KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 7.3.2016
COM(2016) 114 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie wdrażania Europejskiego kodeksu praktyk statystycznych i koordynacji w ramach Europejskiego Systemu Statystycznego
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 7.3.2016
COM(2016) 114 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie wdrażania Europejskiego kodeksu praktyk statystycznych i koordynacji w ramach Europejskiego Systemu Statystycznego
1.Wprowadzenie
Europejski kodeks praktyk statystycznych („kodeks”) 1 został zatwierdzony przez Komitet ds. Programu Statystycznego w 2005 r. i zmieniony w 2011 r. przez Komitet ds. Europejskiego Systemu Statystycznego (Komitet ds. ESS) w następstwie przyjęcia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 w sprawie statystyki europejskiej 2 .
W 2005 r. rozpoczęto samoocenę pod kątem zasad kodeksu. Następnie w latach 2006–2008 przeprowadzono wzajemne weryfikacje we wszystkich państwach członkowskich, państwach należących do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) oraz w Eurostacie. Dotyczyły one otoczenia instytucjonalnego i praktyk urzędów statystycznych w zakresie rozpowszechniania (zasady 1–6 i 15) 3 . W sprawozdaniu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z 2008 r. 4 stwierdzono, że „pełne przestrzeganie Kodeksu nadal pozostaje wyzwaniem w zasadzie dla wszystkich krajowych urzędów statystycznych i Eurostatu”, mimo że „ogólnie wysokie poziomy zgodności uzupełniane są dynamicznymi postępami w zakresie udoskonaleń”. W sprawozdaniu przewidziano kolejną rundę wzajemnych weryfikacji „[...] w przeciągu następnych pięciu lat w zależności od zaleceń Europejskiej Rady Konsultacyjnej ds. Zarządzania Statystyką, w szczególności odnośnie do zakresu, kosztów i korzyści”. Przeprowadzenie nowej rundy wzajemnych weryfikacji zalecono również w sprawozdaniu specjalnym nr 12 // 2012 5 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczącym usprawnienia procesu tworzenia rzetelnych i wiarygodnych statystyk europejskich.
W związku z tym pod koniec 2013 r., czyli w ciągu okresu następnych pięciu lat, jak przewidziano w wyżej wspomnianym sprawozdaniu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, rozpoczęto nową rundę wzajemnych weryfikacji w 28 państwach członkowskich, czterech państwach EFTA i w Eurostacie. Ich celem było przede wszystkim zwiększenie efektywności i wiarygodności Europejskiego Systemu Statystycznego (ESS), zwiększenie zdolności tego systemu do tworzenia statystyk europejskich, zapewnienie zainteresowanych stron zarówno o jakości statystyk europejskich, jak i o wiarygodności ESS oraz zapewnienie producentom danych statystycznych wglądu w poczynione dotychczas postępy.
Ta runda wzajemnych weryfikacji różniła się pod wieloma względami od poprzedniej rundy. Po pierwsze, wszystkie 15 zasad kodeksu oraz rola krajowych urzędów statystycznych (KUS) w koordynowaniu ich systemów statystycznych zostały poddane weryfikacji przypominającej audyt. Po drugie, podczas weryfikacji skoncentrowano się na zagadnieniach wymagających dalszych postępów. Po trzecie, oprócz KUS ocenie poddano szereg innych organów krajowych odpowiedzialnych za tworzenie statystyk europejskich, chociaż nie w takim samym stopniu, jak same KUS. Po czwarte, oceny zostały przeprowadzone przez niezależne podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację, przy czym Eurostat został zweryfikowany przez Europejską Radę Konsultacyjną ds. Zarządzania Statystyką. W sprawozdaniach 6 przedstawiono opinie i ustalenia podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację oraz sformułowano zalecenia dotyczące działania. Państwa, których dotyczyły sprawozdania, i Eurostat ustosunkowały się do tych zaleceń, opracowując działania usprawniające, które mają zostać odpowiednio wdrożone.
2.Główne ustalenia i zalecenia w podziale na zagadnienia
Podsumowanie mocnych stron i zaleceń
W sprawozdaniach z wzajemnej weryfikacji zwrócono uwagę na szereg mocnych stron. Poniżej omówiono aspekty, które zostały uznane za szczególnie mocne strony.
W sprawozdaniach podkreślono solidną podstawę prawną, która wspiera powszechnie uznawaną i niekwestionowaną niezależność zawodową, bezstronność i obiektywność organów statystycznych. W przypadku szeregu KUS za mocną stronę uznano również koordynację z innymi organami krajowymi oraz wyraźne upoważnienie tych organów do gromadzenia danych.
Dobrze wyszkolony, zmotywowany i zaangażowany personel przyczynia się do wysokiego poziomu wiarygodności KUS i zaufania do nich. Dalsze ograniczanie zasobów ludzkich i finansowych w połączeniu z dodatkowymi środkami na rzecz oszczędności kosztowej zagrażają jednak zdolności KUS do sprostania przyszłym wyzwaniom.
