ODPOWIEDZI KOMISJI NA SPRAWOZDANIE SPECJALNE EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

„BŁĘDY W WYDATKACH NA ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH: PRZYCZYNY I SPOSOBY ICH ELIMINOWANIA”

Streszczenie

II. Komisja z zadowoleniem przyjmuje sprawozdanie Trybunału w sprawie analizy podstawowych przyczyn błędów, w którym podsumowano wyniki ostatnich trzech lat procesu poświadczenia wiarygodności i w dużej mierze potwierdzono główne wnioski już wyciągnięte przez Komisję w dokumencie roboczym jej służb dotyczącym oceny podstawowych przyczyn błędów popełnianych przy realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz działań naprawczych przedstawione Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w czerwcu 2013 r.[1].

Trybunał zgłasza średni poziom błędu wynoszący 8,2 % w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich w latach 2011–2013. Niemniej jednak Komisja zwraca uwagę na nieznaczne obniżenie poziomu błędu w odniesieniu do EFRROW (z 8,4 % w 2011 r. do 7,9 % w 2013 r.).

Ten poziom błędu jest wyższy niż poszczególne poziomy publikowane corocznie przez ETO w rozdziale 4 sprawozdania rocznego. Powodem jest to, że niniejsza analiza obejmuje 461 transakcji spośród 532 ogółem podczas ostatnich trzech lat (które obejmują politykę rybołówstwa, środowiska i zdrowia). 71 transakcji, których nie dotyczy niniejsze sprawozdanie, charakteryzuje się niższym poziomem błędu. Komisja zauważa również, że Trybunał określa próbę i oblicza corocznie wskaźnik błędu na poziomie polityki (rozwój obszarów wiejskich, środowisko naturalne, rybołówstwo i zdrowie).

Rozwój obszarów wiejskich stanowi 90 % wydatków w ramach polityki i obszar ten jest zazwyczaj bardziej narażony na błędy niż inne obszary w tej grupie polityk. Złożoność niektórych wymogów w zakresie kwalifikowalności w ramach działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich znacznie przyczyniła się do osiągnięcia wysokich poziomów błędów.

III. Od 2012 r. Komisja zajmuje się kwestią wysokiego poziomu błędu występując do państw członkowskich o przedstawienie krajowych planów działania i monitorując ich realizację. W oparciu o zebrane doświadczenie i zalecenia wydane przez Trybunał Obrachunkowy te plany działania zostały z czasem ulepszone.

Oczekiwane rezultaty wszystkich działań nie zawsze będą oczywiste w perspektywie krótkoterminowej, w szczególności w odniesieniu do środków wdrażanych w ramach wieloletnich zobowiązań. Niemniej jednak pierwsze wyniki wspólnych starań na rzecz zmniejszenia poziomu błędów poprzez realizację planów działania można zauważyć już teraz w postaci niższego poziomu błędu w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich w 2013 r.

Komisja będzie nadal monitorować realizację planów działania, zarówno z perspektywy operacyjnej, jak i kontroli w ramach dwustronnych spotkań, komitetów monitorujących i na rocznych posiedzeniach w sprawie przeglądu.

V. Komisja podczas przeprowadzania własnych kontroli wykryła również niedociągnięcia w zakresie zamówień publicznych. Istotne korekty finansowe zostały już wprowadzone w tym zakresie.

Zamówienia publiczne są jednym z głównych elementów planów działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

Należy jednak zauważyć, że nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień nie musi oznaczać, że 100 % przedmiotowych wydatków uznaje się za niekwalifikowalne. Projekt jako taki może osiągnąć swój cel i zapewnić rzeczywistą wartość dodaną.

Na lata 2014–2020 Komisja przedstawiła już wytyczne dla praktyków w zakresie unikania powszechnych błędów w projektach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Wytyczne te zostały przedstawione instytucjom zarządzającym i agencjom płatniczym na seminarium dotyczącym poziomu błędów, które odbyło się w październiku 2014 r.

VI. Znaczne niedociągnięcia w zakresie środków wspierających przetwarzanie produktów rolnych są przedmiotem działań następczych w ramach procedur kontroli zgodności.

W odniesieniu do umyślnych naruszeń, Komisja wdraża strategię zwalczania nadużyć finansowych, organizując specjalne seminaria w kilku państwach członkowskich.

Komisja podziela ten wniosek.

Komisja będzie nadal udzielać państwom członkowskim zaleceń i wytycznych, jak również rozpowszechniać najlepsze praktyki w celu udoskonalenia systemu kontroli aby uniknąć błędów.

Ponadto agencje płatnicze muszą przestrzegać kryteriów akredytacji określonych w załączniku I rozporządzenia 907/2014 (program na lata 2014–2020) przed dokonaniem jakichkolwiek płatności. Służby Komisji dokonują przeglądu akredytacji poprzez audyty ex post.

