechanizmu rozszerzenia przepisów, który mogą uruchomić organizacje międzybranżowe. W świetle tych przepisów w latach 2015 i 2016 Francja przekazała cztery powiadomienia dotyczące składek członków na sfinansowanie przez regionalne organizacje międzybranżowe wspólnych działań leżących w interesie ogólnym sektora mleczarskiego.
Zarówno badane organizacje producentów, jak i organizacje rolników opowiadają się za tym, by organizacje międzybranżowe miały większą swobodę decyzyjną w celu zwiększenia efektywności ich funkcjonowania. Niektórzy opowiadają się za zwiększeniem elastyczności wymogów dotyczących stosowania mechanizmu rozszerzenia przepisów lub za wzmocnieniem roli w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym i zarządzania kryzysowego (w szczególności w odniesieniu do planowania produkcji, poza zakres określony już w art. 222 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych).
3.6. Obowiązkowe deklaracje dotyczące dostaw mleka (art. 151)
Od dnia 1 maja 2015 r. wymaga się, by nie później niż do 25 dnia każdego miesiąca państwa członkowskie powiadamiały Komisję o całkowitej ilości surowego mleka krowiego dostarczonego w poprzednim miesiącu pierwszym podmiotom skupującym posiadającym siedzibę na terytorium tych państw.
Z nielicznymi wyjątkami przedstawione przez państwa członkowskie informacje dotyczące środków wdrożonych w celu spełnienia tych wymogów regulacyjnych dają wystarczającą pewność, że wszystkie ilości mleka dostarczonego w danym miesiącu są zgłaszane w terminie.
W tabeli B w załączniku do niniejszego sprawozdania szczegółowo przedstawiono poziom przestrzegania 25-dniowego terminu zgłaszania w pierwszych 13. miesiącach od wdrożenia systemu zgłaszania (od kwietnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. włącznie). Terminów w pełni przestrzegało 12 państw członkowskich, natomiast 8 państw członkowskich znacznie poprawiło swoje wyniki w pierwszych miesiącach 2016 r. Niezadowalające wyniki wykazują te państwa członkowskie, u których obowiązują mniej restrykcyjne przepisy dotyczące pierwszych podmiotów skupujących.
4. SKUTKI PAKIETU MLECZNEGO DLA PRODUCENTÓW I PRODUKCJI MLEKA W REGIONACH O NIEKORZYSTNEJ SYTUACJI
Ponieważ nie istnieje żadna jednolita definicja „regionów o niekorzystnej sytuacji” w odniesieniu do produkcji mleka, poproszono państwa członkowskie, by wyjaśniły, jakie kryteria brały pod uwagę w tym kontekście. Powołano się na pięć różnych podstaw prawnych. Najczęściej powoływano się na odniesienie do „obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami” zdefiniowanych w art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013 (12 państw członkowskich). Inne państwa członkowskie powoływały się na definicję „mniej uprzywilejowanych obszarów” (rozporządzenie nr 1257/1999), „regionów słabiej rozwiniętych” (rozporządzenie nr 1308/2013) oraz na dyrektywy nr 75/268/EWG i 85/148/EWG. Sześć państw członkowskich przedstawiło różne opisy niezawierające odniesień do aktów prawnych, a cztery państwa członkowskie nie zgłosiły żadnej definicji regionów o niekorzystnej sytuacji.
Na podstawie powyższych dosyć niejednorodnych definicji „obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania” odsetek produkcji mleka na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zmieniłby się w sposób przedstawiony na poniższym wykresie.
Wykres 2 Produkcja mleka w regionach o niekorzystnej sytuacji
Wykres 2 przedstawia stosunkowo stabilny rozkład produkcji mleka pomiędzy obszarami o korzystnych i niekorzystnych warunkach gospodarowania na przestrzeni lat. Jedynie w przypadku Chorwacji zauważalna jest wyraźna luka, lecz jest ona raczej skutkiem zmiany definicji „regionu o niekorzystnej sytuacji” niż faktycznego przesunięcia między regionami.
