1.

Niniejsze sprawozdanie roczne zawiera przeprowadzoną przez Trybunał ocenę Europejskich Funduszy Rozwoju (EFR). Najważniejsze informacje na temat działań objętych kontrolą oraz wydatków w 2014 r. przedstawiono na wykresie 1 .

2.

Od 1958 r. Europejskie Fundusze Rozwoju (EFR) są głównym instrumentem pomocy Unii Europejskiej w zakresie współpracy na rzecz rozwoju z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) oraz krajami i terytoriami zamorskimi (KTZ). Umowa o partnerstwie zawarta w Kotonu dnia 23 czerwca 2000 r. na okres 20 lat („umowa z Kotonu”) jest obowiązującą umową ramową regulującą relacje pomiędzy Unią Europejską a AKP i KTZ. Partnerstwo ma na celu przede wszystkim ograniczenie, a ostatecznie wyeliminowanie ubóstwa.

3.

EFR mają szczególny charakter:

4.

Każdy EFR jest regulowany na podstawie osobnego rozporządzenia finansowego. Trybunał sugerował już kilkakrotnie, że przyjęcie jednego rozporządzenia finansowego, mającego zastosowanie do wszystkich obecnych i przyszłych EFR, zapewniłoby ciągłość, bez ryzyka przerywania realizacji EFR, i mogłoby ułatwić zarządzanie (4).

5.

Mimo że rozporządzenia finansowe dotyczące EFR są stopniowo dostosowywane do ogólnego rozporządzenia finansowego (5), nadal występują znaczne różnice. Główna różnica polega na tym, że w przypadku EFR nie ma zastosowania zasada jednoroczności. Chociaż zobowiązania w ramach EFR są zaciągane zwykle na okres od pięciu do siedmiu lat, płatności mogą być realizowane przez znacznie dłuższy okres. W 2014 r. wydatkowano środki równolegle w ramach czterech EFR i nadal realizowano płatności w ramach ósmego EFR, otwartego w 1995 r.

6.

EFR są niemal w całości zarządzane przez Dyrekcję Generalną Komisji ds. Rozwoju i Współpracy (EuropeAid), która zarządza także wieloma wydatkami z budżetu UE (6)  (7).

7.

Środki z EFR są przeznaczane na realizację projektów i wsparcie budżetowe (8) w ramach czterech głównych mechanizmów. W 2014 r. 38 % płatności zrealizowano w trybie zarządzania bezpośredniego, przy czym 22 % wszystkich płatności odnosiło się do wsparcia budżetowego. Pozostałe 62 % zrealizowano w trybie zarządzania pośredniego: 32 % za pośrednictwem organizacji międzynarodowych, 25 % za pośrednictwem państw trzecich, a 5 % za pośrednictwem organów państw członkowskich UE (9).

8.

Wydatki będące przedmiotem niniejszego sprawozdania są dokonywane w 79 krajach z zastosowaniem różnorodnych metod realizacji. Przepisy i procedury, w tym te dotyczące przetargów i postępowań o udzielenie zamówienia, są często skomplikowane. Brak odrębnego, zrozumiałego dla odbiorcy rozporządzenia finansowego dotyczącego jedenastego EFR znacznie zwiększa poziom komplikacji (10).

8.

9.

W dwóch obszarach – wsparcia budżetowego (11) i wkładów UE na rzecz projektów z udziałem wielu darczyńców, realizowanych przez organizacje międzynarodowe (12), takie jak Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ) – charakter instrumentów i warunki płatności ograniczają podatność transakcji na błędy.

10.

Wsparcie budżetowe stanowi wkład przekazywany do budżetu ogólnego państwa lub do budżetu przeznaczonego na realizację określonej polityki lub celu. Trybunał zbadał, czy Komisja przestrzegała szczegółowych warunków dokonywania płatności w ramach wsparcia budżetowego dla danego kraju partnerskiego oraz czy sprawdziła, czy spełniono ogólne warunki kwalifikowalności (takie jak zadowalające postępy w zarządzaniu finansami w sektorze publicznym).

11.

