4.2.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 32/25

1.

W dniu 28 lutego 2013 r. Komisja przyjęła następujące wnioski (zwane dalej „wnioskami”):

2.

W tym samym dniu wnioski zostały przekazane EIOD do konsultacji. Przed przyjęciem wniosków umożliwiono EIOD przedstawienie Komisji nieformalnych uwag.

3.

Inspektor z uznaniem przyjmuje fakt, iż w preambule wniosku w sprawie EES i wniosku w sprawie RTP umieszczono odniesienie do konsultacji przez EIOD.

4.

W komunikacie Komisji z 2008 r. zatytułowanym „Przygotowanie kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej” zaproponowano nowe narzędzia dla potrzeb przyszłego zarządzania europejskimi granicami, w tym system wjazdu/wyjazdu (ang. entry/exit system) (zwany dalej „EES”), umożliwiający rejestrowanie dat wjazdu i wyjazdu obywateli państw, oraz program rejestrowania podróżnych (ang. registered traveller programme), ułatwiający przekraczanie granic osobom podróżującym w dobrej wierze (zwany dalej „RTP”). W komunikacie rozważono również możliwość wprowadzenia elektronicznego systemu zezwoleń na podróż (ang. Electronic System of Travel Authorisation – ESTA) dla obywateli państw trzecich niepodlegających obowiązkowi wizowemu.

5.

Przedmiotowe wnioski zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w grudniu 2009 r. w ramach programu sztokholmskiego (4). W komunikacie z 2011 r. w sprawie inteligentnych granic (5) Komisja stwierdziła jednak, iż aktualnie należy wykluczyć możliwość ustanowienia systemu ESTA, ponieważ „ewentualny wkład w zwiększenie bezpieczeństwa państw członkowskich nie usprawiedliwiałby ani gromadzenia danych osobowych na taką skalę, ani kosztu finansowego i wpływu na stosunki międzynarodowe” (6). Ponadto Komisja ogłosiła, iż zamierza przedstawić wnioski w sprawie EES i RTP w pierwszej połowie 2012 r.

6.

Następnie Rada Europejska z czerwca 2011 r. wniosła o szybką realizację prac nad „inteligentnymi granicami” oraz poprosiła o wdrożenie EES i RTP (7).

7.

Grupa Robocza Art. 29 przedstawiła uwagi na temat komunikatu Komisji w sprawie inteligentnych granic, którego ogłoszenie poprzedziło przyjęcie przedmiotowych wniosków, w piśmie do komisarz Malmström z dnia 12 czerwca 2012 r. (8). Ostatnio, w dniu 6 czerwca 2013 r., Grupa Robocza przyjęła opinię, w której zakwestionowano konieczność przyjęcia pakietu w sprawie inteligentnych granic (9).

8.

Niniejsza opinia opiera się na powyższych stanowiskach, a także na wcześniejszej opinii EIOD (10) w sprawie komunikatu Komisji z 2011 r. w sprawie migracji (11) oraz na uwagach wstępnych EIOD (12) w sprawie trzech komunikatów w sprawie zarządzania granicami (2008) (13). Wykorzystano w niej również materiał przedstawiony w trakcie obrad okrągłego stołu EIOD na temat pakietu w sprawie inteligentnych granic oraz implikacji z zakresu ochrony danych (14).

9.

Cel wniosku w sprawie EES określono w jego art. 4. Jest nim udoskonalenie zarządzania granicami zewnętrznymi UE oraz walka z nielegalną imigracją, realizacja polityki w dziedzinie zintegrowanego zarządzania granicami oraz współpraca i konsultacje między organami granicznymi i imigracyjnymi. Przewidziano stworzenie systemu mającego na celu:

10.

System miałby ułatwić monitorowanie dozwolonego pobytu poprzez zapewnienie funkcjonariuszom straży granicznej i podróżnym szybkiego dostępu do dokładnych informacji. Zastąpiłby on dotychczasowy system ręcznego stemplowania paszportów, określony jako powolny i zawodny, a także poprawiłby skuteczność zarządzania granicami (15).

11.

Dzięki przechowywaniu danych biometrycznych system powinien również być pomocny przy identyfikacji osób, które nie spełniają warunków wjazdu lub pobytu na terytorium UE, w szczególności w przypadku braku dokumentów identyfikacyjnych. Ponadto EES pozwoliłby na uzyskanie dokładnego obrazu przepływu podróżnych oraz liczby osób nadmiernie przedłużających pobyt, umożliwiając kształtowanie polityki w oparciu o dowody, np. w kwestii obowiązku wizowego. Do tego ostatniego celu służą dane statystyczne, o których mowa w art. 4.

12.

EES stanowiłby podstawę dla RTP, którego celem jest ułatwienie przekraczania granicy często podróżującym obywatelom państw trzecich, którzy przeszli wstępne weryfikacje. Zarejestrowani podróżni otrzymywaliby token z niepowtarzalnym identyfikatorem, który byłby odczytywany w automatycznych bramkach na granicy z chwilą przyjazdu i odjazdu. Dane z tokena, odciski palców oraz, w odpowiednich przypadkach, numer naklejki wizowej byłyby porównywane z danymi przechowywanymi w centralnym repozytorium i innych bazach danych. W przypadku udanego przeprowadzenia wszystkich kontroli podróżny mógłby przejść przez automatyczną bramkę. W przeciwnym wypadku podróżny uzyskałby pomoc funkcjonariusza straży granicznej.