Państwa członkowskie nie zgłaszają żadnej zauważalnej różnicy tendencji pomiędzy regionami o niekorzystnej i korzystnej sytuacji, jeżeli chodzi o produkcję mleka oraz liczbę producentów mleka. Co więcej, wzrost produkcji mleka i wskaźniki zaprzestawania prowadzenia gospodarstwa rolnego są raczej niezależne od warunków gospodarowania na obszarze, na którym produkowane jest mleko. W związku z tym w równym stopniu zastosowanie ma tendencja polegająca na stałej lub rosnącej produkcji połączonej ze zmniejszeniem liczby przedsiębiorstw (przy większych stadach i większej wydajności mlecznej poszczególnych krów).
Jeżeli chodzi o stosunki umowne, z odpowiedzi przekazanych przez państwa członkowskie wynika, że względna waga spółdzielni mleczarskich jest większa w regionach o niekorzystnej sytuacji niż na innych obszarach kraju. Dotyczy to Włoch, Polski, Szwecji, Francji, Estonii oraz, w mniejszym stopniu, Portugalii, Grecji i Rumunii, gdzie połączone odsetki dostaw do spółdzielni przetwórczych i odbierających w regionach o niekorzystnej sytuacji są wyższe (a zatem udział przetwórców prywatnych jest niższy) niż wartości przedstawione na wykresie 1. W tym kontekście przepisy dotyczące pakietu mlecznego w zakresie stosunków umownych, organizacji producentów i negocjacji zbiorowych mogą mieć relatywnie mniejsze znaczenie w regionach o niekorzystnej sytuacji.
Zasadniczo państwa członkowskie postrzegają pakiet mleczny jako instrument pomocny w restrukturyzacji sektora mleczarskiego w ujęciu ogólnym, uznając zarazem, że nie jest on ukierunkowany w szczególności na regiony o niekorzystnej sytuacji. Francja jest jedynym państwem członkowskim, które zgłosiło wyraźną korzyść płynącą z posiadania organizacji producentów i regulacji podaży sera o ChNP/ChOG dla zachowania produkcji mleka w regionach o niekorzystnej sytuacji (przy czym wskaźnik zaprzestawania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest nieznacznie niższy na obszarach górzystych w porównaniu z nizinami).
5. WNIOSKI
Pakiet mleczny został przyjęty w następstwie kryzysu z 2009 r. Jego głównym celem była poprawa pozycji producentów w łańcuchu. Istnieją dowody na to, że w pewnym stopniu udało się osiągnąć ten cel, między innymi poprzez różne działania zbiorowe producentów wykraczające poza pakiet mleczny; można jednak zrobić więcej, by jeszcze bardziej poprawić ich pozycję w znaczący sposób:
obowiązkowe umowy dostawy zostały powszechnie wdrożone w państwach członkowskich, w których udział spółdzielni jest niewielki. Instrument ten formalizuje relacje między producentami a przetwórcami w państwach członkowskich, odpowiadając za 41 % wszystkich dostaw mleka w UE;
organizacje producentów są uznawane w 11 państwach członkowskich. Wspomniane organizacje producentów przynoszą wymierne rezultaty dla rolników: ponad 60 % organizacji producentów, które uczestniczyły w badaniu, zadeklarowało lepsze lub stabilniejsze ceny mleka. Zakres działalności większości organizacji producentów znacznie wykracza poza negocjację cen i dostaw: 80 % organizacji producentów świadczy jedną inną usługę lub większą liczbę innych usług, które wnoszą wartość dodaną do dostaw mleka lub wspierają działania producentów; usługi te obejmują: odbiór mleka, kontrolę jakości, wsparcie techniczne oraz wspólne nabywanie środków produkcji. Należy docenić wartość dobrych przykładów w tym względzie w zakresie, w jakim zwiększają one wydajność i odporność producentów mleka w dłuższej perspektywie;
negocjacje zbiorowe z pierwszymi podmiotami skupującymi, uznawane przez rolników za jedną z głównych korzyści płynących z przynależności do organizacji producentów, są w znacznym stopniu realizowane w Niemczech, we Francji i w Republice Czeskiej oraz, w mniejszym stopniu, w Hiszpanii, w Zjednoczonym Królestwie i w Bułgarii, przy czym nie zgłoszono żadnych przypadków naruszenia reguł konkurencji;