Niemniej jednak przepisy prawne dają szerokie pole do interpretacji, a Komisja ma dużą swobodę przy decydowaniu, czy warunki te zostały spełnione. Prowadzona przez Trybunał kontrola prawidłowości nie może wykraczać poza etap, na którym krajowi partnerskiemu wypłacana jest pomoc. Po przekazaniu środków są one włączane do budżetu kraju otrzymującego pomoc. Ewentualne uchybienia w sprawowanym przez ten kraj zarządzaniu finansami, stwierdzone w ramach prowadzonej przez Trybunał kontroli prawidłowości, nie są uznawane za błędy.

12.

W sytuacji gdy wkłady finansowe Komisji na rzecz projektów z udziałem wielu darczyńców są łączone ze środkami przekazanymi przez innych darczyńców i nie są zarezerwowane na ściśle określone pozycje wydatków, Komisja przyjmuje, że unijne zasady kwalifikowalności są przestrzegane, pod warunkiem że łączna kwota pochodząca z różnych źródeł obejmuje dostateczne wydatki kwalifikowalne na pokrycie wkładu UE. Komisja nazywa to „podejściem założeniowym”. Dzięki zastosowaniu takiego podejścia przez Komisję zmniejsza się nakład pracy kontrolerów w przypadku znacznego wkładu innych darczyńców, który Komisja uznaje za wystarczający na pokrycie ewentualnych wydatków niekwalifikowalnych wykrytych przez Trybunał.

13.

W ramach ósmego EFR (1995–2000) dostępne były środki w wysokości 12  840 mln euro, zaś w ramach dziewiątego EFR (2000–2007) – środki w wysokości 13  800 mln euro. W ramach dziesiątego EFR (2008–2013) dostępne środki wynosiły 22  682 mln euro. Z tej kwoty 21  966 mln euro przeznaczono dla krajów AKP, a 286 mln euro dla KTZ, przy czym odpowiednio 1  500 mln euro i 30 mln euro jest przeznaczone na instrument inwestycyjny, którym zarządza Europejski Bank Inwestycyjny, przede wszystkim na wsparcie sektora prywatnego w krajach AKP i KTZ. 430 mln euro przeznaczono na pokrycie wydatków Komisji związanych z programowaniem i realizacją EFR.

14.

Umowa wewnętrzna ustanawiająca jedenasty EFR (13) została przyjęta w sierpniu 2013 r., a weszła w życie 1 marca 2015 r. po ratyfikowaniu przez wszystkie państwa członkowskie UE. Jedenasty EFR dysponuje środkami w wysokości 30  506 mln euro (14). W ramach tej kwoty 29  089 mln euro przeznaczono dla krajów AKP, a 365 mln euro dla KTZ.

15.

W celu zapewnienia dostępności środków w okresie od stycznia 2014 r. do dnia wejścia w życie jedenastego EFR Rada przyjęła w grudniu 2013 r. środki przejściowe, określane mianem „instrumentu pomostowego” (15). Środki dostępne w ramach instrumentu pomostowego w 2014 r. wyniosły 1  616 mln euro. Pochodziły one:

Są one uwzględniane w jedenastym EFR, ale nie stanowią dodatkowych zasobów w stosunku do tego funduszu.

16.

W  tabeli 2 przedstawiono wykorzystanie zasobów EFR zarówno w 2014 r., jak i w ujęciu całościowym.

17.

Poziom zobowiązań netto zaciągniętych w 2014 r. (621 mln euro) był wyjątkowo niski w porównaniu z poprzednimi latami (16). Było to spowodowane opóźnionym wejściem w życie jedenastego EFR, co z kolei przełożyło się na mniejszą kwotę środków dostępnych na zobowiązania w ramach instrumentu pomostowego. Z drugiej strony płatności dokonane w 2014 r. osiągnęły rekordową wysokość (3  516 mln euro) (17), w szczególności ze względu na kwotę 595 mln euro wypłaconą z instrumentu pomostowego, obejmującą duże wypłaty w ramach wsparcia budżetowego oraz zaliczki na działania w ramach Instrumentu na rzecz Pokoju w Afryce w Republice Środkowoafrykańskiej i Somalii.

18.

