KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 16.3.2016
COM(2016) 165 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ I RADY
Pierwsze sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedlenia
1Wprowadzenie
W 2015 r. blisko 880 000 osób dotarło do Unii Europejskiej przez terytorium Grecji i Włoch. W maju 2015 r. po raz pierwszy w historii europejskiej polityki migracyjnej Komisja wnioskowała o relokację osób ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej wewnątrz Unii Europejskiej z państw członkowskich znajdujących się pod ogromną presją do pozostałych państw członkowskich UE. We wrześniu 2015 r. Rada przyjęła dwie prawnie wiążące decyzje ustanawiające tymczasowy i wyjątkowy mechanizm relokacji z Grecji i Włoch dla 160 000 wnioskodawców, którzy ewidentnie wymagali ochrony międzynarodowej.
Równocześnie Komisja zaleciła wdrożenie unijnego programu przesiedleń obejmującego 20 000 osób wymagających międzynarodowej ochrony, by w sposób kompleksowy rozwiązać światowy kryzys migracyjny i okazać solidarność z państwami trzecimi w równym stopniu dotkniętymi tym kryzysem. W lipcu 2015 r. państwa członkowskie wraz z państwami stosującymi rozporządzenie dublińskie zgodziły się przesiedlić w okresie dwóch lat 22 504 osoby wymagające ochrony międzynarodowej z Bliskiego Wschodu, Rogu Afryki i Afryki Północnej.
Choć przepływy migracyjne trwają nadal w 2016 r., do tej pory relokacja objęła zaledwie 937 osób z Włoch i Grecji, natomiast tylko 4 555 osób zostało przesiedlonych. Niezadowalające postępy we wdrażaniu programu przesiedleń i mechanizmu relokacji wynikają z różnych czynników, m.in. z braku woli politycznej państw członkowskich, by wypełnić w całości i terminowo swoje zobowiązania prawne w zakresie relokacji. Do niedawna dodatkową przeszkodą w relokacji była strategia przepuszczania migrantów wzdłuż szlaku zachodniobałkańskiego, gdyż większość kwalifikujących się wnioskodawców przemieszczała się dalej i nie była relokowana w zorganizowany sposób. Jednocześnie państwa członkowskie były niechętnie nastawione do przesiedlania, gdyż migranci nadal przybywali w sposób nielegalny.
W następstwie sprawozdania Komisji
na temat sposobu przywrócenia porządku na szlaku wschodniośródziemnomorskim i zachodniobałkańskim, a także konkluzji Rady Europejskiej z dnia 18 i 19 lutego i wniosków ze spotkania szefów państw lub rządów z dnia 7 marca
państwa członkowskie zgodziły się, by zastosować europejskie podejście i zrezygnować ze strategii przepuszczania migrantów przez terytorium własnego kraju. Państwa członkowskie podkreśliły także konieczność wspierania Grecji w tym trudnym okresie, mając na uwadze bardzo złożoną sytuację humanitarną, która szybko ewoluuje w terenie. W tym kontekście, z uwagi na stale przybywającą ludność, zdaniem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) w ciągu miesiąca w Grecji może utknąć ponad 100 000 migrantów. Dlatego szefowie państw lub rządów postulowali o wyraźne przyspieszenie procesu relokacji, by zmniejszyć ogromną presję, pod jaką obecnie znajduje się Grecja.
Niniejszy komunikat stanowi odpowiedź na wynikające z art. 12 wymienionych wyżej dwóch decyzji Rady zobowiązanie do przedstawiania Radzie co sześć miesięcy sprawozdania z wykonania tych decyzji i planów działania dla Włoch i Grecji. Jest on także odpowiedzią na zobowiązanie Komisji, wynikające z planu działania „Przywrócenie strefy Schengen”, do składania miesięcznych sprawozdań z wdrażania mechanizmu relokacji i programu przesiedleń. W niniejszym komunikacie podsumowano zidentyfikowane wyzwania i wnioski wyciągnięte w ciągu pierwszych miesięcy wdrażania mechanizmu relokacji i programu przesiedleń, a także sformułowano zalecenia i zaproponowano działania, jakie mają zostać podjęte w krótkim terminie, by uzyskać lepsze postępy we wdrażaniu.
2Relokacja
2.1Kontekst prawny i państwa uczestniczące w unijnych mechanizmach relokacji
W następstwie dwóch decyzji we wrześniu 2015 r. 106 000 osób ubiegających się o azyl ma zostać relokowanych z Włoch i Grecji do września 2017 r. Pozostałe 54 000 osób ma również zostać relokowanych z Włoch i Grecji, chyba że do dnia 26 września 2016 r. Komisja przedstawi Radzie wniosek w sprawie dostosowania mechanizmu relokacji. Ponadto zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 20 lipca 2015 r. państwa członkowskie wciąż muszą zobowiązać się do przydziału pozostałych 7 744 miejsc – z uzgodnionych łącznie 40 000 miejsc – w myśl pierwszej decyzji Rady. Państwa członkowskie zobowiązane są do relokacji z Włoch i Grecji określonej liczby osób przydzielonych im na mocy załączników I i II do decyzji Rady (UE) 2015/1601, a także na mocy decyzji Rady (UE) 2015/1523 zgodnie z danymi liczbowymi podanymi w konkluzjach Rady z dnia 20 lipca 2015 r. Z tego zobowiązania należy wywiązać się w okresie dwóch lat.
Zgodnie ze specjalnymi stanowiskami wyrażonymi w protokołach 21 i 22 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie są związane tą decyzją, lecz mogą do niej przystąpić. Dnia 6 października 2015 r. Irlandia zdecydowała o przystąpieniu do obydwu decyzji Rady i zaangażowana jest obecnie w relokację wnioskodawców z Włoch i Grecji. Ponadto państwa stosujące rozporządzenie dublińskie (Szwajcaria, Norwegia i Liechtenstein) wyraziły swoje zainteresowanie udziałem w mechanizmie relokacji i obecnie finalizują konieczne porozumienia dwustronne z Włochami i Grecją, by przystąpić możliwie szybko do relokacji. Węgry i Austria nie zobowiązały się udostępnić żadnych miejsc na potrzeby relokacji na mocy decyzji 2015/1523. Węgry i Słowacja wniosły sprawy do Trybunału Sprawiedliwości UE o dokonanie kontroli legalności drugiej decyzji Rady w sprawie relokacji. Sprawy te nie mają skutku zawieszającego i dlatego państwa członkowskie pozostają zobowiązane do relokacji na mocy tej decyzji.
Z powodu presji migracyjnej ciążącej na Szwecji i Austrii państwa te wniosły o tymczasowe zawieszenie zobowiązań wynikających z decyzji Rady w sprawie relokacji. W odpowiedzi na te wnioski w grudniu 2015 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie decyzji Rady dotyczącej tymczasowego zawieszenia zobowiązań Szwecji wynikających z obydwu decyzji Rady w sprawie relokacji, a następnie w lutym 2016 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie decyzji wykonawczej Rady dotyczącej tymczasowego zawieszenia w odniesieniu do 30 % wnioskodawców, którzy mają być relokowani przez Austrię na mocy decyzji Rady (UE) 2015/1601. Dnia 10 marca 2016 r. Rada przyjęła decyzję dotyczącą Austrii. W efekcie państwo to korzysta z zawieszenia na jeden rok obowiązku relokacji 1 065 wnioskodawców. Wniosek dotyczący Szwecji jest nadal przedmiotem obrad w Radzie i Parlamencie Europejskim.
2.2Plany działania przedstawione przez Włochy i Grecję
Zgodnie z art. 8 decyzji w sprawie relokacji Grecja i Włochy przedstawiły Komisji i Radzie plany działania obejmujące środki w dziedzinie azylu, pierwszego przyjęcia i powrotu mające na celu zwiększenie zdolności, jakości i skuteczności ich systemów w tych dziedzinach, a także środki służące zapewnieniu odpowiedniego wykonania decyzji o relokacji. Wszystkie państwa członkowskie i państwa stosujące rozporządzenie dublińskie zostały poinformowane o planach działania, które następnie zostały omówione podczas warsztatów poświęconych kwestii relokacji zorganizowanych przez Komisję dnia 21 września 2015 r., a także były przedmiotem debaty na forum ds. relokacji i przesiedleń dnia 1 października 2015 r.
Komisja regularnie zdawała sprawozdanie z dotychczasowych postępów osiągniętych przez Grecję i Włochy w zakresie realizacji priorytetowych działań w kluczowych obszarach, o których mowa w planach działania: ustanowienie skutecznie funkcjonujących hotspotów, wdrożenie mechanizmu relokacji, zapewnienie skutecznych powrotów migrantów nieuprawnionych do ochrony międzynarodowej, poprawa zarządzania granicami i utworzenie dostatecznych i adekwatnych zdolności w zakresie przyjmowania.
