1.Wprowadzenie

W dniu 10 marca 2015 r. Rada wydała na podstawie art. 126 ust. 7 Traktatu zalecenie skierowane do Francji, mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w tym kraju do 2017 r. Francji zalecono osiągnięcie docelowych wartości deficytu nominalnego na poziomie 4,0 % PKB w 2015 r., 3,4 % PKB w 2016 r. i 2,8 % PKB w 2017 r. W świetle prognozy makroekonomicznej, która stanowiła podstawę zalecenia Rady, oznaczało to poprawę salda strukturalnego o 0,5 % PKB w 2015 r., 0,8 % PKB w 2016 r. i 0,9 % PKB w 2017 r. oraz konieczność podjęcia dodatkowych środków odpowiadających 0,2 % PKB w 2015 r., 1,2 % PKB w 2016 r. i 1,3 % PKB w 2017 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 4a rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada wyznaczyła dzień 10 czerwca 2015 r. jako termin, w którym Francja powinna przedstawić szczegółowe informacje na temat podjętych działań dotyczące: (i) dodatkowych działań uznaniowych o charakterze strukturalnym o wartości 0,2 % PKB, przyjętych w celu osiągnięcia zalecanej poprawy salda strukturalnego w 2015 r.; oraz (ii) głównych środków budżetowych służących osiągnięciu celów wyznaczonych na lata 2016 i 2017. Również ustawa o programowaniu finansów publicznych (loi de programmation des finances publiques) powinna zostać uaktualniona w celu odzwierciedlenia nowej ścieżki dostosowania. Ponadto Francję zobowiązano do przedstawienia – przed wyznaczonym terminem – oceny ex-ante głównych środków stanowiących podstawę korekty w latach 2016 i 2017.

W wyznaczonym terminie władze Francji przedłożyły Komisji sprawozdanie zawierające opis środków podjętych w odpowiedzi na zalecenie Rady oraz zarys strategii konsolidacji mającej na celu osiągnięcie wartości docelowych określonych przez Radę.

Komisja przeanalizowała strategię budżetową Francji w oparciu o informacje zawarte w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań, tak by ocenić, czy Francja zastosowała się do zalecenia Rady z dnia 10 marca 2015 r.

2.Środki uwzględnione w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań oraz zaktualizowane prognozy budżetowe

Sprawozdanie dotyczące podjętych działań z dnia 10 czerwca 2015 r. potwierdza strategię budżetową nakreśloną w programie stabilności przedłożonym przez Francję w dniu 30 kwietnia 2015 r., która to strategia ma na celu korektę nadmiernego deficytu do 2017 r., a więc w terminie wyznaczonym przez Radę. W sprawozdaniu nie przedstawiono żadnych nowych środków, ale zawiera ono bardziej szczegółowe informacje na temat charakteru i wdrożenia dodatkowych środków (o wartości 4 mld EUR w 2015 r. i 5 mld EUR w 2016 r.), które w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 10 marca 2015 r. zostały zapowiedziane w programie stabilności.

Jeżeli chodzi o 2015 r., w sprawozdaniu potwierdzono pakiet środków o wartości 4 mld EUR (0,2 % PKB) zapowiedziany w programie stabilności, który to pakiet został już w pełni uwzględniony w wiosennej prognozie Komisji z 2015 r. Na pakiet ten składają się: dodatkowe obniżenie wydatków publicznych (1,2 mld EUR), niższe wydatki z tytułu odsetek (1,2 mld EUR) i transferów socjalnych (1 mld EUR) oraz dodatkowe środki po stronie dochodów (0,6 mld EUR). Jak wskazano w dokonanej przez służby Komisji ocenie programu stabilności 1 , środki o wartości 1,2 mld EUR (spośród wymienionych powyżej) zostały podjęte celem przekształcenia niższego niż zakładany poziomu wydatków odnotowanego w 2014 r. w trwałe oszczędności. Środki te oznaczają obniżenie poziomu wydatków planowanych przez organy publiczne, nie prowadzą jednak do zmiany ścieżki wzrostu wydatków publicznych, a tym samym nie mają wpływu na poziom wysiłku fiskalnego 2 .

