Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków dotycząca inicjatywy strategicznej w zakresie bezpieczeństwa lotniczego i ewentualnej zmiany rozporządzenia (WE) nr 216/2008 w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego

A. Konieczność podjęcia działań

Dlaczego należy podjąć działania? Na czym polega problem?

Niniejsza inicjatywa stanowi ogólny przegląd europejskiego systemu bezpieczeństwa lotnictwa oraz rozporządzenia (WE) nr 216/2008, unijnego rozporządzenia ramowego w zakresie bezpieczeństwa lotniczego. Problem dotyczy czterech kwestii: 1) bezpieczeństwo – wprawdzie obecny system skutecznie zapewniał dotychczas wysoki poziom bezpieczeństwa, jednak może on nie być w stanie zapewnić, by odsetek wypadków dalej malał proporcjonalnie do wzrostu natężenia ruchu lotniczego (wzrost o 50 % w następnych 20 latach); 2) nadmierna regulacja – stosowanie obecnych ram regulacyjnych jest uciążliwe i pociąga za sobą nadmierne koszty; 3) zmiany na rynku – w ostatniej dekadzie rynek i technologie lotnicze rozwijały się tak szybko, iż ramy prawne pozostały w tyle (nowe modele biznesowe, nowe technologie); 4) nadzór – możliwości państw członkowskich w zakresie skutecznego wdrożenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa lotniczego znacznie się różnią. Przyczyny tego problemu to: niedobór zasobów i ich nieefektywne wykorzystywanie, luki i niespójności w ramach regulacyjnych oraz rozporządzenie w dużej mierze nakazowe i niewprowadzające odpowiednich rozróżnień. Problemy te dotyczą wszystkich podmiotów systemu bezpieczeństwa lotniczego, a pośrednio również osób korzystających z transportu lotniczego.

Jaki jest cel inicjatywy?

Celem inicjatywy jest poprawa skuteczności działania europejskiego systemu lotnictwa w odniesieniu do bezpieczeństwa, ochrony, konkurencyjności i ochrony środowiska. Inicjatywę tę należy również rozpatrywać na tle opracowanej przez Komisję nowej strategii w zakresie lotnictwa oraz priorytetów określonych przez przewodniczącego Jeana-Claude'a Junckera, zgodnie z którymi należy dążyć do zmniejszenia biurokracji, uproszczenia procedur oraz stymulowania wzrostu gospodarczego i innowacji za pośrednictwem nowoczesnych rozwiązań regulacyjnych, takich jak prawodawstwo oparte na analizie ryzyka i skuteczności działania. Celami szczegółowymi inicjatywy są: 1) wyeliminowanie zbędnych wymogów i zapewnienie uregulowań proporcjonalnych do odnośnych zagrożeń; 2) skuteczna integracja nowych technologii i zmian na rynku oraz efektywny nadzór na nimi; 3) procedury zarządzania bezpieczeństwem oparte na współpracy między Unią a państwami członkowskimi, umożliwiające wspólne określanie i ograniczanie ryzyka; 4) wyeliminowanie luk w ramach regulacyjnych i zapewnienie ich spójności; 5) wprowadzenia systemu tworzenia puli zasobów i wspólnego korzystania z niej przez państwa członkowskie i EASA.

Jaka jest wartość dodana działania na szczeblu UE? 

Ze względu na w dużej mierze ponadnarodowy charakter transportu lotniczego wymagane jest uregulowanie go na szczeblu UE. Wśród państw członkowskich panuje powszechne przekonanie, że w celu osiągnięcia wysokiego poziomu bezpieczeństwa lotniczego niezbędne są jednolite przepisy w tej dziedzinie. Jednolite uregulowania eliminują potrzebę koordynacji wynikającą z różnic w ramach regulacyjnych państw członkowskich, a tym samym przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa. Propagowanie wspólnego europejskiego systemu bezpieczeństwa, w którym EASA pełni centralną funkcję organu regulacyjnego i wykonawczego, można najskuteczniej osiągnąć wyłącznie na szczeblu UE. Wspólny europejski system bezpieczeństwa lotniczego przyniesie również korzyści w postaci wzrostu wydajności, eliminując generującą wysokie koszty fragmentację.

B. Rozwiązania

Jakie legislacyjne i nielegislacyjne warianty strategiczne rozważano? Czy wskazano warianty preferowane? Z jakich względów warianty te są preferowane?

