1.Wprowadzenie

Unia Europejska podjęła się realizacji ambitnego programu reform, aby zapewnić sprawiedliwe i efektywne opodatkowanie osób prawnych na jednolitym rynku. W ramach tego programu państwa członkowskie wezwały do wypracowania podejścia UE, które uwzględniałoby zewnętrzne wyzwania, na jakie narażone są bazy podatkowe ze względu na globalny charakter szkodliwej konkurencji podatkowej i agresywnego planowania podatkowego 1 . Parlament Europejski również zażądał przedstawienia ujednoliconego stanowiska w sprawie międzynarodowych porozumień podatkowych oraz bardziej zdecydowanej postawy wobec rajów podatkowych, obejmującej działania zwalczające unikanie opodatkowania przez osoby prawne 2 .

Obecnie efektywne opodatkowanie w odniesieniu do państw trzecich jest głównie osiągane za pomocą krajowych środków zwalczających unikanie opodatkowania, które zazwyczaj znacznie się różnią między sobą. Do różnych środków krajowych należą między innymi białe, szare i czarne listy, przepisy szczegółowe dotyczące jurysdykcji, w których podatki są niskie albo w ogóle nie obowiązują, lub indywidualne przepisy przeciwko nadużywaniu systemu podatkowego. Również przesłanki podjęcia decyzji o tym, które jurysdykcje należy objąć tymi środkami i w jakim terminie, różnią się w zależności od państwa członkowskiego.

Jako że państwa członkowskie współpracują jednak, aby skoordynować swoje strategie opodatkowania osób prawnych w ramach jednolitego rynku, w celu przeciwdziałania praktykom podatkowym prowadzącym do nadużyć i zapewnienia efektywnego opodatkowania, powinny one również zająć się rozbieżnymi podejściami do likwidowania zewnętrznych zagrożeń związanych z erozją bazy podatkowej. Niektóre spółki wykorzystują luki w prawie i niedostosowanie między środkami ochronnymi państw członkowskich, aby przenieść nieopodatkowany zysk poza jednolity rynek. Ponadto, ze względu na 28 różnych krajowych systemów oceny i uwzględniania systemów podatkowych państw trzecich, przedsiębiorstwa są narażone na niepewność prawa i niepotrzebne obciążenia administracyjne. Przez rozbieżność podejść państw członkowskich międzynarodowi partnerzy otrzymują sprzeczne informacje na temat oczekiwań w UE dotyczących dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, a ponadto powstają wątpliwości co do stosownych terminów uruchomienia mechanizmów ochronnych. W związku z tym konieczna jest skoordynowana strategia zewnętrzna UE dotycząca dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, aby państwa członkowskie mogły wspólnie osiągnąć sukces polegający na zlikwidowaniu unikania opodatkowania, zapewnieniu efektywnego opodatkowania oraz stworzeniu bezpiecznego i stabilnego środowiska dla prowadzenia działalności gospodarczej na jednolitym rynku.

W obliczu ostatnich zmian strategii opodatkowania osób prawnych, zarówno w ramach UE, jak i na poziomie międzynarodowym, potrzeba opracowania wspólnej strategii zewnętrznej na rzecz efektywnego opodatkowania stała się jeszcze bardziej pilna.

W czerwcu 2015 r. Komisja przedłożyła plan działania na rzecz sprawiedliwego i efektywnego opodatkowania w UE. Aby całkowicie zreformować system opodatkowania osób prawnych w UE, w planie określono zestaw środków umożliwiających podjęcie natychmiastowych działań oraz działań w średnim i długim okresie. Nadrzędnym celem programu jest zapewnienie, aby zyski wypracowywane na jednolitym rynku były efektywnie opodatkowywane w miejscu prowadzenia działalności. To właśnie ten priorytet pojawiał się w toczących się między państwami członkowskimi dyskusjach politycznych na temat strategii opodatkowania osób prawnych. Do kluczowych elementów mających zapewnić efektywne opodatkowanie, wymienionych w planie działania, należy wspólne podejście do jurysdykcji państw trzecich, jeśli chodzi o dobre zarządzanie w kwestiach podatkowych.

Natomiast na szczeblu międzynarodowym przywódcy grupy G20 zatwierdzili w listopadzie 2015 r. ostateczną wersję pakietu OECD dotyczącego erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS). W pakiecie BEPS opracowano nowe światowe normy opodatkowania osób prawnych i zaproponowano zestaw środków, które kraje powinny wdrożyć, aby rozwiązać problem unikania opodatkowania przez osoby prawne i zapewnić uczciwą konkurencję podatkową na całym świecie. Wszyscy członkowie G20 i OECD oraz szereg pozostałych krajów zobowiązało się do wdrożenia tych nowych norm. W ramach UE rozpoczęły się już prace mające doprowadzić do spełnienia tego zobowiązania. Państwa członkowskie pragną wdrożyć środki BEPS opracowane przez G20/OECD w skoordynowany sposób, który zabezpiecza jednolity rynek, chroni swobody traktatowe oraz wzmacnia konkurencyjność UE. Komisja przedłożyła obecnie wnioski mające to ułatwić. Aby zapobiec negatywnym skutkom ubocznym oraz zachować równe warunki działania, istotne jest, aby partnerzy międzynarodowi wypełniali swoje zobowiązania z taką samą stanowczością. Państwa członkowskie będą musiały współpracować, aby zachęcić pozostałe kraje do wypełniania swoich zobowiązań w zakresie opracowanego przez OECD pakietu BEPS oraz monitorować postępy w tej sprawie.

Ponadto, w ramach programu działań z Addis Abeby 3 i programu działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030 4 UE i państwa członkowskie zobowiązały się również do wzmocnienia procesu uruchamiania zasobów krajowych w krajach rozwijających się, m.in. przez wsparcie międzynarodowe mające na celu zwiększenie krajowej zdolności w zakresie poboru podatków. Zwalczanie unikania opodatkowania oraz wspieranie włączenia krajów rozwijających się do międzynarodowego programu na rzecz dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych ma kluczowe znaczenie dla zrealizowania tego zobowiązania.