Dostrzeżono mocne strony w zakresie systemów, narzędzi, metod oraz współdziałania z użytkownikami. W sprawozdaniach wskazano jednak potrzebę poprawy struktur administracyjnych i operacyjnych, na przykład przez wprowadzenie kontroli jakości i specjalnych zespołów lub kierowników ds. jakości.
Mocnymi stronami KUS są również wyraźne podstawy prawne do uzyskiwania dostępu do danych administracyjnych oraz do zacieśniania współpracy z właścicielami danych administracyjnych. W sprawozdaniach nadal jednak zaleca się większe angażowanie KUS w opracowywanie i rozwój metod i narzędzi na potrzeby administracyjnych baz danych.
Poczyniono znaczne postępy w zakresie ograniczania ilości informacji statystycznych udostępnianych przed publikacją oraz w zakresie regulowania uprzywilejowanego dostępu (objętego embargiem) do takich informacji. Dostępność nowoczesnych narzędzi, techniki wizualizacji oraz dane dostępne w internecie i mediach społecznościowych stanowią dodatkowe mocne strony w obszarze rozpowszechniania.
Ponadto w sprawozdaniach zwrócono uwagę na inicjatywy, takie jak wewnętrzne oceny jakości, obowiązkowe specyfikacje techniczne dotyczące przekazywania danych, zintegrowane systemy zarządzania relacjami z klientami, barometry obciążenia respondentów i sieci wymiany doświadczeń. Aktywne uczestnictwo członków ESS na międzynarodowej scenie statystycznej uznaje się za korzystne dla całego systemu.
W wyniku wzajemnych weryfikacji wydano 707 zaleceń, średnio 21 na jedno państwo/Eurostat. W tabeli 1 poniżej przedstawiono przegląd zaleceń, które wymagają podjęcia działań w celu osiągnięcia zgodności albo, w przypadku gdy zgodność została już osiągnięta, w celu usprawnienia wdrażania.
Chociaż z powodu różnic dotyczących zakresu i zastosowanej metodyki niewłaściwe jest dokonywanie porównań z wcześniejszą rundą wzajemnych weryfikacji, należy podkreślić, że jedynie 9 % (65) zaleceń dotyczy nieprzestrzegania kodeksu. Większość z nich dotyczy bezstronności i rozpowszechniania (22) oraz niezależności zawodowej (20). Dane te należy jednak interpretować ostrożnie, ponieważ zalecenia obejmują szereg zagadnień o różnym znaczeniu, od zmiany prawa statystycznego do umieszczania logo na stronach internetowych lub w publikacjach.
|
Tabela 1: Zalecenia podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację w podziale na zagadnienia |
|||
|
Zagadnienie |
Zalecenia ogółem |
W celu usprawnienia wdrażania kodeksu |
W celu osiągnięcia zgodności z kodeksem |
|
Ogółem |
707 |
642 |
65 |
|
1 Zarządzanie i aspekty prawne; koordynacja |
216 |
194 |
22 |
|
1.1 Zarządzanie i aspekty prawne |
95 |
73 |
22 |
|
1.1.1 Niezależność zawodowa |
88 |
68 |
20 |
|
1.1.2 Upoważnienie do gromadzenia danych |
4 |
3 |
1 |
|
1.1.3 Prawne aspekty poufności |
3 |
2 |
1 |
|
1.2 Koordynacja |
121 |
121 |
0 |
|
2 Odpowiednia ilość zasobów i opłacalność |
103 |
99 |
4 |
|
2.1 Zasoby |
42 |
38 |
4 |
|
2.2 Szkolenie |
14 |
14 |
0 |
|
2.3 Opłacalność |
47 |
47 |
0 |
|
3 Jakość i metodologia |
168 |
158 |
10 |
|
3.1 Zobowiązanie do zapewnienia odpowiedniej jakości |
64 |
59 |
5 |
|
3.2 Metodologia i ochrona poufności |
46 |
43 |
3 |
|
3.3 Jakość wyników i współdziałanie z użytkownikami |
58 |
56 |
2 |
|
4 Zmniejszanie obciążeń i dane administracyjne |
68 |
61 |
7 |
|
4.1 Zmniejszanie obciążeń |
22 |
22 |
0 |
|
4.2 Dane administracyjne |
46 |
39 |
7 |
|
5 Bezstronność i rozpowszechnianie |
152 |
130 |
22 |
|
5.1 Bezstronność |
36 |
22 |
14 |
|
5.2 Rozpowszechnianie: dostępność i przejrzystość |
85 |
78 |
7 |
|
5.3 Rozpowszechnianie mikrodanych |
31 |
30 |
1 |
Przedstawione poniżej ustalenia uporządkowano według grup zagadnień. Podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację zidentyfikowały te zagadnienia w oparciu o strukturę kodeksu, chociaż grupy nie są identyczne z grupami zastosowanymi w kodeksie.