Jeżeli chodzi o 2016 r., sprawozdanie dotyczące podjętych działań zawiera dodatkowe informacje na temat środków leżących u źródła oszczędności po stronie wydatków w wysokości 5 mld EUR (0,2 % PKB), które to środki były niedostatecznie sprecyzowane w programie stabilności i w związku z tym nie zostały uwzględnione w prognozie Komisji z wiosny 2015 r. Niższe wydatki są wynikiem oszczędności na poziomie rządu centralnego (1,6 mld EUR), systemu zabezpieczenia społecznego (2,2 mld EUR) i samorządów lokalnych (1,2 mld EUR). Na dzień dzisiejszy jedynie dodatkowe zmniejszenie wydatków planowane przez rząd centralny (1,6 mld EUR), którego dotyczą pisma przesłane przez premiera do wszystkich ministrów w dniu 24 kwietnia 2015 r., wydaje się być dostatecznie sprecyzowane, by mogło zostać uwzględnione w ramach oceny dokonywanej przez Komisję. Pozostałe oszczędności planowane przez organy publiczne mogą zostać uwzględnione w prognozie Komisji dopiero wówczas, gdy środki leżące u podstawy strategii budżetowej zostaną dostatecznie sprecyzowane.

W odniesieniu do 2017 r. w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań nie przedstawiono ani dodatkowych środków, ani szczegółowych informacji na temat środków leżących u podstawy planowanej korekty.

W prognozie Komisji z wiosny 2015 r., która obejmuje również rok 2016, zakładano, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie w 2015 r. 3,8 % PKB, a tym samym będzie niższy od wartości docelowej 4,0 % PKB określonej w zaleceniu Rady. W odniesieniu do 2016 r. oczekiwano, przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, że deficyt wyniesie 3,5 % PKB, a więc będzie wyższy od zalecanej wartości docelowej 3,4 % PKB.

W świetle informacji przedstawionych w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań w zaktualizowanej wiosennej prognozie Komisji oczekuje się, że deficyt nominalny utrzyma się w 2015 r. na niezmienionym poziomie 3,8 % PKB, a w 2016 r. zmniejszy się do 3,4 % PKB. Jeżeli chodzi o 2015 r., w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań potwierdzono zgodnie z szacunkami w wiosennej prognozie wpływ, jaki pakiet środków o wartości 4 mld EUR będzie miał na finanse publiczne. Jeżeli chodzi o 2016 r., jedynie dodatkowe środki konsolidacyjne planowane po stronie wydatków rządu centralnego (1,6 mld EUR odpowiadające 0,1 % PKB) wydają się być na dzień dzisiejszy dostatecznie sprecyzowane i w związku z tym zostały uwzględnione w zaktualizowanej prognozie Komisji. Prognozowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. skorygowano więc odpowiednio w dół z 3,5 % PKB (w prognozie wiosennej) do 3,4 % PKB.

Zagrożenia dla perspektyw budżetowych na lata 2015 i 2016, w świetle zaktualizowanej wiosennej prognozy Komisji, wydają się być zasadniczo zrównoważone. Wyższy niż zakładano wzrost PKB w pierwszym kwartale 2015 r. (o 0,6 % PKB w porównaniu z 0,4 % PKB w wiosennej prognozie Komisji) pozwala przypuszczać, że ożywienie gospodarcze może umocnić się szybciej niż można się było tego spodziewać. Ponadto wyższa od zakładanej elastyczność dochodów podatkowych może mieć pozytywny wpływ na poziom deficytu nominalnego w latach 2015 i 2016. Z drugiej strony rozczarowujący rozwój sytuacji na rynku pracy może mieć negatywny wpływ na finanse publiczne. Podobnie obserwowany ostatnio wzrost oprocentowania obligacji rządowych może prowadzić do zwiększenia płatności z tytułu odsetek, a tym samym do dodatkowej presji, jeśli chodzi o osiągnięcie docelowych wartości pod względem obniżenia wydatków.