W obliczu powyższych rozważań w niniejszym komunikacie zaproponowane zostały ramy nowej strategii zewnętrznej UE na rzecz efektywnego opodatkowania. W dokumencie tym określono główne środki, które mogą być pomocne w propagowaniu dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych na skalę globalną, zlikwidowaniu zewnętrznych zagrożeń związanych z erozją bazy podatkowej oraz zapewnieniu równych warunków działania dla wszystkich przedsiębiorców. Ponadto rozważono, w jaki sposób można skuteczniej włączyć dobre zarządzanie w kwestiach podatkowych do szerszej polityki stosunków zewnętrznych UE oraz jak wspierać zobowiązania międzynarodowe Unii, w szczególności w obszarze rozwoju.

2.Ponowne zbadanie unijnych kryteriów dobrego zarządzania

Wspólna strategia zewnętrzna na rzecz efektywnego opodatkowania musi się opierać na jasnych, spójnych i uznanych na szczeblu międzynarodowym kryteriach dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, które są konsekwentnie stosowane wobec państw trzecich.

W 2012 r. Komisja wydała zalecenie dla Parlamentu i Rady w sprawie środków mających na celu zachęcenie państw trzecich do stosowania minimalnych norm dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania 5 . W zaleceniu zachęcono państwa członkowskie do wykorzystania przejrzystości, wymiany informacji i uczciwej konkurencji podatkowej jako trzech kryteriów oceny systemów podatkowych państw trzecich oraz, w stosownych przypadkach, do zastosowania wspólnych środków zaradczych. Zalecenie zostało przyjęte przez ministrów finansów UE na posiedzeniu Rady ECOFIN w maju 2013 r. i było szeroko dyskutowane przez ekspertów z państw członkowskich i zainteresowane strony za pośrednictwem platformy na rzecz dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych.

Mimo ogólnej jednomyślności co do takiego podejścia podczas rozmów w ramach platformy stało się jasne, że państwa członkowskie stosowały zalecane kryteria fragmentarycznie lub w ogóle ich nie wprowadziły. Natomiast wśród państw członkowskich, które stosują te kryteria, istnieją niespójności, jeśli chodzi o ich interpretację i wdrażanie. W trakcie dyskusji z państwami członkowskimi, posłami do Parlamentu Europejskiego, zainteresowanymi stronami oraz partnerami międzynarodowymi podkreślono pilną potrzebę wyjaśnienia i uspójnienia sposobu, w jaki UE stosuje kryteria dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych w odniesieniu do państw trzecich.

Ponadto w ciągu trzech lat od wydania zalecenia nastąpił szereg znaczących zmian, jeśli chodzi o to zarządzanie, co wymaga aktualizacji kryteriów UE.

2.1 Zwiększona przejrzystość podatkowa

Przejrzystość podatkowa osiągnęła nowy poziom na szczeblu międzynarodowym, czego wyrazem jest uznanie przez OECD automatycznej wymiany informacji za nowy globalny standard 6 . Ponad 100 jurysdykcji zobowiązało się do wdrożenia tego nowego standardu w zakresie wymiany informacji najpóźniej do 2018 r. W ramach UE państwa członkowskie zastosują standard w zakresie automatycznej wymiany informacji finansowych w kwestiach podatkowych od 2017 r. Unia Europejska zawarła również umowy w sprawie automatycznej wymiany informacji ze Szwajcarią, Liechtensteinem i San Marino oraz finalizuje podobne umowy z Andorą i Monako. Państwa te dokonały szczególnych wysiłków, aby zakończyć negocjacje i podpisać ambitne umowy w sprawie przejrzystości w krótkim czasie. Na tej podstawie kryteria UE wobec wszystkich państw trzecich w odniesieniu do przejrzystości i wymiany informacji powinny odzwierciedlać co najmniej nowy globalny standard w zakresie automatycznej wymiany informacji.

Ponadto UE podjęła się także realizacji ambitnego nowego programu dotyczącego przejrzystości podatkowej na jednolitym rynku, który to program wykracza poza wymogi międzynarodowe. W dniu 8 grudnia Rada przyjęła wniosek Komisji w sprawie automatycznej wymiany informacji dotyczących interpretacji indywidualnych prawa podatkowego o wymiarze transgranicznym oraz uprzednich porozumień cenowych, który zacznie obowiązywać w 2017 r. Wymogi w zakresie publikowania sprawozdań według krajów ustanowiono dla sektora bankowego i finansowego w dyrektywie CRD IV 7 , a dla sektora produkcji drewna i przemysłu wydobywczego — w dyrektywie o rachunkowości 8 . Toczą się również prace nad określeniem, czy wymogi dotyczące przejrzystości na poziomie publicznym należy stosować w odniesieniu do przedsiębiorców w innych sektorach w UE. Prowadząc działania rzecz propagowania dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych na skalę globalną, UE powinna zachęcać swoich partnerów międzynarodowych, aby również przyjęli te wyższe standardy, które są stosowane w obrębie jednolitego rynku.

2.2 Bardziej uczciwa konkurencja podatkowa

Kolejne unijne kryterium dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych — uczciwą konkurencję podatkową — również należy poddać przeglądowi w świetle pozytywnych zmian w tej dziedzinie. Kiedy przedstawiano zalecenie Komisji z 2012 r., uczciwa konkurencja podatkowa nie była kwestią kluczową dla międzynarodowego programu. Komisja zaleciła, aby państwa członkowskie dokonały oceny systemów podatkowych państw trzecich na podstawie Kodeksu postępowania w zakresie opodatkowania przedsiębiorstw, stanowiącego narzędzie, za pomocą którego UE przeciwdziała szkodliwym systemom podatkowym. Tymczasem po dwóch latach negocjacji sfinalizowano projekt OECD dotyczący erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS), który został przyjęty przez grupę G20. Stworzyło to nowe międzynarodowe standardy na rzecz sprawiedliwego opodatkowania osób prawnych, do których wdrożenia zobowiązali się wszyscy członkowie G20/OECD i państwa powiązane. UE aktywnie wspiera uruchomiony przez OECD proces BEPS. Unia Europejska — jako liczący się na arenie międzynarodowej podmiot polityczny i gospodarczy — ma teraz do odegrania istotną rolę, jaką jest kontynuowanie wspierania BEPS przez dążenie do sprawnego i terminowego wdrożenia tego projektu, zarówno na jednolitym rynku, jak i na świecie.