Na koniec 2014 r. zaciągnięto zobowiązania na niemal wszystkie dostępne środki (98,9 % w przypadku decyzji o finansowaniu, 91,2 % w przypadku umów indywidualnych). Zobowiązania pozostające do spłaty (18) spadły o 23 %, z 12,5 mld euro na koniec 2013 r. do 9,7 mld euro na koniec 2014 r. Było to zarówno wynikiem starań EuropeAid mających na celu obniżenie kwoty zobowiązań pozostających do spłaty, jak i niskiej kwoty objętej decyzjami o finansowaniu w 2014 r.

19.

W całym obszarze swojej odpowiedzialności (19) EuropeAid kontynuowała wysiłki w celu obniżenia poziomu zadawnionych płatności zaliczkowych i zadawnionych zobowiązań pozostających do spłaty (20), jak i ograniczenia liczby otwartych umów, które wygasły (21). Wyznaczone na 2014 r. wartości docelowe dotyczące zadawnionych płatności zaliczkowych i zadawnionych zobowiązań zostały znacznie przekroczone (22). Jednak o ile w przypadku całego portfela EuropeAid wyznaczony na 2014 r. docelowy udział wygasłych umów w łącznej liczbie umów został niemal osiągnięty (23), o tyle postęp w przypadku EFR był mniej zadowalający (24).

I –

Zgodnie z przepisami art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i art. 49 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju w odniesieniu do stosowania okresu przejściowego między 10. Europejskim Funduszem Rozwoju a 11. Europejskim Funduszem Rozwoju do dnia wejścia w życie umowy wewnętrznej 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju, który stosuje się również w odniesieniu do poprzednich EFR, Trybunał zbadał:

II –

Na mocy art. 310–325 TFUE oraz stosownych rozporządzeń finansowych (26) kierownictwo odpowiada za sporządzenie i prezentację rocznego sprawozdania finansowego EFR zgodnie z powszechnie przyjętymi międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego (27) oraz za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. Do zadań kierownictwa należy także opracowywanie, wdrażanie i utrzymywanie systemów kontroli wewnętrznej umożliwiających sporządzanie i prezentację sprawozdań finansowych, które nie zawierają istotnych zniekształceń spowodowanych nadużyciem lub błędem. Kierownictwo odpowiada również za dopilnowanie, by ujęte w sprawozdaniu finansowym działania, transakcje finansowe i informacje były zgodne z odpowiednimi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Ostateczną odpowiedzialność za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń EFR ponosi Komisja (art. 317 TFUE).

III –

Zadaniem Trybunału jest przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, na podstawie przeprowadzonej przez siebie kontroli, poświadczenia wiarygodności dotyczącego wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie z wydanymi przez IFAC Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej i kodeksem etyki oraz z Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) wydanymi przez INTOSAI. Zgodnie z tymi standardami Trybunał obowiązany jest zaplanować i przeprowadzić kontrolę w taki sposób, aby uzyskać wystarczającą pewność, że roczne sprawozdanie finansowe EFR nie zawiera istotnych zniekształceń, a leżące u jego podstaw transakcje są legalne i prawidłowe.

IV –

W ramach kontroli stosuje się procedury mające na celu uzyskanie dowodów kontroli potwierdzających kwoty i informacje zawarte w sprawozdaniu finansowym oraz legalność i prawidłowość transakcji leżących u jego podstaw. Wybór tych procedur zależy od osądu kontrolera, w tym od oceny ryzyka wystąpienia – w wyniku nadużycia lub błędu – istotnych zniekształceń sprawozdania finansowego lub istotnej niezgodności transakcji leżących u jego podstaw z wymogami przepisów EFR. W celu opracowania procedur kontroli stosownych do okoliczności (lecz nie na potrzeby sformułowania opinii na temat skuteczności systemu kontroli wewnętrznej) Trybunał, dokonując oceny ryzyka, bierze pod uwagę wykorzystywany do sporządzania i rzetelnej prezentacji sprawozdań finansowych system kontroli wewnętrznej oraz systemy nadzoru i kontroli wprowadzone w celu zapewnienia legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw tych sprawozdań. Kontrola obejmuje także ocenę stosowności przyjętych zasad rachunkowości oraz racjonalności sporządzonych szacunków księgowych, a także ocenę ogólnej prezentacji sprawozdania finansowego.