VIII. W odniesieniu do ograniczonych środków zachęty dla beneficjentów mających na celu przestrzeganie zobowiązań w zakresie rolnictwa, programy rolno-środowiskowe odzwierciedlają dobrowolne zobowiązania podejmowane przez rolników na rzecz zapewnienia korzyści dla środowiska naturalnego i dóbr publicznych, które wykraczają poza obowiązkowe wymogi. Odszkodowawczy charakter płatności rolno-środowiskowych (pokrycie poniesionych kosztów i utraconych dochodów) nie oznacza natychmiastowych korzyści ekonomicznych dla rolników, choć nie są one wykluczone w dłuższej perspektywie.

W odniesieniu do „niskiego” poziomu kontroli odnośnie do zobowiązań zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, jeśli kontrole na miejscu ujawnią istotną niezgodność, państwo członkowskie jest zobowiązane do zwiększenia odsetka beneficjentów, którzy zostaną poddani kontroli na miejscu. Prawidłowe stosowanie powyższego wymogu jest weryfikowane poprzez kontrole zgodności prowadzone przez Komisję.

Poziom kontroli w odniesieniu do zobowiązań w zakresie rolnictwa ustala się na poziomie 100 % w przypadku kontroli administracyjnych i 5 % w przypadku kontroli na miejscu. Koszty zarządzania i kontroli opublikowane w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2013 r. wynoszą 4 mld EUR w odniesieniu do całej WPR. Należy zatem położyć większy nacisk na poprawę skuteczności kontroli, a nie na ich wzrost.

W odniesieniu do sankcji Komisja uważa, że chociaż sankcje za brak zgodności muszą być proporcjonalne, powinny one pozostać narzędziem odstraszającym.

IX. Ustanowienie planów działania zostało opracowane jako proces zapobiegawczy w oparciu o dokument roboczy służb Komisji (2013) 244, a bazujący na samoocenie państw członkowskich w zakresie podstawowych przyczyn, które miały wpływ na poziomy błędu. Proces ten stopniowo uwzględnił reaktywne podejście, systematycznie uwzględniając wyniki kontroli i proponując konkretne działania naprawcze. Podwójne podejście (zapobiegawcze i reaktywne) w dalszym ciągu jest częścią tego procesu. Ostatnia aktualizacja planów działania pokazuje, że prawie 50 % działań zostało wywołanych konkretnymi wynikami kontroli Trybunału lub Komisji, zaś druga połowa opierała się na samoocenie państw członkowskich.

Ponadto ocena ex ante dotycząca możliwości kontroli i weryfikowalności wszystkich środków w ramach PROW 2014-2020 również uwzględnia ryzyko poziomu błędu w ujęciu zapobiegawczym.

X. Komisja podziela pogląd, że ważne jest osiągnięcie odpowiedniej równowagi między liczbą i złożonością przepisów przy jednoczesnym zapewnieniu legalności i prawidłowości wydatków.

XI.

a) Komisja przyjmuje to zalecenie. Konkretne kwestie poruszone przez Trybunał należy uwzględnić w planach działania tylko jeżeli stwierdzono niedociągnięcia. Komisja zdaje sobie sprawę, jak ważne jest znaczenie wytycznych związanych z trzema głównymi przyczynami błędów oraz rozpowszechniania najlepszych praktyk. Zostanie to uwzględnione w ramach Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i poprzez seminaria.

Ponadto Komisja przedstawiła już państwom członkowskim szczegółowe wytyczne dotyczące zamówień publicznych i środków rolno-środowiskowo-klimatycznych, w tym podwójnego finansowania.

 Umyślne obchodzenie przepisów jest przedmiotem strategii zwalczania nadużyć finansowych oraz seminariów zorganizowanych w kilku państwach członkowskich.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja przeprowadza obecnie ocenę możliwości kontroli i weryfikowalności nowych programów i omówi wszelkie niedociągnięcia w ramach komitetów monitorujących i rocznych spotkań w sprawie przeglądu z instytucjami zarządzającymi.

Ponadto wyniki kontroli będą ściśle monitorowane w celu wykrycia i skorygowania wszelkich źródeł błędu przypisanego do krajowych przepisów wykonawczych, wnosząc o natychmiastowe zmiany, jeżeli okażą się one potrzebne.

Wnioski płynące z realizacji programów i przepisów krajowych będą udostępniane za pośrednictwem Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz specjalnych seminariów na temat poziomów błędu.

c) Komisja częściowo zgadza się z zaleceniem, ponieważ nie może przesądzać o zakresie i wyniku takiej analizy ani o przyszłych kierunkach polityki, jakie obiorą prawodawcy na następny okres programowania.

W 2017 r. Komisja przygotuje sprawozdanie strategiczne Funduszu, zawierające podsumowanie rocznych sprawozdań z postępów składanych przez państwa członkowskie (art. 53 rozporządzenia 1303/2013). Ponadto Komisja i państwa członkowskie ocenią wykonanie programów rozwoju obszarów wiejskich w trakcie procesu przeglądu przewidzianego w art. 21 rozporządzenia nr 1303/2013. W świetle tych i innych dowodów (np. ustaleń kontroli), Komisja oceni koncepcję polityki oraz ewentualną potrzebę przedstawienia wniosków dotyczących kolejnego okresu programowania.