Sprawozdania zawierają również opinie KUS i Eurostatu, jeżeli są rozbieżne z opiniami podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację. W odpowiedzi na zalecenia 7 KUS i Eurostat opracowały działania usprawniające, które opublikowano oddzielnie.
2.1 Zarządzanie i aspekty prawne; koordynacja
W niniejszej sekcji omówiono niezależność organów statystycznych i uwzględniono następujące zagadnienia szczegółowe: powoływanie i odwoływanie prezesów organów statystycznych; kwestie dotyczące programów prac; upoważnienie do gromadzenia danych; prawne aspekty poufności oraz rolę koordynacyjną KUS.
2.1.1 Zarządzanie i aspekty prawne, w tym prawne i proceduralne aspekty poufności
W sprawozdaniach z wzajemnej weryfikacji pojawiły się dwie główne kwestie dotyczące zarządzania, mianowicie konieczność zmiany przepisów statystycznych w celu zapewnienia większej niezależności zawodowej w odniesieniu do powoływania i odwoływania prezesów organów statystycznych oraz konieczność intensyfikacji konsultacji z zainteresowanymi stronami. Wdrożenie wielu zaleceń w tym obszarze może wymagać zmian legislacyjnych i instytucjonalnych. W związku z tym wdrożenie tych zaleceń wchodzi raczej w zakres kompetencji odpowiednich organów krajowych, a nie KUS.
W swoich sprawozdaniach podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację skoncentrowały się w szczególności na niezależności prezesów organów statystycznych. W niedawnej zmianie rozporządzenia (WE) nr 223/2009 8 jeszcze bardziej podkreślono potrzebę niezależności. Zobowiązano w niej państwa członkowskie do podjęcia środków w celu dostosowania praktyk i procedur krajowych do nowych europejskich ram prawnych. W związku z tym konieczne jest podjęcie dalszych działań, aby zapewnić pełne przestrzeganie zasady 1 przez ESS. Należy w szczególności zmienić procedury, tak aby: (i) powoływanie prezesów organów statystycznych odbywało się na podstawie kompetencji zawodowych i otwartych procedur wyboru; (ii) określone zostały przejrzyste kryteria dotyczące ich odwoływania oraz aby kryteria te były stosowane; (iii) prezesi organów statystycznych ponosili wyłączną odpowiedzialność za decyzje dotyczące metod i procedur statystycznych oraz treści i czasu publikacji informacji statystycznych. Wyniki ostatniej rundy wzajemnych weryfikacji różnią się od tych z lat 2006–2008, kiedy to uznano, że zasada dotycząca niezależności zawodowej jest w pełni przestrzegana. Jest to spowodowane: (i) różnicami w metodyce zastosowanej do przeprowadzania wzajemnych weryfikacji; (ii) włączeniem innych organów krajowych do grupy organów objętych weryfikacją; oraz (iii) zmianami, które zwiększyły rygorystyczność wymogów w zakresie niezależności prezesów organów statystycznych.
Organy statystyczne są co do zasady częścią administracji krajowej. W związku z tym do osiągnięcia pełnej niezależności zdefiniowanej w kodeksie niezbędne jest zapewnienie, aby każdy nadzór ministerialny lub innego rodzaju miał charakter czysto administracyjny i pozostawał bez wpływu na politykę. Alternatywnym rozwiązaniem jest zagwarantowanie pełnej niezależności urzędów statystycznych.
Ogólnie stwierdzono, że członkowie ESS przestrzegali kodeksu w zakresie, w jakim dotyczy to wymogu ustanowienia i realizacji wieloletnich i rocznych programów prac, przy czym zidentyfikowano tylko jeden przypadek braku zgodności.
Wkład użytkowników danych statystycznych jest istotny dla zapewnienia, aby dane statystyczne były sprawnie opracowywane oraz aby spełniały potrzeby użytkowników. Należy utworzyć komitety doradcze lub konsultacyjne lub, w przypadku gdy już istnieją, doprecyzować ich role i przeznaczyć na nie odpowiednie środki. Pomoże to KUS w podejmowaniu świadomych decyzji dotyczących bieżących i przyszłych prac.
Zasady 2 i 5, które odnoszą się odpowiednio do gromadzenia danych i prawnych aspektów poufności, są przestrzegane. Można jednak poczynić dalsze postępy, wprowadzając kolejne zabezpieczenia służące zapewnieniu, aby poufne dane statystyczne nie były wykorzystywane do celów administracyjnych.
