Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady

W kierunku solidnej polityki handlowej dla UE na rzecz miejsc pracy i wzrostu gospodarczego

We współczesnej gospodarce światowej handel ma zasadnicze znaczenie dla wzrostu gospodarczego, tworzenia miejsc pracy i zapewnienia konkurencyjności. Unia Europejska z zaangażowaniem stosuje otwarty system handlu oparty na określonych zasadach. Obecnie wywóz zapewnia blisko jedno na siedem miejsc pracy w sektorze produkcji w Europie (tj. ponad 30 mln miejsc pracy – o dwie trzecie więcej niż 15 lat temu), natomiast przywóz znacząco przyczynia się do wzrostu wydajności i sprawia, że konsumenci mają dostęp do szerszej gamy produktów po niższej cenie. Produkcja w UE jest zależna nie tylko od przywozu energii i surowców, ale także od przywozu części, komponentów i dóbr kapitałowych takich jak maszyny. Łącznie produkty te stanowią do 80 % przywozu UE.

Nie jesteśmy jednak naiwni. Wolny handel musi być również sprawiedliwy, a nieuczciwe praktyki handlowe, takie jak dumping i subsydiowanie przez zagranicznych producentów i rządy, poważnie szkodzą przemysłowi i pracownikom w UE i osłabiają poparcie dla wolnego handlu, który już teraz jest zagrożony z wielu stron. Zdaniem Komisji istotne jest, by proces globalizacji przebiegał sprawiedliwie, z korzyścią dla wszystkich.

Problem, jakim są nieuczciwe praktyki handlowe stosowane przez państwa trzecie, staje się coraz bardziej dotkliwy. Interwencje rządowe, stosowanie subsydiów na ogromną skalę i realizowanie polityki zniekształcającej ceny doprowadziły do powstania olbrzymich nadwyżek zdolności produkcyjnych i ostatecznie do wywozu towarów po cenach dumpingowych na rynek UE. W tym roku ogromne nadwyżki zdolności produkcyjnych spowodowały szkody dla unijnego przemysłu stalowego. Nadwyżkę zdolności produkcyjnych w samych Chinach szacuje się na około 350 mln ton, co stanowi niemal dwukrotność rocznej produkcji Unii. Przywóz stali z Chin do UE gwałtownie wzrósł w ciągu ostatnich trzech lat. Ceny rynkowe niektórych wyrobów ze stali spadły aż o 40 % w wyniku nagłego wzrostu produkcji, co zaszkodziło przede wszystkim przemysłowi stalowemu, w którym od początku kryzysu finansowego pracę straciło 40 000 osób 1 . Nadwyżki zdolności produkcyjnych, które rosną w bardzo szybkim tempie, to problem, z którym mierzą się również inne gałęzie przemysłu, np. przemysł aluminiowy. Nadwyżka produkcji aluminium w Chinach sięga blisko 10 mln ton, tj. dwukrotny wzrost produkcji w porównaniu z poziomem produkcji sprzed pięciu lat. Wzrost ten był stymulowany subsydiowaniem cen energii (która stanowi do 40 % kosztów produkcji aluminium).

Ponadto wyższe cła nakładane przez inne większe państwa należące do Światowej Organizacji Handlu mogą prowadzić do przekierowania handlu produktami przywożonymi po cenach dumpingowych na rynek UE, co spowoduje dalsze pogorszenie sytuacji.

Unijne instrumenty ochrony handlu mają za zadanie chronić UE przed nieuczciwymi praktykami handlowymi. Komisja stosuje te instrumenty ostrożnie, w ukierunkowany sposób i w oparciu o dowody. UE korzysta z instrumentów ochrony handlu w mniejszym stopniu niż wiele innych jurysdykcji – instrumentom tym podlega tylko 0,21 % przywozu.