Na koniec okresu programowania Komisja przeprowadzi szczegółową analizę ciągłej potrzeby w przypadku każdego środka wsparcia przed złożeniem wniosku na kolejny okres programowania, podobnie jak miało to miejsce w odniesieniu do bieżącego okresu.

Komisja zgadza się z opinią, że kontrole administracyjne powinny być stosowane, gdy jest to możliwe, chociaż zauważa, że w większości przypadków nie jest to wykonalne dla działań rolno-środowiskowych.

Wprowadzenie

1. UE przeznaczyła 96 mld EUR, a od państw członkowskich spodziewa się wkładu w wysokości 55 mld EUR.

4. Trybunał zgłasza średni poziom błędu wynoszący 8,2 % w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich w latach 2011–2013. Niemniej jednak Komisja zwraca uwagę na nieznaczne obniżenie poziomu błędu w odniesieniu do EFRROW (z 8,4 % w 2011 r. do 7,9 % w 2013 r.).

Ten poziom błędu jest wyższy niż poszczególne poziomy publikowane corocznie przez ETO w rozdziale 4 sprawozdania rocznego. Powodem jest to, że niniejsza analiza obejmuje 461 transakcji spośród 532 ogółem podczas ostatnich trzech lat (które obejmują politykę rybołówstwa, środowiska i zdrowia). 71 transakcji, których nie dotyczy niniejsze sprawozdanie, charakteryzuje się niższym poziomem błędu. Komisja zauważa również, że Trybunał określa próbę i oblicza corocznie wskaźnik błędu na poziomie polityki (rozwój obszarów wiejskich, środowisko naturalne, rybołówstwo i zdrowie).

Rozwój obszarów wiejskich stanowi 90 % wydatków w ramach polityki i obszar ten jest zazwyczaj bardziej narażony na błędy niż inne obszary w tej grupie polityk. Złożoność niektórych wymogów w zakresie kwalifikowalności w ramach działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich znacznie przyczyniła się do osiągnięcia wysokich poziomów błędów.

5. Współczynniki błędu nie muszą koniecznie oznaczać, że nie są osiągane cele polityczne, co może być jedynie określone poprzez ocenę skuteczności wspieranych operacji. Aby osiągnąć polityczne cele polityki rozwoju obszarów wiejskich, pewien stopień złożoności realizacji polityki jest nieunikniony, biorąc pod uwagę ambitne cele związane z rozwojem obszarów wiejskich. W związku z tym należy odnotować, że bardzo trudno będzie osiągnąć 2 % lub niższy poziom błędu bez wprowadzania nieproporcjonalnych zasobów kontroli o nadmiernych kosztach.

Rodzaje i występowanie wykrytych błędów

12. W odniesieniu do rodzajów błędów wskazanych przez Trybunał należy zauważyć, że podczas przeprowadzonych przez siebie kontroli działań inwestycyjnych i systemów pomocy obszarowej Komisja wykryła niedociągnięcia podobne do tych wykrytych przez Trybunał Obrachunkowy. Nałożone zostały korekty finansowe na państwa członkowskie, których dotyczy postępowanie (lub procedury kontroli zgodności są w toku w celu wprowadzenia takich korekt) w celu ochrony budżetu UE. Ponadto te państwa członkowskie, w przypadku których stwierdzono niedociągnięcia, zostały zobowiązane do podjęcia działań naprawczych.

14. Polityka rozwoju obszarów wiejskich jest wdrażana za pośrednictwem krajowych lub regionalnych programów rozwoju obszarów wiejskich. Większość błędów odnosi się do szczególnych warunków określonych w programach i innych przepisach krajowych. Te programy i przepisy są niezbędne do realizacji polityki, jednak wyzwaniem dla państw członkowskich jest ograniczenie tych przepisów krajowych do ściśle niezbędnych dla osiągnięcia celów politycznych.

Wszystkie programy rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2014–2020 muszą obejmować ocenę ex ante weryfikowalności i możliwości kontroli środków, przeprowadzaną wspólnie przez instytucję zarządzającą i agencję płatniczą.

26. Podczas swoich kontroli Komisja wykryła również niedociągnięcia dotyczące procedur udzielania zamówień publicznych. Korekty finansowe zostały już wprowadzone w tym zakresie.

Zamówienia publiczne są jednym z głównych elementów planów działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

Należy jednak zauważyć, że nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień nie musi oznaczać, że 100 % przedmiotowych wydatków uznaje się za niekwalifikowalne. Projekt jako taki może osiągnąć swój cel i zapewnić rzeczywistą wartość dodaną.

Ponadto w dniu 19 grudnia 2013 r. Komisja przyjęła nowe wytyczne dotyczące określania korekt finansowych dla wydatków finansowanych w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych[2]. Według tych wytycznych nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych ocenia się na podstawie zasady proporcjonalności.

Dokument zawierający wytyczne dotyczące najczęstszych nieprawidłowości w zarządzaniu europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi został już przedstawiony państwom członkowskim (4. seminarium na temat poziomu błędu, październik 2014 r.).