13.

Celem wniosku w sprawie zmiany jest natomiast dostosowanie rozporządzenia (WE) nr 562/2006 ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (zwany dalej „kodeksem granicznym Schengen”) do nowych wniosków w sprawie EES i RTP.

14.

Projekt utworzenia elektronicznego systemu kontroli wjazdu i wyjazdu z terytorium UE nie jest nowy, a grunt dla analizowanych obecnie wniosków przygotowało kilka komunikatów Komisji, o których mowa powyżej. To w perspektywie tych właśnie faktów należy zatem oceniać pakiet w sprawie inteligentnych granic. W szczególności należy wziąć pod uwagę elementy, o których mowa w dalszym ciągu.

15.

W programie sztokholmskim Komisja przyjęła strategiczne podejście w kwestii oceny potrzeby opracowania europejskiego modelu wymiany informacji w oparciu o ocenę obecnych instrumentów. Podstawą ma być m.in. sprawny system ochrony danych, dobrze ukierunkowane gromadzenie danych oraz racjonalizacja różnych narzędzi, w tym przyjęcie biznesplanu dla dużych systemów informatycznych. W programie sztokholmskim przypomniano o potrzebie zapewnienia spójności wdrażania różnych narzędzi gromadzenia informacji i zarządzania nimi ze strategią na rzecz ochrony danych osobowych i biznesplanem dla wielkoskalowych systemów informatycznych (16).

16.

Potrzeba kompleksowej analizy jest tym większa, jeśli wziąć pod uwagę istnienie oraz dalszy rozwój i wdrażanie wielkoskalowych systemów informatycznych, takich jak Eurodac (17), VIS (18) i SIS II (19). System inteligentnych granic jest dodatkowym narzędziem umożliwiającym masowe gromadzenie danych osobowych w kontekście kontroli granicznej. Takie globalne podejście zostało niedawno zatwierdzone przez Radę ds. WSiSW, która podkreśliła potrzebę wyciągnięcia wniosków z doświadczeń związanych z SIS, w szczególności w odniesieniu do eskalacji kosztów (20). EIOD wyraził również pogląd, iż „europejski model informacji nie może być postrzegany przez pryzmat kwestii technicznych”, w kontekście niemal nieograniczonych możliwości, które dają nowe technologie. Informacje powinny być przetwarzane wyłącznie na podstawie konkretnych potrzeb w zakresie bezpieczeństwa (21).

17.

Analiza EES i RTP pod kątem ochrony prywatności i danych musi zostać przeprowadzona w kontekście Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (22) (zwanej dalej „Kartą”), w szczególności jej art. 7 i 8. Artykuł 7, który jest podobny do art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (23) (EKPC), określa ogólne prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz chroni osobę fizyczną przed ingerencją ze strony organów publicznych, natomiast art. 8 Karty nadaje osobie fizycznej prawo określające, iż jej dane osobowe mogą być przetwarzane wyłącznie pod pewnymi szczególnymi warunkami. Są to dwa różne i uzupełniające się wzajemnie podejścia. Pakiet w sprawie inteligentnych granic będzie oceniany z obydwu tych perspektyw.

18.

Niniejsza opinia w znacznym stopniu koncentruje się na wniosku w sprawie EES – który jest najistotniejszy z punktu widzenia ochrony prywatności i danych – i ma następującą strukturę:

102.

Celem pakietu w sprawie inteligentnych granic jest stworzenie nowego wielkoskalowego systemu informatycznego uzupełniającego dotychczasowe mechanizmy kontroli granicznej. Zgodność systemu z prawem należy ocenić pod kątem zasad określonych w Karcie, w szczególności jej art. 7 dotyczącego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz art. 8 dotyczącego ochrony danych osobowych, przy czym ocena powinna dotyczyć nie tylko tego, czy nowy system nie narusza praw podstawowych, ale również tego, jakie gwarancje ochrony danych zostały przewidziane we wnioskach.

103.

W tym kontekście EIOD potwierdza, iż proponowany system EES stanowi naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Przyjmując z uznaniem gwarancje przewidziane we wnioskach oraz uznając starania podjęte przez Komisję w tej kwestii, Inspektor stwierdza jednocześnie, że aspektem kluczowym pozostaje konieczność: problemem jest opłacalność systemu – nie tylko w wymiarze finansowym, ale również w odniesieniu do praw podstawowych, postrzeganych w globalnym kontekście dotychczasowych systemów i polityki zarządzania granicami.

104.

W związku z EES EIOD zaleca, co następuje:

105.

Choć w związku z RTP nie pojawiają się te same zasadnicze pytania dotyczące naruszenia praw podstawowych, co w przypadku EES, EIOD zwraca ustawodawcy uwagę na następujące aspekty:

106.

W kwestii aspektów bezpieczeństwa EIOD uznaje, iż dla potrzeb oceny i ustalenia priorytetów zagrożeń należy opracować w związku z EES i RTP plan ciągłości działania oraz praktyki zarządzania ryzykiem w bezpieczeństwie informacji. Ponadto należy zapewnić ścisłą współpracę pomiędzy Agencją a państwami członkowskimi.