Włochy zobowiązały się w swoim planie działania do utworzenia sześciu hotspotów: pięciu na Sycylii i jednego w Apulii. Obecnie działają cztery hotspoty, natomiast jeden został przerobiony na centrum relokacji. Na posiedzeniu Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych dnia 10 marca 2016 r. Włochy zapowiedziały otwarcie piątego hotspotu, a jego ostateczna lokalizacja powinna zostać podana do wiadomości Komisji możliwie bezzwłocznie. Jak wskazano w planie działania, włoskie hotspoty są ściśle powiązane z procesem relokacji, na potrzeby którego opracowano standardową i wydajną procedurę przy dużym zaangażowaniu Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO). Procedura przekazywania małoletnich bez opieki zgodnie z decyzjami w sprawie relokacji wciąż nie została wprowadzona w życie. Jeśli chodzi o miejsca zakwaterowania na dłuższy okres czasu dla osób ubiegających się o azyl, liczba miejsc obecnie dostępnych zgadza się z liczbą zgłoszoną w planie działania. Pożądane byłoby jednak zwiększenie wydajności, przede wszystkim przez zapewnienie lepiej zorganizowanego systemu rozmieszczania osób ubiegających się o azyl na terytorium Włoch. Miejsca w ośrodkach recepcyjnych dla małoletnich bez opieki udostępniono zgodnie z założeniami planów działania, choć należałoby udostępnić dodatkowe miejsca, by zapewnić bezproblemowe przenoszenie z początkowego ośrodka recepcyjnego do ośrodka recepcyjnego zapewniającego zakwaterowanie na dłuższy okres czasu. Z drugiej strony zdolność przyjmowania osób, które należy odesłać do kraju, jest w dalszym ciągu bardzo ograniczona i wynosi poniżej progu zadeklarowanego w planie działania, co prowadzi do poważnych problemów z szybką realizacją operacji powrotowych. Bieżące prace nad reformą systemu azylowego we Włoszech należy ukończyć do lata w celu wyeliminowania ostatnich braków i zapewnienia prostszej procedury azylowej, m.in. poprzez ograniczenie zróżnicowania jakości procesu podejmowania decyzji w kraju.
Grecja zobowiązała się w swoim planie działania do utworzenia pięciu hotspotów. Obecnie czynne są cztery hotspoty, natomiast jeden na wyspie Kos wciąż nie został uruchomiony. Wydaje się, że procesy w hotspotach są wydajne i skuteczne w kontekście rejestracji na bieżąco dużej liczby obywateli państw trzecich. Ponadto trwają prace nad dalszym usprawnieniem centralnego systemu informatycznego, by móc przetwarzać coraz większą liczbę rejestrowanych odcisków palców. Konieczne jest ustanowienie systematycznych kontroli baz danych. Niezbędne są także działania w zakresie wykrywania przypadków fałszowania dokumentów i podejmowania czynności następczych. Choć podejście stosowane przez Grecję w hotspotach zakłada rozpowszechnianie informacji i rejestrację kandydatów do relokacji, grecka służba azylowa oraz Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) są obecne tylko na trzech wyspach. W związku z nagłym wzrostem liczby obywateli państw trzecich na terenie Grecji kraj ten usprawnia system zakwaterowania, angażując wojsko i korzystając ze wsparcia Unii Europejskiej w postaci finansowania i Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. EASO zaczął poszerzać zakres swoich działań, by zwiększyć zdolność Grecji w zakresie rejestracji. Jeśli chodzi o powroty, Grecja zwiększyła niedawno liczbę osób podlegających readmisji do Turcji. Liczba miejsc w ośrodkach detencyjnych pozostaje jednak raczej ograniczona, a niektóre z nich wymagają remontu.
Należy zaznaczyć, że Grecja nadal musi usprawniać swój ogólny system azylowy. W zaleceniu z dnia 10 lutego 2016 r. Komisja ustaliła, jakie środki są niezbędne w tym zakresie. Dnia 4 marca Grecja przedstawiła informacje na ten temat. Komisja dokonała wstępnej oceny tych informacji i będzie w kontakcie z władzami Grecji w sprawie dodatkowych wyjaśnień. Komisja będzie w dalszym ciągu uważnie monitorowała postępy Grecji i oceni, czy warunki sprzyjają temu, by państwa członkowskie mogły sukcesywne wznawiać przekazywanie osób do Grecji w ramach rozporządzenia Dublin II, jeszcze przed czerwcowym posiedzeniem Rady Europejskiej.
W załącznikach 3 i 4 omówiono postępy poczynione przez Włochy i Grecję w zakresie realizacji planów działania i kroki, jakie należy jeszcze podjąć.
2.3Główne tendencje widoczne po pięciu miesiącach od wdrożenia mechanizmów relokacji
Wolne postępy we wdrażaniu, ale pojawiły się pierwsze oznaki zmian na lepsze. Do dnia 15 marca 2016 r. relokacja objęła zaledwie 937 osób (368 z Włoch i 569 z Grecji). Doświadczenie z pierwszych tygodni marca, kiedy szybko relokowano 287 osób (w tym 241 osób z samej Grecji), pokazuje, że relokacja może przebiegać sprawnie, pod warunkiem że państwa członkowskie zaangażują się w ten proces.
Jak pokazano na wykresie nr 1 poniżej, w pierwszych tygodniach marca wyraźnie wzrosło tempo relokacji, lecz nadal jest ono niedostateczne, by móc spełnić cele określone w dwóch decyzjach Rady w sprawie relokacji, tj. wprowadzić środki stosowane w sytuacji kryzysowej w celu złagodzenia poważnej presji w dziedzinie azylu, jaka ciąży na Grecji i Włoszech. Presja ta jest wyjątkowo duża, szczególnie w Grecji, dlatego tym bardziej paląca jest konieczność podjęcia intensywnych działań.
Wykres nr 1 – Relokacja w okresie od października 2015 r. do 15 marca 2016 r.
Na różnych forach państwa członkowskie wydały oświadczenia o udostępnieniu 6 884 miejsc na potrzeby relokacji. Jednak według stanu na dzień 15 marca łączna liczba deklaracji gotowości do podjęcia szybkiej relokacji osób ubiegających się o ochronę międzynarodową złożonych przez państwa członkowskie relokacji wynosi 3 723 („formalne zobowiązania”). Pozytywnym aspektem jest to, że państwa członkowskie wyznaczyły oficerów łącznikowych, którzy odgrywają kluczową rolę w tej procedurze.
Szybki wzrost liczby wnioskodawców. W okresie pierwszych pięciu miesięcy od wdrożenia mechanizmu relokacji liczba osób ubiegających się o relokację była niewielka (np. około 20 osób dziennie w Grecji). Wynikało to częściowo z ograniczonego zaufania migrantów do mechanizmu relokacji.
W pierwszych tygodniach marca liczba migrantów jednak znacznie wzrosła (np. 300 osób dziennie w Grecji). Po części jest to efekt restrykcji obowiązujących na granicy między Grecją a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii, lecz także dodatkowych wysiłków na rzecz rozpowszechniania informacji, m.in. poprzez rozmieszczenie mobilnych zespołów EASO poza teren hotspotów, tak by maksymalnie zwiększyć zasięg działań informacyjnych. Wciąż jednak istnieje ryzyko ucieczki, gdy tylko dana osoba dowiaduje się o państwie członkowskim relokacji.
Przybywa narodowości kwalifikujących się do relokacji, lecz także wzrasta nieprzewidywalność co do nowych narodowości, które mogą wchodzić w zakres decyzji Rady. Relokacja obejmuje narodowości, w przypadku których średni wskaźnik w skali UE uznawania prawa do ochrony międzynarodowej wynosi co najmniej 75 %. Informacje te opierają się na danych Eurostatu i są aktualizowane co kwartał na podstawie sprawozdań Eurostatu. Następnie Komisja informuje EASO o narodowościach kwalifikujących się do relokacji, a ten powiadamia krajowe punkty kontaktowe. Co cztery miesiące można zatem do wykazu takich narodowości kwalifikujących się do relokacji dodawać nowe lub je z niego usuwać, tym samym powodując poczucie niepewności wśród migrantów i zainteresowanych stron. Z ostatnich danych kwartalnych Eurostatu (kw. IV 2015 r.) wynika, że obywatele następujących państw kwalifikują się obecnie do relokacji: Burundi, Republika Środkowoafrykańska, Erytrea, Kostaryka, Saint Vincent i Grenadyny, Bahrajn, Irak, Malediwy, Syria oraz brytyjskie kraje i terytoria zamorskie. W porównaniu z poprzednim sprawozdaniem kwartalnym obywatelstwo Jemenu i Suazi nie kwalifikuje się już do relokacji.
Relokacja wnioskodawców wymagających szczególnej troski, ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym małoletnich bez opieki okazuje się problematyczna. Jedynie bardzo niewiele małoletnich bez opieki zostało relokowanych (jedna lub dwie osoby z Grecji do Finlandii) pomimo decyzji Rady w sprawie relokacji nakładających wymóg, by wnioskodawcy wymagający szczególnej troski byli traktowani priorytetowo. Przyczyny takiego stanu rzeczy są różne, m.in. wynika on z faktu, że państwa członkowskie relokacji są niechętnie nastawione do relokacji małoletnich bez opieki i z braku konkretnych procedur we Włoszech i Grecji, by umożliwić relokację takich osób. Taka relokacja to złożony proces i niektórzy migranci, zwłaszcza obywatele Erytrei we Włoszech, podawali się za osoby dorosłe, by nie oddzielono ich od grupy, z którą przybyli. Włochy i Grecja opracowują obecnie nowe procedury, by móc szybko relokować małoletnich bez opieki, mając na uwadze najlepszy interes takich osób i respektując prawo kraju, z którego pochodzą. Władze Włoch i Frontex służą wsparciem ekspertów od ustalania wieku danej osoby. Ponadto niektóre organizacje zwiększają wysiłki, by zapewnić odpowiednie zaplecze do przyjmowania migrantów w Grecji (np. centra wsparcia rodzin i dzieci prowadzone przez UNICEF).