27. Jeśli chodzi o tabelę nr 1:

Rumunia: zgłoszony błąd został wykryty przez Trybunał w ramach DAS 2012. Plan działania dotyczący poziomu błędu w przypadku Rumunii obejmuje działania na rzecz zaradzenia uchybieniom w procedurach udzielania zamówień publicznych.

Niderlandy: przepisy dotyczące zamówień publicznych zostały z mocą wsteczną zniesione przez prowincję w 2012 r., ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2010 r. Jednakże taka procedura nie powinna zostać zastosowana w przedmiotowej sprawie. Komisja podejmuje działania następcze wraz z państwem członkowskim.

Niemcy (Berlin-Brandenburgia): Jako że ostatnie zobowiązania dotyczące internetu szerokopasmowego mogły zostać zrealizowane w 2012 r., nie było możliwe wdrożenie żadnych dalszych działań zapobiegawczych i naprawczych . Nie przewiduje się wsparcia na internet szerokopasmowy w latach 2014–2020.

Ramka 2 – Zamówienia udzielone dotychczasowym dostawcom z wolnej ręki

Szwecja włączyła „zamówienia publiczne” jako podstawową przyczynę błędów i działań naprawczych i zapobiegawczych do swojego planu działania dotyczącego poziomu błędu.

32. Uchybienia wymienione w tabeli 2 są uwzględnione w odpowiednich planach działania mających na celu poprawę systemu kontroli administracyjnych.

35. Komisja podziela zdanie, że uproszczenie nie powinno podważać zasad należytego zarządzania finansami.

Nowe ramy prawne dla WPR 2014–2020 zawierają czynniki uproszczenia, które nie wywierają niekorzystnego wpływu na należyte zarządzanie finansami (np.: płatności ryczałtowe, standardowe koszty). Art. 60 rozporządzenia nr 1305/2013 stanowi, że w przypadku wydatków na inwestycje za wydatki kwalifikowalne uważa się tylko wydatki, które zostały poniesione po przedłożeniu wniosku o pomoc

Ramka 3 – Przykład zniesienia skutecznego kryterium kwalifikowalności

Uchybienia te są uwzględnione w odpowiednich planach działania mających na celu poprawę systemu kontroli administracyjnych.

Nie jest to już możliwe według nowych ram prawnych. Zob. odpowiedź na pkt 35.

38. Płatności ryczałtowe, jak np. w przypadku wsparcia dla młodych rolników, mogą nie uwzględniać celów polityki w ramach innych działań. Zatem uproszczenie w ramach realizacji musi zapewnić odpowiednią równowagę realizacji celów politycznych oraz należytego zarządzania finansowego. Korzyść w zakresie zmniejszenia poziomu błędu nie powinna być jedynym czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę.

40. Komisja pragnie podkreślić, że nielegalne wydatki na rozwój obszarów wiejskich wykryte i zgłoszone przez państwa członkowskie wynoszą 0,11 %[3].

43. Podczas prowadzonych przez siebie kontroli Komisja wykryła również niedociągnięcia w zakresie weryfikacji kryterium małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) oraz dotyczące nieprzestrzegania właściwych procedur zamówień prywatnych. W przypadkach, w których wykryto niedociągnięcia, nałożone zostały korekty finansowe netto na państwa członkowskie, których dotyczy postępowanie (lub procedury kontroli zgodności są w toku w celu wprowadzenia takich korekt) w celu ochrony budżetu UE. Ponadto państwa członkowskie, których to dotyczy, zostały zobowiązane do podjęcia działań naprawczych.

W obecnych ramach prawnych na lata 2014–2020 nie ma ograniczeń dotyczących wielkości przedsiębiorstwa, jeśli chodzi o zostanie beneficjentem do wsparcia z tytułu inwestycji w środki trwałe. Państwa członkowskie mogą koncentrować się na pomocy dla poszczególnych beneficjentów w następstwie wniosków z analizy SWOT oraz oceny potrzeb. Te dodatkowe wymogi muszą być możliwe do skontrolowania i zweryfikowania.

46. Podobne postanowienia będą miały zastosowanie w okresie 2014–2020.

48. Komisja podziela pogląd, że organy krajowe potencjalnie mogły wykryć wiele błędów stwierdzonych przez Trybunał. Zasady WPR dostarczają państwom członkowskim wszelkie niezbędne instrumenty służące ograniczaniu większości zagrożeń wystąpienia błędów.

Komisja będzie nadal udzielać państwom członkowskim zaleceń i wytycznych, jak również rozpowszechniać najlepsze praktyki w celu udoskonalenia systemu kontroli aby uniknąć błędów.

Ramka 5 – Przykłady kontroli niewystarczającej jakości przeprowadzanych przez państwa członkowskie

Uchybienia te są uwzględnione w odpowiednich planach działania mających na celu poprawę systemu kontroli administracyjnych.

51. Podczas swoich kontroli Komisja wykryła również uchybienia dotyczące przeprowadzania kontroli administracyjnych. Państwa członkowskie, których to dotyczy, zobowiązane były w stosownych przypadkach podjąć działania naprawcze i nałożone zostały korekty finansowe.

