1. Wprowadzenie

Zgodnie z zapowiedzią Komisji z dnia 16 września 2011 r., zawartą w komunikacie w sprawie wzmocnienia zarządzania strefą Schengen[1] i popartą przez Radę w dniu 8 marca 2012 r., Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania półroczne z funkcjonowania strefy Schengen. Niniejsze szóste sprawozdanie obejmuje okres od dnia 1 maja do dnia 31 października 2014 r.

2. Obraz sytuacji 2.1. Sytuacja na granicach zewnętrznych strefy Schengen

Okres sprawozdawczy był nacechowany dwoma głównymi zjawiskami: po pierwsze, ciągłą migracją do Europy przez Morze Śródziemne, której punkt kulminacyjny przypadł na miesiące letnie i która nadal zbierała żniwo ofiar w ludziach; po drugie, znacznymi ruchami w ramach strefy Schengen osób przybywających do Włoch, które pragną udać się do innych państw członkowskich.

W okresie sprawozdawczym (maj–październik 2014 r.) ogólna liczba wykrytych przypadków nielegalnego przekraczania granic znacznie wzrosła. Wzrost ten można przypisać bezprecedensowo wysokiej liczbie wykrytych przypadków zgłoszonych przez Włochy (Włochy wykryły niemal sześć razy więcej przypadków w okresie od maja do lipca 2014 r. niż w tym samym okresem w roku poprzednim[2]). W ciągu pierwszych trzech miesięcy okresu sprawozdawczego (okres od maja do lipca 2014 r., tj. miesiące, dla których dane były dostępne w momencie sporządzania sprawozdania) odnotowano w sumie[3] 81 270 takich przypadków Jest to ponad 2,5 raza więcej niż w ciągu tych samych miesięcy w 2013 r., kiedy liczba ta wynosiła 31 406, a jeszcze więcej w stosunku do tego samego okresu w 2011 r.

W okresie od maja do lipca 2014 r. zdecydowanie największą liczbę zatrzymań zgłosiły Włochy, zaś na kolejnym miejscu znajdowała się Grecja. Osoby wykryte w okresie tych trzech miesięcy najczęściej posiadały obywatelstwo syryjskie i erytrejskie.

Środkowa część obszaru Morza Śródziemnego była głównym szlakiem wykorzystywanym w maju i czerwcu 2014 r.; odnotowano dla niej prawie pięciokrotny wzrost (do ponad 48 000 wykrytych przypadków) w porównaniu z tym samym okresem 2013 r.[4]. Szlak przebiegający przez wschodni region Morza Śródziemnego był drugim najczęściej wykorzystywanym, a liczba wykrytych na tej trasie przypadków wzrosła ponad dwukrotnie w porównaniu z tym samym okresem w 2013 r. ze względu na wzrost liczby wykrytych przypadków na granicach Grecji; liczba wykrytych przypadków na granicy bułgarskiej nie zmieniła się. Szlak przez Apulię i Kalabrię był trzecim najczęściej używanym – liczba wykrytych na nim przypadków wzrosła niemal dziewięciokrotnie[5], do ponad 13 000. Natomiast przepływy na szlaku Bałkanów Zachodnich zmniejszyły się niemal trzykrotnie, do około 3 300 wykrytych przypadków, z uwagi na gwałtowny spadek liczby wykrytych przypadków na granicy węgierskiej.

Przed posiedzeniem Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (dnia 5 czerwca 2014 r.) Komisja opublikowała dokument roboczy pt. „Realizacja komunikatu w sprawie prac Śródziemnomorskiej Grupy Zadaniowej”[6], w którym przedstawiła w zarysie konkretne kroki podjęte dotychczas w celu rozwiązania problemu przepływów migracyjnych i azylowych i zapobiegania śmierci migrantów na Morzu Śródziemnym.

Komisja będzie nadal monitorować sytuację w Bułgarii i we Włoszech pod kątem poprawy ich systemów azylowych. We współpracy z tymi państwami członkowskimi będzie także monitorować ewentualną konieczność zastosowania mechanizmu wczesnego ostrzegania, gotowości i mechanizmu zarządzania kryzysowego, na podstawie art. 33 rozporządzenia Dublin III[7]. Ponadto Grecja wdraża krajowy plan działania w dziedzinie azylu i migracji, które wygasa w grudnia 2014 r.[8]. Należy zauważyć, że wspomniane państwa członkowskie poczyniły znaczne wysiłki na rzecz ustabilizowania i poprawy sytuacji, wciąż jednak konieczne są dalsze postępy.

Od czasu rozpoczęcia kryzysu na Ukrainie nie odnotowano znaczących zmian w liczbie wykrytych przypadków nielegalnego przekraczania granicy na tej lądowej granicy zewnętrznej; liczba ta utrzymywała się na niskim poziomie. Niemniej jednak liczba wniosków o udzielenie azylu stale rośnie, a liczba wniosków azylowych składanych przez obywateli Ukrainy w państwach członkowskich UE i państwach stowarzyszonych w ramach Schengen w okresie od maja do lipca 2014 r. przekroczyła 2 500 (ponad dwanaście razy więcej niż w tym samym okresie w 2013 r.). Zaobserwowano również pewien wzrost liczby przypadków nielegalnego pobytu obywateli Ukrainy.