Ogólniej rzecz biorąc, brakuje konkretnych danych na temat liczby relokacji wnioskodawców wymagających szczególnej troski, ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Doświadczenie w terenie pokazuje jednak, że wielu wnioskodawców należy do tej kategorii (np. kobiety ciężarne, osoby niepełnosprawne, osoby starsze). Pomimo apelu do państw członkowskich o wskazanie, jaką dysponują zdolnością w zakresie przyjmowania osób wymagających szczególnej troski, prawie żadne państwo członkowskie nie podało wiarygodnych danych na ten temat.
2.4Działania Komisji i agencji UE
Dnia 10 lutego Komisja rozesłała do państw członkowskich relokacji pisma administracyjne, w których wezwała je do szybszego wdrożenia decyzji Rady i odniosła się do wielu stwierdzonych przeszkód. Podobne pisma Komisja skierowała do Włoch i Grecji z zaleceniem, by usprawnić i przyspieszyć procedurę relokacji. Ponadto Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Włochom i Grecji w odniesieniu do wdrożenia rozporządzenia Eurodac i przeciwko Grecji w odniesieniu do dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania.
Jak przewidziano w mechanizmie relokacji, Włochy i Grecja otrzymują finansowanie ze swoich programów krajowych w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (AMIF) (dodatkowa kwota ryczałtowa w wysokości 500 EUR na każdą osobę objętą relokacją), by wspierać ich wysiłki na rzecz relokacji. Pomoc finansowa udzielana jest także państwom członkowskim relokacji, które otrzymają kwotę ryczałtową w wysokości 6 000 EUR na każdą relokowaną osobę w ramach swoich programów krajowych AMIF. Na relokację 160 000 osób przeznaczono łącznie 1 040 mln EUR; zweryfikowano programy krajowe AMIF i ujęto w nich kwoty równoważne relokacji 98 547 osób (łączna kwota równa się 644,5 mln EUR). Ponadto udzielono znacznego wsparcia finansowego w ramach pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych ze środków AMIF na rzecz Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji (IOM) w celu wsparcia procesu wdrażania mechanizmu relokacji w sytuacjach nadzwyczajnych w Grecji i we Włoszech.
Dnia 10 marca Komisja przyjęła poprawki do programów prac na 2016 r. i zwiększyła finansowanie pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych w ramach AMIF i Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ISF) o dodatkowe 275,5 mln EUR. By pokryć dodatkowe finansowanie w sytuacjach nadzwyczajnych, wykorzystane zostaną środki w ramach AMIF i ISF przewidziane w budżecie UE na 2016 r., których jeszcze nie przydzielono. Zwiększenie finansowania w sytuacjach nadzwyczajnych jest następstwem konkluzji Rady Europejskiej z dnia 18 i 19 lutego 2016 r., w których wezwała ona do podjęcia natychmiastowych działań, by zaradzić kryzysowi humanitarnemu w Grecji i wzdłuż szlaku zachodniobałkańskiego, wykorzystując w tym celu wszystkie dostępne środki unijne i krajowe. Pierwotny budżet w wysokości 188,98 mln EUR przeznaczony na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych w ramach AMIF i ISF na 2016 r. zasilono dodatkową kwotą równą 193,5 mln EUR na rzecz AMIF i 82 mln EUR na rzecz ISF i wynosi on łącznie 464 mln EUR na 2016 r. Środki te zostaną przeznaczone na pokrycie najbardziej pilnych potrzeb finansowych państw członkowskich w kontekście kryzysu uchodźczego.
W reakcji na wniosek Rady ds. WSiSW, by zapewnić osobom ubiegającym się o azyl i migrantom właściwe informacje, Komisja powołała grupę zadaniową ds. strategii informowania migrantów, która skupia wszystkie istotne podmioty instytucjonalne. Grupa zadaniowa koordynuje działania informacyjne, w tym opracowywanie treści i rozpowszechnianie materiałów informacyjnych na poziomie międzyinstytucjonalnym, a także gwarantuje spójność takich działań ze strategią informowania migrantów.
Komisja powołała specjalny zespół ds. hotspotów, który jest obecny w terenie razem z Fronteksem, EASO i Europolem.
Oprócz oddelegowania znacznej liczby ekspertów, w tym zespołów mobilnych, EASO opracowuje szereg narzędzi pomocnych na różnych etapach relokacji (broszury informacyjne, informacje udzielane przed wyjazdem, narzędzia kojarzenia, narzędzia do identyfikacji osób wymagających szczególnej troski). Ponadto opracowano konkretną koncepcję szkoleń, w tym moduły stworzone z myślą o potrzebach małoletnich bez opieki i moduły przeznaczone dla hotspotów.
2.5Działania, które mają podjąć państwa członkowskie relokacji
|
Główne przeszkody i wyzwania, którym należy stawić czoła
|
|
Niewystarczająca i ograniczona liczba formalnych zobowiązań
|
|
Niewłaściwe korzystanie z preferencji przez państwa członkowskie
|
|
Długi czas odpowiedzi na wnioski o relokację
|
|
Przeszkody związane z kontrolami bezpieczeństwa
|
|
Nieuzasadnione odrzucenia wniosków
|
|
Brak informacji przed wyjazdem ze strony państwa członkowskiego relokacji
Niewystarczająca odpowiedź na zaproszenie EASO do zgłaszania kandydatur ekspertów
|
|
|
Niewystarczająca i ograniczona liczba zobowiązań. Liczba zobowiązań jest wyraźnie niewystarczająca, by spełnić wymogi określone w decyzjach Rady w sprawie relokacji. Na dzień 15 marca 2016 r. łączna liczba formalnych zobowiązań wynosi 3 723, co stanowi 2,33 % 160 000 przeniesień w ramach planowanych relokacji. Trzy państwa członkowskie (Chorwacja, Węgry i Słowacja) nie udostępniły jeszcze żadnych miejsc na potrzeby relokacji. Jedynie 18 państw członkowskich zobowiązało się do relokacji z Grecji, a 19 państw członkowskich – do relokacji z Włoch. Wiele państw członkowskich złożyło tylko na ograniczony okres czasu zobowiązania, które są bardzo ograniczone w świetle całkowitej alokacji do tych państw. Niska liczba zobowiązań dotyka zwłaszcza Grecję. W następstwie restrykcji stosowanych na granicy pomiędzy Grecją a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii konieczne jest pilne przyspieszenie tempa składania zobowiązań. Umożliwi to poprawę bardzo trudnej sytuacji humanitarnej, która szybko rozwija się w terenie.
Niewłaściwe korzystanie z preferencji przez państwa członkowskie. Głównym celem stosowania preferencji jest ułatwienie integracji osoby relokowanej w państwie członkowskim relokacji. Niektóre państwa członkowskie przedstawiły jednak długie lub ograniczające listy preferencji dotyczących profilu wnioskodawców, którzy mają zostać relokowani. Niektóre państwa członkowskie relokacji nie chcą otrzymywać wniosków o relokację dotyczących konkretnych narodowości, osób samotnych lub małoletnich bez opieki, uzasadniając to brakiem tłumaczenia ustnego, programów integracyjnych lub zdolności w zakresie przyjmowania; inne państwa członkowskie wyraźnie oświadczają, że przyjmują tylko rodziny. Większość państw członkowskich korzysta z preferencji w celu wykluczenia potencjalnych kandydatów, a nie w celu lepszego dopasowania, które z kolei umożliwi lepszą integrację. Władze włoskie i greckie starają się w miarę możliwości spełniać wyrażone preferencje (z poszanowaniem zasady niedyskryminacji), nawet jeśli nie są one dla Grecji i Włoch wiążące. Niektóre państwa członkowskie relokacji wykorzystywały nieprzestrzeganie preferencji jako podstawę do odrzucenia wniosku o relokację, co nie jest dozwolone w świetle decyzji Rady.
Długi czas odpowiedzi na wnioski o relokację. Szybka odpowiedź państwa członkowskiego relokacji ma kluczowe znaczenie dla zwiększenia wiarygodności mechanizmu relokacji. Czas trwania procedury relokacji zasadniczo przekracza jednak dwumiesięczny okres wyznaczony w dwóch decyzjach Rady w sprawie relokacji, częściowo z uwagi na brak szybkiej odpowiedzi państw członkowskich relokacji. Uniemożliwia to funkcjonowanie mechanizmu relokacji w sposób konsekwentny i ciągły, tak by mógł osiągnąć pełną operacyjność oraz sprostać pilnym potrzebom w terenie. Ponadto sytuacja ta powoduje, że przeniesienia w ramach relokacji stają się jeszcze bardziej skomplikowane do przeprowadzenia, gdyż przyjmowanie i przenoszenie dużych grup stwarza trudności logistyczne dla Włoch, Grecji i IOM.