Na poziomie UE państwa członkowskie podjęły już pierwsze znaczące kroki w tym względzie, na przykład poprzez porozumienie się w sprawie stosowania zmodyfikowanego podejścia do metody wydatkowej w odniesieniu do korzystnego opodatkowania dochodów z patentów. Plan działania z czerwca 2015 r. i dyrektywa przeciwdziałająca unikaniu opodatkowania tworzą solidne ramy dla szybkiego i skoordynowanego wdrożenia innych środków BEPS, w sposób zgodny z jednolitym rynkiem i prawem UE. Ponadto trwają prace nad aktualizacją i rozszerzeniem Kodeksu postępowania w zakresie opodatkowania przedsiębiorstw, tak aby uwzględniał nowy program UE dotyczący opodatkowania osób prawnych. Zobowiązania państw członkowskich do wprowadzenia tych bardziej zdecydowanych środków na rzecz uczciwej konkurencji podatkowej powinny również znaleźć wyraz w podejściu UE do państw trzecich w kwestiach podatkowych. Zachęciłoby to pozostałe państwa do stosowania się do uzgodnionych na szczeblu narodowym standardów w zakresie dobrego zarządzania, zapewnienia równych warunków działania dla przedsiębiorców UE oraz ograniczenia możliwości przenoszenia zysków za granicę.

W świetle tych kluczowych zmian w globalnym środowisku podatkowym oraz ze względu na potrzebę uspójnienia procesu oceny państw trzecich dokonywanej przez państwa członkowskie należy zaktualizować kryteria dobrego zarządzania w UE. Komisja określiła nowe kryteria w załączniku 1 do niniejszego komunikatu i wzywa Radę do zatwierdzenia tego dokumentu. Te zaktualizowane kryteria dobrego zarządzania UE powinny przyświecać wszystkim zewnętrznym strategiom UE w kwestiach podatkowych oraz stanowić podstawę omawiania i propagowania dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych z partnerami międzynarodowymi.

3.Poprawa współpracy w zakresie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych przez umowy z państwami trzecimi.

UE powinna wykorzystać wszelkie dostępne jej narzędzia w celu propagowania dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych na skalę międzynarodową. Dwustronne i regionalne umowy z państwami trzecimi mogą być szczególnie przydatnymi instrumentami prawnymi w tym względzie. Dzięki nim można ująć w ramy, na zasadzie konsensusu, zobowiązania każdej strony do przestrzegania międzynarodowych standardów w zakresie przejrzystości, wymiany informacji i uczciwej konkurencji podatkowej. Porozumienia te pozwalają również Unii w należyty sposób włączyć priorytety polityki podatkowej wobec państw trzecich do stosunków zewnętrznych w szerszym ujęciu.

W przyjętej w 2015 r. strategii „Handel z korzyścią dla wszystkich” Komisja potwierdziła, że umowy handlowe powinny wspierać propagowanie międzynarodowych standardów w zakresie przejrzystości i dobrego zarządzania, co ma zapobiec strategiom agresywnego przenoszenia zysków przedsiębiorstw oraz unikania opodatkowania.

W obliczu ostatnich postępów w realizacji międzynarodowego programu w zakresie opodatkowania oraz własnego zobowiązania UE do wspierania wdrożenia wyższych standardów globalnych należy ponownie ocenić stanowisko w sprawie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, jakie prezentuje UE przy negocjowaniu umów z państwami trzecimi.

3.1 Klauzule dotyczące dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych

W maju 2008 r. Rada ECOFIN uzgodniła w swoich konkluzjach, że klauzulę dotyczącą dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych należy włączyć do wszystkich stosownych umów między UE i państwami trzecimi lub regionami. W konkluzjach Rady określono brzmienie tej klauzuli oraz upoważniono Komisję do negocjowania na jej podstawie postanowień dotyczących dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych w stosownych umowach z państwami trzecimi.

W kolejnych latach działania UE na rzecz włączenia znaczącej klauzuli dotyczącej dobrego zarządzania do umów dwustronnych lub regionalnych nie zawsze jednak kończyły się powodzeniem. Kilka państw trzecich zgodziło się wprawdzie na włączenie do umowy odniesienia do zasad dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, inne jednak stanowczo się temu sprzeciwiły lub odmówiły podjęcia wyraźnego zobowiązania w tej kwestii. Niektóre negocjacje były opóźnione, ponieważ państwa trzecie stwierdziły, że brzmienie klauzuli jest niejasne, jeśli chodzi o wymogi dotyczące dobrego zarządzania. Ponadto, w świetle zmian na szczeblu międzynarodowym w obszarze dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, należy obecnie zaktualizować klauzulę ustaloną w 2008 r. Klauzula powinna na przykład uwzględniać przyjęcie automatycznej wymiany informacji jako globalnego standardu oraz nowych środków w zakresie uczciwej konkurencji podatkowej określonych w przyjętym przez OECD pakiecie BEPS, które zostały uzgodnione przez G20.

Państwa członkowskie zdały sobie sprawę z istniejących problemów, jeśli chodzi o obecną klauzulę dotyczącą dobrego zarządzania, i rozpoczęły rozważania na ten temat w ramach Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla ds. Podatkowych. Konieczne jest osiągnięcie szybkich postępów w pracach mających na celu aktualizację podstawy klauzul dobrego zarządzania, przegląd strategii pod kątem włączenia ich do umów oraz opracowanie systemu monitorowania jej wdrożenia.