Mimo stosunkowo niewielkiego napływu osób ubiegających się o azyl i niewielkiej liczby wykrytych przypadków nielegalnego przekraczania granicy przez obywateli Ukrainy zachęca się państwa członkowskie i agencje UE do zwracania odpowiedniej uwagi na rozwój wydarzeń, a zwłaszcza ich znaczenie dla bezpieczeństwa UE i strefy Schengen.

Co się tyczy problemu zagranicznych bojowników powracających z Syrii do UE, Komisja przyznaje, że zjawisko to stanowi wyzwanie dla państw członkowskich, zwłaszcza w kontekście wykrywania ich na granicach zewnętrznych. Komisja jest przekonana, że istniejące ramy prawne są dostosowane na wypadek takiego zagrożenia, zarówno pod względem kontroli, jakim są poddawane osoby, jak i kontroli dokumentów podróżnych; z przepisów tych należy w pełni korzystać. Komisja współpracuje z państwami członkowskimi na rzecz opracowania wspólnego podejścia, w pełni wykorzystującego możliwości, jakie oferuje unijne prawo.

2.2. Sytuacja wewnątrz strefy Schengen

W okresie od maja do lipca 2014 r. poziom wykrytych przypadków nielegalnego pobytu wzrósł o 35 % w porównaniu z tym samym okresem w 2013 r. (do 108 712 takich przypadków). W tym okresie najwięcej wykrytych przypadków odnotowała Szwecja, a następnie Niemcy, Francja i Hiszpania.

Jak wspomniano w piątym sprawozdaniu półrocznym, sieć analiz ryzyka Fronteksu rozpoczęła w tym roku regularne gromadzenie danych dotyczących przepływów wtórnych. Należy zwrócić przy tym uwagę, że pewna liczba krajów (Bułgaria, Cypr, Dania, Finlandia, Grecja, Islandia, Malta, Portugalia i Irlandia – państwo członkowskie nienależące do strefy Schengen) nie przedłożyła jeszcze swoich danych (sytuacja z października 2014 r.). Ponadto wiele państw członkowskich przesłało niekompletne dane, uniemożliwiając tym samym śledzenie szlaków migracyjnych, co jest podstawowym celem akcji gromadzenia danych. Jest niezwykle ważne, aby wszystkie państwa członkowskie brały pełny udział w gromadzeniu danych, gdyż w przeciwnym wypadku analiza staje się tylko częściowa.

Najnowsza akcja gromadzenia informacji o przepływach migracyjnych w UE/strefie Schengen, operacja „Mos Maiorum”, odbyła się w dniach 13–26 października 2014 r. Przeprowadzono ją w ramach włoskiej prezydencji Rady Unii Europejskiej (podobnie jak wcześniejsze siedem takich operacji w ramach ówczesnych prezydencji), a jej celem było osłabienie zdolności zorganizowanych grup przestępczych do ułatwiania nielegalnej migracji do UE. Operacja koncentrowała się na przypadkach nielegalnego przekraczania granicy. W jej ramach zbierano informacje na temat najważniejszych szlaków, którymi podążają nielegalni migranci, i sposobów działania siatek przestępczych wykorzystywanych do przemytu ludzi do UE, jak również na temat przepływów wtórnych. Wyniki operacji zostaną przedstawione w następnym sprawozdaniu półrocznym.

3. Stosowanie dorobku Schengen 3.1. Przypadki tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych

Zgodnie z art. 23 kodeksu granicznego Schengen[9] w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego państwo członkowskie może wyjątkowo przywrócić kontrolę graniczną na swoich granicach wewnętrznych na czas trwania, który nie wykracza poza okres ściśle niezbędny do reakcji na dane poważne zagrożenie. W okresie od dnia 1 maja do dnia 31 października 2014 r. odnotowano trzy przypadki tymczasowego przywrócenia przez państwa członkowskie kontroli na ich granicach wewnętrznych: w Belgii, w dniach 1–6 czerwca (z powodu szczytu grupy G- 7), w Norwegii, w dniach 24–31 lipca 2014 r. (ze względu na zagrożenie terrorystyczne) i w Estonii, w dniach 31 sierpnia – 3 września (w związku z wizytą prezydenta USA). Na dzień sporządzania sprawozdania znane są jedynie skutki tymczasowego przywrócenia takich kontroli w Norwegii: skontrolowano ponad 165 000 osób, z czego 17 osobom odmówiono wjazdu, 5 osób zatrzymano, zaś 12 osób złożyło wniosek o azyl. Z oceny przedstawionej przez władze norweskie wynika, że działanie to było konieczne i proporcjonalne do zidentyfikowanego zagrożenia, miało znaczny efekt zapobiegawczy i tym samym przyczyniło się do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego w Norwegii i zabezpieczenia jej interesów. Wyniki tych działań w pozostałych dwóch krajach, gdy tylko będą dostępne, zostaną podsumowane w następnym sprawozdaniu półrocznym. Państwom członkowskim przypomina się, że – zgodnie z art. 29 kodeksu granicznego Schengen – sprawozdanie z tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej powinno zawierać w szczególności ocenę wstępną i przestrzeganie kryteriów, o których mowa w art. 23a, 25 i 26a, prowadzenie kontroli, praktyczną współpracę z sąsiednimi państwami członkowskimi, wynikające z kontroli skutków dla swobody przepływu osób, skuteczność przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, łącznie z oceną ex post proporcjonalności przywrócenia kontroli granicznej.