Wydłużony czas rozpatrywania wniosków osłabia również skuteczność mechanizmu relokacji, ponieważ podważa zaufanie migrantów, którzy często decydują się na udział w tym mechanizmie po to, by na koniec dowiedzieć się, że szybkie przeniesienie, które im obiecano, nie nastąpi, co przyczynia się do zwiększenia ryzyka ucieczki.
Przeszkody związane z kontrolami bezpieczeństwa, w tym z wymianą danych daktyloskopijnych. Głównym powodem opóźnień w udzielaniu odpowiedzi na wnioski o relokację są dodatkowe kontrole bezpieczeństwa. Od czasu ataków w Paryżu w listopadzie 2015 r. niektóre państwa członkowskie chcą poddać osoby ubiegające się o relokację kontrolom bezpieczeństwa zanim udzielą odpowiedzi na wniosek o relokację. Jest to zgodne z decyzjami w sprawie relokacji, ale te dodatkowe kontrole bezpieczeństwa powinny jednak być przeprowadzane jak najszybciej. Najważniejsze kwestie dotyczące kontroli bezpieczeństwa przedstawiono poniżej:
osystematyczne wywiady w ramach kontroli bezpieczeństwa. Niektóre państwa członkowskie wymagają systematycznie odbywanych wywiadów w celu dokonania oceny, czy relokacja wnioskodawcy mogłaby podlegać odmowie ze względów określonych w decyzjach Rady. Jest to często związane z powszechnym stosowaniem klauzuli wykluczającej przewidzianej w decyzji Rady, która powinna być interpretowana zawężająco. Istnienie podstaw do odrzucenia wniosku powinno wynikać głównie z wniosków o relokację przedłożonych przez Włochy i Grecję, w tym specjalnych kart dotyczących elementów określonych w procesie, które potencjalnie wskazują na takie podstawy;
oWiele państw członkowskich wielokrotnie domagało się odcisków palców wnioskodawców, uzyskanych do celów rozporządzenia Eurodac za pośrednictwem sieci DubliNet, jako niezbędnych do przeprowadzania kontroli bezpieczeństwa. Komisja poinformowała już państwa członkowskie, że nie jest to dozwolone w świetle obowiązujących ram prawnych i przedstawiła państwom członkowskim alternatywne rozwiązania w celu wymiany odcisków palców za pośrednictwem kanałów współpracy policyjnej.
Grecja i Włochy wzmożyły wysiłki na rzecz przeprowadzania kontroli bezpieczeństwa zarówno w hotspotach, jak i w głównej części terytorium, w odpowiedzi na istotne zastrzeżenia ze strony państwa członkowskiego relokacji. Kontrole te obejmują przeszukanie ich krajowych baz danych oraz europejskich i międzynarodowych baz danych (SIS i SLTD Interpolu, VIS) przed przesłaniem jakiegokolwiek wniosku o relokację. Wzmocniono także zdolności hotspotów dzięki dodatkowym urządzeniom Eurodac, urządzeniom rentgenowskim, stabilnemu połączeniu internetowemu i zwiększeniu przepustowości serwera. Ponadto dla celów bezpieczeństwa Włochy planują wyznaczenie korespondenta ds. bezpieczeństwa, który będzie w ścisłym kontakcie z urzędnikami łącznikowymi. Kontrole te powinny stanowić wystarczające zapewnienie dla państwa członkowskiego relokacji oraz zmniejszyć liczbę dodatkowych kontroli bezpieczeństwa i wywiadów ramach kontroli bezpieczeństwa.
Nieuzasadnione odrzucenia wniosków o relokację. Przy odrzucaniu wniosków bez podawania szczegółowych uzasadnień niektóre państwa członkowskie odnosiły się ogólnie do bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego lub stosowania przepisów dotyczących wykluczenia zawartych w dyrektywie w sprawie kwalifikowania. Praktyka ta, polegająca na nieuzasadnionej odmowie, jest niezgodna z decyzjami Rady w sprawie relokacji i sprzeczna z duchem lojalnej współpracy.
Brak informacji przed wyjazdem ze strony państwa członkowskiego relokacji. Dostarczanie informacji przed wyjazdem ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia współpracy wnioskodawców, a także dla zapobiegania ucieczkom lub wtórnemu przemieszczaniu się. Wielu migrantów pragnie udać się do konkretnego państwa członkowskiego i ma z góry przyjęte opinie na jego temat, mając wiedzę jedynie o kilku państwach członkowskich (np. tych, w których mieszkają ich krewni lub znajomi). Ponadto błędne informacje są stale rozpowszechniane za pośrednictwem mediów społecznościowych. Dostarczanie informacji przed wyjazdem, tj. w chwili powiadomienia wnioskodawcy o decyzji w sprawie relokacji, jest zatem niezwykle istotne. Władze włoskie i greckie muszą być w stanie przedstawić rzetelne i interesujące informacje, aby przekonać wnioskodawców do państwa członkowskiego, do którego zostaną przeniesieni. Oficerowie łącznikowi odgrywają kluczową rolę, odpowiadając na pytania i wątpliwości wnioskodawców. Większość państw członkowskich relokacji do tej pory nie opracowała jednak stosownych pakietów informacji udzielanych przed wyjazdem. To sprawia, że trudniej jest zdobyć zaufanie wnioskodawców, którzy mają zostać relokowani do mniej znanych państw członkowskich, oraz zapewnić, że pozostaną oni zaangażowani w ten proces i nie będą dążyć do ucieczki.
Niewystarczająca odpowiedź na zaproszenie EASO do zgłaszania kandydatur ekspertów. Mimo że państwa członkowskie zgłosiły 201 ekspertów w odpowiedzi na zaproszenie EASO do składania kandydatur (374 wakatów), reakcja ta jest nieadekwatna do konkretnych zaproszeń i rzeczywistych oddelegowań. Jest to zdecydowanie niewystarczająca liczba w skrajnie trudnej sytuacji, w szczególności w Grecji. Ponadto eksperci są zazwyczaj dostępni przez ograniczony okres czasu, co zmniejsza skuteczność oddelegowywania ekspertów, którzy wyjeżdżają, gdy stają się operacyjni, i konieczne wówczas jest przeszkolenie nowych pracowników. W dniu 1 marca EASO opublikował nowe zaproszenie do zgłaszania kandydatur dla 39 ekspertów potrzebnych w Grecji; zgłoszono jedynie 12 ekspertów. W dniu 9 marca w związku z pogarszającą się sytuacją w Grecji ogłoszono kolejne zaproszenie dotyczące 57 dodatkowych ekspertów.
2.6Działania, które mają podjąć Włochy i Grecja
|
Główne przeszkody i wyzwania, którym należy sprostać
|
|
Konieczność pełnej operacyjności wszystkich hotspotów i dalszego realizowania planów działania
Niewystarczające zdolności Grecji w zakresie przyjmowania i rejestracji
|
|
Niewystarczające zdolności w zakresie koordynacji
|
|
Niewystarczające monitorowanie sytuacji wnioskodawców
|
|
|
W odniesieniu do Włoch i Grecji
Konieczność pełnej operacyjności wszystkich hotspotów i dalszego realizowania planów działania. Chociaż poczyniono znaczne postępy w działaniu 4 z 5 planowanych hotspotów w Grecji (załącznik 3) oraz 4 spośród 6 hotspotów otwartych we Włoszech (załącznik 4), pomimo zgłoszonej do tej pory stosunkowo niskiej liczby osób przybywających, należy zadbać o to, by wszystkie hotspoty były w pełni operacyjne tak szybko, jak to możliwe. Zakończenie uruchamiania hotspotów nie może jednak być powodem ograniczania liczby zobowiązań. Ponadto istnieje możliwość przenoszenia osób spoza hotspotów, jeśli spełnione są warunki określone w art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 9 decyzji Rady (kwalifikujące się obywatelstwo, identyfikacja, rejestracja i pobieranie odcisków palców).
Niewystarczające zdolności w zakresie koordynacji. Rosnąca liczba podmiotów zaangażowanych w procedury relokacji i potrzeba przyspieszenia rejestracji wnioskodawców i przeniesień wymagają dodatkowych wysiłków koordynacyjnych, m.in. w celu nadzorowania działalności wielu organizacji pozarządowych udzielających informacji w hotspotach. Obowiązujące procedury działania, które już opracowano, i protokoły, które są nadal przygotowywane, powinny poprawić sytuację.
Niewystarczające monitorowanie sytuacji wnioskodawców. Przekazywanie wnioskodawcom regularnych i wyczerpujących informacji na temat stanu realizacji ich wniosku jest niezbędne, by uniknąć ucieczek i przekonać wnioskodawców, że nadal są objęci mechanizmem relokacji, szczególnie gdy państwo członkowskie relokacji nie udziela odpowiedzi przez długi czas. Ścisłe monitorowanie sytuacji nie jest jednak obecnie zapewnione.