regulacja podaży serów o ChNP/ChOG przynosi pozytywne rezultaty w obu państwach członkowskich, w których funkcjonuje, jeżeli chodzi o odpowiednie dostosowanie podaży do popytu, stabilizację cen oraz ochronę produkcji na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania;
organizacje międzybranżowe przyczyniają się do większej przejrzystości w całym łańcuchu dostaw oraz dowiodły swojej przydatności w szeregu działań, takich jak określanie standardowych umów, promocja i udzielanie porad technicznych;
wprowadzenie przepisu dotyczącego obowiązkowych deklaracji dostaw mleka zagwarantowało rygorystyczny system informacji o ilościach, a zarazem znacznie poprawiło terminowość przekazywania informacji;
chociaż państwa członkowskie co do zasady uznają, że pakiet mleczny nie jest ukierunkowany w szczególności na regiony o niekorzystnej sytuacji, uznaje się, że organizacje producentów i regulacja podaży sera o ChNP/ChOG mają pozytywny wpływ we Francji na ochronę produkcji mleka w takich regionach.
Państwa członkowskie, organizacje producentów i organizacje rolników uznają potencjał dwóch kluczowych instrumentów pakietu mlecznego, jakimi są organizacje producentów i negocjacje zbiorowe, lecz potencjał ten nie został jeszcze w pełni wykorzystany. Można byłoby przewidzieć następujące działania o charakterze informacyjnym, finansowym lub operacyjnym podejmowane na szczeblu UE i państw członkowskich:
warsztaty z udziałem ekspertów z państw członkowskich mające na celu wymianę doświadczeń i najlepszych praktyk w ich państwach;
kampanie na rzecz zwiększenia świadomości rolników i przetwórców w zakresie funkcjonowania i potencjału organizacji producentów;
opraktyczne przykłady producentów, którzy odnieśli sukces, w ramach istniejących organizacjach producentów;
odyskusje i wymiana najlepszych praktyk między rolnikami;
omożliwości finansowania w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich;
okorzyści płynące z negocjacji zbiorowych i innych działań zbiorowych zarówno dla producentów, jak i przetwórców;
oprzejrzyste informacje na temat działań, jakie organizacje producentów mogą podejmować lub jakich nie mogą podejmować, oraz na temat tego, czego można lub nie można oczekiwać od takich organizacji, w szczególności w odniesieniu do reguł konkurencji;
nakłanianie państw członkowskich, które widzą faktyczny potencjał rozwoju organizacji producentów i które nie uwzględniły wsparcia na ich utworzenie w programach rozwoju obszarów wiejskich, do proponowania odpowiednich zmian;
uprzywilejowanie pozycji organizacji producentów względem indywidualnych producentów uzyskujących dostęp do programów pomocy – w formie premii, priorytetowego traktowania przy ustalaniu kryteriów kwalifikowalności lub wyższych stawek dofinansowania. Państwa członkowskie mogą również rozważyć korzyści podatkowe na szczeblu krajowym;
zapewnienie dodatkowego wsparcia finansowego dla organizacji producentów, zależnego od osiągnięcia celów negocjacji zbiorowych oraz innych wspólnych działań, które pomogłyby organizacjom producentów w zyskaniu większej wartości;
wspieranie grupowania organizacji producentów w zrzeszenia organizacji producentów, gdy organizacje producentów będą już stabilnie funkcjonowały, poprzez zapewnienie zrzeszeniom organizacji producentów takich samych możliwości finansowania;
rozważenie nałożenia na rolników należących do organizacji producentów obowiązku dostarczania całości wyprodukowanego mleka (lub minimalnej części) za pośrednictwem ich organizacji producentów lub zobowiązania podmiotów skupujących mleko do prowadzenia negocjacji z organizacjami producentów, a nie z członkami organizacji producentów, aby uniknąć obchodzenia negocjacji zbiorowych prowadzonych przez organizacje producentów;
dokonanie przeglądu warunków i wymogów uznawania organizacji producentów w celu określenia ich rozsądnego minimalnego progu, przy jednoczesnym uniknięciu dyskryminacji rolników w różnych państwach członkowskich wynikającej z obecnych rozbieżnych kryteriów.