57. Podczas swoich kontroli Komisja wykryła również niedociągnięcia w zakresie weryfikacji zobowiązań rolno-środowiskowych, a zainteresowane państwa członkowskie zostały zobowiązane do podjęcia działań naprawczych. Ponadto w stosownych przypadkach nałożone zostały korekty finansowe dla państw członkowskich, których to dotyczy.

Ramka 7 – Przykłady nieprzestrzegania prostych zobowiązań rolno-środowiskowych

Niedociągnięcia na Malcie są w znacznym stopniu spowodowane tym, że beneficjenci środków rolno-środowiskowych nie przestrzegają zobowiązań. Maltańska administracja podjęła wiele ukierunkowanych działań informacyjnych i dostarczyła bezpośrednich szkoleń dla niektórych beneficjentów.

59. Programy rolno-środowiskowe odzwierciedlają dobrowolne zobowiązania podejmowane przez rolników na rzecz zapewnienia korzyści środowiskowych i środowiskowych dóbr publicznych, które wykraczają poza obowiązkowe wymogi. Odszkodowawczy charakter płatności rolno-środowiskowych (pokrycie poniesionych kosztów i utraconych dochodów) nie oznacza natychmiastowych korzyści ekonomicznych dla rolników, choć nie są one wykluczone w dłuższej perspektywie.

62. W odniesieniu do „niskiego” poziomu kontroli zobowiązań rolno-środowiskowych zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, kiedy kontrole na miejscu ujawnią istotną niezgodność w kontekście danego programu pomocy lub środka pomocy lub w regionie lub w jego części, państwo członkowskie jest zobowiązane do zwiększenia odsetka beneficjentów, którzy zostaną poddani kontroli na miejscu.

W zależności od państwa członkowskiego i indywidualnego środka pomocy, rzeczywisty wskaźnik kontroli na miejscu może być wyższy niż 5 %. Prawidłowe stosowanie tego wymogu jest weryfikowane poprzez kontrole zgodności prowadzone przez Komisję.

Wszystkie kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki powinny być sprawdzone w trakcie kontroli na miejscu. Jeżeli któregokolwiek z tych elementów nie można sprawdzić w momencie kontroli na miejscu, należy zorganizować drugą wizytę.

63. Zgodnie z obowiązującymi przepisami kontrole administracyjne obejmują wszystkie elementy, dla których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna (w tym poszanowanie zobowiązań rolno-środowiskowych).

W trakcie swoich kontroli zgodności Komisja sprawdza również, czy kontrole mogą być przeprowadzone w sposób administracyjny w uzupełnieniu kontroli na miejscu. W odpowiednich przypadkach wydawane są zalecenia dla państw członkowskich i stosowane są korekty finansowe.

Ponadto nowe ramy prawne dla WPR na lata 2014–2020 zawierają przepisy zobowiązujące państwa członkowskie do zagwarantowania, że wszystkie działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, które zamierzają wdrożyć, są możliwe do zweryfikowania i skontrolowania. Ocena ex ante weryfikowalności i możliwości kontroli działań musi być ujęta w programie rozwoju obszarów wiejskich.

64. Komisja uważa, że chociaż sankcje za brak zgodności muszą być proporcjonalne, powinny one pozostać narzędziem odstraszającym.

Zgodnie z nowymi ramami prawnymi, powtarzalność wypadków musi być również brana pod uwagę przy obliczaniu zmniejszenia. To do państw członkowskich należy określenie rzeczywistego stosowania kryteriów zawartych w tekstach prawnych, jak również konkretnych stawek i kwot.

65. W przypadku poważnych niezgodności ze zobowiązaniami, beneficjenta wyklucza się z pomocy w roku, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w roku kolejnym.

Ramka 10 – Dodatkowe warunki kwalifikowalności ustanowione przez państwa członkowskie w zakresie płatności ONW

Uchybienia te są uwzględnione w odpowiednich planach działania mających na celu poprawę systemu kontroli administracyjnych.

74. Od 2012 r. Komisja zajmuje się kwestią wysokiego poziomu błędu występując do państw członkowskich o przedstawienie krajowych planów działania i monitorując ich realizację. W oparciu o zebrane doświadczenia i zalecenia wydane przez Trybunał Obrachunkowy te plany działania zostały z czasem ulepszone.

Oczekiwane rezultaty wszystkich działań nie zawsze będą oczywiste w perspektywie krótkoterminowej, w szczególności w odniesieniu do środków wdrażanych w ramach wieloletnich zobowiązań. Niemniej jednak pierwsze wyniki wspólnych starań Komisji i państw członkowskich na rzecz zmniejszenia poziomu błędów poprzez realizację planów działania można zauważyć już teraz w postaci niższego poziomu błędu w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich w 2013 r.

Komisja będzie nadal monitorować realizację planów działania, zarówno z perspektywy operacyjnej, jak i kontroli w ramach dwustronnych spotkań, komitetów monitorujących i na rocznych posiedzeniach przeglądowych.