W obliczu znacznych nadwyżek zdolności produkcyjnych zalewających rynek unijny Komisja Europejska podjęła szereg bezprecedensowych środków antydumpingowych i antysubsydyjnych. W Europie zdołano ochronić 315 000 miejsc pracy, przede wszystkim w przemyśle hutniczym, chemicznym i przemysłach pokrewnych, a także w przemyśle ceramicznym i inżynierii mechanicznej. W samym tylko przemyśle stalowym UE stosuje już 39 środków antydumpingowych i antysubsydyjnych, by chronić swój przemysł stalowy przed nieuczciwą konkurencją, przy czym 17 z tych środków dotyczy Chin. Komisja, w granicach obowiązującego prawa UE, wykorzystuje cały potencjał obecnych instrumentów ochrony handlu, w tym rejestrację przywozu, większą przejrzystość, szybsze nakładanie środków, a także – w drodze wyjątku – wszczyna sprawy na podstawie groźby wystąpienia poważnej szkody.

Wyczerpaliśmy jednak możliwości, jakie obecne przepisy UE w sprawie ochrony handlu dają w zakresie ograniczenia nadwyżki zdolności produkcyjnych i dumpingu z zewnątrz. By chronić miejsca pracy w Unii i zapewnić uczciwą konkurencję na otwartych rynkach, ogromne znaczenie ma skuteczność unijnych instrumentów ochrony handlu w obliczu omawianych wyzwań na świecie. Dlatego należy w trybie pilnym przyjąć wniosek Komisji z 2013 r. w sprawie modernizacji instrumentów 2 ochrony handlu.

Ponadto zmianie ulegają międzynarodowe ramy prawne, ponieważ wkrótce stracą moc niektóre przepisy dotyczące obliczania dumpingu w protokołach przystąpienia Chin, Wietnamu i Tadżykistanu do Światowej Organizacji Handlu. Komisja przewiduje dalsze zmiany obecnych przepisów UE w sprawie ochrony handlu, w tym nową metodę obliczania dumpingu, umożliwienie podejmowania działań w związku z niedawno ujawnionymi subsydiami i zapewnienie przejścia do nowego systemu w uporządkowany sposób.

Komisja jest przekonana, że sprawą nadrzędną jest zaktualizowanie, ulepszenie i wzmocnienie pod względem prawnym unijnych instrumentów ochrony handlu.

1. Wniosek Komisji z 2013 r. w sprawie modernizacji instrumentów ochrony handlu

W kwietniu 2013 r. Komisja przyjęła ambitny wniosek w sprawie modernizacji instrumentów ochrony handlu, w tym poprawy przejrzystości, przyspieszenia procedur i bardziej skutecznego ich egzekwowania. Komisja zaproponowała przede wszystkim, by zaprzestać stosowania zasady niższego cła w niektórych, wyraźnie określonych i ograniczonych okolicznościach, tj. w przypadku wywozu, gdzie korzysta się z poważnych zakłóceń handlu surowcami (np. przez stosowanie systemu podwójnych cen, podatków wywozowych). Parlament Europejski przyjął stanowisko w sprawie wniosku w 2014 r.

Na czym polega zasada niższego cła?

By nałożyć środki antydumpingowe, należy wykazać, że państwo trzecie stosuje dumping oraz udowodnić, że przemysł UE odniósł szkody, a także wykazać związek przyczynowy między takim dumpingiem a wyrządzoną szkodą. W takiej sytuacji nakłada się cła antydumpingowe na poziomie marginesu dumpingu lub na poziomie, który pozwala na usunięcie szkody, w zależności od tego, który z tych poziomów jest niższy („mniejsze cło”). Przykładowo, w przypadku środków nałożonych na zwoje walcowane na gorąco pochodzące z Chin 3 margines dumpingu wyniósł 102 %, a margines szkody sięgał 19 % i tyle wyniosły nałożone cła. Zasada niższego cła określa zatem górny pułap ceł, które można nałożyć.