Aby to ułatwić, Komisja określiła podstawowe elementy odnowionej klauzuli dotyczącej dobrego zarządzania, które należy uwzględnić we wszystkich wnioskach dotyczących negocjacji w sprawie stosownych umów. Te podstawowe elementy odzwierciedlają zaktualizowane standardy dobrego zarządzania oraz działania priorytetowe UE przeciwko agresywnemu planowaniu podatkowemu, jak również pewne międzynarodowe zobowiązania w kontekście OECD/BEPS.

Różnorodność partnerów międzynarodowych UE oznacza jednak, że zastosowanie jednakowego podejścia do każdego z nich jest niepraktyczne. Na przykład niektóre kraje rozwijające się mogą posiadać ograniczenia administracyjne wymagające uproszczonego podejścia lub mogą wymagać pomocy w wypełnianiu zobowiązań w zakresie dobrego zarządzania. Negocjacje w sprawie klauzuli dotyczącej dobrego zarządzania powinny zatem uwzględniać szczególną sytuację konkretnego państwa trzeciego.

Elementy, które powinny stanowić podstawę negocjacji w sprawie przyszłych klauzul dotyczących dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, określono w załączniku 2 do niniejszego komunikatu. Komisja wzywa państwa członkowskie do zatwierdzenia tych elementów, tak aby można je było wykorzystywać w negocjacjach w przyszłości.

Kolejną kwestią, którą należy się zająć, jest długość czasu wymaganego do wdrożenia klauzuli dotyczącej dobrego zarządzania po jej uzgodnieniu. Obecnie klauzula dotycząca dobrego zarządzania zaczyna obowiązywać dopiero po wejściu w życie całej umowy, co może trwać lata. W okresie przejściowym przedmiotowe państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przestrzegania uzgodnionych postanowień dotyczących dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych. Komisja będzie zachęcała państwa członkowskie do wyrażenia zgody na włączenie klauzuli dotyczącej dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych do tej części postanowień, które obowiązywałyby tymczasowo, lub do zaangażowania się w zorganizowany dialog na temat kwestii podatkowych ze stosownym państwem trzecim, oczekując na wejście w życie umowy. Ponadto Komisja oraz Grupa ds. Kodeksu Postępowania mogłyby monitorować zgodność przepisów państwa trzeciego z zasadami dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, w celu uruchomienia mechanizmu konsultacji przewidzianego w umowie i rozwiania wszelkich obaw dotyczących kwestii podatkowych najwcześniej, jak to możliwe.

3.2. Postanowienia dotyczące pomocy państwa

W przypadku, gdy państwa trzecie udzielają wsparcia niektórym lokalnym spółkom za pomocą preferencyjnych systemów podatkowych, praktyk administracyjnych lub interpretacji indywidualnych prawa podatkowego, może to ograniczyć dostęp do rynku dla eksporterów z UE, którzy zostają postawieni w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z lokalnymi przedsiębiorcami otrzymującymi wsparcie. Takie potencjalnie szkodliwe praktyki są jedynie częściowo uwzględnione w przepisach WTO. Umowy UE z państwami trzecimi mogłyby w dalszym stopniu przyczynić się do uzyskania równych warunków działania.

Postanowienia dotyczące pomocy państwa w umowach dwustronnych, które mogłyby przyczynić się do zwiększenia przejrzystości, jeśli chodzi o subsydia, zakazują najbardziej szkodliwych rodzajów subsydiów i przewidują konsultacje w sprawie szkodliwych subsydiów, mogłyby także doprowadzić do stworzenia bardziej uczciwej konkurencji między państwami członkowskimi i państwami trzecimi w obszarze opodatkowania działalności gospodarczej.

Komisja podejmie zatem działania, aby włączyć postanowienia dotyczące pomocy państwa do wniosków dotyczących negocjacji w sprawie zawarcia umów z państwami trzecimi, w celu zapewnienia uczciwej konkurencji podatkowej z partnerami międzynarodowymi.

4.Wspieranie krajów rozwijających się w wypełnianiu standardów w zakresie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych

W ramach programu UE na rzecz propagowania dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych wśród partnerów międzynarodowych UE i wspierania sprawnego i spójnego wdrożenia przyjętego przez G20/OECD pakietu BEPS na skalę globalną, uwagę należy poświęcić w szczególności sytuacji krajów rozwijających się. Wspieranie krajów rozwijających się w udoskonalaniu systemów podatkowych i zwiększaniu ich zasobów krajowych jest kluczowe dla wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, zlikwidowania ubóstwa i osiągnięcia zrównoważonego rozwoju.

W tym kontekście zastosowanie standardów w zakresie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych jest istotne z dwóch podstawowych powodów. Po pierwsze, jest to zgodne z szerszym zobowiązaniem UE w zakresie rozwoju mającym na celu pomoc tym krajom w zabezpieczeniu zrównoważonych dochodów krajowych i zwalczeniu zagrożeń, na jakie są narażone ich bazy podatkowe. Po drugie, włączenie krajów rozwijających się do globalnej sieci dobrego zarządzania może zapobiec słabościom w międzynarodowej strukturze podatkowej, które mogłyby sprzyjać erozji bazy podatkowej i przenoszeniu zysków.

4.1 Podejście „Pobieraj więcej, wydawaj lepiej”

Unia Europejska od dawna już wspiera kraje rozwijające się w ich działaniach na rzecz zabezpieczenia zrównoważonych dochodów krajowych, w tym przez dążenie do zlikwidowania unikania opodatkowania, uchylania się od opodatkowania oraz nielegalnych przepływów finansowych. UE przekazuje 140 mln euro rocznie krajom rozwijającym się jako wsparcie bezpośrednie przeznaczone na krajowe reformy finansów publicznych i prowadzi programy wsparcia budżetowego w ponad 80 krajach. Co więcej, za pośrednictwem Inicjatywy podatkowej z Addis Abeby 9 , w której uruchomienie w lipcu 2015 r. zaangażowana była UE, Komisja i inni partnerzy międzynarodowi zobowiązali się do podwojenia wsparcia dla krajów rozwijających się, przeznaczonego na uruchomienie dochodów krajowych.