75. Uprawnienia Komisji wzmocniono za pomocą nowego rozporządzenia w sprawie WPR (UE) nr 1306/2013. Art. 41 ust. 2 stanowi, że płatności okresowe na rzecz państwa członkowskiego mogą zostać zawieszone lub zmniejszone, jeśli okaże się, że kluczowe elementy krajowego systemu kontroli nie są skuteczne lub gdy niezbędne środki zaradcze nie zostały wdrożone. Art. 36 ust. 7 przewiduje wstrzymanie płatności okresowych jako pierwsze szybkie narzędzie reagowania w przypadku obaw o legalność i prawidłowość płatności.

Ponadto w celu uniknięcia korekt finansowych każda agencja płatnicza, dla której zastrzeżenia zostały zgłoszone w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI, będzie musiała podjąć niezwłoczne działania.

Komisja uważa, że chociaż sankcje za brak zgodności muszą być proporcjonalne, powinny one pozostać narzędziem odstraszającym.

76. Ustalenia kontroli były bardziej systematycznie uwzględniane w najnowszej aktualizacji planów działania (wrzesień 2014 r.). Państwa członkowskie musiały wziąć pod uwagę ustalenia kontroli Trybunału i Komisji w znacznie większym stopniu. W istocie 46 % działań przedstawionych przez państwa członkowskie dotyczyło konkretnych ustaleń kontroli, z czego 50 % pochodziło ze sprawozdań Trybunału.

 Należy również zaznaczyć, że wszystkie istotne przypadki wskazane przez Trybunał są przedmiotem działań następczych podjętych przez Komisję, w tym w stosownych przypadkach procedury kontroli zgodności.

77. W ramach trzeciej aktualizacji planów działania we wrześniu 2014 r. państwa członkowskie zostały wezwane do dostarczenia wskaźników monitorowania i najnowszych znanych wyników w celu zwiększenia efektywności działań.

78. Zorganizowane dotychczas 4 posiedzenia wspólnego Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich i Funduszy Rolniczych poświęcone wyłącznie poziomom błędu (seminaria) stanowiły systematyczny proces wymiany dobrych i innowacyjnych praktyk. Ponadto należy zauważyć, że poza ramami seminariów i działań ENDR, wymiana najlepszych praktyk odbywa się również na formalnych posiedzeniach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich i podczas trzech corocznych posiedzeń dyrektorów agencji płatniczych we wszystkich państwach członkowskich.

Od 2015 r. Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ENRD) będzie stanowić kolejny środek, poprzez który najlepsze praktyki będą rozpowszechniane w latach 2014–2020. ENRD będzie organizować szczególne wydarzenia, dzielić się istotnymi informacjami i angażować zainteresowane strony w inicjatywy podnoszące świadomość.

79. Komisja zapewnia regularną wymianę informacji z państwami członkowskimi na temat zagadnień związanych z poziomem błędu i dostarcza kompleksowy zbiór wytycznych dotyczących działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i innych istotnych kwestii horyzontalnych (np. uproszczonych opcji kosztów, zasad udzielania zamówień publicznych).

W szczególności dokument SWD (2013) 244 dotyczący poziomu błędu w zakresie rozwoju obszarów wiejskich zawierał wspólny zestaw podstawowych przyczyn, które mogą ewentualnie mieć znaczenie we wszystkich państwach członkowskich. Państwa te powinny zatem ostatecznie określić, które z tych przyczyn ich dotyczą, ustanawiając odpowiednie działania łagodzące.

80. Niedociągnięcia stwierdzone przez ustalenia kontroli są przedmiotem działań następczych podjętych przez Komisję, a państwa członkowskie są systematycznie proszone o uwzględnienie tych niedociągnięć w planach działania.

81. Fakt, że państwa członkowskie przeprowadziły ocenę ex ante weryfikowalności i możliwości kontroli środków (zapobiegawczych), a także dokładniejsze śledzenie ustaleń kontroli, pozwoli na poprawę skuteczności planów działania, co przedstawiono w aktualizacji w październiku 2014 r.

90. Zmiany, o których wspomina Trybunał, zostały przedstawione, ponieważ koszty stosowania kar administracyjnych w przypadku niewielkich kwot mogą być niewspółmierne w stosunku do korzyści, zagrażając tym samym należytemu zarządzaniu finansami.

91. Komisja jest w pełni świadoma znaczenia kolejnych kroków w ramach procesu regulacyjnego. W związku z tym obowiązki państw członkowskich zostały wzmocnione poprzez wprowadzenie wymogu przeprowadzenia oceny ex ante weryfikowalności i możliwości kontroli planowanych działań zarówno przez instytucje zarządzające, jak i agencje płatnicze. Ponadto Komisja dysponuje obecnie wzmocnionymi narzędziami zapobiegawczymi, takimi jak zawieszenie i przerwanie płatności, które powinny mieć charakter odstraszający w przypadku błędów.

Jak potwierdził Trybunał w swoim sprawozdaniu specjalnym, przewyższanie rozsądnego zapotrzebowania (dodatkowe i nieuzasadnione krajowe/regionalne zasady) ma jedynie marginalny wpływ na poziom błędu.