3.Ocena podjętych działań

Na podstawie informacji przedłożonych w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań w zaktualizowanej wiosennej prognozie Komisji zakłada się, że w 2015 r. deficyt nominalny wyniesie 3,8 % PKB, czyli poniżej wartości docelowej wyznaczonej na ten rok przez Radę, a w 2016 r. – 3,4 % PKB, czyli będzie odpowiadał stosownej wartości docelowej. Oczekuje się jednak, że korekta salda strukturalnego będzie w obu latach niższa od zalecanej przez Radę.

Ramka 1. Metodyka oceny skuteczności podjętych działań

Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1467/97 i kodeksem postępowania 3 należy uznać, że państwo członkowskie podjęło skuteczne działania, jeżeli działa zgodnie z zaleceniem wydanym na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE. Kodeks postępowania stanowi, że ocena skuteczności działań powinna w szczególności uwzględnić, czy dane państwo członkowskie osiągnęło zalecane przez Radę roczne cele budżetowe i powiązaną z tym poprawę salda budżetowego w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o środki jednorazowe i inne środki tymczasowe.

Metodyka oceny skuteczności podjętych działań 4 wymaga w pierwszej kolejności zweryfikowania, czy państwo członkowskie osiągnęło docelową wartość deficytu nominalnego oraz powiązaną z tym poprawę salda strukturalnego, które były wymagane w zaleceniu wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, procedura nadmiernego deficytu zostaje zawieszona.

Jeżeli państwo członkowskie nie osiągnęło docelowej wartości deficytu nominalnego lub wymaganej poprawy salda strukturalnego bądź jeżeli istnieje takie ryzyko, dokonuje się starannej analizy przyczyn takiego stanu rzeczy. Staranna analiza służy ocenie, czy państwo członkowskie działa zgodnie z zaleceniem, a jej podstawę stanowią dwie uzupełniające się miary wysiłku fiskalnego: (i) podejście odgórne, tj. obliczenie zmiany salda strukturalnego skorygowanej o korektę wzrostu produktu potencjalnego, nadzwyczajne dochody lub dochody niższe od oczekiwanych oraz nieprzewidziane wydarzenia; oraz (ii) podejście oddolne, tj. oszacowanie wpływu na budżet poszczególnych wdrożonych uznaniowych środków budżetowych oraz zmian w wydatkach pozostających pod kontrolą rządu w porównaniu ze scenariuszem odniesienia służącym za podstawę zalecenia Rady. Tę staranną analizę uzupełnia ocena innych stosownych aspektów jakościowych, na podstawie których Komisja będzie w stanie wydać uzasadnioną opinię na temat tego, czy państwo członkowskie podjęło wystarczające działania polityczne celem zastosowania się do zalecenia wydanego w ramach procedury nadmiernego deficytu.

Jeżeli staranna analiza wskazuje na to, że dane państwo członkowskie wywiązało się ze swoich zobowiązań politycznych, ocena będzie prowadziła do wniosku, że podjęto skuteczne działania. Jeżeli staranna analiza wskazuje na to, że nie wywiązano się ze zobowiązań politycznych, a jednocześnie oczekuje się, że docelowe wartości deficytu nominalnego nie zostaną osiągnięte, ocena będzie prowadziła do wniosku, że nie podjęto skutecznych działań. Jeżeli jednak oczekuje się, że docelowe wartości deficytu nominalnego zostaną osiągnięte, procedura nadmiernego deficytu zostaje zawieszona, nawet jeżeli zalecana poprawa salda strukturalnego nie została osiągnięta. Jednocześnie należy przeprowadzić staranną analizę celem lepszego zrozumienia charakteru zmian sytuacji budżetowej, które leżą u podstawy takiego stanu rzeczy.