W odniesieniu do Grecji
Niewystarczające zdolności Grecji w zakresie przyjmowania. Posiadanie odpowiednich obiektów umożliwiających przyjmowanie ma kluczowe znaczenie dla uniknięcia ryzyka ucieczki oraz zapewnienia stosownej przestrzeni niezbędnej do właściwego informowania migrantów o procedurze relokacji. W następstwie spotkania przywódców dotyczącego przepływów migracyjnych wzdłuż szlaku w regionie Bałkanów Zachodnich, który odbyło się dnia 25 października, i zgodnie ze swoim planem działania Grecja zobowiązała się stworzyć 50 000 miejsc zakwaterowania, by zaspokoić potrzeby w zakresie przyjmowania zarówno osób ubiegających się o azyl, jak i nielegalnych migrantów. Wydaje się, iż dotychczas dostępnych jest 40 351 miejsc. Ponadto UNHCR nie zawarło wszystkich umów niezbędnych do osiągnięcia docelowej liczby 20 000 miejsc w ramach programu wynajmu. Co więcej, ze względu na charakter oferowanego zakwaterowania i jego rozproszone lokalizacje program wynajmu jest bardziej odpowiedni dla średnio- i długoterminowego przyjmowania osób ubiegających się o azyl niż dla wnioskodawców o relokację. Z uwagi na rosnącą liczbę wnioskodawców, którzy utknęli w Grecji, istnieje pilna potrzeba zapewnienia specjalnych ośrodków przyjmowania dla wnioskodawców o relokację. Komisja jest w związku z tym w trakcie dokonywania oceny ewentualnych zmian w programie wynajmu UNHCR. Ponadto Komisja szybko rozpocznie wdrażanie awaryjnego planu działania, w ramach którego Grecji udzielone zostanie dodatkowe wsparcie finansowe.
Zdolności w zakresie rejestracji w Grecji. Rosnąca liczba migrantów obejmowanych mechanizmem relokacji znacznie przekracza zdolności greckiej służby azylowej w zakresie codziennej rejestracji. Obecnie czas oczekiwania od momentu, kiedy migrant postanowi przystąpić do mechanizmu relokacji, do chwili, kiedy może zarejestrować wniosek o udzielenie azylu, wynosi około trzech tygodni. Grecja wzmocni swoje zdolności w tym zakresie dzięki przyjęciu 100 dodatkowych pracowników, którzy mają zostać zatrudnieni do czerwca. Ponadto EASO nadzoruje wprowadzanie nowego systemu, który ma wesprzeć działania greckiego urzędu ds. azylu przy rejestrowaniu wniosków o relokację bezpośrednio w języku angielskim. Jeśli system ten sprawdzi się, zostanie on rozszerzony na wszystkie greckie regionalne urzędy ds. azylu, w których może zaistnieć konieczność rejestrowania wniosków o relokację.
2.7Zalecenia w celu sprostania zidentyfikowanym wyzwaniom
|
Najważniejsze zalecenia dla państw członkowskich relokacji
Znaczne zwiększenie liczby zobowiązań i częstotliwości ich składania.
Udzielanie odpowiedzi na wnioski o relokację z Włoch i Grecji w ciągu jednego tygodnia po ich otrzymaniu.
Przyspieszenie przeprowadzania dodatkowych kontroli bezpieczeństwa, tak by docelowo wykonywać je w ciągu jednego tygodnia i ze szczególnym uwzględnieniem odpowiednio uzasadnionych przypadków.
Dostarczanie wnioskodawcom pakietów informacji przed wyjazdem, w tym rzetelnych i interesujących informacji, zgodnie z wytycznymi EASO.
Reagowanie w trybie pilnym na zaproszenia EASO do zgłaszania kandydatur ekspertów w celu wsparcia Włoch, a w szczególności Grecji, co zapewni większą ciągłość w oddelegowywaniu ekspertów.
Najważniejsze zalecenia dla Grecji i Włoch
Zwiększenie zdolności greckiej służby azylowej, przy wsparciu ze strony EASO, do rejestrowania wnioskodawców, którzy mają zostać relokowani, w odpowiedzi na znaczny wzrost liczby kwalifikujących się migrantów zainteresowanych przystąpieniem do mechanizmu.
Zapewnienie pełnej operacyjności wszystkich hotspotów.
Wzmożenie wysiłków zmierzających do przeprowadzania regularnych kontroli bezpieczeństwa oraz poprawienia jakość informacji dostarczanych we wnioskach o relokację przesyłanych państwom członkowskim oraz wyznaczenie korespondenta ds. bezpieczeństwa.
Poprawa zdolności w zakresie koordynacji poprzez sfinalizowanie i jak najszybsze wdrożenie obowiązujących procedur działania i protokołów dotyczących relokacji.
Zwiększenie zdolności Grecji w zakresie przyjmowania poprzez jak najszybsze udostępnienie 50 000 miejsc zadeklarowanych w planie działania.
Jak najszybsze sfinalizowanie procedur ułatwiających relokację małoletnich bez opieki.
W załączniku 5 przedstawiono idealny przebieg procedury relokacji w oparciu o doświadczenia zdobyte w pierwszym tygodniu marca w Grecji.
|
2.7.1 Działania po stronie państw członkowskich relokacji
Działania zmierzające do rozwiązania kwestii ograniczonej liczby zobowiązań: wszystkie państwa członkowskie relokacji powinny zwiększyć liczbę formalnych zobowiązań składanych za pośrednictwem sieci DubliNet, przestrzegając maksymalnego trzymiesięcznego terminu ustalonego w decyzjach Rady. Zobowiązania te powinny być spójne z przydzielonym państwu członkowskiemu relokacji kontyngentem i w pełni uwzględniać sytuację nadzwyczajną w terenie.
Działania zmierzające do ograniczenia niewłaściwego korzystania z preferencji: państwa członkowskie relokacji powinny w miarę możliwości ograniczyć wyrażane preferencje, stosując je wyłącznie w celu lepszej integracji, i powinny być gotowe na przyjęcie wszystkich migrantów (rodzin, małoletnich bez opieki, mężczyzn stanu wolnego).
Działania zmierzające do skrócenia czasu udzielania odpowiedzi na wnioski o relokację: państwa członkowskie relokacji powinny odpowiadać na wnioski o relokację w terminie jednego tygodnia. W tym względzie, w odniesieniu do kontroli bezpieczeństwa, agencja Frontex powinna przeprowadzać systematyczne kontrole bezpieczeństwa pierwszej linii, włączając w to dostęp do SIS, natomiast podczas kontroli drugiej linii należy przewidzieć większą rolę Europolu. Włochy i Grecja kontynuują starania w celu przeprowadzania regularnych kontroli bezpieczeństwa oraz poprawienia jakości informacji przekazywanych we wnioskach o relokację kierowanych do państw członkowskich.
Państwa członkowskie relokacji powinny koncentrować się w ramach dodatkowych kontroli, a zwłaszcza wywiadów w ramach kontroli bezpieczeństwa, na należycie uzasadnionych przypadkach, tzn. zasadnych podejrzeniach, że wniosek o relokację danej osoby mógłby zostać odrzucony na podstawie jednego z ustalonych kryteriów. O przyczynach takich podejrzeń należy jak najszybciej poinformować władze włoskie i greckie. W każdym wypadku owe dodatkowe kontrole, w tym wywiady, należy przeprowadzać docelowo w ciągu jednego tygodnia przeznaczonego na odpowiedź, by nie opóźniać tego procesu. Jeżeli państwa członkowskie relokacji mają uzasadnione podstawy do odmowy relokacji ze względu na bezpieczeństwo narodowe, porządek publiczny lub ryzyko wykluczenia, podstawy te należy przedstawić Włochom i Grecji.
Działania zmierzające do sprostania wyzwaniom związanym z relokacją wnioskodawców wymagających szczególnej troski oraz małoletnich bez opieki: państwa członkowskie relokacji powinny jak najszybciej udostępnić miejsca dla osób wymagających szczególnej troski i małoletnich bez opieki oraz zwiększyć swoje zdolności w zakresie przyjmowania w przypadku tego rodzaju wnioskodawców, a także zapewnić odpowiednią opiekę.
Działania zmierzające do zwiększenia akceptacji i zaufania do mechanizmu wśród migrantów oraz unikania przypadków wycofywania się z procesu relokacji: państwa członkowskie relokacji powinny znacznie zintensyfikować udzielanie informacji przed wyjazdem, zwłaszcza w przypadku państw członkowskich, o których migranci mniej wiedzą. Państwa członkowskie relokacji powinny jak najszybciej przekazać materiały informacyjne organom zajmującym się udzielaniem azylu w Grecji i we Włoszech, jak również EASO i IOM, na podstawie wytycznych opracowanych przez EASO. Oficerowie łącznikowi powinni otrzymać odpowiednie materiały informacyjne i być obecni na etapie powiadamiania, aby móc odpowiedzieć na pytania migrantów i odnieść się do zgłaszanych przez nich wątpliwości. Szkolenia, które planuje EASO, powinny również umożliwiać wymianę najlepszych praktyk między państwami członkowskimi, w tym wymianę informacji, i budowanie wzajemnego zaufania.
Działania zmierzające do uniknięcia wtórnego przemieszczania się osób po relokacji: państwa członkowskie relokacji powinny w pełni wykorzystywać narzędzia dostępne w ramach dorobku w zakresie prawa azylowego (obowiązki sprawozdawcze, zapewnienie osobom obiegającym się o ochronę międzynarodową materialnych warunków przyjmowania tylko w naturze, zatrzymanie w pewnych okolicznościach). Przekazywanie osób w ramach systemu dublińskiego do Grecji powinno zostać wznowione, gdy spełnione zostaną warunki.