Władze niderlandzkie opublikowały w międzyczasie sprawozdanie z przywrócenia kontroli granicznej na swoich granicach wewnętrznych w dniach 14–28 marca 2014 r. (w związku ze szczytem bezpieczeństwa jądrowego w Hadze). Skontrolowano ponad 44 000 osób, z czego 188 osobom z różnych powodów odmówiono wjazdu, 115 osób zatrzymano, zaś 39 osób złożyło wniosek o azyl. Według władz holenderskich tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych przyczyniło się do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i miało znaczny efekt zapobiegawczy podczas szczytu, który minął bez większych incydentów.

3.2. Utrzymywanie braku kontroli granicznej na granicach wewnętrznych

Istnieją dwa obszary dorobku Schengen, które często są przedmiotem domniemanych naruszeń: 1) kwestia, czy przeprowadzanie kontroli policyjnych w pobliżu granicy wewnętrznej ma równoważny skutek z odprawą graniczną (art. 21 lit. a) kodeksu granicznego Schengen), oraz 2) obowiązek usunięcia przeszkód dla płynności ruchu, takich jak ograniczenia prędkości, na drogowych przejściach granicznych na granicach wewnętrznych (art. 22 kodeksu granicznego Schengen). W okresie od dnia 1 maja do dnia 31 października 2014 r. Komisja kontynuowała dochodzenie w czterech przypadkach domniemanego naruszenia przepisów dotyczących zniesienia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, w szczególności przeszkód dla płynności ruchu (w odniesieniu do Austrii, Belgii, Włoch i Słowenii). Zakończono jedno dochodzenie (dotyczące Niemiec) i w październiku 2014 r. przesłano do Niemiec wezwanie do usunięcia uchybienia dotyczące domniemanej niezgodności niemieckiej ustawy o policji federalnej z art. 20 i 21 lit. a) kodeksu granicznego Schengen. Komisja zamknęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z czeskimi przepisami zobowiązującymi przewoźników do przeprowadzania systematycznych kontroli osób przekraczających granice wewnętrzne[10], gdyż Republika Czeska zmieniła swoje ustawodawstwo, aby zapewnić jego zgodność z prawem UE.

3.3. Rozwój europejskiego systemu nadzorowania granic (Eurosur)

W okresie objętym sprawozdaniem przeprowadzono niezbędne przygotowania do rozszerzenia z dniem 1 grudnia 2014 r. europejskiego systemu nadzorowania granic z początkowych 19 do wszystkich 30 krajów należących do strefy Schengen. W 2014 r. ustanowiono krajowe ośrodki koordynacji w pozostałych 11 państwach, a wszystkie kraje należące do strefy Schengen dokonały postępów w dalszym opracowywaniu krajowych obrazów sytuacji. Zgodnie z planem do końca listopada 2014 r. Frontex miał połączyć pozostałe 11 ośrodków z siecią komunikacyjną Eurosur i zintensyfikować współpracę z Europejską Agencją Bezpieczeństwa Morskiego i Centrum Satelitarnym UE w zakresie świadczenia usług i dostarczania informacji na szczeblu UE, takich jak systemy zgłaszania statków i obraz satelitarny. Komisja, Frontex i państwa członkowskie kontynuowały przygotowywanie podręcznika zawierającego wytyczne techniczne i operacyjne dotyczące wdrażania systemu Eurosur i zarządzania nim. Wspomniany podręcznik zostanie przyjęty przez Komisję w 2015 r.

W okresie sprawozdawczym po raz pierwszy zdjęcia satelitarne uzyskane w ramach współpracy Eurosur umożliwiły ratowanie życia migrantów. W dniach 16–17 września zdjęcia satelitarne uzyskane w ramach współpracy Eurosur przy wsparciu projektu 7PR umożliwiły lokalizację gumowej łodzi na Morzu Śródziemnym i przeprowadzenie akcji ratowniczej. Na pokładzie znajdowało się 38 migrantów, w tym osiem kobiet i troje dzieci, którzy przebywali od trzech dni na otwartym morzu i zaczynali wypływać poza strefę, która pierwotnie objęta była poszukiwaniami i akcją ratunkową.