Poprawa salda strukturalnego wynosi według zaktualizowanej prognozy Komisji 0,3 % PKB w 2015 r. i 0,1 % PKB w 2016 r., czyli jest niższa od zalecanego przez Radę wysiłku na poziomie odpowiednio 0,5 % PKB i 0,8 % PKB. Jeżeli chodzi o 2015 r. oczekiwana poprawa salda strukturalnego o 0,3 % PKB pozostaje niezmieniona w stosunku do wiosennej prognozy i jest bliska wartości zakładanej w momencie wydania zalecenia Rady. Konkretnie oczekuje się, że dodatkowy pakiet w wysokości 4 mld EUR zapowiedziany w programie stabilności przyczyni się do zwiększenia wysiłku strukturalnego o 2,8 mld EUR (0,1 % PKB). Skutek ten jest jednak kompensowany przez skorygowanie w dół elastyczności podatkowych. Jeżeli chodzi o 2016 r., poprawę salda strukturalnego szacowano na 0,0 % PKB w prognozie wiosennej oraz na -0,4 % PKB w scenariuszu wykorzystanym w ramach procedury nadmiernego deficytu. Uwzględniając dalsze ograniczenie wydatków doprecyzowane w sprawozdaniu dotyczącym przyjętych działań, prognozuje się obecnie, że saldo strukturalne ulegnie wprawdzie poprawie o 0,1 % PKB, ale nadal będzie dużo niższe od poprawy o 0,8 % PKB zalecanej przez Radę.

Zgodnie z metodyką oceny skuteczności podjętych działań (zob. ramka 1) sytuacja taka wymaga przeprowadzenia starannej analizy wysiłku fiskalnego w oparciu o skorygowaną poprawę salda strukturalnego (zgodnie z podejściem odgórnym) oraz w oparciu o wartość podjętych działań (zgodnie z podejściem oddolnym).

Tabela 1. Porównanie prognoz budżetowych

 

Jeżeli chodzi o 2015 r. staranna analiza potwierdza, że     wysiłek fiskalny będzie prawdopodobnie niższy od poziomu zalecanego przez Radę. Po korekcie z tytułu zmian potencjalnego wzrostu gospodarczego oraz niższych niż zakładano dochodów od czasu wydania zalecenia Rady, poprawę skorygowanego salda strukturalnego szacuje się na 0,4 % PKB w 2015 r. w porównaniu z poziomem 0,5 % PKB zalecanym przez Radę. Zakłada się, że wysiłek fiskalny obliczony według podejścia oddolnego utrzyma się na niezmienionym poziomie 0,0 % PKB, odpowiadającym prognozie Komisji z wiosny 2015 r., podczas gdy Rada zaleciła osiągnięcie poziomu 0,2 % PKB. W rzeczywistości wpływ dodatkowych środków przewidzianych na 2015 r. w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań jest równoważony przez korektę po stronie oszczędności w związku z płatnościami z tytułu odsetek, które zgodnie ze wspólnie uzgodnioną metodyką oceny skuteczności podjętych działań uznaje się za pozostające poza kontrolą rządu, a tym samym nie uwzględnia się ich w obliczeniach wysiłku fiskalnego w 2015 r. zgodnie z podejściem oddolnym.

Również w odniesieniu do 2016 r. staranna analiza wskazuje na niedostateczny (względem zalecanego przez Radę) wysiłek fiskalny. Uwzględniając środki określone w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań oraz korekty z tytułu zmian wzrostu produktu potencjalnego i z tytułu nadzwyczajnych dochodów od czasu przyjęcia zalecenia Rady, prognozuje się, że skorygowane saldo strukturalne utrzyma się na takim samym poziomie, w porównaniu z poprawą o 0,8 % PKB zalecaną przez Radę. Podobnie oczekuje się, że dodatkowe oszczędności po stronie wydatków rządu centralnego przyniosą poprawę wysiłku fiskalnego (obliczanego zgodnie z podejściem oddolnym) z 0,3 % PKB według prognozy wiosennej do 0,4 % PKB, czyli nadal poniżej poziomu 1,2 % PKB wskazanego przez Radę w zaleceniu z dnia 10 marca 2015 r.

W zaleceniu tym zwrócono się również do Francji o ocenę głównych środków planowanych na lata 2016 i 2017. Oceny tej nie przedstawiono w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań. Konkretnie oczekuje się, że dokonanie oszczędności po stronie wydatków w latach 2016 i 2017 będzie ułatwione dzięki przeglądom wydatków, które albo są już w toku, albo dopiero zostaną przeprowadzone. Ponadto należy wspomnieć, że ustawa o programowaniu finansów publicznych (loi de programmation des finances publiques) nie została zaktualizowana zgodnie z zaleceniem Rady.