Działania zmierzające do wzmocnienia zdolności EASO do wspierania Włoch i Grecji: wszystkie państwa członkowskie powinny odpowiedzieć na zaproszenia EASO do zgłaszania kandydatur ekspertów i zwiększyć elastyczność w zakresie oddelegowywania ekspertów w okresie dwóch lat objętych decyzjami Rady.
2.7.2. Działania po stronie Włoch i Grecji
Działania zmierzające do przyspieszenia rejestracji wnioskodawców: Grecja powinna zakończyć proces zatrudniania 100 dodatkowych pracowników w jak najkrótszym terminie oraz przyjąć zwiększone wsparcie ze strony EASO w procedurze rejestracji i je usprawnić. Celem powinno być zapewnienie migrantom możliwości zarejestrowania ich wniosku o udzielenie azylu maksymalnie w ciągu trzech dni od momentu przystąpienia do mechanizmu.
Działania zmierzające do poprawy koordynacji: Włochy powinny przyjąć i w pełni wdrożyć standardowe procedury operacyjne mające zastosowanie do hotspotów. Włochy i Grecja powinny sfinalizować i w pełni wdrożyć protokoły dotyczące relokacji we współpracy ze wszystkimi zainteresowanymi stronami (UNHCR, IOM, EASO, organizacje pozarządowe i Komisja).
Działania zmierzające do poprawy zdolności w zakresie przyjmowania w Grecji: Grecja powinna jak najszybciej udostępnić 50 000 miejsc, do czego zobowiązała się w planie działania, w tym miejsc dla nowo przybyłych migrantów. UNHCR powinno zawrzeć umowy wykonawcze w celu jak najszybszego osiągnięcia liczby 20 000 miejsc w ramach programu wynajmu oraz zapewnienia scentralizowanego systemu zakwaterowania dla imigrantów objętych mechanizmem relokacji. Ma to kluczowe znaczenie dla zagwarantowania skutecznego przekazywania na różnych etapach procesu, uwzględnienia uwarunkowań kulturowych i zmniejszenia ryzyka ucieczki.
Działania zmierzające do skrócenia czasu udzielania odpowiedzi na wnioski o relokację: Włochy i Grecja powinny dokonywać systematycznych kontroli, w tym w swoich krajowych bazach danych oraz europejskich i międzynarodowych bazach danych (SIS, bazy danych Interpolu oraz VIS), oraz przeprowadzać wywiady w ramach kontroli bezpieczeństwa przed przesłaniem jakiegokolwiek wniosku o relokację; Włochy i Grecja powinny przedstawiać kompletne informacje we wnioskach o relokację przesyłanych do państw członkowskich relokacji. Wniosek o relokację powinien obejmować 1) arkusz rejestracji; 2) informacje o przeprowadzonych kontrolach bezpieczeństwa; 3) wyniki kontroli bezpieczeństwa; oraz 4) nazwy hotspotów, do których trafili migranci; Włochy i Grecja powinny wyznaczyć korespondentów ds. bezpieczeństwa, także po to, by ułatwić wymianę informacji, w tym odcisków palców, za pośrednictwem kanałów współpracy policyjnej. Komisja i eksperci z państw członkowskich powinni pomóc Włochom i Grecji w dalszym rozwiązywaniu kwestii związanych z bezpieczeństwem, a także dostarczać odpowiednich wskazówek w zakresie formułowania odpowiedzi odmownych.
Działania zmierzające do sprostania wyzwaniom związanym z relokacją wnioskodawców wymagających szczególnej troski oraz małoletnich bez opieki: Włochy i Grecja powinny jak najszybciej sfinalizować procedury ułatwiające relokację małoletnich bez opieki, mając na względzie ich najlepszy interes, oraz stosować dostępne narzędzia opracowywane przez EASO.
2.7.3 Po stronie EASO
Działania zmierzające do ograniczenia niewłaściwego korzystania z preferencji: EASO powinien możliwie jak najszybciej – nie później jednak niż do końca czerwca – zakończyć opracowywanie narzędzi kojarzenia, aby ułatwić rozpatrywanie wniosków o relokację, w szczególności w związku z prawdopodobnym wzrostem liczby takich wniosków latem. Zastosowanie mechanizmu kojarzenia będzie jednak wykonalne i skuteczne, jedynie jeśli preferencje wskazane przez pastwa członkowskie będą wystarczająco szerokie.
Działania zmierzające do skrócenia czasu reagowania na wnioski o relokację: EASO powinien nadal wspierać Włochy i zacząć wspierać Grecję w przeprowadzaniu szczegółowych wywiadów mających ułatwić wykrywanie potencjalnych podstaw wykluczenia już na etapie rejestracji osób składających wnioski o relokację.
Działania zmierzające do sprostania wyzwaniom związanym z relokacją wnioskodawców wymagających szczególnej troski oraz małoletnich bez opieki: EASO powinien nadal popularyzować swoje narzędzie ułatwiające identyfikację wnioskodawców wymagających szczególnej troski oraz usprawnić gromadzenie danych dotyczących relokacji takich osób. EASO pracuje ponadto nad narzędziem służącym do oceny, w jaki sposób najlepiej zabezpieczyć interesy dziecka bez opieki, które kwalifikuje się do relokacji. Narzędzie to może być przydatne w hotspotach oraz poza nimi.
Działania zmierzające do zwiększenia akceptacji i zaufania do mechanizmu wśród migrantów oraz unikanie przypadków wycofywania się z procesu relokacji:
EASO powinien poprawić dostępność i widoczność informacji w punktach informacyjnych (w odniesieniu do hotspotów i głównej części terytorium). Konieczna jest wyraźna identyfikacja ekspertów EASO. Należy im również zapewnić odpowiedni sprzęt. Ważne jest również zapewnienie spójności informacji. EASO mógłby np. oferować nowym ekspertom jedno- lub dwudniowe szkolenie na temat kolejności i sposobu podawania informacji. Przekazując informacje, szczególnie w odniesieniu do procedury, pracownicy urzędu powinni uwzględniać oczekiwania migrantów. Należy podkreślać, że nie ma możliwości wyboru państwa członkowskiego relokacji.
EASO i IOM powinny silniej zaangażować się w działania informacyjne poprzedzające wyjazd relokowanych oraz dostarczać więcej informacji na temat uwarunkowań kulturowych w okresie od powiadomienia o decyzji do momentu wyjazdu do wskazanego państwa członkowskiego relokacji. Jeden członek personelu EASO lub IOM mógłby być obecny w momencie powiadomienia o decyzji. EASO powinien zostać natychmiast poinformowany o osobach ubiegających się o azyl, które wahają się, czy zaakceptować decyzję. EASO oraz kompetentny oficer łącznikowy mogliby przeprowadzać specjalne sesje informacyjne po powiadomieniu o decyzji.
EASO powinien zintensyfikować kampanie informacyjne, m.in. rozpowszechniać więcej ulotek, broszur, filmów wideo i materiałów w mediach społecznościowych, we współpracy z Komisją i innymi zainteresowanymi stronami. Miałoby to zasadnicze znaczenie dla zwiększania zaufania osób składających wnioski o relokację oraz zaprzeczenia informacjom rozprzestrzenianym przez osoby dokonujące przerzutu przez granicę. Działania informacyjne mogłyby obejmować: a) specjalną stronę na serwisie Facebook poświęconą relokacji, gdzie EASO oraz państwa członkowskie publikowałyby informacje na temat udanych relokacji, oraz ukierunkowaną aktywność na serwisach społecznościowych, m.in. dzięki Twitterowi oraz aplikacjom mobilnym; b) publikację większej liczby filmów wideo przestawiających doświadczenia osób, których relokacja się powiodła; c) zwiększone zaangażowanie społeczności migrantów w państwach członkowskich relokacji, w szczególności osób, których relokacja się powiodła.
2.7.4
Ponadto Komisja będzie w dalszym ciągu wspierać Włochy i Grecję, a także będzie nadal:
przyczyniać się do lepszej koordynacji działań za pośrednictwem istniejących forów (takich jak spotkania oficerów łącznikowych, spotkania z właściwymi krajowymi punktami kontaktowymi, forum ds. relokacji i przesiedleń oraz „przyjaciele hotspotów”), ponieważ okazały się one przydatne do celów omawiania kwestii prawnych oraz praktycznych wyzwań i przeszkód dla mechanizmu relokacji z wszystkimi odpowiednimi zainteresowanymi podmiotami, umożliwiły stworzenie sieci kontaktów i poprawiły wzajemne zaufanie, zwłaszcza dzięki pozytywnym doświadczeniom w zakresie relokacji;
monitorować wdrażanie postanowień, zapewniając, by pełne i poprawne wdrożenie unijnego dorobku w zakresie prawa azylowego było kluczowym elementem unijnych działań podejmowanych w odpowiedzi na kryzys migracyjny oraz priorytetem Komisji w ramach Europejskiego programu w zakresie migracji.
3Przesiedlenia
3.1Aktualna sytuacja
Zgodnie z zaleceniem Komisji z dnia 8 czerwca 2015 r. w sprawie europejskiego programu przesiedleń
w dniu 20 lipca 2015 r. 27 państw członkowskich
wraz z państwami stosującymi rozporządzenie dublińskie
wyraziło zgodę na przesiedlenie w ciągu dwóch lat – w ramach programów wielostronnych i krajowych – 22 504 osób wysiedlonych spoza UE i ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej. Niektóre państwa członkowskie od wielu lat angażowały się w programy przesiedleń za pośrednictwem Biura UNHCR, dla wielu innych jest to jednak pierwsze doświadczenie w organizowaniu przesiedleń. Jest to również pierwsze tego typu wspólne działanie UE w tym zakresie.