Systematyczne stosowanie zasady niższego cła przez UE wykracza poza podstawowe zobowiązania określone w Porozumieniu antydumpingowym WTO. Zdecydowana większość pozostałych członków WTO (w tym Stany Zjednoczone) nie stosuje samokontroli tego rodzaju. Stany Zjednoczone nakładają dwa razy więcej środków antydumpingowych niż UE, stosując przy tym zazwyczaj znacznie wyższe cła. Na przykład w przypadku wyrobów ze stali walcowanych na zimno Stany Zjednoczone stosowały w 2015 r. w odniesieniu do całego państwa chińskiego stawkę cła antydumpingowego na poziomie 266 %; w UE równoważna stawka cła wynosiła 21,1 % 4 . W przypadku stalowych prętów zbrojeniowych w 2012 r. Stany Zjednoczone nałożyły na przywóz z Chin ogólnokrajowe cło w wysokości 133 %; równoważna stawka cła w UE w 2016 r. wynosiła 22,5 % 5 . Ta wyraźna różnica w poziomie ceł niesie ze sobą ryzyko przekierowania handlu do UE, wywierając dodatkową presję na europejski przemysł i pracowników.

W komunikacie „Przemysł stalowy: utrzymanie stabilnego zatrudnienia i zrównoważonego wzrostu gospodarczego w Europie” z marca 2016 r. Komisja zobowiązała się do stosowania istniejących instrumentów ochrony handlu w największym możliwym zakresie; wezwała również Radę do niezwłocznego przyjęcia wniosku dotyczącego modernizacji tych instrumentów. Komisja przedstawiła też Radzie zaawansowaną koncepcję zmian prawnych dotyczących skrócenia dochodzeń w sprawie ochrony handlu o dwa miesiące oraz sposobu zmiany obecnej metody obliczania zysku docelowego.

We wrześniu 2016 r. w orędziu o stanie Unii przewodniczący Komisji powiedział: „Konieczne są jednak dalsze działania w tym kierunku, ponieważ nadprodukcja w niektórych częściach świata powoduje, że europejscy producenci są narażeni na wypchnięcie z rynku. Dlatego w tym roku dwukrotnie odwiedziłem Chiny, by poruszyć kwestię nadwyżki zdolności produkcyjnych. Z tego też powodu Komisja zaproponowała zmianę zasady niższego cła. Stany Zjednoczone nakładają stawkę cła w wysokości 265 % na przywóz chińskiej stali, ale tu, w Europie, rządy niektórych państw od lat nalegają, by zmniejszyć stawki cła na chińską stal. Wzywam wszystkie państwa członkowskie oraz Parlament do wspierania Komisji w umacnianiu unijnych instrumentów ochrony handlu. Nie powinniśmy naiwnie wierzyć w wolny handel, lecz być w ciągłej gotowości, aby równie zdecydowanie reagować na dumping jak Stany Zjednoczone ” 6 .

Pomimo licznych apeli Rady Europejskiej o podjęcie szybkich działań, w tym w marcu i czerwcu 2016 r., jak dotąd Rada nie była jednak w stanie osiągnąć porozumienia w sprawie wniosku dotyczącego modernizacji, w szczególności ze względu na impas dotyczący dostosowania zasady niższego cła.

Komisja proponowała możliwości kompromisu, w których zasada niższego cła miałaby zastosowanie w niektórych szczególnych, dokładnie określonych przypadkach, gdy występują ogromne nadwyżki zdolności produkcyjnych lub zakłócenia na rynku surowców (np. cen energii).

Z uwagi na wyzwania, jakie stoją przed unijnym przemysłem, osiągnięcie porozumienia w sprawie tego wniosku stało się bardzo ważne.

2. Planowany wniosek Komisji: uregulowanie przypadków, w których ceny rynkowe nie są stosowane

W świecie globalnych, złożonych łańcuchów dostaw tradycyjna metoda obliczania dumpingu nie uwzględnia wszystkich czynników i zakłóceń, które występują w niektórych gospodarkach wschodzących i gospodarkach w okresie przejściowym. UE nie może pozostać bez ochrony przed ogromnymi subsydiami, ingerencjami państwa, brakiem przejrzystości oraz brakiem niezależności sektora finansowego; czynniki te powodują powstanie nienależnych korzyści dla eksporterów w niektórych państwach.

W odpowiedzi na te nowe wyzwania i zmiany w niektórych gospodarkach świata Komisja zamierza zaproponować dalsze zmiany w prawodawstwie UE w dziedzinie ochrony handlu. Wniosek nie przyzna „statusu gospodarki rynkowej” żadnemu krajowi, lecz zapewni dostosowanie unijnych instrumentów ochrony handlu do nowych realiów ekonomicznych i prawnych, tak aby instrumenty te mogły sprostać nowym wyzwaniom i jednocześnie utrzymać równoważny poziom ochrony.