2.1.2 Koordynacja w ramach systemu statystycznego
Koordynacja w ramach systemu statystycznego nie jest objęta zakresem kodeksu. Została ona jednak uwzględniona w weryfikacjach w celu pomiaru poziomu koordynacji, jaki zapewniają KUS w swoich krajowych systemach statystycznych, oraz w związku z tym w celu umożliwienia dalszego wzmocnienia ESS.
Większość zaleceń w tym obszarze dotyczy działań, które mogłyby zostać podjęte w celu wzmocnienia ogólnej roli koordynacyjnej KUS. Aby umożliwić skuteczną koordynację, należy wyjaśnić pojęcie oficjalnych danych statystycznych oraz, w przypadkach, w których jeszcze tego nie zrobiono, wyznaczyć producentów oficjalnych danych statystycznych. Powinna istnieć wyraźna podstawa prawna koordynacji, w tym związanych z nią uregulowań instytucjonalnych. Konieczne jest również zapewnienie niezbędnych zasobów ludzkich i finansowych oraz zawarcie pisemnych porozumień z innymi organami krajowymi w celu wsparcia wdrażania tych przepisów w praktyce. Koordynacja powinna być zorganizowana na podstawie wspólnych celów i rocznych programów statystycznych mających zastosowanie do wszystkich organów w ramach krajowego systemu statystycznego. Należy publikować sprawozdania z realizacji tych krajowych programów statystycznych.
Ponadto konieczne są dalsze działania mające na celu zapewnienie jakości statystyk europejskich tworzonych przez inne organy krajowe. Zgodnie ze zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 223/2009 KUS ponoszą odpowiedzialność za koordynację monitorowania jakości na szczeblu krajowym. Ponadto powinny one opracować wytyczne, normy i modele procesów pracy dla wszystkich krajowych systemów statystycznych oraz stanowić dla Komisji jedyny punt kontaktowy ds. statystyk europejskich.
2.2 Odpowiednia ilość zasobów i opłacalność
Odpowiednia ilość zasobów ludzkich i finansowych stanowi istotny problem w obrębie całego ESS, na który zwrócono już uwagę w sprawozdaniu Komisji z 2008 r. Problem ten stanowi poważne zagrożenie dla przyszłości ESS. Pomimo ciągłego niedoboru zasobów ESS zdołał, dzięki reformom i działaniom na rzecz efektywności, sprostać nieustannie rosnącemu zapotrzebowaniu na większą ilość danych statystycznych. Podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację wskazują jednak, że wiele KUS funkcjonuje pod presją, co często działa na niekorzyść udoskonaleń w zakresie metodologii oraz zapotrzebowania na statystyki krajowe (zob. również pkt 2.3.1 poniżej). Aby zapewnić możliwość dalszego tworzenia rzetelnych statystyk europejskich, podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację zasadniczo zachęcają do zabezpieczania odpowiednich zasobów ludzkich i finansowych na potrzeby KUS, ponieważ KUS miałyby trudności ze spełnianiem dalszych europejskich wymogów statystycznych bez szkody dla jakości.
W obliczu tych trudności wiele KUS ma problemy z przyciągnięciem i zatrzymaniem wysoko wykwalifikowanych pracowników. Chociaż sytuacja może się różnić w poszczególnych państwach, ogólnie zaleca się wprowadzanie dalszych usprawnień w zakresie wykorzystania zasobów ludzkich za pomocą odpowiednich planów szkoleniowych, transferu umiejętności, mobilności wewnętrznej, wymiany wiedzy, intensyfikacji szkoleń w innych organach krajowych oraz wymiany pracowników w obrębie krajowych systemów statystycznych.
Opłacalność jest ściśle związana ze skutecznym wykorzystywaniem zasobów (zasada 10). Mimo że nie zgłoszono żadnych przypadków braku zgodności, ogólną opłacalność można poprawić na szereg sposobów, w tym: (i) przyjmując model statystycznych procesów pracy, jak np. generyczny model statystycznych procesów pracy (ang. Generic Statistical Business Process Model, GSBPM); (ii) wykorzystując standardowe narzędzia przetwarzania danych; (iii) szerzej wykorzystując dane administracyjne; oraz (iv) potencjalnie przenosząc obowiązki innych organów krajowych, w szczególności małych organów krajowych, na KUS.
Obecnie realizowanych jest wiele inicjatyw ESS, których celem jest uzyskanie lepszej równowagi między zwiększającym się zapotrzebowaniem na statystyki europejskie a dostępnymi zasobami. Inicjatywy te powinny zatem przyczynić się do lepszego przestrzegania zasad 3 i 10. Ich cele szczegółowe obejmują: uproszczenie europejskiego prawodawstwa, nadanie priorytetowego charakteru potrzebom w dziedzinie statystyki w Europejskim programie statystycznym, opracowanie metodyki w celu określenia wspólnych narzędzi i instrumentów oraz zapewnienie regularnego przeglądu europejskich wymogów statystycznych dzięki wzmocnieniu roli koordynacyjnej Eurostatu.