V –

Trybunał uznał, że uzyskane dowody kontroli są wystarczające i właściwe, aby stanowić podstawę do wydania opinii.

VI –

W opinii Trybunału roczne sprawozdanie finansowe ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego EFR za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2014 r. przedstawia rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową EFR na dzień 31 grudnia 2014 r. oraz wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany w aktywach netto za zakończony w tym dniu rok budżetowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego EFR i z zasadami rachunkowości opartymi na powszechnie przyjętych międzynarodowych standardach rachunkowości sektora publicznego.

VII –

W opinii Trybunału dochody leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2014 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach.

VIII –

Trybunał szacuje, że najbardziej prawdopodobny poziom błędu w płatnościach z ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego EFR wynosi 3,8 %.

IX –

W opinii Trybunału, ze względu na wagę kwestii opisanych w uzasadnieniu wydania negatywnej opinii na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń, w płatnościach leżących u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2014 r. występuje istotny poziom błędu.

20.

Ogólne podejście i metodyka Trybunału zostały opisane w sprawozdaniu rocznym Trybunału Obrachunkowego dotyczącym wykonania budżetu za rok 2014, rozdział 1, załącznik 1.1, część 2 . W odniesieniu do kontroli EFR należy odnotować następujące kwestie:

21.

Uwagi Trybunału co do wiarygodności rozliczeń EFR dotyczą sprawozdania finansowego (28) dotyczącego ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego EFR (29) zatwierdzonego przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem finansowym dotyczącym EFR (30) oraz przekazanego Trybunałowi, wraz z oświadczeniem księgowego, w dniu 24 lipca 2015 r. Kontrola polegała na badaniu kwot i informacji oraz na ocenie stosowanych zasad rachunkowości, głównych szacunków sporządzanych przez kierownictwo oraz ogólnej prezentacji sprawozdania finansowego.

22.

Kontrola prawidłowości transakcji objęła:

a)

badanie wszystkich wkładów państw członkowskich i próby innych rodzajów transakcji związanych z dochodami;

b)

badanie próby obejmującej 30 zobowiązań (31);

c)

badanie próby obejmującej 165 transakcji (32). Próbę tę dobrano tak, by była reprezentatywna dla wszystkich rodzajów płatności w ramach EFR. Składała się ona ze 127 płatności zatwierdzonych przez 28 delegatur UE (33) i 38 płatności zatwierdzonych przez Komisję (34). W przypadku wykrycia błędów przeprowadzono analizę odpowiednich systemów w celu zidentyfikowania konkretnych uchybień systemowych;

d)

ocenę systemów kontroli w EuropeAid i delegaturach UE, obejmującą: (i) kontrole ex ante przeprowadzone przez pracowników Komisji, audytorów zewnętrznych lub zewnętrzne podmioty nadzorujące przed dokonaniem płatności; oraz (ii) monitorowanie i nadzór, w szczególności działania następcze podjęte w wyniku kontroli zewnętrznych, wizyty weryfikacyjne, wizyty monitorujące i przeprowadzone przez EuropeAid badania dotyczące poziomu błędu resztowego w 2012, 2013 i 2014 r.;

e)

przegląd rocznego sprawozdania z działalności sporządzonego przez dyrektora generalnego EuropeAid;

f)

działania podjęte w następstwie wcześniejszych zaleceń Trybunału.

23.

Jak wskazano w pkt 6, EuropeAid wdraża większość instrumentów pomocy zewnętrznej finansowanych z budżetu ogólnego Unii Europejskiej i z EFR. Uwagi Trybunału dotyczące zarówno systemów, jak i wiarygodności rocznego sprawozdania z działalności i oświadczenia dyrektora generalnego za 2014 r. odnoszą się do całego obszaru odpowiedzialności EuropeAid.

24.