3.4. Domniemane naruszenia innych części dorobku Schengen

W okresie sprawozdawczym Komisja zamknęła jedno dochodzenie (dotyczące bułgarskiego punktu kontroli granicznej na granicy grecko-bułgarskiej, w odniesieniu do którego zgłoszono wcześniej, że rzekomo nie spełnia koniecznych wymogów kodeksu granicznego Schengen) i zwróciła się o informacje w nowej sprawie estońskich granic lądowych (w sprawie wymogów nałożonych w momencie przekraczania granicy, w odniesieniu do art. 5 i 7 kodeksu granicznego Schengen). Komisja kontynuowała ponadto dochodzenie w odniesieniu do Grecji i Bułgarii w sprawie zarzutów dotyczących praktyk zawracania na granicy zewnętrznej i rozpoczęła dochodzenie w sprawie zarzutów zbiorowych usunięć z Hiszpanii (Ceuta i Melilla).

W związku z ciągłymi skargami w sprawie nadmiernego czasu oczekiwania z powodu kontroli prowadzonych przez organy hiszpańskie na granicy z Gibraltarem Komisja – po wizycie na miejscu – wydała zalecenia dla Hiszpanii i Zjednoczonego Królestwa w celu rozwiązania kwestii ruchu na tej granicy i przemytu tytoniu (szczegółowe informacje można znaleźć w piątym sprawozdaniu półrocznym). Hiszpania i Zjednoczone Królestwo poinformowały Komisję o pewnej liczbie środków, które wprowadziły lub zamierzają wprowadzić w odpowiedzi na wspomniane zalecenia. Komisja odbyła drugą wizytę na miejscu, aby lepiej zapoznać się z działaniami podjętymi przez władze obu krajów w celu wdrożenia zaleceń. W dniu 30 lipca 2014 r. do obu krajów skierowano dodatkowe zalecenia w sprawie poprawy zarządzania przepływami pasażerów i pojazdów oraz skuteczniejszego zwalczania przemytu tytoniu. Komisja nadal będzie uważnie śledzić sytuację, a zwłaszcza sposób, w jaki oba państwa członkowskie wdrożyły zalecenia w celu poprawy sytuacji obywateli UE przekraczających codziennie tę granicę.

Transpozycja dyrektywy w sprawie powrotów (2008/115/WE) do prawodawstwa krajowego

Od czasu poprzedniego sprawozdania Islandia jako ostatni kraj strefy Schengen zgłosiła dokonanie pełnej transpozycji dyrektywy do prawa krajowego. Większość problemów dotyczących transpozycji zidentyfikowanych w państwach członkowskich została rozwiązana dzięki zmianie odpowiednich przepisów prawnych. Komisja nadal systematycznie monitoruje wszystkie zidentyfikowane braki i w razie konieczności wszczyna dochodzenia. Skupia się w szczególności na pozostałych w kilku państwach członkowskich niedociągnięciach, takich jak kwestie warunków przetrzymywania oraz brak niezależnych systemów monitorowania przymusowych powrotów. W tym kontekście Komisja zamierza w najbliższych miesiącach wszcząć postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec niektórych państw członkowskich. Ponadto w wielu państwach członkowskich istnieją możliwości poprawy w tym zakresie polegające na bardziej systematycznym stosowaniu alternatyw dla środków detencyjnych i propagowania dobrowolnych wyjazdów.

Wdrażanie rozporządzenia w sprawie małego ruchu granicznego (WE nr 1931/2006)

Od czasu wejścia w życie przepisów dotyczących małego ruchu granicznego w 2006 r. Komisja monitoruje ich wdrażanie. W odniesieniu do umów dwustronnych, które państwa członkowskie zawarły z sąsiadującymi z nimi państwami trzecimi, Komisja kontynuowała dochodzenie w odniesieniu do Słowenii, wszczęła nowe dochodzenie w odniesieniu do Chorwacji i dalej prowadziła dwa postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jedno w odniesieniu do Łotwy i jedno – do Polski.

3.5. Niedociągnięcia zidentyfikowane przez mechanizm oceny Schengen

W ramach obecnego mechanizmu oceny Schengen[11] eksperci z państw członkowskich, Sekretariatu Generalnego Rady oraz Komisji regularnie oceniają stosowanie przez państwa członkowskie dorobku Schengen.

W okresie od dnia 1 maja do dnia 31 października 2014 r. przeprowadzono oceny Schengen w odniesieniu do granic powietrznych, wiz, ochrony danych i funkcjonowania SIS/Sirene w Szwajcarii. Sprawozdania są w fazie końcowej i będą prawdopodobnie obejmować zarówno pozytywne, jak i negatywne uwagi i zalecenia, w tym dotyczące przyspieszenia pełnego wdrożenia kategorii i funkcji wpisów SIS II (gdyż Szwajcaria przewiduje zakończenie wdrażania SIS II dopiero w drugiej połowie 2016 r., czyli ponad trzy lata po jego wejściu w życie, równolegle do modernizacji swojego krajowego systemu policyjnego).