Niniejsza inicjatywa dotyczy zmiany rozporządzenia (WE) nr 216/2008, a zatem ma charakter legislacyjny. Warianty strategiczne opracowano w trzech dziedzinach (pomijając scenariusz odniesienia (scenariusz BAU); preferowane warianty zaznaczono kursywą):

1. Zarządzanie i zasoby:

1.2 Ściślejsza współpraca w ramach obecnego systemu

1.3a Wspólny system nadzoru z dobrowolnym przekazywaniem obowiązków

1.3b Wspólny system nadzoru z dobrowolnym przekazywaniem obowiązków + mechanizm nadzoru w sytuacjach nadzwyczajnych

1.4 Wspólny unijny organ ds. bezpieczeństwa lotniczego

2. Proporcjonalność i skuteczność działania w dziedzinie bezpieczeństwa:

2.2 Czynniki ułatwiające stworzenie proporcjonalnego systemu bezpieczeństwa opartego na skuteczności działania

2.3 Dwupłaszczyznowe ramy regulacyjne: płaszczyzna nakazów oraz płaszczyzna przepisów opartych na skuteczności działania

2.4 Przejście do ram regulacyjnych w całości opartych na skuteczności działania

3.1 Luki i niespójności – obsługa naziemna

3.1B Normy sektorowe / brak certyfikacji

3.1C Przepisy wykonawcze / certyfikacja

3.2 Luki i niespójności – ochrona:

3.2B Ramy prawne w zakresie ochrony wyłącznie w odniesieniu do projektowania

3.2C Skoordynowane podejście do kwestii związanych z bezpieczeństwem i ochroną

3.3 Luki i niespójności – ochrona środowiska

3.3B Zasadnicze wymagania unijne w zakresie ochrony środowiska dotyczące wyrobów lotniczych

Preferowany scenariusz stanowi połączenie wariantów strategicznych, w których przewidziano ograniczoną interwencję UE i uwzględniono w pewnych kwestiach zasadę dobrowolności.

Kto popiera jaki wariant?

Zarządzanie zasobami i ich jakość: poparcie państw członkowskich i przedstawicieli sektora w kwestii dobrowolnego dzielenia się zasobami (WS 1.2 i 1.3a). WS 1.3b i 1.4: możliwy sprzeciw ze strony państw członkowskich ze względu na elementy obowiązkowe.

Proporcjonalność i skuteczność działania w dziedzinie bezpieczeństwa: WS 2.2: poparcie państw członkowskich i przedstawicieli sektora; WS 2.3: poparcie przedstawicieli sektora, ale prawdopodobny sprzeciw ze strony państw członkowskich ze względu na skomplikowaną administrację; WS 2.4: najmniejsze poparcie ze strony państw członkowskich i przedstawicieli sektora.

Obsługa naziemna: ogólne poparcie ze strony państw członkowskich i przedstawicieli sektora z wyjątkiem przedsiębiorstw lotniczych.

Ochrona: WS 3.2C: państwa członkowskie i przedstawiciele sektora mogliby sprzeciwić się rozszerzeniu kompetencji EASA.

Ochrona środowiska: WS 3.3B: wariant niedotyczący zmian w zakresie, tylko w sposobie wdrażania, niebudzący zatem kontrowersji.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu (jeżeli wskazano wariant preferowany, jeśli nie – głównych wariantów)?

W odniesieniu do rynku wewnętrznego wdrożenie tego wariantu będzie miało pozytywny wpływ na zapewnienie równych szans dzięki ujednoliceniu nadzoru oraz rozszerzeniu zakresu możliwości wykazania zgodności, w tym stosowania w większym stopniu norm sektorowych. Koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa w celu zapewnienia zgodności zostaną ograniczone dzięki wprowadzeniu nadzoru opartego na analizie ryzyka, jak również bardziej proporcjonalnym uregulowaniom i procedurom (np. leasing na uproszczonych zasadach dla przedsiębiorstw lotniczych, uproszczone procedury certyfikacji w odniesieniu do lekkich statków powietrznych). Bardziej proporcjonalne i oparte na skuteczności działania przepisy będą bodźcem do rozwoju innowacyjności. W odniesieniu do skutków dla społeczeństwa można oczekiwać, że wspieranie innowacyjności zaowocuje powstaniem dodatkowych miejsc pracy na rynku. Oczekuje się poprawy bezpieczeństwa lotniczego w wyniku lepszego nadzoru obejmującego całą UE, europejskich procedur zarządzania bezpieczeństwem opartych na współpracy oraz wyeliminowania luk w przepisach w dziedzinie bezpieczeństwa w zakresie obsługi naziemnej i ochrony. Wpływ na środowisko będzie nieznaczny, lecz pozytywny.

Skutki można było wyrazić ilościowo jedynie w ograniczonym zakresie, ponieważ przedmiotowe warianty dotyczą ustanowienia ram prawnych, których skutki można wyrazić ilościowo wyłącznie po wprowadzeniu konkretnych środków (np. przepisów wykonawczych), lub przewidziane w tych wariantach środki mają charakter dobrowolny i ich skutki będą zależały od stopnia, w jakim będą one stosowane.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu (jeżeli wskazano wariant preferowany, jeśli nie – głównych wariantów)? 