Od 2007 r., kiedy wprowadzono nowelizację zasad rachunkowości EFR, stosowana przez Komisję metoda oszacowania wartości rozliczeń międzyokresowych na potrzeby rozdzielenia okresów sprawozdawczych nie obejmuje należnych kosztów związanych z umowami o wsparcie budżetowe, w przypadku których kraje AKP nie złożyły w ciągu roku żadnych wniosków o płatność. Komisja uważa, że w związku z naturą wsparcia budżetowego powodem do ujęcia jako koszt jest wypłata. Komisja rzeczywiście ma szeroki margines swobody przy ocenie zgodności z warunkami kwalifikowalności. Wsparcie budżetowe nie jest jednak dotacją o charakterze uznaniowym, lecz uprawnieniem na podstawie zasad rachunkowości przyjętych przez Komisję. Jeśli zaś chodzi o inne koszty niezwiązane z podatkami i opłatami, Komisja jest zobowiązana do dokonywania płatności pod warunkiem spełnienia kryteriów kwalifikowalności.

24.

25.

W przypadku płatności zaliczkowych przekraczających 7 50  000 euro Komisja jest zobowiązana do corocznego odzyskiwania odsetek od beneficjentów (3 mln euro odzyskane w 2014 r. i 5,7 mln euro odzyskane w 2013 r.). Jak wspomniano w poprzednich latach (35), Trybunał stwierdził, że delegowani urzędnicy zatwierdzający nadal niesystematycznie stosują tę zasadę, a wysokość przychodów z tytułu odsetek przedstawiona w pkt 3.5 informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego częściowo opiera się na szacunkach. Ponadto odsetki naliczone od płatności zaliczkowych wynoszących od 2 50  000 do 7 50  000 euro wciąż nie są uznawane w sprawozdaniu finansowym za dochód finansowy, ponieważ prace nad wspólnym systemem informacyjnym RELEX (CRIS) zakończono dopiero pod koniec 2014 r.

25.

26.

W wyniku kontroli dochodów Trybunał nie stwierdził istotnego poziomu błędu.

27.

Zestawienie wyników badania transakcji po stronie płatności przedstawiono w  załączniku 1 . Spośród 165 skontrolowanych transakcji po stronie płatności w 54 (33 %) wystąpiły błędy. Na podstawie 36 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 3,8 % (36).

28.

Po wyłączeniu z kontrolowanej próby wsparcia budżetowego i transakcji z udziałem wielu darczyńców, o których mowa w pkt 9–12, szacowany poziom błędu wynosi 4,8 % (37).

29.

Na wykresie 2 przestawiono udział poszczególnych kategorii błędów w oszacowanym przez Trybunał poziomie błędu za 2014 r. Błędy związane z nieprzestrzeganiem przez beneficjentów procedur udzielania zamówień i brakiem dokumentów składają się na 63 % szacowanego poziomu błędu.

30.

Spośród 133 transakcji po stronie płatności odnoszących się do projektów objętych kontrolą Trybunału w 52 (39 %) wystąpiły błędy, w tym 34 (65 %) błędy kwantyfikowalne. Z 34 transakcji po stronie płatności zawierających błędy kwantyfikowalne 14 stanowiło transakcje końcowe, zatwierdzone po przeprowadzeniu wszystkich kontroli ex ante.

31.

Podobnie jak w poprzednich latach (38) błędy częściej stwierdzano w transakcjach dotyczących prognoz programów, umów o dofinansowanie i umów w sprawie wkładu finansowego zawieranych z organizacjami międzynarodowymi niż w przypadku innych form wsparcia. Błędy kwantyfikowalne, składające się na 75 % szacowanego poziomu błędu, wystąpiły w 29 (44 %) spośród 66 skontrolowanych transakcji tego rodzaju.

32.

Główne rodzaje błędów kwantyfikowalnych wykrytych przez Trybunał w transakcjach po stronie płatności związanych z projektami dotyczyły:

a)

nieprzestrzegania przez beneficjentów przepisów dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia (osiem transakcji);

b)

braku dokumentów poświadczających, że działalność kwalifikowalna rzeczywiście miała miejsce (11 transakcji) (39);

c)

wydatków niekwalifikowalnych, takich jak wydatki poniesione poza okresem realizacji (trzy transakcje), niekwalifikowalny podatek VAT (dwie transakcje), czynności nieprzewidziane w umowie (jedna transakcja) lub koszty pośrednie zadeklarowane jako bezpośrednie (jedna transakcja);

d)

wydatków nieponiesionych przez beneficjentów (10 transakcji);

e)

nieprawidłowego wyliczenia wydatków (dwie transakcje).