Trwają przygotowania w zakresie nowego mechanizmu oceny Schengen. Zgodnie z rozporządzeniem 1053/2013 w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen[12] w lipca 2014 r. przyjęto standardowy formularz oceny[13]. W październiku, na podstawie wieloletniego programu ocen na lata 2014–2019[14], zatwierdzono roczny program ocen na 2015 r., uwzględniając analizę ryzyka dostarczoną przez Frontex oraz informacje udostępnione przez odpowiednie agencje i organy UE, takie jak Europol i Agencja Praw Podstawowych. Pierwsze oceny w ramach nowego mechanizmu (w odniesieniu do zapowiedzianych kontroli) odbędą się w lutym 2015 r. W międzyczasie szczególny nacisk położono na dalszy rozwój szkoleń dla ekspertów ds. oceny, w tym na aktualizację istniejących programów szkoleń, włączając do nich aspekty, które nie były wcześniej uwzględnione, takie jak powroty.

3.6. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych z Bułgarią i Rumunią

Rada nie zdołała jeszcze podjąć decyzji o zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych z tymi państwami. Komisja podtrzymuje swoje pełne poparcie dla przystąpienia Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen.

4. Środki wspierające 4.1. Stosowanie systemu informacyjnego Schengen (SIS)

Komisja uważnie śledzi wdrażanie w państwach członkowskich nowych kategorii i funkcji wpisów SIS wprowadzonych w drugiej generacji tego systemu, który uruchomiono z dniem 9 kwietnia 2013 r. W okresie sprawozdawczym odnotowano znaczny wzrost wykorzystania nowych kategorii obiektów i funkcji, ponieważ większość państw członkowskich zakończyła modernizację krajowych systemów policyjnych, które umożliwiają obecnie użytkownikom końcowym wprowadzanie do SIS II nowych kategorii obiektów. Miało to miejsce szczególnie w przypadku Niemiec i Grecji.

W drugim kwartale 2014 r. w wyniku kompleksowej oceny skuteczności krajowych środków bezpieczeństwa przeprowadzonej po ataku hackerskim przeciwko duńskiemu systemowi N.SIS (krajowe systemy danych, które łączą się z centralnym SIS), który dotknął poprzednika systemu SIS, wydano zalecenia w odniesieniu do środków bezpieczeństwa SIS II. Obejmują one opracowanie w pełni udokumentowanej procedury zgłaszania incydentów w całej strefie Schengen oraz ustanowienie sieci punktów kontaktowych ds. bezpieczeństwa w celu poprawy wymiany informacji. Sieć taką utworzono ostatecznie w ramach eu-LISA (Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości). Ponadto usilnie zachęcano państwa członkowskie do samodzielnego przeprowadzania regularnych audytów bezpieczeństwa, a także do niepowierzania wykonawcom zewnętrznym zadań związanych z zarządzaniem systemami operacyjnym SIS II.

Komisja wszczęła dochodzenie w sprawie Polski dotyczące nieprzerwanego funkcjonowania SIS II na granicach zewnętrznych oraz fizycznego bezpieczeństwa N.SIS.

W celu zagwarantowania, że państwa członkowskie będą usuwały nieaktualne wpisy w SIS II[15], Komisja podjęła inicjatywę zmierzającą do ustanowienia bardziej szczegółowych właściwych przepisów prawnych w podręczniku SIRENE[16]. SIS II nadal był ważnym narzędziem do wykrywania szlaków wykorzystywanych przez terrorystów i przemieszczające się gangi przestępcze dzięki specjalnej kategorii wpisów do celów dyskretnej i szczególnej kontroli osób i pewnych rodzajów przedmiotów, w tym w przypadku zagrożenia, jakie stanowią zagraniczni bojownicy. Komisja zainicjowała praktyczne środki związane z wdrażaniem SIS II w państwach członkowskich, które mają na celu przyspieszenie wymiany informacji na podstawie tych wpisów przy jednoczesnym zachowaniu poufności informacji.

4.2. Stosowanie wizowego systemu informacyjnego (VIS)

W dniu 15 maja 2014 r. uruchomiono VIS w regionach dwunastym, trzynastym, czternastym i piętnastym (Ameryka Centralna, Ameryka Północna, Karaiby i Australazja)[17], a w dniu 25 września 2014 r. w regionie szesnastym (Bałkany Zachodnie i Turcja)[18]. Ze względu na znaczny wpływ, jaki ma na VIS wydawanie wiz w Rosji, konieczne będą znaczne wysiłki, aby wprowadzić ten system w tym kraju; jest to planowane na następny okres sprawozdawczy (1 listopada 2014 r. – 30 kwietnia 2015 r.). Warunkiem wstępnym wprowadzenia tego systemu jest pomyślne ukończenie zwiększenia wydajności systemu porównywania danych biometrycznych wspierającego operacie związane z odciskami palców, takie jak identyfikacja i uwierzytelnianie. W następnym okresie sprawozdawczym planowane jest również uruchomienie systemu VIS w Armenii, Azerbejdżanie, na Białorusi, w Gruzji, Republice Mołdawii i na Ukrainie.