Z informacji otrzymanych od państw uczestniczących w inicjatywie wynika, że do 15 marca 2016 r. w ramach programu przesiedlono łącznie 4 555 osób do następujących państw: Austrii, Belgii, Republiki Czeskiej, Francji, Irlandii, Włoch, Niderlandów, Zjednoczonego Królestwa, Norwegii, Liechtensteinu i Szwajcarii. Większość państw uczestniczących w programie wskazała, że podejmowane przez nie działania w zakresie przesiedleń skupiają się głównie, choć nie wyłącznie, na Syryjczykach przebywających w Jordanii, Libanie i Turcji. Wszystkie osoby przesiedlane w ramach programu muszą zostać skierowane do odpowiednich państw przez Biuro UNHCR, które pełni w związku z tym kluczową rolę w całym procesie.
Program jest wspierany ze środków finansowych UE: państwom członkowskim udostępniono łącznie ponad 150 mln EUR na potrzeby jego realizacji. Pięć państw członkowskich (Finlandia, Francja, Irlandia, Szwecja i Zjednoczone Królestwo) wskazało zamiar przesiedlenia znacznie większej liczby osób, niż wynika to z odnośnych deklaracji w ramach programu z dnia 20 lipca, oraz realizację przesiedleń w ramach programów krajowych.
Wszystkie państwa członkowskie kładą nacisk na kontrole bezpieczeństwa, za które one same ponoszą odpowiedzialność i które mogą być przeprowadzane na kilku etapach procedury przesiedleń. Nawiązano ścisłą i dobrą współpracę z Biurem UNHCR, które jest postrzegane jako nieodzowny partner w tym procesie. Państwa członkowskie mogą również liczyć na wsparcie logistyczne IOM w zakresie procedur dotyczących wyjazdu oraz procedur poprzedzających wyjazd.
Mimo że w konkluzjach z dnia 20 lipca 2015 r. obszary priorytetowe zdefiniowano raczej szeroko, większość państw uczestniczących w programie zdecydowała się na przesiedlenia z krajów sąsiadujących z Syrią.
3.2Wyzwania
W przeciwieństwie do zobowiązań w ramach dwóch mechanizmów relokacji zobowiązania państw członkowskich w ramach programu przesiedleń z dnia 20 lipca 2015 r. opierają się na dobrowolnych deklaracjach. Program ten jest ważnym krokiem w kierunku wspólnych działań UE w zakresie przesiedleń, nie zapewnia jednak wyraźnych ram działania w zakresie przesiedleń, opartych na wspólnych zasadach i procedurach obowiązujących uczestniczące w nim państwa. Jest to raczej w dużej mierze zbiór krajowych programów i procedur, które w niektórych państwach członkowskich są nadal w fazie przygotowawczej. W ramach konkluzji z dnia 20 lipca niektóre państwa członkowskie zobowiązały się do przesiedlenia pełnego kontyngentu (Niderlandy), inne natomiast zadeklarowały dodatkową liczbę osób, powyżej kontyngentu krajowego (Francja). Państwa członkowskie, takie jak Finlandia czy Zjednoczone Królestwo, zadeklarowały wielkości, które stanowią jedynie część ich odnośnych zobowiązań przesiedleńczych. Ponadto program przesiedleń z dnia 20 lipca nie określa żadnego harmonogramu realizacji przesiedleń ani nie wskazuje liczby osób, które powinny zostać przesiedlone w danym terminie. Takie luźno skoordynowane ramy działania skutkują brakiem nadzoru i zapewniają jedynie fragmentaryczne informacje, co utrudnia Komisji monitorowanie funkcjonowania tego programu
.
Istnieją znaczne różnice między państwami członkowskimi pod względem ich odnośnych programów przesiedleń i przyjętych praktyk, m.in. w odniesieniu do kryteriów kwalifikacji, długości procedur, programów informacyjnych poprzedzających wyjazd, narzędzi służących integracji, statusu przyznawanego dopuszczonym osobom, zezwoleń na pobyt, jak również liczby miejsc przeznaczonych dla osób przesiedlanych.
Państwa członkowskie wybierają kandydatów do przesiedlenia na podstawie specjalnych misji mających na celu dokonanie wyboru lub na podstawie dokumentacji przedstawionej przez Biuro UNHCR. Nie pozostaje to bez wpływu na długość całej procedury, która może trwać od kilku tygodni do dwóch lat, licząc od daty przedłożenia danej sprawy przez Biuro UNHCR do przyjazdu osoby przesiedlanej do państwa przyjmującego. Kilka państw członkowskich wspomniało ponadto, że musiały opóźnić wdrożenie planów przesiedleń ze względu na wzrost liczby spontanicznie napływających migrantów i osób ubiegających się o azyl.
Jako szczególny problem wymieniano często brak zdolności przyjmowania i zapewnienia odpowiedniego zakwaterowania, zwłaszcza w przypadku przesiedlania dużych rodzin lub osób wymagających szczególnej troski. W niektórych przypadkach jako problem wymieniano również poświadczenie wyjazdu przez kraje trzecie, które powodowało znaczące opóźnienia w procedurze i konieczność przełożenia daty przyjazdu.
W przypadkach gdy personel ambasad państw członkowskich zaangażowany był w pobieranie danych biometrycznych i wydawanie dokumentów podróży kandydatom do przesiedlenia, wskazywano na brak zasobów ludzkich i konieczność przeprowadzenia odpowiednich szkoleń.
Budowanie zdolności w dziedzinie przesiedleń. Szereg państw UE, jak np. Szwecja, Dania, Niderlandy, Niemcy lub Finlandia, jest zaangażowanych w przesiedlenia od wielu lat, a do końca 2017 r. – w ramach nowego programu europejskiego – 10 państw członkowskich
ma dokonać przesiedleń po raz pierwszy. Żadne z nich nie rozpoczęło jednak jeszcze wdrażania tego programu. Wśród wyzwań, jakim te państwa członkowskie będą musiały stawić czoła, należy wymienić: budowanie zdolności umożliwiających ustanowienie krajowego mechanizmu przesiedleń, brak doświadczenia w prowadzeniu misji i wyborze kandydatów, zapewnienie przesiedlanym uchodźcom optymalnych warunków integracji oraz zyskanie poparcia ogółu społeczeństwa dla programu przesiedleń. Kilka z tych państw wyraziło zainteresowanie wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy, doświadczeń, dobrych praktyk i mechanizmów stosowanych przez państwa członkowskie z długą tradycją przesiedleń. Szczególne potrzeby wydają się koncentrować na aspektach takich jak wsparcie i pomoc w prowadzeniu misji dokonujących wyboru kandydatów do przesiedleń, negocjacje i koordynacja działań z państwami trzecimi, z których ma miejsce przesiedlenie, organizacja programów informacyjnych na temat uwarunkowań kulturowych przed wyjazdem do kraju docelowego, badania lekarskie, organizacja podróży, a także opracowanie mechanizmów pierwszego przyjęcia oraz mechanizmów integracyjnych.
3.3Sprostanie wyzwaniom
Dzielenie się wiedzą i doświadczeniem oraz współpraca z partnerami
Nie podlega wątpliwości, że należy nasilić wymianę praktyk i doświadczenia między państwami członkowskimi, które dopiero od niedawna zajmują się kwestią przesiedleń, i państwami z długą tradycją przesiedleń. Ponadto należy rozważyć współpracę w kwestiach praktycznych w procesie przesiedleń polegającą na przykład na dzieleniu zadań logistycznych, organizacji przelotów oraz lokalnej wymianie informacji dotyczących indywidualnych przypadków.
Aby ułatwić taką współpracę w kwestiach praktycznych, państwa członkowskie powinny organizować wizyty dwustronne do państw, w których prowadzone są programy przesiedleń. Dobrym przykładem takiej wizyty jest wizyta robocza związana z niderlandzkim krajowym programem przesiedleń, którą zorganizowano przy okazji warsztatu w ramach dorocznych konsultacji trójstronnych w sprawie przesiedleń w dniu 18 lutego 2016 r. Należy zachęcać państwa członkowskie posiadające długoletnie doświadczenie w kwestii przesiedleń do organizowania takich wizyt i zapraszania przedstawicieli z krajów UE, w szczególności z tych krajów, które dopiero zaczynają zajmować przesiedleniami. Wizyty mogłyby obejmować aspekty procedury przybycia, takie jak rejestracja i osiedlenie się, jak również udział w misjach mających na celu wybranie kandydatów do przesiedlenia.