W komunikacie Komisji z 2010 r. Podatki a rozwój — Współpraca z krajami rozwijającymi się w zakresie wspierania dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania 10 , określono podstawę polityczną, jeśli chodzi o pomoc UE dla krajów rozwijających się w tworzeniu skutecznych, sprawiedliwych i trwałych systemów podatkowych w ciągu ostatnich 5 lat. W 2015 r., w świetle programu działań z Addis Abeby oraz programu działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030, Komisja przedstawiła nowe podejście UE do wspierania krajowych finansów publicznych w krajach rozwijających się. W strategii „Pobieraj więcej, wydawaj lepiej” 11 szczegółowo przedstawiono, w jaki sposób UE zamierza w nachodzących latach wspierać kraje rozwijające się w tworzeniu sprawiedliwych i skutecznych systemów podatkowych, m.in. przez rozwiązanie problemu unikania opodatkowania przez osoby prawne.

Podejście „Pobieraj więcej” opiera się na pomocy krajom rozwijającym się w zlikwidowaniu zarówno luki w polityce podatkowej, jak i luki w przestrzeganiu przepisów prawa podatkowego 12 , aby zwiększyć mobilizację dochodów krajowych. Środki mające na celu zmniejszenie luki w polityce podatkowej obejmują w razie potrzeby rozszerzenie bazy podatkowej, zamknięcie luki w prawie podatkowym oraz zwalczanie unikania opodatkowania. Środki mające na celu usunięcie luki w przestrzeganiu przepisów prawa podatkowego obejmują zwiększenie wydajności i skuteczności administracji podatkowej, wzmocnienie dobrowolnego przestrzegania przepisów prawa podatkowego, propagowanie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych oraz zwalczanie uchylania się od opodatkowania i nielegalnych przepływów finansowych.

Aby osiągnąć te cele i wspierać kraje rozwijające się w zwiększaniu poziomu dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, Komisja opracowała ambitne ramy wsparcia UE. Obejmuje to kontynuowanie propagowania wkładu krajów rozwijających się w określanie międzynarodowych standardów podatkowych oraz dążenie do koordynacji międzynarodowej w większym stopniu sprzyjającej włączeniu tych krajów, między innymi za pośrednictwem opracowanego przez G20-OECD pakietu BEPS i inicjatywy na rzecz automatycznej wymiany informacji, Komitetu Ekspertów ONZ ds. Współpracy Międzynarodowej w Sprawach Podatkowych oraz organów regionalnych takich jak Afrykańskie Forum Administracji Podatkowej (ATAF), centre de rencontres et d'études des dirigeants des administrations fiscales (CREDAF) lub Międzyamerykańskie Centrum Administracji Podatkowych (CIAT). Aby uzyskać wiarygodne dane dotyczące poboru podatków, które byłyby możliwe do porównania w skali międzynarodowej, Komisja będzie wspierała inicjatywy na rzecz opracowywania statystyk dotyczących dochodów. Istniejące ramy dwustronne, takie jak dialog polityczny przewidziany w art. 8 umowy z Kotonu, również powinny być nadal wykorzystywane do osiągania celów w zakresie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych.

Inne obszary, na których skupi się UE, będą obejmowały wspieranie budowania zdolności, jeśli chodzi o politykę podatkową i administrację, przez udzielanie bezpośredniej pomocy technicznej lub za pośrednictwem programów partnerstwa 13 ; wspieranie inicjatyw międzynarodowych na rzecz wzmocnienia ustawodawstwa i regulacji, w szczególności w obszarze ustalania cen transferowych; oraz wspieranie opracowywania i wdrażania instrumentów oceny sytuacji budżetowej, takich jak instrument oceny diagnostycznej administracji podatkowej (TADAT) lub rozliczalność finansowa wydatków publicznych (PEFA).

Zgodnie z własnym ambitnym programem UE w zakresie przejrzystości podatkowej Komisja będzie propagowała sprawozdawczość według krajów na szczeblu międzynarodowym oraz Inicjatywę przejrzystości w branżach wydobywczych (EITI) na rzecz zwiększenia przejrzystości i rozliczalności w przemyśle wydobywczym.

4.2 Dobry przykład

UE pragnie świecić przykładem w obszarze dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, zarówno stosując wysokie standardy wewnętrzne, jak i propagując podobne środki za granicą. Unia zdaje sobie sprawę, że musi zadbać o to, aby krajowe strategie podatkowe nie wywołały negatywnych skutków ubocznych dla państw trzecich oraz aby należycie uwzględnić słabości krajów rozwijających się, jeśli chodzi o kwestie podatkowe. Na przykład państwa członkowskie powinny przyjmować zrównoważone podejście przy negocjowaniu dwustronnych konwencji podatkowych z krajami o niskim dochodzie, uwzględniając ich szczególną sytuację. Obejmuje to fakt, że kraje rozwijające się są w dużym stopniu uzależnione od opodatkowania u źródła, w związku z tym podatki u źródła od płatności transgranicznych stanowią istotną część ich przychodu podatkowego. Konwencje podatkowe są jednak nadrzędne względem przepisów krajowych, a co za tym idzie — ograniczają podatki u źródła pobierane w wielu krajach rozwijających się. Program działań z Addis Abeby oraz środki związane z wdrożeniem opracowanego przez OECD pakietu BEPS mogłyby stanowić dla państw członkowskich okazję do ponownego rozważenia aspektów podpisanych przez nie dwustronnych konwencji podatkowych z krajami rozwijającymi się, takich jak postanowienia dotyczące podatku u źródła. W ramach platformy ds. dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych Komisja rozpocznie debatę z państwami członkowskimi, w jaki sposób zapewnić sprawiedliwe traktowanie krajów rozwijających się w dwustronnych konwencjach podatkowych.