93. Od 2012 r. Komisja zajmuje się kwestią wysokiego poziomu błędu występując do państw członkowskich o przedstawienie krajowych planów działania i monitorując ich realizację. W oparciu o zebrane doświadczenia i zalecenia wydane przez Trybunał Obrachunkowy te plany działania zostały z czasem ulepszone.

Oczekiwane rezultaty wszystkich działań nie zawsze będą oczywiste w perspektywie krótkoterminowej, w szczególności w odniesieniu do środków wdrażanych w ramach wieloletnich zobowiązań. Niemniej jednak pierwsze wyniki wspólnych starań Komisji i państw członkowskich na rzecz zmniejszenia poziomu błędów poprzez realizację planów działania można zauważyć już teraz w postaci niższego poziomu błędu w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich w 2013 r.

Komisja będzie nadal monitorować realizację planów działania, zarówno z perspektywy operacyjnej, jak i kontroli w ramach dwustronnych spotkań, komitetów monitorujących i na rocznych posiedzeniach przeglądowych.

95.

Tiret pierwsze:

Komisja wykryła również słabe strony dotyczące tych kwestii w trakcie przeprowadzonych przez siebie kontroli. Istotne korekty finansowe zostały już wprowadzone w tym zakresie.

Zamówienia publiczne i nieprzestrzeganie zobowiązań są głównymi elementami w planach działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

Należy jednak zauważyć, że nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień nie musi oznaczać, że 100 % objętych wydatków uznaje się za niekwalifikowalne. Projekt jako taki może osiągnąć swój cel i zapewnić rzeczywistą wartość dodaną.

Tiret drugie:

Komisja podziela ten wniosek.

Komisja będzie nadal udzielać państwom członkowskim zaleceń i wytycznych, jak również rozpowszechniać najlepsze praktyki w celu udoskonalenia systemu kontroli aby uniknąć błędów.

Ponadto agencje płatnicze muszą przestrzegać kryteriów akredytacji określonych w załączniku I rozporządzenia 907/2014 (program na lata 2014–2020) przed dokonaniem jakichkolwiek płatności. Służby Komisji dokonują przeglądu akredytacji poprzez audyty ex post.

96. W odniesieniu do ograniczonych środków zachęty dla beneficjentów mających na celu przestrzeganie zobowiązań w zakresie rolnictwa, programy rolno-środowiskowe odzwierciedlają dobrowolne zobowiązania podejmowane przez rolników na rzecz zapewnienia korzyści dla środowiska naturalnego i dóbr publicznych, które wykraczają poza obowiązkowe wymogi. Odszkodowawczy charakter płatności rolno-środowiskowych (pokrycie poniesionych kosztów i utraconych dochodów) nie oznacza natychmiastowych korzyści ekonomicznych dla rolników, choć nie są one wykluczone w dłuższej perspektywie.

W odniesieniu do „niskiego” poziomu kontroli odnośnie do zobowiązań zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, jeśli kontrole na miejscu ujawnią istotną niezgodność, państwo członkowskie jest zobowiązane do zwiększenia odsetka beneficjentów, którzy zostaną poddani kontroli na miejscu. Prawidłowe stosowanie powyższego wymogu jest weryfikowane poprzez kontrole zgodności prowadzone przez Komisję.

Poziom kontroli w odniesieniu do zobowiązań w zakresie rolnictwa ustala się na poziomie 100 % w przypadku kontroli administracyjnych i 5 % w przypadku kontroli na miejscu. Koszty zarządzania i kontroli opublikowane w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2013 r. wynoszą 4 mld EUR w odniesieniu do całej WPR. Należy zatem położyć większy nacisk na poprawę skuteczności kontroli, a nie na ich wzrost.

W odniesieniu do sankcji Komisja uważa, że chociaż sankcje za brak zgodności muszą być proporcjonalne, powinny one pozostać narzędziem odstraszającym.

97. Ustanowienie planów działania zostało opracowane jako proces zapobiegawczy w oparciu o dokument SWD (2013) 244, a bazujący na samoocenie państw członkowskich w zakresie podstawowych przyczyn, które miały wpływ na poziomy błędu. Proces ten stopniowo uwzględnił reaktywne podejście, systematycznie uwzględniając wyniki kontroli i proponując konkretne działania naprawcze. Podwójne podejście (zapobiegawcze i reaktywne) w dalszym ciągu jest częścią tego procesu. Ostatnia aktualizacja planów działania pokazuje, że prawie 50 % działań zostało wywołanych konkretnymi wynikami kontroli Trybunału lub Komisji, zaś druga połowa opierała się na samoocenie państw członkowskich.

Ponadto ocena ex ante dotycząca możliwości kontroli i weryfikowalności wszystkich środków w ramach PROW 2014-2020 również uwzględnia ryzyko poziomu błędu w ujęciu zapobiegawczym.

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje to zalecenie. Konkretne kwestie poruszone przez Trybunał należy uwzględnić w planach działania tylko jeżeli stwierdzono niedociągnięcia.