Ponadto współpracę w kwestiach praktycznych należy również rozważyć w ramach projektu UE-FRANK, finansowanego przez UE, który ma na celu ułatwienie przesiedleń i przyjmowania uchodźców przez dzielenie się wiedzą. Projekt prowadzony przez Szwedzką Agencję Migracji w latach 2016-2020 ma na celu udzielanie wsparcia operacyjnego państwom członkowskim, aby intensyfikować lub rozpocząć programy przesiedleń oraz ułatwiać zwiększenie zdolności tych państw do przeprowadzenia procesu przesiedlania i przyjmowania osób. W październiku 2015 r. przedstawiciele Estonii, Łotwy, Litwy i Polski odbyli wizytę studyjną w Szwecji. Oczekuje się, że od kwietnia państwa członkowskie — za pośrednictwem systemu pomocy koleżeńskiej — będą miały możliwość uczestniczenia jako obserwator w działaniach w zakresie przesiedleń prowadzonych w innych państwach członkowskich, w dziedzinach takich jak misje mające na celu wybranie kandydatów do przesiedlenia, programy informacyjne na temat uwarunkowań kulturowych, przemieszczanie uchodźców lub warunki przyjmowania uchodźców.
Cennym narzędziem jest forum wymiany doświadczeń między państwami zaangażowanymi w przesiedlenia, wraz z towarzyszącymi mu warsztatami, organizowane w ramach dorocznych konsultacji trójstronnych w sprawie przesiedleń. Należy w dalszym ciągu zachęcać państwa przesiedlenia nieposiadające doświadczenia w kwestii przesiedleń do udziału w tych wymianach.
Ponadto Komisja zorganizowała cztery fora ds. przesiedleń i relokacji, w których udział wzięły wszystkie państwa członkowskie, jak również UNHCR i IOM; Komisja zamierza nadal regularnie organizować takie spotkania. Spotkania, jak również warsztaty EASO dotyczące przesiedleń stanowią dobrą okazję do wymiany i pogłębiania wiedzy między ekspertami krajowymi. Ściślejsza współpraca z pozostałymi partnerami w procesie przesiedleń, a mianowicie UNHCR, IOM, społeczeństwem obywatelskim i organami administracji lokalnej/gminami, mogłaby również przyczynić się do rozwiązania kilku problemów, przed którymi stoją państwa dokonujące przesiedleń. W szczególności należy położyć nacisk na współpracę z gminami i organizacjami pozarządowymi, aby stawić czoła wyzwaniom związanym z warunkami przyjmowania uchodźców, zdolnością przyjmowania oraz działaniami na rzecz integracji.
Poprawa monitorowania programu
W celu zapewnienia wiarygodności programu ważne jest, by wywiązywać się z przyjętych zobowiązań, mimo możliwych zmian sytuacji w państwach członkowskich w szczególności obciążonych napływem migrantów i uchodźców. W tym kontekście istotne jest, aby postępy były regularnie monitorowane i przedstawiane w sprawozdaniach. Ten element należy jednak wzmocnić, jako że informacje dotyczące postępów we wdrażaniu programu, w tym do celów niniejszego sprawozdania, gromadzono za pośrednictwem różnych kanałów (w tym za pomocą kwestionariusza przesłanego w dniu 8 marca, na który odpowiedzi udzieliło 17 państw, w ramach zintegrowanych uzgodnień dotyczących reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych); wskutek tego uzyskane informacje mogą być niepełne i fragmentaryczne.
Eurostat gromadzi roczne dane dotyczące przesiedleń i będzie kontynuował te działania również w kontekście omawianego programu. W obecnej sytuacji konieczne jest jednak bardziej regularne otrzymywanie bardziej szczegółowych informacji na temat postępów. W związku z tym EASO od marca wprowadził system comiesięcznego gromadzenia danych dotyczących przesiedleń. Przewiduje się, że pierwsze informacje zostaną udostępnione w kwietniu br.
. Komisja wzywa państwa członkowskie i państwa stosujące rozporządzenie dublińskie do zapewnienia sprawnego i terminowego gromadzenia danych. Jeśli niezbędne będą bardziej pilne lub konkretne informacje z państw dokonujących przesiedleń, nadal możliwe będzie skorzystanie z sieci IPCR.
Powiązanie z globalnymi działaniami w zakresie przesiedleń
Działania UE w zakresie przesiedleń mają na celu przyjęcie przez Unię sprawiedliwej części globalnej odpowiedzialności, by opracować rozwiązania prawne w zakresie ochrony uchodźców. Organizowane w Genewie w dniu 30 marca 2016 r. posiedzenie UNHCR na wysokim szczeblu w sprawie globalnego podziału odpowiedzialności przez rozwiązania dotyczące przyjmowania uchodźców syryjskich będzie najbliższą okazją, aby UE i państwa członkowskie zwiększyły swoje wsparcie dla inicjatyw międzynarodowych w zakresie globalnych wyzwań związanych z migracją i uchodźcami oraz udział w takich inicjatywach, jak również aby podjęły się one większych zobowiązań.
Wdrożenie programu dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych uchodźców przebywających w Turcji
Aby wdrożyć program dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych uchodźców przebywających w Turcji oraz zgodnie z oświadczeniem szefów państw lub rządów z dnia 7 marca 2016 r., należy kontynuować działania zmierzające do ustanowienia wiarygodnego programu. Niezbędne jest, aby państwa członkowskie i państwa stosujące rozporządzenie dublińskie zainteresowane udziałem w programie, przyjęły na siebie konkretne zobowiązania polityczne, w szczególności jeśli chodzi o liczbę przyjmowanych osób oraz ramy czasowe przyjmowania. Ponadto wszystkie strony, w tym władze tureckie, muszą uzgodnić warunki uruchomienia i funkcjonowania programu.
Ustrukturyzowany program przesiedleń w UE
Aby stworzyć ramy unijnej polityki przesiedleń, korzystając z doświadczeń związanych z obecnie toczącymi się inicjatywami w zakresie przesiedleń i przyjmowania osób ze względów humanitarnych, Komisja przedłoży wniosek dotyczący przesiedleń obejmujący całą UE. Umożliwi to zastosowanie wspólnego i bardziej skoordynowanego podejścia względem bezpiecznego i legalnego przybywania do UE osób wymagających ochrony. Inicjatywa ta umożliwi również UE bardziej systematyczne łączenie wysiłków związanych z przesiedlaniem oraz przyjęcie sprawiedliwej części globalnej odpowiedzialności za stworzenie bezpiecznego schronienia dla uchodźców na świecie.
4Perspektywy
W myśl zaleceń przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu państwa członkowskie powinny w dalszym ciągu usprawniać wdrażanie mechanizmu relokacji i programu przesiedleń oraz rozwiązać istniejące problemy. Najpilniejszą potrzebą jest znaczne zwiększenie tempa relokacji w spójny sposób, aby skutecznie reagować na nadzwyczajną sytuację humanitarną w dotkniętych regionach.
Proces relokacji obejmuje kilka zainteresowanych podmiotów. Kilka czynników przyczyniło się dotychczas do tego, że poziom realizacji mechanizmu jest niski. W niniejszym sprawozdaniu wskazano, że — mimo iż nadal istnieją problemy wymagające rozwiązania — Włochy, Grecja i agencje zaangażowane w proces relokacji zwiększają wysiłki, aby zapewnić sprawną realizację przypisanych im zadań w ramach tego procesu. Tym wysiłkom muszą jednak towarzyszyć podobne zobowiązania ze strony państw członkowskich relokacji. Gotowość państw członkowskich relokacji do pełnego wywiązania się z ich zobowiązań ma zasadnicze znaczenie dla sprawnego funkcjonowania mechanizmu relokacji. Dzięki temu będzie można zapewnić osiągnięcie celu programu, jakim jest wsparcie w sytuacjach nadzwyczajnych dla Włoch i Grecji, by mogły one skuteczniej radzić sobie z masowym napływem migrantów.
Komisja obliczyła, że aby spełnić zobowiązania już przyjęte na mocy dwóch decyzji Rady w sprawie relokacji (106 000 osób), w pozostałym okresie 18,5 miesięcy należy dokonywać relokacji co najmniej 5 679 osób miesięcznie. Oznaczałoby to, że należałoby przemieszczać średnio 187 osób dziennie, a procedura relokacji musiałaby trwać maksymalnie dwa tygodnie. Z doświadczeń związanych z ostatnimi przemieszczaniami w ramach relokacji z Grecji do Portugalii wynika, że procedurę relokacji można również przeprowadzić w ciągu tygodnia. W oparciu o te obliczenia Komisja jest zdania, że — w świetle nadzwyczajnej sytuacji humanitarnej w dotkniętych regionach — do chwili ogłoszenia drugiego sprawozdania w sprawie relokacji i przesiedlenia w dniu 16 kwietnia br. należy dokonać relokacji co najmniej 6000 osób. Ponadto, zwiększając tempo relokacji, do chwili ogłoszenia trzeciego sprawozdania w dniu 16 maja br. należy dokonać relokacji co najmniej 20 000 osób.
Jednocześnie, aby podkreślić znaczenie solidarności z krajami trzecimi w dotkniętych regionach oraz roli rozwiązań prawnych w zakresie migracji, państwa członkowskie powinny wypełnić swoje zobowiązania dotyczące pozostałych 17 949 miejsc do celów przesiedlenia. W pozostałym okresie państwa członkowskie musiałyby dokonywać przesiedlenia średnio 855 osób potrzebujących ochrony miesięcznie.
Zgodnie z zobowiązaniem przyjętym w planie działania „Przywrócenie strefy Schengen” Komisja będzie co miesiąc składała sprawozdania w sprawie postępów w realizacji zobowiązań związanych z relokacją i przesiedleniem