33.

W przypadku 21 (40) błędów kwantyfikowalnych Komisja, za pośrednictwem swoich systemów, dysponowała wystarczającymi informacjami (41), aby wykryć i skorygować te błędy lub im zapobiec przed zaakceptowaniem zadeklarowanych wydatków. Gdyby wszystkie te informacje wykorzystano w celu skorygowania błędów, oszacowany poziom błędu byłby o 2,3 punktu procentowego niższy.

34.

Do błędów niekwantyfikowalnych należały przede wszystkim niedociągnięcia w procedurach udzielania zamówień (osiem transakcji) i niewystarczająca dokumentacja przetargowa (siedem transakcji).

35.

W dwóch spośród 32 transakcji w zakresie wsparcia budżetowego skontrolowanych przez Trybunał wystąpiły błędy kwantyfikowalne o niewielkim wpływie (mniej niż 0,1 punktu procentowego) związane z nieprzestrzeganiem przez rząd państwa beneficjenta postanowień umów finansowych w odniesieniu do kursów walutowych, według których przeliczano wypłaty w ramach wsparcia budżetowego na lokalną walutę.

35.

36.

Podobnie jak w latach poprzednich częstość błędów wykrytych przez Trybunał – w tym błędów w ostatecznych zestawieniach poniesionych wydatków, które wcześniej zostały poddane kontrolom zewnętrznym i weryfikacji wydatków – wskazuje na niedociągnięcia w tych kontrolach ex ante.

37.

W maju 2013 r. EuropeAid przyjęła plan działania mający na celu eliminację uchybień stwierdzonych podczas wdrażania przez nią systemu kontroli (42). Wdrażanie wszystkich 23 planowanych działań rozpoczęto w 2013 i 2014 r. Do końca 2014 r. zrealizowano w pełni 15 działań, a osiem było w trakcie realizacji (43). Jest zbyt wcześnie na ocenę wpływu tych działań, gdyż niektóre z nich są nadal na etapie opracowywania.

38.

W celu ulepszenia kontroli zewnętrznych i weryfikacji wydatków podjęto następujące środki:

a)

wprowadzono obowiązek przeprowadzania analizy ryzyka przy przygotowywaniu rocznych planów kontroli przez delegatury UE i służby EuropeAid;

b)

zmieniono wzory umów o dofinansowanie tak, by EuropeAid mogła bezpośrednio wybierać lub zatrudniać kontrolerów;

c)

przeprowadzono działania informacyjne na temat najczęściej występujących rodzajów błędów, jak również szkolenia oraz działania na rzecz polepszenia umiejętności personelu EuropeAid i beneficjentów w zakresie finansów i kontroli.

39.

EuropeAid nie opracowała jeszcze tabel jakości/kwalifikowalności mających służyć ocenie wiarygodności sprawozdań z weryfikacji wydatków i zapewnić wskazówki na wypadek wystąpienia niezgodności, mimo że opracowanie takich tabel zaplanowano na grudzień 2013 r.

39.

40.

Jak wskazano we wcześniejszych sprawozdaniach rocznych Trybunału (44), w systemie informacji zarządczej EuropeAid wciąż istnieją niedociągnięcia w zakresie informacji na temat rezultatów kontroli zewnętrznych i działań podejmowanych w ich następstwie, weryfikacji wydatków oraz wizyt monitorujących. Niedociągnięcia te utrudniają dyrektorowi generalnemu rozliczanie kierowników działów lub szefów delegatur UE z obowiązku terminowego podejmowania działań następczych i naprawczych w związku z uchybieniami systemowymi i wykrytymi błędami. EuropeAid pracuje obecnie nad nową aplikacją audytową w celu zapewnienia lepszego monitorowania działań podejmowanych w następstwie sprawozdań z kontroli.