Komisja przedstawi projekt nowej metody walki z dumpingiem, zakładającej wychwytywanie zakłóceń rynku związanych z ingerencją państwa w krajach trzecich, które maskują rzeczywisty zakres praktyk dumpingowych. Przy ustalaniu, czy występują zakłócenia, uwzględniany będzie szereg kryteriów, takich jak m.in. polityka i wpływ państwa, powszechna obecność przedsiębiorstw państwowych, dyskryminacja na korzyść przedsiębiorstw krajowych i niezależność sektora finansowego. W nowej metodzie nie będzie rozróżniania poszczególnych państw, gdyż będzie można ją stosować jednakowo do wszystkich członków Światowej Organizacji Handlu. Metoda ta zakładać będzie usunięcie wykazu państw nieposiadających gospodarki rynkowej z przepisów antydumpingowych. Przybliży unijne prawodawstwo oraz przyjęte praktyki do prawodawstwa i praktyk niektórych partnerów międzynarodowych UE, takich jak Stany Zjednoczone i Kanada.

W przypadku wykrycia zakłóceń ceny i koszty nie będą uwzględniane przy obliczaniu dumpingu; Komisja będzie korzystać z innych dostępnych wskaźników, w tym kosztów i cen w innych gospodarkach. Komisja będzie sporządzać szczegółowe sprawozdania dotyczące krajów lub sektorów, w których stwierdzone zostaną zakłócenia. Podobnie jak obecnie, składanie skarg należeć będzie do przemysłu UE, ale jego przedstawiciele będą mogli skorzystać z takich sprawozdań Komisji w celu przedstawienia swojej sprawy.

W wielu państwach trzecich brakuje przejrzystości w odniesieniu do subsydiów. Subsydia w sposób oczywisty przyczyniają się do zakłóceń i nadwyżek zdolności produkcyjnych. Unijne instrumenty ochrony handlu należy wzmocnić poprzez upoważnienie Komisji do podejmowania działań w sprawie nowych subsydiów, które zostały ujawnione dopiero w toku postępowania.

Przy wdrażaniu tej nowej metody Komisja dopilnuje, by przejście do nowego systemu było zorganizowane i przejrzyste („zasada praw nabytych”). Komisja zamierza zatem zaproponować, aby nowy system miał zastosowanie jedynie do dochodzeń rozpoczętych po wejściu w życie zmian legislacyjnych.

3. Podsumowanie

Wniosek Komisji z 2013 r., w połączeniu z nową metodą, zagwarantuje, że unijne instrumenty ochrony handlu pozostaną wydajnym gospodarczo, prawnie uzasadnionym i politycznie zrównoważonym środkiem zapewniającym przestrzeganie zasad wolnego i sprawiedliwego handlu, na których opiera się polityka handlowa UE.

Komisja wzywa Radę Europejską do poparcia jej dążeń zgodnych z podejściem przedstawionym w niniejszym komunikacie. W szczególności Komisja wzywa Radę Europejską do:

zapewnienia porozumienia politycznego w sprawie wniosku Komisji z 2013 r. na posiedzeniu Rady w dniu 11 listopada br., w tym porozumienia w sprawie dostosowania zasady niższego cła w dokładnie określonych i szczególnych okolicznościach nadwyżek zdolności produkcyjnych lub zakłóceń na rynku surowców (na przykład energii), oraz

UE / USA (porównywalne produkty)	Średnie cło UE (w proc.)	Średnie cło USA (w proc.)	Różnica

Stalowe pręty zbrojeniowe o wysokiej wytrzymałości zmęczeniowej / Stalowe pręty zbrojeniowe	21,3 %	133 %	111,7 %
Płaskie wyroby ze stali nierdzewnej walcowane na zimno / Niektóre wyroby nierdzewne	24,9 %	255,8 %	230,9 %
Płaskie wyroby ze stali walcowane na zimno / Niektóre płaskie wyroby ze stali walcowane na zimno	21,1 %	265,8 %	244,7 %