Informacje o kosztach dla przedsiębiorstw i administracji krajowych zawarto w dwóch sekcjach poniżej. Na szczeblu UE stworzenie wirtualnych akademii, centralnego repozytorium certyfikatów, wspólnego zespołu ekspertów, a także wsparcie w opracowywaniu przepisów dotyczących obsługi naziemnej, ochrony i środowiska oraz w przeprowadzaniu inspekcji w tych obszarach będzie wymagało podjęcia dodatkowych działań przez EASA, do których realizacji można wykorzystać częściowo istniejące zasoby lub dochody z opłat i należności. Przeniesienie do EASA tylko części dochodów z opłat trasowych pobieranych przez Eurocontrol umożliwiłoby uwolnienie zasobów EASA, które mogłyby następnie zostać wykorzystane do realizacji pozostałych działań. Wdrożenie wariantu nie pociąga za sobą znaczących negatywnych skutków dla społeczeństwa lub środowiska naturalnego. 

Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw?

Bardziej proporcjonalne i oparte na skuteczności działania ramy regulacyjne, większe możliwości wyboru sposobów spełniania wymagań, stosowanie w większym zakresie norm sektorowych, uproszczone procedury certyfikacji w odniesieniu do lekkich statków powietrznych i w związku z tym zmniejszenie kosztów ponoszonych w celu zapewnienia zgodności z przepisami będą miały korzystny wpływ na sytuację przedsiębiorstw. Łatwiej będzie wprowadzać nowe technologie. Możliwe, że na uregulowaniach opartych na skuteczności działania duże przedsiębiorstwa skorzystają w większym stopniu niż MŚP, za to MŚP odniosą większe korzyści z przejścia na nadzór oparty na analizie ryzyka, w wyniku którego wyeliminowane zostaną zbędne kontrole. Przedsiębiorstwa lotnicze odniosą korzyści z uproszczenia procedur zatwierdzania leasingu i możliwej konsolidacji certyfikatów przyznanych temu samemu przedsiębiorstwu w różnych państwach członkowskich. Zgodnie z zasadą „użytkownik płaci” koszty działań związanych z tworzeniem puli zasobów i wspólnym korzystaniem z niej poniosą podmioty w sektorze lotnictwa, co może mieć wpływ na przedsiębiorstwa w tych państwach członkowskich, w których działalność nadzorcza jest obecnie finansowana z ogólnych dochodów podatkowych.

Czy skutki dla krajowych budżetów i administracji będą znaczące?

W odniesieniu do kosztów wdrożenia państwa członkowskie, które jeszcze nie wprowadziły krajowych programów bezpieczeństwa, będą musiały to zrobić. Powstaną też koszty związane z potrzebą dodatkowych szkoleń. W pewnych państwach członkowskich konieczne będzie zwiększenie wiedzy specjalistycznej w dziedzinach bezpieczeństwa cybernetycznego i obsługi naziemnej. Większość zaproponowanych środków będzie jednak stosowana na zasadzie dobrowolności i byłaby wprowadzana przez państwo członkowskie w przeważającej mierze w przypadku pozytywnego wyniku analizy kosztów i korzyści. W początkowej fazie konieczne będzie poniesienie kosztów tworzenia podstaw nowego systemu i kosztów szkoleń, natomiast w perspektywie średnio- i długoterminowej oczekuje się, że wzrost efektywności uzyskany dzięki stworzeniu puli zasobów i wspólnemu korzystaniu z niej oraz dzięki przejściu na bardziej ukierunkowany nadzór oparty na analizie ryzyka będzie miał pozytywny wpływ na zasoby krajowych władz lotniczych. Zgodnie z zasadą „użytkownik płaci” tworzenie puli zasobów i wspólne korzystanie z niej będzie finansowane z opłat i należności. Wdrożenie preferowanych wariantów dotyczących obsługi naziemnej i ochrony nie pociąga za sobą wprowadzania nowych wymogów w zakresie certyfikacji, oczekuje się zatem, że koszty nadzoru ponoszone przez państwa członkowskie nie będą znaczące.

Czy wystąpią inne znaczące skutki? 

Stworzenie ram regulacyjnych, które sprzyjają wprowadzaniu nowych technologii i umożliwiają uwolnienie zasobów poprzez bardziej proporcjonalne procedury administracyjne, będzie miało pozytywny wpływ na konkurencyjność producentów i przedsiębiorstw lotniczych, a w konsekwencji na zatrudnienie i wzrostu gospodarczy. Utrzymanie obecnych wyników w zakresie bezpieczeństwa w Europie lub ich poprawa dzięki opartym na współpracy procedurom zarządzania bezpieczeństwem, nadzorowi opartemu na analizie ryzyka oraz wyeliminowaniu luk w przepisach w dziedzinie bezpieczeństwa przyczyni się nie tylko do ochrony pasażerów, ale również do wzrostu konkurencyjności (na arenie międzynarodowej).

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd polityki w tym obszarze?

Zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 216/2008 ocenę jego stosowania należy przeprowadzać co 5 lat. Ocenę tę powszechnie określa się jako ocenę na podstawie art. 62.