40.

41.

EuropeAid po raz trzeci przeprowadziła badanie poziomu błędu resztowego mające na celu oszacowanie poziomu błędów, którym nie zapobieżono w ramach kontroli zarządczych bądź których nie wykryto lub nie skorygowano. Badanie dotyczące poziomu błędu resztowego opiera się na stosownej metodyce i dostarcza przydatnych informacji, które pozwalają EuropeAid na określenie, gdzie należy poprawić wdrażanie systemów kontroli.

42.

Badanie polegało na sprawdzeniu reprezentatywnej próby transakcji dotyczących umów zamkniętych w okresie od września 2013 r. do sierpnia 2014 r. Jego wyniki przedstawiono w rocznym sprawozdaniu z działalności (45). Zgodnie z zaleceniem zawartym w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2013 r. (46) w rocznym sprawozdaniu z działalności zamieszczono informacje na temat zakresu badania poziomu błędu resztowego oraz szacowanego najniższego i najwyższego poziomu błędu. Pokazują one, że szacowany poziom błędu resztowego wynosi 2,81 %, co oznacza, że przekracza on próg istotności 2 % wyznaczony przez Komisję. Główne rodzaje błędów zidentyfikowanych w ramach badania to:

a)

nieprzekazanie przez organizacje będące beneficjentami wystarczających dokumentów poświadczających kwalifikowalność (42,70 % poziomu błędu resztowego);

b)

brak podstawy prawnej do dokonania płatności, zawyżanie kosztów i inne niezgodności (32,83 % poziomu błędu resztowego);

c)

błędy, które zostały jedynie oszacowane, gdyż nie przedstawiono wystarczających dowodów, które pozwoliłyby sprawdzić prawidłowość transakcji (16,76 % poziomu błędu resztowego);

d)

kwoty nieodzyskane i nieskorygowane (7,71 % poziomu błędu resztowego).

43.

W ramach przeglądu badania poziomu błędu resztowego za 2014 r. Trybunał stwierdził, że ogólnie zostało ono przeprowadzone zgodnie z metodyką i że dostarcza wystarczających dowodów na istotność poziomu błędu resztowego. W odniesieniu do niektórych zbadanych transakcji Trybunał ustalił, że istnieje pole do poprawy w różnych aspektach, w tym w zakresie:

43.

44.

W swym oświadczeniu dyrektor generalny przedstawił zastrzeżenie dotyczące legalności i prawidłowości transakcji, gdyż kwota uznana za obarczoną ryzykiem (205,7 mln euro) stanowi ponad 2 % płatności dokonanych przez EuropeAid w 2014 r. Dyrektor stwierdził jednak również, że obowiązujące procedury kontroli dają niezbędną gwarancję legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Podobnie jak w ubiegłym roku (47) zdaniem Trybunału nie jest to logiczny wniosek, ponieważ systemów, które nie zapobiegają istotnym błędom ani nie umożliwiają ich wykrywania i korekty, nie można uznać za skuteczne.

44.

45.

Zastrzeżenie odnosi się do legalności i prawidłowości wszystkich wydatków, jakimi zarządza EuropeAid. Zastrzeżenie jest uzasadnione, jeśli uchybienia kontroli dotyczą określonych dochodów lub wydatków (48), lecz nie wtedy gdy wadliwe jest działanie systemu kontroli jako całości, a finansowy wpływ uchybień przekracza próg istotności ustalony dla całego budżetu znajdującego się w gestii dyrektora generalnego. Stałe instrukcje Komisji dotyczące rocznych sprawozdań z działalności za 2014 r. nie odnoszą się jednak w jasny sposób do takiej sytuacji.

45.

46.