System VIS funkcjonuje prawidłowo. Do końca lipca 2014 r. system przetworzył (od chwili jego uruchomienia) prawie 9 mln wniosków wizowych Schengen, na podstawie których wydano 7,5 mln wiz. W dniu 5 kwietnia 2014 r. zwiększono jego zdolności w celu przygotowania na nadchodzącą rosnącą aktywność w placówkach konsularnych i na granicach. Dodatkowe zwiększanie zdolności zaplanowano zgodnie z harmonogram uruchamiania VIS. Jak wyjaśniono w piątym sprawozdaniu półrocznym, państwa członkowskie powinny zwiększyć wysiłki na rzecz poprawy jakości danych (biometrycznych i alfanumerycznych) wprowadzanych przez organy konsularne państw członkowskich do systemu VIS.

Od dnia 11 października 2014 r. wykorzystanie odcisków palców do kontroli posiadaczy wiz na przejściach granicznych Schengen obowiązuje w stosunku do posiadaczy wizy, których dane (w tym – w stosownych przypadkach – odciski palców) są przechowywane w VIS. Jest jeszcze zbyt wcześnie na sformułowanie wiarygodnych wniosków w sprawie wdrożenia tego nowego środka. Oczekuje się, że pierwsze wnioski powinny być dostępne z końcem następnego okresu sprawozdawczego. Na obecnym etapie istotne jest, aby państwa członkowskie odpowiednio informowały podróżnych o tym nowym wymogu obowiązującym na granicy.

4.3. Polityka wizowa i umowy o readmisji

Mechanizm zawieszający i zmieniony mechanizm wzajemności w rozporządzeniu 539/2001

Jak dotąd żadne państwo członkowskie nie zwróciło się o uruchomienie nowego mechanizmu zawieszającego, który wszedł w życie w styczniu 2014 r.[19]. Zgodnie z przepisami dotyczącymi mechanizmu wzajemności, który także obowiązuje od stycznia 2014 r., powiadomienia otrzymane od pięciu państw członkowskich (Bułgarii, Chorwacji, Cypru, Polski, Rumunii) o sytuacjach braku wzajemności wizowej z pięcioma państwami trzecimi (Australią, Brunei Darussalam, Kanadą, Japonią i Stanami Zjednoczonymi) opublikowano w dniu 12 kwietnia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Rozważając możliwości dostępne w ramach zmienionego mechanizmu wzajemności, należy brać pod uwagę szereg czynników, w tym działania podjęte z państwami trzecimi. Komisja, w porozumieniu z wyżej wymienionymi państwami członkowskimi, zaproponowała ustanowienie regularnych spotkań trójstronnych między danym państwem trzecim, zainteresowanym państwem członkowskie (zainteresowanymi państwami członkowskimi) i Komisją w celu omówienia stanu rzeczy i określenia dalszych kroków, ewentualnie wraz z harmonogramem, co powinno możliwie jak najszybciej doprowadzić do osiągnięcia pełnej wzajemności wizowej. Pierwsze takie spotkania z przedstawicielami Australii, Japonii, Stanów Zjednoczonych i Kanady odbyły się w okresie od maja do lipca 2014 r. W dniu 10 października 2014 r. Komisja opublikowała sprawozdanie zawierające ocenę sytuacji[20].

Mechanizm monitorowania sytuacji w państwach Bałkanów Zachodnich po liberalizacji reżimu wizowego

W okresie maj–czerwiec 2014 r. (miesiące, dla których dostępne są dane[21]) liczba wniosków o azyl złożonych przez obywateli pięciu państw Bałkanów Zachodnich, których obywatele są zwolnieni z obowiązku wizowego,[22] złożonych w państwach strefy Schengen i w państwach kandydujących do Schengen wzrosła o 40 % w stosunku do analogicznego okresu trzech miesięcy w 2013 r. (wzrost o 7 % w porównaniu do okresu luty–kwiecień 2014 r.). Najwięcej wniosków w dalszym ciągu składano w Niemczech – państwo to rozpatrzyło ponad 11 000 spośród niemal 15 000 wniosków złożonych w wyżej wymienionym okresie przez obywateli wspomnianych pięciu krajów. Następnymi w kolejności państwami były Szwecja, Francja (w obu złożono po około 1 000 wniosków) i Belgia (ponad 400 wniosków). Obywatele serbscy nadal stanowią największą grupę osób z Bałkanów Zachodnich ubiegających się o azyl (41 %); następni w kolejności są obywatele albańscy (25 %). Osoby ubiegające się o azyl z krajów Bałkanów Zachodnich stanowiły 10 % łącznej liczby osób ubiegających się o azyl w państwach strefy Schengen i w państwach kandydujących do Schengen, co jest liczbą porównywalną w stosunku do tego samego okresu ubiegłego roku (około 9 %).