2.3 Jakość i metodologia
Podstawą statystyk europejskich muszą być wysokiej jakości, rzetelna metodologia oraz właściwe procedury statystyczne (zasady 4, 7 i 8).
2.3.1 Zobowiązanie do zapewnienia odpowiedniej jakości
Ogólnie rzecz ujmując, w ramach ESS należy przeznaczyć więcej środków na kompleksowe systemy zarządzania jakością, począwszy od wytycznych i narzędzi w zakresie zapewniania jakości oraz prowadzenia systematycznej dokumentacji procesów statystycznych, po standardowe procedury zapewniania jakości i regularne kontrole jakości. W sprawozdaniach z wzajemnej weryfikacji zwrócono również uwagę na potrzebę ustanowienia specjalnych jednostek ds. jakości i metodologii zatrudniających wystarczającą liczbę odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. W sprawozdaniach podkreślono ryzyko, jakie stwarza napięta sytuacja kadrowa dla przyszłej jakości i rzetelności statystyk europejskich, w szczególności biorąc pod uwagę jej potencjalne skutki dla systematycznej pracy nad zapewnieniem jakości. W związku z powyższym w ramach ogólnej puli środków finansowych należy przeznaczyć odpowiednie zasoby na pracę nad zapewnieniem jakości (zob. również pkt 2.2).
2.3.2 Metodologia i ochrona poufności
ESS jest zasadniczo zgodny z zasadami kodeksu dotyczącymi metodologii, gdyż sformułowano tylko jedno zalecenie (z 32) dotyczące zgodności. W sprawozdaniach zaleca się jednak udoskonalenie metodologii dotyczącej opracowywania, aktualizowania i stosowania standardowych wytycznych w zakresie takich kwestii, jak badania z wykorzystaniem kwestionariuszy, obsługa błędów losowych/nielosowych, zasady edycji, imputacji i zatwierdzania, wyrównanie sezonowe oraz polityka w zakresie szacowania i zmiany. Należy również zacieśnić współpracę ze środowiskiem naukowym w zakresie prac metodologicznych.
W sprawozdaniach z wzajemnej weryfikacji zwrócono uwagę na szereg kwestii dotyczących ochrony poufności, głównie na możliwe udoskonalenia technik ochrony, lecz ogólna zgodność w tym obszarze jest zadowalająca. Główne kwestie, które wymagają usprawnień, to ustanowienie procedur niezbędnych do monitorowania wykorzystywania mikrodanych oraz wprowadzenie kolejnych zabezpieczeń służących zapewnieniu, aby poufne dane statystyczne nie były wykorzystywane do celów administracyjnych.
2.3.3 Jakość wyników i współdziałanie z użytkownikami
ESS jest zgodny z kodeksem w takich obszarach, jak jakość wyników i współdziałanie z użytkownikami. Jedyne dwa zalecenia (z 58), w których uznano, że zgodność nie została jeszcze osiągnięta, dotyczą polityki w zakresie zmian oraz kalendarza publikacji informacji statystycznych.
Podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację wzywają w szczególności do monitorowania i poprawy terminowości i punktualności publikacji informacji statystycznych oraz do zapewnienia przyjaznych dla użytkowników kalendarzy publikacji, które powinny być regularnie aktualizowane.
W zaleceniach wzywa się również do większego zaangażowania w spełnianie potrzeb użytkowników. Należy podjąć działania na rzecz zwiększenia świadomości użytkowników i zbudować bardziej otwarte relacje z mediami.
2.4 Zmniejszanie obciążeń i dane administracyjne
Problemy zidentyfikowane przez podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację dotyczą głównie utrzymujących się przeszkód w zakresie dostępu do danych administracyjnych i ich wykorzystywania oraz zapewnienia, aby KUS były informowane i angażowane na wczesnym etapie, gdy źródła danych administracyjnych mają zostać ustanowione, zmodyfikowane lub gdy korzystanie z nich ma zostać zaniechane (wskaźniki 2.2, 8.1, 8.7–8.9). Mimo że większość KUS posiada zagwarantowany ustawowo dostęp do danych administracyjnych lub zawarło inne odpowiednie uzgodnienia umożliwiające im dostęp do tych danych, w praktyce dostęp do takich danych jest im przyznawany niechętnie.
Problemy związane z dostępem do rejestrów administracyjnych mają znaczny wpływ na obciążenie respondentów (zasada 9). Ponad 15 % zaleceń związanych z dostępem do rejestrów administracyjnych dotyczy przestrzegania kodeksu. Każde strategiczne podejście do zwalczania tego problemu powinno zatem obejmować uzgodnienia prawne lub administracyjne, w tym pisemne uzgodnienia zawierane z właścicielami danych administracyjnych w celu udzielenia KUS pełnego dostępu do wszystkich danych administracyjnych, których potrzebują do tworzenia statystyk europejskich, w tym do rejestrów podatkowych. Zasadniczo należy promować ogólną zmianę podejścia, tak aby tworzenie oficjalnych danych statystycznych zaczęło być uznawane za jeden z celów rejestrów administracyjnych. Organy statystyczne powinny być w stanie wpływać na decyzje dotyczące różnych aspektów danych administracyjnych, w szczególności: na stosowane pojęcia, zakres danych, procedury gromadzenia danych, kryteria stosowane do ustalania adekwatności danych do celów statystycznych oraz ich projektowanie.
Podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację zalecają również szereg innych środków, które mają za zadanie zmniejszyć obciążenie respondentów bez szkody dla potrzeb użytkowników. Środki te obejmują wymianę danych, określanie potencjału statystycznego nowych źródeł danych, w szczególności dużych zbiorów danych, oraz regularne dokonywanie pomiarów i monitorowanie obciążenia respondentów oraz przedstawianie sprawozdań w tym zakresie.
2.5 Bezstronność i rozpowszechnianie
Pomimo udostępnienia danych w internecie oraz udzielenia środowisku naukowemu dostępu do mikrodanych zgodnie z przepisami kodeksu (zasada 15 i wskaźnik 5.6), w niektórych państwach problem w dalszym ciągu stanowi fakt udzielania dostępu do informacji przed ich publikacją uprzywilejowanym użytkownikom, na przykład zainteresowanym ministrom wchodzącym w skład rządów (wskaźnik 6.7). W sprawozdaniach zaleca się, aby prawa dostępu do informacji przed ich publikacją były ściśle regulowane i udzielane wyłącznie w drodze wyjątku. W takich przypadkach sytuacja powinna być uważnie monitorowana, a informacje dotyczące przyznanych praw powinny być publicznie udostępniane. W tym celu roczne kalendarze publikacji uwzględniające wszystkie publikacje informacji statystycznych oraz istotne korekty, których daty zostały ustalone, powinny być publikowane z dużym wyprzedzeniem. Zmiany i opóźnienia powinny być wyjaśniane.
Podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację zalecają w szczególności usprawnienie kanałów i technik rozpowszechniania. Zalecają publikację bardziej dogłębnych i przygotowanych na specjalne zamówienie użytkowników analiz, udostępnianie nowoczesnych narzędzi wizualizacji i rozpowszechniania, aktualizację lub zmianę projektu stron internetowych oraz zwiększenie zakresu i terminowości publikowania danych. Aby zwiększyć dostępność krajowych stron internetowych dla innych użytkowników ESS, należy zamieszczać na nich więcej treści w języku angielskim.
Należy dołożyć większych starań w ramach krajowych systemów statystycznych, aby zapewnić bezstronne rozpowszechnianie danych statystycznych. Najpilniejszą kwestią jest zapewnienie rozpowszechniania wszystkich oficjalnych danych statystycznych i statystyk europejskich za pośrednictwem jednego portalu internetowego lub przez zamieszczenie linków na stronie internetowej KUS w celu umożliwienia użytkownikom uzyskania pełnego obrazu oficjalnych danych statystycznych.
Ponadto należy jeszcze bardziej rozszerzyć sieć bezpiecznych ośrodków i instalacji zdalnego dostępu oraz udoskonalić urządzenia, aby zapewnić lepszy dostęp do mikrodanych do celów badawczych.
2.6 Rozbieżne opinie
Weryfikacje przeprowadzono zgodnie z metodyką przypominającą metodykę audytu, w związku z czym sprawozdania zawierają również opinie organów statystycznych, w przypadku gdy odbiegają one od ustaleń i zaleceń podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację. Jak przedstawiono w tabeli 2 poniżej, w 39 przypadkach opinie organów statystycznych różniły się od opinii podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację. Co do zasady w przypadkach, w których występowały rozbieżne opinie, nie opracowywano żadnych działań usprawniających. W porównaniu z ogólną liczbą zaleceń (707) liczba kwestii, w przypadku których opinie były rozbieżne, jest ograniczona. Oznacza to, że w ramach wzajemnych weryfikacji skutecznie zidentyfikowano kwestie wymagające usprawnień.
Zdecydowanie najwyższą liczbę rozbieżnych opinii (18 z 39 przypadków) stwierdzono w obszarze zarządzania i aspektów prawnych, w szczególności w odniesieniu do niezależności zawodowej. W przeciwieństwie do podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację w tych przypadkach organy statystyczne uznały, że obowiązujące przepisy lub inne rozwiązania są wystarczające do zagwarantowania niezależności zawodowej. Dotyczyło to przede wszystkim powoływania i odwoływania prezesów organów statystycznych, stwierdzono bowiem, że procedury są zgodne z ogólną polityką organów krajowych, do których należą organy statystyczne.