W rocznym sprawozdaniu z działalności stwierdzono, że kontrole EuropeAid są wydajne w przypadku każdego wzoru kontroli wewnętrznej w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego oraz że łączne koszty kontroli, szacowane na 370,6 mln euro, są racjonalne w porównaniu z korzyściami, jakie przynoszą (49). Wyczerpujące informacje zawarte w rocznym sprawozdaniu z działalności świadczą o znacznych wysiłkach ze strony EuropeAid, by spełnić wymóg określony w ogólnym rozporządzeniu finansowym (50). Nie wykazano jednak w wystarczającym stopniu prawdziwości stwierdzeń o wydajności i opłacalności kontroli, ponieważ:

46.

a)

nie zastosowano podejścia polegającego na uwzględnieniu pełnych kosztów, ponieważ nie wszystkie koszty bezpośrednie zostały uwzględnione (51), a koszty ogólne zostały pominięte. Ponadto nie jest jasne, jak sporządzono klucze przydziału pośrednich kosztów personelu;

b)

jeśli chodzi o wymierne korzyści, systemy informacji zarządczej EuropeAid nie zapewniają jeszcze poprawnych informacji na temat błędów wykrytych i skorygowanych w następstwie kontroli zewnętrznych i weryfikacji wydatków (zob. pkt 40), a także wewnętrznych kontroli Komisji;

b)

Jeżeli chodzi o kontrole, weryfikacje wydatków oraz podobne zlecenia, w sprawie których Komisja zawarła umowy, wprowadzenie nowego systemu informacji zarządczej na temat wyników i działań podejmowanych w następstwie audytów zewnętrznych, weryfikacji wydatków oraz podobnych zleceń, ma przynieść z czasem znaczącą poprawę.

c)

EuropeAid nie ustaliła obiektywnie weryfikowalnych wskaźników, w tym wartości docelowych, w odniesieniu do których można by ocenić skuteczność i opłacalność kontroli.

c)

Sprawozdawczość już opiera się na weryfikowalnych wskaźnikach, w tym także w niektórych wypadkach na wartościach docelowych. Dzięki wskazówkom służb centralnych system Komisji jest ciągle udoskonalany i dopracowywany.

47.

Trybunał stwierdza, że sprawozdanie finansowe dotyczące EFR za rok budżetowy zakończony w dniu 31 grudnia 2014 r. przedstawia rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową EFR oraz wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany w aktywach netto za zakończony w tym dniu rok budżetowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i zasadami rachunkowości przyjętymi przez księgowego.

48.

Trybunał stwierdza, że w odniesieniu do roku budżetowego zakończonego w dniu 31 grudnia 2014 r.:

49.

Wyniki dokonanego przez Trybunał przeglądu postępów w realizacji zaleceń ujętych w poprzednich sprawozdaniach rocznych przedstawiono w  załączniku 2  (52). W sprawozdaniach rocznych za 2011 i 2012 r. Trybunał sformułował 12 zaleceń. Jedno z nich straciło już aktualność. EuropeAid w pełni zrealizowała cztery z nich, natomiast pięć zrealizowano w przeważającej mierze, a dwa – częściowo. Jeżeli chodzi o zalecenia zrealizowane zaledwie częściowo, EuropeAid podjęła następujące działania:

50.

Na podstawie tego przeglądu oraz ustaleń i wniosków dotyczących 2014 r. Trybunał zaleca, co następuje:

—

Zalecenie 1: EuropeAid powinna ustanowić i wdrożyć procedury kontroli wewnętrznej, aby zagwarantować, że płatności zaliczkowe będą rozliczane na podstawie faktycznie poniesionych wydatków z wyłączeniem zobowiązań prawnych.

—

Zalecenie 2: EuropeAid powinna bardziej systematycznie weryfikować, czy kraje partnerskie stosują właściwy kurs wymiany do przeliczania wypłat w ramach wsparcia budżetowego na walutę krajową.

—

Zalecenie 3: Wspólnie z wykonawcą odpowiedzialnym za sporządzenie badania dotyczącego poziomu błędu resztowego EuropeAid powinna dopilnować, by problemy wykryte przez Trybunał zostały rozwiązane.

—

Zalecenie 4: EuropeAid powinna ulepszyć swoje wskaźniki dotyczące wartości docelowych, w odniesieniu do których oceniana jest skuteczność i opłacalność kontroli, a także udoskonalić swoje podejście do kosztów oraz procedury i systemy informacji zarządczej służące do pomiaru korzyści wynikających z kontroli.