5.Opracowanie unijnego procesu oceny państw trzecich i umieszczania ich na liście

W UE państwa członkowskie muszą respektować przepisy dotyczące przejrzystości i wymiany informacji, zasady pomocy państwa oraz zasady Kodeksu postępowania w zakresie opodatkowania przedsiębiorstw. Obowiązują przepisy, które są stosowane w przypadku naruszeń tych wymogów w obrębie jednolitego rynku.

Aby zapewnić równe warunki działania, UE potrzebuje również bardziej restrykcyjnych instrumentów skierowanych do tych państw trzecich, które nie przestrzegają standardów dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych. Parlament Europejski, duża liczba państw członkowskich oraz podmioty zainteresowane wyraziły zdecydowane poparcie dla stworzenia jednolitych ram UE, za pośrednictwem których rozwiązywano by problemy w zakresie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych występujące w państwach trzecich. Wspólne podejście UE w tym obszarze miałoby silny skutek odstraszający i zapobiegłoby wykorzystywaniu przez przedsiębiorstwa rozbieżności między różnymi systemami krajowymi. Dostarczyłoby również partnerom międzynarodowym jasnego obrazu dotyczącego oczekiwań UE w tym obszarze oraz zmniejszyłoby niepotrzebne obciążenia administracyjne dla przedsiębiorców. Ponadto dzięki temu podejściu będzie można stale uwzględniać szczególną sytuację państw trzecich, a zwłaszcza krajów rozwijających się.

5.1 Przejrzysty przegląd krajowych procesów tworzenia list

Pierwszym krokiem do stworzenia wspólnego unijnego systemu umieszczania na liście był plan działania Komisji na rzecz sprawiedliwego i skutecznego opodatkowania przyjęty w czerwcu 2015 r. Po raz pierwszy Komisja opublikowała przegląd wszystkich jurysdykcji państw trzecich umieszczonych na liście przez państwa członkowskie do celów podatkowych. Pełną skonsolidowaną wersję obejmującą 121 jurysdykcji opublikowano w internecie, natomiast wykaz jurysdykcji najczęściej umieszczanych na liście załączono do planu działania. Podstawowym celem tej inicjatywy było zwiększenie przejrzystości krajowych procesów umieszczania na liście oraz przedstawienie informacji dotyczących jurysdykcji umieszczonych na liście przez państwa członkowskie w formacie ułatwiającym dostęp dla państw trzecich i przedsiębiorców. W październiku 2015 r. Komisja przeprowadziła aktualizację techniczną informacji umieszczonych w internecie, aby uwzględnić zmiany i poprawki krajowych list sporządzonych przez państwa członkowskie do celów podatkowych.

Zgodnie z przyjętym w czerwcowym planie działania zobowiązaniem do dokonywania okresowego przeglądu list sporządzonych przez państwa członkowskie Komisja formalnie zaktualizowała skonsolidowane zestawienie państw trzecich umieszczonych na liście przez państwa członkowskie do celów podatkowych, co stanowiło część pakietu na rzecz zwalczania unikania opodatkowania. Zaktualizowane informacje, które zostały opublikowane w internecie w formie interaktywnej mapy 14 , zostaną poddane ponownemu przeglądowi w ciągu 12 miesięcy.

Opublikowanie „paneuropejskiej” listy wywołało natychmiastowe skutki, jeśli chodzi o przejrzystość. Zanim opublikowano skonsolidowaną wersję list państw członkowskich, niektóre państwa trzecie nie zdawały sobie sprawy, że były umieszczone na liście na szczeblu krajowym. „Paneuropejska” lista stała się przyczynkiem do wznowienia dyskusji między tymi jurysdykcjami i właściwymi państwami członkowskimi na temat dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, co umożliwiło państwom trzecim wyjaśnienie kwestii związanych z ich systemami podatkowymi, a państwom członkowskim — przedstawienie zaistniałych obaw. Zwiększenie przejrzystości zachęciło państwa członkowskie stosujące praktykę umieszczania na liście do szczegółowego zbadania swoich list i zapewnienia, aby były one wiarygodne, dokładne i aktualne. Znaczące rozbieżności w krajowych procesach umieszczania na liście ujawniły się po sporządzeniu wykazu paneuropejskiego; dostrzeżono również problemy, jakie taka sytuacja może stworzyć dla jednolitego rynku, państw trzecich i przedsiębiorców. W wyniku tego państwa członkowskie ponownie wyraziły zainteresowanie dążeniem do bardziej spójnego podejścia do umieszczania na liście państw trzecich oraz stosowania wspólnych środków ochronnych.

Aby to osiągnąć, należy najpierw dokonać solidnego przeglądu procedur obecnie obowiązujących w UE oraz je dobrze zrozumieć. W tym celu Komisja zwróciła się do państw członkowskich umieszczających państwa trzecie na liście o wyjaśnienia dotyczące kryteriów i procesów, które stosują. Komisja poprosiła również państwa członkowskie nieposiadające krajowych list o przedstawienie alternatywnych narzędzi, które wykorzystują do przeciwdziałania zewnętrznemu zagrożeniu unikania opodatkowania. Te działania mające na celu zwiększenie przejrzystości narzędzi stosowanych przez państwa członkowskie, służących wdrażaniu środków chroniących system podatkowy, będą kontynuowane w ramach platformy ds. dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych w nadchodzących miesiącach. Celem jest wzmocnienie pewności prawa dla przedsiębiorców i państw trzecich, a jednocześnie wykorzystanie dostępnych informacji do stworzenia bardziej spójnego podejścia na poziomie UE.