Tabela 2. Porównanie skorygowanej zmiany salda strukturalnego i wysiłku fiskalnego w oparciu o prognozę Komisji z wiosny 2015 r.

 

4.Wnioski

Sprawozdanie dotyczące podjętych działań przedłożone przez Francję w dniu 10 czerwca 2015 r. potwierdza plan francuskiego rządu mający na celu korektę nadmiernego deficytu do 2017 r., czyli w terminie wyznaczonym przez Radę, oraz zawiera pewne dodatkowe doprecyzowania środków leżących u podstawy strategii budżetowej określonej w programie stabilności przedłożonym przez Francję. Oprócz środków, które zostały już zapowiedziane w programie stabilności, nie przedstawiono jednak żadnych dodatkowych środków.

Ogólnie na podstawie informacji dostępnych na dzień dzisiejszy zakłada się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 3,8 % PKB w 2015 r. i 3,4 % PKB w 2016 r., co jest zgodne z wartościami docelowymi zaleconymi przez Radę dnia 10 marca 2015 r. Poprawa salda strukturalnego, według szacunków Komisji opartych na informacjach dostępnych na dzień 10 czerwca 2015 r., wydaje się być mniejsza od zalecanego wysiłku fiskalnego zarówno w roku 2015, jak i 2016. W wyniku starannej analizy, opartej zarówno na ocenie skorygowanej zmiany salda strukturalnego (podejście odgórne), jak i wartości planowanych środków (podejście oddolne), również stwierdzono, że wysiłek fiskalny prawdopodobnie będzie na poziomie niższym od zalecanego przez Radę. Ponadto, mimo iż w zaleceniu Rady zwrócono się o ocenę głównych środków planowanych na lata 2016 i 2017, oceny tej nie przedstawiono w sprawozdaniu dotyczącym podjętych działań. Na koniec należy wspomnieć, że ustawa o programowaniu finansów publicznych (loi de programmation des finances publiques) nie została zaktualizowana zgodnie z zaleceniem Rady.

Strategia konsolidacji budżetowej realizowana przez Francję polega zasadniczo na wykorzystaniu poprawiających się warunków koniunkturalnych oraz utrzymujących się niskich stóp procentowych na rynkach obligacji rządowych. W związku z tym zapewnienie trwałej korekty nadmiernego deficytu w wyznaczonym terminie wymagałoby dalszego wzmocnienia strategii budżetowej. W szczególności należy doprecyzować oszczędności po stronie wydatków planowane na lata 2016 i 2017 oraz przeznaczyć na zmniejszenie deficytu wszystkie nadzwyczajne dochody, a konkretnie te wynikające z wyższych niż oczekiwano dochodów podatkowych lub niższych niż założono stóp procentowych. Ponadto należy zintensyfikować starania o zwiększenie skuteczności przeglądów wydatków oraz wskazanie możliwych oszczędności we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych, w tym w systemie zabezpieczenia społecznego i na poziomie samorządów lokalnych, zgodnie z zaleceniami Rady. Ponadto ważne jest, by konsolidacja budżetowa została wsparta wdrożeniem wszechstronnych i ambitnych reform strukturalnych, zgodnie z zaleceniami Rady skierowanymi do Francji w kontekście europejskiego semestru, zwłaszcza tymi, które odnoszą się do procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Ogólnie oczekuje się, że docelowe wartości deficytu nominalnego zostaną osiągnięte zarówno w roku 2015, jak i 2016, podczas gdy wysiłek fiskalny – według wszystkich wskaźników – będzie niższy od zalecanego w latach 2015 i 2016. W związku z powyższym i zgodnie z metodyką oceny skuteczności podjętych działań Komisja jest zdania, że procedurę nadmiernego deficytu należy zawiesić.

Tabele dotyczące procedury nadmiernego deficytu

Tabela A1. Dostosowanie widocznego wysiłku strukturalnego o korektę szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego –

sposób obliczenia

Tabela A2. Dostosowanie widocznego wysiłku strukturalnego o korektę szacunków dotyczących dochodów niższych od oczekiwanych lub nadzwyczajnych dochodów – sposób obliczenia