Komisja zdaje sobie sprawę, jak ważne jest znaczenie wytycznych związanych z trzema głównymi przyczynami błędów oraz rozpowszechnianie najlepszych praktyk. Zostanie to uwzględnione w ramach Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i poprzez seminaria.

Ponadto Komisja przedstawiła już państwom członkowskim szczegółowe wytyczne dotyczące zamówień publicznych i środków rolno-środowiskowo-klimatycznych, w tym podwójnego finansowania.

Umyślne obchodzenie przepisów jest przedmiotem strategii zwalczania nadużyć finansowych oraz seminariów zorganizowanych w kilku państwach członkowskich.

Udzielanie zamówień publicznych

Niniejsze zalecenie skierowane jest do państw członkowskich.

Komisja chciałaby jednak podkreślić, że na lata 2014–2020 przedstawiła już wytyczne dla praktyków w zakresie unikania powszechnych błędów w projektach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Wytyczne te zostały przedstawione instytucjom zarządzającym i agencjom płatniczym na seminarium dotyczącym poziomu błędów, które odbyło się w październiku 2014 r.

Umyślne obchodzenie przepisów

Komisja zgadza się z tym zaleceniem skierowanym do państw członkowskich.

Płatności rolno-środowiskowe

Komisja zgadza się z tym zaleceniem skierowanym do państw członkowskich i pragnie podkreślić, że w trakcie prowadzonych przez siebie kontroli zgodności systematycznie sprawdza, czy kontrole administracyjne mogłyby być przeprowadzane w uzupełnieniu kontroli na miejscu. W takim przypadku państwom członkowskim wydawane są zalecenia w celu zwiększenia zakresu kontroli administracyjnych i stosowane są korekty finansowe.

Ponadto nowe ramy prawne dla WPR na lata 2014–2020 zawierają przepisy zobowiązujące państwa członkowskie do zagwarantowania, że wszystkie działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, które mają być wdrożone, są możliwe do zweryfikowania i skontrolowania.

Wszystkie programy rozwoju obszarów wiejskich muszą zawierać ocenę ex ante dotyczącą weryfikowalności i możliwości kontroli środków, w tym środków rolno-środowiskowo-klimatycznych, operacji i konkretnych zobowiązań. Jeżeli kontrole te nie są zadowalające, należy odpowiednio zmienić PROW (art. 62 rozporządzenia 1305/2013). Ponadto przewiduje się całkowite ograniczenie wsparcia w przypadku poważnego nieprzestrzegania zobowiązań lub naruszenia kryteriów kwalifikowalności, jak również wykluczenie beneficjenta z otrzymywania wsparcia w roku ustalenia nieprawidłowości i w roku następnym.

W odniesieniu do sankcji Komisja podziela pogląd, że chociaż sankcje za brak zgodności muszą być proporcjonalne, powinny one pozostać narzędziem odstraszającym.

Zalecenie 2

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja przeprowadza obecnie ocenę możliwości kontroli i weryfikowalności nowych programów i omówi wszelkie niedociągnięcia w ramach komitetów monitorujących i rocznych spotkań w sprawie przeglądu z instytucjami zarządzającymi.

Ponadto wyniki kontroli będą ściśle monitorowane w celu wykrycia i skorygowania wszelkich źródeł błędu przypisanego do krajowych przepisów wykonawczych, wnosząc o natychmiastowe zmiany, jeżeli okażą się one potrzebne.

Wnioski płynące z realizacji programów i przepisów krajowych będą udostępniane za pośrednictwem Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz specjalnych seminariów na temat poziomów błędu.

Zalecenie 3

Komisja częściowo zgadza się z zaleceniem, ponieważ nie może przesądzać o zakresie i wyniku takiej analizy ani o przyszłych kierunkach polityki, jakie obiorą prawodawcy na następny okres programowania.

W 2017 r. Komisja przygotuje sprawozdanie strategiczne Funduszu, zawierające podsumowanie rocznych sprawozdań z postępów składanych przez państwa członkowskie (art. 53 rozporządzenia 1303/2013). Ponadto Komisja i państwa członkowskie ocenią wykonanie programów rozwoju obszarów wiejskich w trakcie procesu przeglądu przewidzianego w art. 21 rozporządzenia nr 1303/2013. W świetle tych i innych dowodów (np. ustaleń kontroli), Komisja oceni koncepcję polityki oraz ewentualną potrzebę przedstawienia wniosków dotyczących kolejnego okresu programowania.

Na koniec okresu programowania Komisja przeprowadzi szczegółową analizę ciągłej potrzeby w przypadku każdego środka wsparcia przed złożeniem wniosku na kolejny okres programowania, podobnie jak miało to miejsce w odniesieniu do bieżącego okresu.

Ostatni ppkt:

Komisja zgadza się z opinią, że kontrole administracyjne powinny być stosowane, gdy jest to możliwe, chociaż zauważa, że w większości przypadków nie jest to wykonalne dla działań rolno-środowiskowych.

[1]        SWD(2013) 244 z 27.6.2013.

[2]         Decyzja Komisji C(2013)9527.

[3]         Sprawozdanie Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych – Sprawozdanie roczne – 2013 COM(2014) 474 final.