5.2 Wspólne podejście UE do umieszczania na liście państw trzecich

„Paneuropejska lista” ma służyć jedynie jako rozwiązanie tymczasowe w okresie, gdy prowadzone będą działania w celu utworzenia wspólnego unijnego systemu oceny, kontroli i umieszczania na liście państw trzecich. Obecna sieć systemów krajowych zostanie ostatecznie zastąpiona jasnym i spójnym podejściem UE, które pozwoli zidentyfikować państwa trzecie niespełniające standardów w zakresie dobrego zarządzania oraz przedstawić spójne stanowisko UE wobec takich jurysdykcji. Gdy zakończy się tworzenie wspólnego wykazu UE, państwa członkowskie w Radzie powinny wyrazić formalną zgodę na stosowanie tej listy zamiast list krajowych, aby usuwać zewnętrzne zagrożenia związane z erozją bazy podatkowej.

Podejście UE do umieszczania na liście państw trzecich powinno być sprawiedliwe, obiektywne i dające się uzasadnić na szczeblu międzynarodowym. Musi być również zgodne z zobowiązaniami UE na mocy wielostronnych lub dwustronnych umów międzynarodowych. Aby to osiągnąć, Komisja proponuje utworzenie trzyetapowego procesu.

Na pierwszym etapie Komisja określi wewnętrznie państwa trzecie, które powinny być poddane ocenie przez UE w pierwszej kolejności. Aby ten wybór był neutralny i wiarygodny, Komisja opracuje tablicę wyników zawierającą wskaźniki, co pomoże określić potencjalny wpływ jurysdykcji na bazy podatkowe państw członkowskich. Podejście oparte na takiej tabeli wyników, które bardziej szczegółowo opisano w dokumencie roboczym służb Komisji, będzie obejmowało kompleksowe wskaźniki dotyczące takich kwestii jak powiązania gospodarcze z UE, poziom aktywności finansowej oraz czynniki instytucjonalne i prawne. Na tym etapie miejsca, które zajmują w tabeli wyników państwa trzecie, nie będą miały wpływu na ocenę stosowanych przez nie standardów w zakresie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, lecz jedynie zapewnią przejrzystą podstawę dla podjęcia decyzji, które jurysdykcje należy poddać bardziej szczegółowej ocenie. Pierwsze ustalenia dokonane na podstawie tabeli wyników zostaną przedstawione państwom członkowskim w ramach Grupy ds. Kodeksu Postępowania jesienią 2016 r.

Na kolejnym etapie, na podstawie tabeli wyników, państwa członkowskie będą decydowały, które jurysdykcje należy ocenić pod kątem zaktualizowanych unijnych kryteriów dobrego zarządzania. Inne czynniki, takie jak tocząca się współpraca w kwestiach podatkowych, również mogą wymagać rozważenia. Komisja powinna dokonać oceny systemów podatkowych wybranych państw członkowskich wraz z Grupą ds. Kodeksu Postępowania (opodatkowanie działalności gospodarczej) ze względu na fakt, że grupa posiada już doświadczenie w tej dziedzinie. Ta faza oceny będzie również obejmowała dialog z przedmiotowymi państwami trzecimi, co zapewni im wystarczająco dużo czasu na odpowiedź na wszelkie wątpliwości, które się mogą się pojawić w odniesieniu do ich systemów podatkowych. Ten dialog należy wykorzystać jako ramy do rozwiązywania omawianych kwestii oraz zacieśnienia partnerstwa, jeśli chodzi o zapewnianie wysokich standardów w zakresie dobrego zarządzania w odniesieniu do kwestii podatkowych. W tym celu należy również, w stosownych przypadkach, w pełni wykorzystać procesy konsultacji przewidziane w umowach UE z państwami trzecimi lub regionami. Wnioski z tego procesu oceny byłyby przedstawiane państwom członkowskim w odpowiednich grupach w ramach Rady.

Na etapie końcowym państwa członkowskie powinny zadecydować, czy przedmiotową jurysdykcję należy dodać do wspólnej unijnej listy jurysdykcji podatkowych stwarzających problemy. Decyzja taka będzie się głównie opierała na zaleceniu Komisji, sformułowanym na podstawie wyników procesu oceny. Konieczne będzie jednak również uwzględnienie innych czynników. Na przykład niektóre kraje rozwijające się mogą wyrażać zdecydowaną gotowość do przestrzegania standardów UE w zakresie dobrego zarządzania, jednak mogą one nie mieć takich możliwości. W takich przypadkach umieszczenie na liście nie jest najbardziej efektywnym narzędziem, a do zlikwidowania obaw UE dotyczących systemów podatkowych w tych krajach bardziej efektywne mogą być alternatywne narzędzia. Podobnie, jeśli państwo trzecie podjęło formalną współpracę z UE w celu rozwiązania problemów, jeśli chodzi o dobre zarządzanie w kwestiach podatkowych, kontynuacja tego procesu może doprowadzić do bardziej obiecujących wyników.

Dla każdej jurysdykcji dodanej do wspólnej listy UE zostaną określone jasne warunki, jakie musi ona spełnić, aby zostać usunięta z listy. Warunki te powinny być powiązane z wysiłkami, jakie podejmują te jurysdykcje w celu rozwiązania kwestii podniesionych w trakcie procesu oceny. Państwa członkowskie powinny upoważnić Komisję do natychmiastowego usunięcia z listy jurysdykcji, która spełni te warunki, aby uniknąć niepotrzebnych opóźnień tego procesu. Komisja będzie z wyprzedzeniem informowała państwa członkowskie o każdym usunięciu z listy.

5.3 Środki skłaniające do wprowadzenia przejrzystości i sprawiedliwego opodatkowania w jurysdykcjach umieszczonych na liście

Umieszczenie jurysdykcji podatkowej na liście należy traktować jako środek ostateczny. Powinno ono być stosowane tylko w przypadku jurysdykcji, która odmówi zaangażowania się w dobre zarządzanie w kwestiach podatkowych lub nie uwzględni w sposób konstruktywny obaw UE dotyczących jej systemu podatkowego. Kiedy jurysdykcja zostanie dodana do listy UE, wszystkie państwa członkowskie muszą jednak stosować wspólne środki zaradcze. Takie środki zaradcze powinny służyć zarówno ochronie baz podatkowych państw członkowskich, jak i skłonieniu przedmiotowej jurysdykcji do wprowadzenia koniecznych zmian w jej systemie podatkowym.