W celu zapewnienia skuteczności i sprawiedliwości procedur azylowych dorobek prawny w dziedzinie azylu zawiera szereg przepisów uznaniowych umożliwiających ułatwienia proceduralne przy rozpatrywaniu wniosków o azyl, które najprawdopodobniej nie są zasadne. Przepisy te zaostrzono i ściślej określono przez przekształcenie aktów prawnych tworzących wspólny europejski system azylowy. Oceny, czy warunki dotyczące stosowania tych przepisów zostały spełnione i, jeżeli tak, to czy i w jaki sposób stosować te przepisy, dokonuje każde państwo członkowskie indywidualnie, w granicach przewidzianych w dorobku prawnym w dziedzinie azylu.

Komisja planuje opublikowanie z końcem 2014 r. piątego sprawozdania dotyczącego monitorowania sytuacji w państwach Bałkanów Zachodnich po liberalizacji reżimu wizowego.

Umowy o readmisji i o ułatwieniach wizowych oraz liberalizacja reżimu wizowego

Proces ratyfikacji umowy o readmisji między UE i Turcją został zakończony przez obie strony, a umowa weszła w życie w dniu 1 października 2014 r. W kontekście dialogu na temat liberalizacji systemu wizowego między UE a Turcją odbyły się wizyty ekspertów w Turcji (marzec–czerwiec 2014 r.), które pozwoliły na zgromadzenie informacji na temat sposobu spełniania przez Turcję wymogów określonych w programie działań prowadzących do systemu bezwizowego. Komisja złożyła sprawozdanie z ustaleń w dniu 20 października 2014 r.[23].

W wyniku oświadczenia szefów państw lub rządów w sprawie Ukrainy z dnia 6 marca 2014 r. w związku z pogwałceniem przez Rosję suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy[24] dialog w sprawie liberalizacji systemu wizowego z Rosją zawieszono.

Od czasu zniesienia w dniu 28 kwietnia 2014 r. obowiązku wizowego dla obywateli Republiki Mołdawii posiadających paszport biometryczny nie odnotowano znacznych przypadków nadużywania ruchu bezwizowego przez obywateli Mołdawii (według stanu na koniec sierpnia 2014 r.).

Umowy o readmisji i ułatwieniach wizowych z Azerbejdżanem weszły w życie w dniu 1 września 2014 r. Jeśli chodzi o rokowania w sprawie readmisji i ułatwień wizowych z Białorusią, pierwsza runda rokowań technicznych miała miejsce w dniach 12–13 czerwca 2014 r., druga runda ma się odbyć w późniejszym terminie bieżącego roku. W dniu 30 czerwca Komisja przedstawiła Radzie do zatwierdzenia projekt wytycznych negocjacyjnych dotyczących umów o ułatwieniach wizowych i o readmisji z Tunezją.

W dniu 17 lipca 2014 r. Komisja przedłożyła Radzie zalecenie dotyczące upoważnienia Komisji do podjęcia rokowań dotyczących umów w sprawie zniesienia wiz krótkoterminowych z 16 małymi państwami wyspiarskimi regionu Karaibów i Oceanii oraz Zjednoczonymi Emiratami Arabskimi.

Odpowiednio w dniach 4 czerwca i 10 września 2014 r. odbyły się posiedzenia Wspólnych Komitetów ds. Ułatwień Wizowych oraz Readmisji z Gruzją i Armenią, potwierdzając, że wykonanie unijnych umów o ułatwieniach wizowych i readmisji z oboma krajami przebiega pomyślnie.

5. Kierunek na przyszłość: kwestie do przemyślenia

Celem sprawozdań półrocznych jest zapewnienie podstaw dla regularnej debaty w Parlamencie Europejskim i Radzie, a tym samym przyczynienie się do wzmocnienia politycznego kierownictwa i politycznej współpracy w ramach strefy Schengen. Jak wskazano w pierwszym sprawozdaniu, zasadniczą sprawą jest sprawowanie przez instytucje europejskie nadzoru nad funkcjonowaniem strefy Schengen i ich gotowość do reagowania w przypadku wystąpienia jakichkolwiek problemów. Komisja w momencie publikacji niniejszego sprawozdania uważa, że w celu ułatwienia dyskusji należy szczególnie uważnie omówić, między innymi, następujące kwestie podniesione w sprawozdaniu:

1. stopień gotowości państw członkowskich i agencji w przypadku znacznego wzrostu liczby przypadków nielegalnego przekraczania granicy na wschodnich granicach lądowych UE;

2. dalsze środki, które można by rozważyć w celu wzmocnienia funkcjonowania strefy Schengen w kontekście obecnej sytuacji europejskiej strefy sąsiedztwa;

3. dotychczasowe doświadczenia państw członkowskich w zakresie korzystania z VIS w celu identyfikacji nielegalnych migrantów wykrytych w strefie Schengen do celów rozpatrywania wniosków o azyl i do celów uruchamiania procedur odsyłania.