Pozostałe rozbieżne poglądy w stosunkowo równym stopniu dotyczyły pozostałych kategorii zagadnień – odnotowano do czterech rozbieżnych opinii w odniesieniu do każdej z nich. W każdym z trzech obszarów, tj. ochrona poufności, rozpowszechnianie mikrodanych i koordynacja, poglądy organów różniły się od poglądów podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację w trzech przypadkach. W przypadku niewystarczającej ochrony poufności i rozpowszechniania mikrodanych zalecenia podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację były kwestionowane, a organy statystyczne powoływały się na zagrożenia, jakie powstałyby dla zmniejszania obciążeń, oszczędności kosztowej lub metodologii, gdyby zalecenia te zostały przyjęte. Rozbieżne poglądy odnotowane w odniesieniu do kwestii koordynacji były specyficzne dla poszczególnych krajów.
|
Tabela 2: Rozbieżne opinie dotyczące zaleceń podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację |
||
|
Zagadnienie |
Zalecenia |
Rozbieżne opinie |
|
Ogółem |
707 |
39 |
|
1 Zarządzanie i aspekty prawne; koordynacja |
216 |
21 |
|
1.1 Zarządzanie i aspekty prawne |
95 |
18 |
|
1.1.1 Niezależność zawodowa |
88 |
16 |
|
1.1.2 Upoważnienie do gromadzenia danych |
4 |
1 |
|
1.1.3 Prawne aspekty poufności |
3 |
1 |
|
1.2 Koordynacja |
121 |
3 |
|
2 Odpowiednia ilość zasobów i opłacalność |
103 |
3 |
|
2.1 Zasoby |
42 |
1 |
|
2.2 Szkolenie |
14 |
0 |
|
2.3 Opłacalność |
47 |
2 |
|
3 Jakość i metodologia |
168 |
7 |
|
3.1 Zobowiązanie do zapewnienia odpowiedniej jakości |
64 |
2 |
|
3.2 Metodologia i ochrona poufności |
46 |
4 |
|
3.3 Jakość wyników i współdziałanie z użytkownikami |
58 |
1 |
|
4 Zmniejszanie obciążeń i dane administracyjne |
68 |
3 |
|
4.1 Zmniejszanie obciążeń |
22 |
2 |
|
4.2 Dane administracyjne |
46 |
1 |
|
5 Bezstronność i rozpowszechnianie |
152 |
5 |
|
5.1 Bezstronność |
36 |
1 |
|
5.2 Rozpowszechnianie: dostępność i przejrzystość |
85 |
1 |
|
5.3 Rozpowszechnianie mikrodanych |
31 |
3 |
3.Działania usprawniające
W odpowiedzi na zalecenia podmiotów przeprowadzających wzajemną weryfikację KUS i Eurostat opracowały plany działań usprawniających. Plany te są zgodne z podejściem SMART 9 . W wyniku weryfikacji opracowano łącznie 929 działań usprawniających.
Wdrażanie działań usprawniających będzie corocznie monitorowane. KUS i Eurostat przedstawiają sprawozdania z poczynionych przez siebie postępów, a przekazane przez nie informacje są następnie wykorzystywane zarówno w rocznych sprawozdaniach z postępów składanych przez Eurostat do Komitetu ds. ESS, jak i w rocznych sprawozdaniach Europejskiej Rady Konsultacyjnej ds. Zarządzania Statystyką przedkładanych Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Aby utrzymać tempo, wszystkie działania usprawniające powinny zostać zrealizowane do końca 2019 r., a po upływie tego terminu Eurostat przygotuje sprawozdanie końcowe dla Komitetu ds. ESS.
4.Wnioski i dalsze kroki
Ostatecznym celem ocen przeprowadzonych w tej rundzie wzajemnych weryfikacji jest wzmocnienie systemów statystycznych zarówno na szczeblu krajowym, jak i europejskim, a tym samym zwiększenie zaufania do statystyk europejskich i ich wiarygodności oraz przygotowanie ESS do sprostania przyszłym wyzwaniom. Przyjęcie decyzji Komisji 10 w sprawie zwiększonej roli Eurostatu w koordynacji tworzenia statystyk europejskich, przyjęcie w maju 2015 r. rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 223/2009, które znacznie zwiększa niezależność KUS oraz ich rolę w koordynacji, oraz zmiany dotyczące wizji ESS na 2020 11 również podkreślają znaczenie tej rundy wzajemnych weryfikacji jako podstawowego narzędzia w modernizacji ESS. Chociaż weryfikacja stanowi wartość sama w sobie, ponieważ sprawia, że członkowie ESS przeprowadzają kontrolę swoich strategii politycznych, praktyk i procedur, jej pełny wpływ będzie można odczuć dopiero wówczas, gdy zostaną poczynione dalsze postępy we wdrażaniu zaleceń.