Obecnie państwa członkowskie stosują różne sankcje lub środki ochronne wobec jurysdykcji umieszczonych na ich krajowych listach. Są to w dużej mierze przepisy o charakterze podatkowym, takie jak zasady dotyczące kontrolowanych spółek zagranicznych (KSZ) lub odmowa zastosowania zwykłego zwolnienia podatkowego lub odliczeń od podatku w przypadku płatności na rzecz spółek w krajach umieszczonych na liście.

W niektórych przypadkach te krajowe przepisy zostaną zastąpione minimalnymi standardami zawartymi w dyrektywie przeciwdziałającej unikaniu opodatkowania (np. zasady KSZ). Dyrektywa nie będzie jednak obejmowała wszystkich środków stosowanych obecnie przez państwa członkowskie. Środki ochronne powiązane ze wspólną listą UE powinny zatem stanowić środki uzupełniające wobec środków ochronnych określonych w dyrektywie. Mogłyby one obejmować podatek u źródła oraz brak możliwości odliczenia od podatku kosztów transakcji przeprowadzonych w jurysdykcjach umieszczonych na liście. Dzięki tym środkom inwestowanie lub prowadzenie działalności w tych jurysdykcjach stanie się mniej atrakcyjne dla przedsiębiorstw, ponieważ obciążenie administracyjne i ryzyko podwójnego opodatkowania będą wyższe.

Jak wskazano w planie działania z czerwca 2015 r., państwa członkowskie będą musiały zdecydować, jakiego dokładnie rodzaju środki zaradcze będą stosowały wobec jurysdykcji umieszczonych na liście. Państwa powinny tego dokonać przed końcem 2016 r., tak aby państwa trzecie w pełni zdawały sobie sprawę z możliwych konsekwencji w momencie, gdy proces oceny UE będzie w toku.

Komisja wykorzysta również doświadczenie zdobyte w trakcie procesu umieszczania na liście, aby aktywnie przyczynić się do monitorowania przez G20 środków określonych w opracowanym przez OECD pakiecie BEPS na skalę międzynarodową. Będzie dokonywała wymiany informacji z organami administracyjnymi w państwach trzecich, które również są aktywnie zaangażowane w ten proces.

6.Wzmocnienie powiązania między środkami UE a dobrym zarządzaniem w kwestiach podatkowych

W rozporządzeniu finansowym UE (art. 140 ust. 4) zakazuje się inwestowania środków lub przekazywania ich za pośrednictwem podmiotów zarejestrowanych w państwach trzecich, które nie stosują standardów w zakresie przejrzystości podatkowej ustalonych na szczeblu międzynarodowym. UE i międzynarodowe instytucje finansowe 15 muszą również uwzględnić te wymogi dotyczące dobrego zarządzania w swoich umowach ze wszystkimi wybranymi pośrednikami finansowymi. Te przepisy, które są wzmocnione przez przepisy wewnętrzne tych instytucji, stanowią skuteczny sposób zapewnienia, aby decyzje o zainwestowaniu środków UE przyczyniały się do propagowania zgodności z międzynarodowymi wymogami dotyczącymi przejrzystości.

Komisja jest jednak przekonana, że te przepisy można by było rozszerzyć w stopniu wykraczającym poza obecnie obowiązujące wymogi w zakresie przejrzystości tak, aby obejmowały one również zasady UE dotyczące uczciwej konkurencji podatkowej. W przeszłości Komisja musiała zablokować pewne projekty przedłożone przez międzynarodowe instytucje finansowe, ponieważ zawierały one niemające uzasadnienia skomplikowane ustalenia podatkowe wiążące się ze szkodliwymi systemami podatkowymi w państwach trzecich lub państwami trzecimi, w których nie obowiązuje system podatkowy. Wzmocnienie przepisów polegające na włączeniu wymogów dotyczących uczciwej konkurencji podatkowej mogłoby zapobiec występowaniu takich przypadków. Parlament Europejski wniósł również o wprowadzenie środków mających zapewnić, aby środki finansowe UE nie były przekierowywane za pośrednictwem jurysdykcji, w których obowiązują niskie podatki lub brak jest opodatkowania. W ramach trwającego obecnie przeglądu rozporządzenia finansowego Komisja zaproponuje zatem włączenie do tego rozporządzenia zaktualizowanych standardów UE w zakresie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych, w tym uczciwej konkurencji podatkowej.

7.Podsumowanie

W swoim programie politycznym Komisja nadała priorytetowy charakter zwalczaniu unikania opodatkowania przez osoby prawne oraz nieuczciwej konkurencji podatkowej. Przedstawiła ambitny program reform dotyczących opodatkowania osób prawnych w UE, który musi być zrealizowany przez państwa członkowskie.

Unikanie opodatkowania przez osoby prawne stanowi jednak zjawisko na skalę globalną, dlatego też środki UE mające je zwalczać muszą wykraczać poza jednolity rynek. Niniejszy komunikat stanowi odpowiedź na wezwania Parlamentu Europejskiego, Rady i społeczeństwa obywatelskiego do stworzenia solidnej strategii UE mającej propagować dobre zarządzanie w kwestiach podatkowych na skalę globalną i zareagowania na zewnętrzne zagrożenia związane z unikaniem opodatkowania.

Środki przedstawione przez Komisję wspierają cele UE, polegające na zapewnieniu efektywnego opodatkowania w obrębie jednolitego rynku i wprowadzeniu bardziej sprawiedliwego opodatkowania osób prawnych w UE i poza jej granicami. Komisja wzywa państwa członkowskie do zatwierdzenia tych inicjatyw w Radzie i nadania charakteru priorytetowego ich realizacji.