[1]               COM(2011) 561 final.

[2]               Należy zwrócić uwagę na fakt, że operacja włoskiej marynarki wojennej Mare Nostrum rozpoczęła się w październiku 2013 r.

[3]               O ile nie wskazano inaczej, dane przedstawione w sekcji 2 pochodzą z systemu wymiany informacji sieci analiz ryzyka Fronteksu i obejmują strefę Schengen, jak również kraje kandydujące do Schengen. Dane obejmują jedynie obywateli państw trzecich wykrytych na granicach zewnętrznych (z wyjątkiem tymczasowych granic zewnętrznych), wjeżdżających lub usiłujących wjechać do strefy Schengen nielegalnie, pomiędzy przejściami granicznymi. Dane dla Chorwacji dotyczą okresu od dnia przystąpienia do UE.

[4]              Należy zwrócić uwagę, że dane dotyczące tego szlaku nie obejmują wprawdzie danych dla Apulii i Kalabrii, ale niektórzy migranci wykryci w ramach operacji Mare Nostrum zostali przeniesieni (z powodu problemów logistycznych na Sycylii) do centrów w Apulii i Kalabrii, gdzie zostali oni ujęci w statystykach dotyczących tego regionu.

[5]               Należy zwrócić jednak uwagę na fakt, że ten znaczny wzrost jest związany głównie z przenoszeniem migrantów, jakie miało miejsce w czerwcu i lipcu 2014 r., o czym mowa w przypisie 4.

[6]               SWD(2014) 173 final.

[7]         Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca. Celem mechanizmu jest wspieranie państw członkowskim w sytuacjach szczególnego obciążenia systemów azylowych lub nieprawidłowości w tych systemach oraz okazanie solidarności oraz udzielenie pomocy osobom ubiegającym się o azyl i starającym się w danych państwach członkowskich o przyznanie międzynarodowej ochrony.

[8]               W październiku br. Komisja przyjęła dokument roboczy, w którym poddano ocenie stan realizacji planu (SWD(2014) 316 final).

[9]               Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), zmienione rozporządzeniem (UE) nr 610/2013.

[10] Szczegółowe informacje można znaleźć w piątym sprawozdaniu półrocznym.

[11]             SCH/Com-ex (98) 26 def.

[12]             Dz.U. L 295 z 6.11.2013, s. 27.

[13]             Decyzja wykonawcza Komisji C(2014) 4657 wersja ostateczna z dnia 11 lipca 2014 r. ustanawiająca standardowy kwestionariusz zgodnie z art. 9 rozporządzenia Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen.

[14]             Decyzja wykonawcza Komisji C(2014) 3683 wersja ostateczna z dnia 18 czerwca 2014 r. ustanawiającą wieloletni program ocen na lata 2014–2019 zgodnie z art. 5 rozporządzenia Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen.

[15]             Szczegółowe informacje można znaleźć w piątym sprawozdaniu półrocznym.

[16]             Decyzja wykonawcza Komisji 2013/115/UE z dnia 26 lutego 2013 r., Dz.U. L 71 z 14.3.2014.

[17]             Decyzja wykonawcza Komisji z dnia 7 maja 2014 r. określająca datę uruchomienia wizowego systemu informacyjnego (VIS) w regionach dwunastym, trzynastym, czternastym i piętnastym (2014/262/UE).

[18]             Decyzja wykonawcza Komisji z dnia 28 sierpnia 2014 r. określająca datę uruchomienia wizowego systemu informacyjnego (VIS) w regionie szesnastym (2014/540/UE).

[19]             Mechanizm wprowadzono na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1289/2013 zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, Dz.U. L 347 z 20.12.2013. Szczegóły dostępne są w sekcji 4.3 piątego sprawozdania półrocznego, gdzie szczegółowo wyjaśniono nowy mechanizm zawieszający i zmieniony mechanizm wzajemności.

[20]             Sprawozdanie Komisji oceniające sytuację braku wzajemności z pewnymi państwami trzecimi w dziedzinie polityki wizowej, C(2014) 7218 final z 10 października 2014 r.

[21]             W tym rozdziale wykorzystane są dane z bazy danych Eurostatu dostępne na dzień 21 października 2014 r. (dane dotyczące lipca nie uwzględniają Cypru).

[22]             Od 2009 r. obywatele byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii (FYROM), Czarnogóry i Serbii posiadający paszport biometryczny korzystali – zgodnie z rozporządzeniem 539/2001 – z ruchu bezwizowego do państw członkowskich UE. Na tych samych warunkach od dnia 15 grudnia 2010 r. z ruchu bezwizowego do państw członkowskich UE korzystali obywatele Albanii oraz Bośni i Hercegowiny.

[23]             COM(2014) 646 final.

[24]             https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/141372.pdf