Zasadniczo ESS wykazał wysoki poziom zgodności z kodeksem. Organy statystyczne działają w oparciu o solidne podstawy prawne, ich wiarygodność i niezależność są na ogół powszechnie uznawane i cieszą się one dużym zaufaniem. Pomimo znacznych obaw dotyczących zasobów, wysoko wykwalifikowany, dobrze wykształcony i zmotywowany personel stanowi znaczący atut ESS. Dzięki dalszemu ujednolicaniu i harmonizacji procesów odnotowano poprawę w zakresie stosowanej metodologii i jakości danych statystycznych. Pozostaje jednak szereg wyzwań, w szczególności związanych z usprawnianiem i dopracowywaniem wdrażania kodeksu w obrębie całego ESS.
Chociaż uprawnienia organów statystycznych i ich działania reguluje ich podstawa prawna, niektóre aspekty i praktyki wymagają wzmocnienia lub zmiany. Dotyczy to w szczególności opracowania wyraźnych, przejrzystych i obiektywnych procedur powoływania i odwoływania prezesów organów statystycznych. Mimo że kilka organów statystycznych nie zgodziło się z podmiotami przeprowadzającymi wzajemną weryfikację, argumentując, że postępują zgodnie z ogólnymi procedurami administracyjnymi, kwestia ta wymaga dalszej refleksji.
Dostęp do danych administracyjnych i ich efektywne wykorzystywanie jest kwestią o decydującym znaczeniu dla osiągania efektywności kosztowej i zmniejszania obciążenia respondentów. Chociaż osiągnięto zgodność z obwiązującymi przepisami w tym obszarze, ponieważ podstawy prawne KUS co do zasady zezwalają na dostęp, wciąż istnieją jednak pewne praktyczne przeszkody utrudniające faktyczne uzyskiwanie dostępu. Krokiem naprzód odnotowanym przez podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację w szeregu państw było zaangażowanie organów statystycznych w podejmowanie decyzji dotyczących wszelkich planowanych zmian w rejestrach lub zaprzestania ich prowadzenia oraz opracowywania ewentualnych nowych rejestrów.
Sytuacja w zakresie koordynacji oficjalnych danych statystycznych jest zróżnicowana, częściowo z powodu różnego stopnia scentralizowania krajowych systemów statystycznych oraz wielkości poszczególnych państw. Istnieje szereg organów statystycznych posiadających solidną podstawę prawną oraz skuteczne i uznane uprawnienia do koordynowania prac innych organów krajowych. W innych przypadkach koordynacja jest jednak nieformalna i opiera się na uzgodnieniach ad hoc i kontaktach osobistych. Można to uznać za akceptowalne, w szczególności w mniejszych państwach, niemniej takie rozwiązanie nie pozwala na powierzenie KUS uprawnień potrzebnych do zapewnienia jakości statystyk europejskich. Aby KUS mogły skutecznie koordynować swoje systemy krajowe, ich rola koordynacyjna powinna zatem zostać poparta koniecznymi przepisami prawnymi i uregulowaniami instytucjonalnymi.
Zwiększona współpraca na szczeblu ESS przyniosła korzyści dla metodologii i jakości w postaci zarówno bardziej zharmonizowanych i ujednoliconych narzędzi i procedur, jak i intensywniejszej wymiany wiedzy i doświadczeń.
Zasoby są obszarem wzbudzającym obawy. Wszystkie organy statystyczne zoptymalizowały lub optymalizują wykorzystanie zasobów za pomocą szeregu środków, takich jak ustalanie priorytetów, wykorzystywanie danych administracyjnych oraz wprowadzenie zautomatyzowanego gromadzenia danych. Z uwagi na nowe i bardziej rygorystyczne wymogi polityki uważa się jednak, że ESS zbliża się do osiągnięcia krytycznego progu pod względem równoważenia rosnących wymogów statystycznych i ograniczeń zasobów. Podmioty przeprowadzające wzajemną weryfikację niemal jednogłośnie podkreślają, że zabezpieczenie odpowiednich zasobów przy jednoczesnym utrzymaniu elastyczności pod względem sposobu wykorzystania tych zasobów przez członków ESS ma podstawowe znaczenie dla zagwarantowania wysokiej jakości statystyk europejskich.
Podsumowując, przedmiotowa runda wzajemnych weryfikacji wykazała zarówno dynamiczny rozwój, jaki nastąpił w ESS w ostatnich latach, jak i wartość współpracy europejskiej dla jego funkcjonowania. W odpowiedzi na zalecenia KUS i Eurostat przygotowały plany działań usprawniających, określające praktyczne środki na rzecz poprawy ich wyników. Wdrażanie będzie podlegało ścisłemu corocznemu monitorowaniu, począwszy od wiosny 2016 r., i powinno zakończyć się do końca 2019 r. Decyzje dotyczące dalszych środków będą podejmowane na podstawie wyciągniętych wniosków i wymiany doświadczeń.