Państwa członkowskie zachęca się przede wszystkim do podjęcia niezbędnych kroków w celu wspierania tworzenia organizacji producentów podejmujących zbiorowe działania, które wykraczają poza negocjacje zbiorowe i zwiększają wagę takich organizacji w łańcuchu dostaw mleka. Oprócz tych zaleceń dotyczących organizacji producentów i negocjacji zbiorowych należy rozważyć możliwość zwiększenia roli organizacji międzybranżowych.
Jak wynika z faktycznych ustaleń przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu, pakiet mleczny przyniósł faktyczną zmianę, lecz aby możliwe było wykorzystanie jego pełnego potencjału, potrzeba więcej czasu i środków, w szczególności w odniesieniu do działań zbiorowych, które wykraczają poza negocjacje zbiorowe. W związku z tym rozważone zostanie przedłużenie jego stosowania po 2020 r., biorąc pod uwagę konieczność wspierania większego zaangażowania producentów w organizacje producentów.
-
(1)
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 671).
-
(2)
Rozporządzenie (UE) nr 261/2012; Dz.U. L 94 z 30.3.2012, s. 38.
-
(3)
Nie należy go mylić z innymi pakietami wsparcia wdrożonymi w sektorze mleczarskim w latach 2014–2016.
-
(4)
http://ec.europa.eu/agriculture/milk/milk-package/com-2014-354_pl.pdf
-
(5)
http://ec.europa.eu/agriculture/commissioner-speeches/pdf/katainen-agri-council-07-09-2015_en.pdf
-
(6)
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 511/2012 z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie powiadomień dotyczących organizacji producentów i organizacji międzybranżowych oraz negocjacji umownych i stosunków umownych określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora mleka i przetworów mlecznych.
-
(7)
Instrumenty składające się na pakiet mleczny przedstawiono pod adresem: http://ec.europa.eu/agriculture/milk/milk-package/index_en.htm
-
(8)
Istnieją spółdzielnie zajmujące się zarówno odbiorem, jak i przetwarzaniem mleka, jak również spółdzielnie zajmujące się tylko odbiorem mleka. Z punktu widzenia prawa konkurencji rozporządzenie nr 1218/2010 w sprawie wyłączeń grupowych w zakresie porozumień specjalizacyjnych może obejmować działania spółdzielni przetwórczych. Sytuację spółdzielni, które zajmują się wyłącznie odbiorem mleka i nie są objęte zakresem stosowania przepisów dotyczących pakietu mlecznego, należy oceniać indywidualnie zgodnie z regułami konkurencji.
-
(9)
http://www.dairyuk.org/images/2012_Voluntary_Code_of_Practice.pdf
-
(10)
http://www.magrama.gob.es/es/megustalaleche/acuerdos-lacteos/
-
(11)
Art. 27 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013: „Tworzenie grup i organizacji producentów”.
-
(12)
BE, BG, EE, GR, ES, FR, HR, IT, CY, LV, LT, HU, PL, PT, RO i SI.
-
(13)
Art. 17 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013: „Inwestycje w środki trwałe”.
-
(14)
http://ec.europa.eu/agriculture/milk/milk-package/index_en.htm
-
(15)
Dawniej art. 177 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007.