KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Szóste sprawozdanie w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia

1. Wprowadzenie

Pomimo że rządy krajowe zmuszone były w ostatnich latach bilansować swoje budżety poprzez cięcie wydatków, a prywatne źródła finansowania wyczerpały się z uwagi na kryzys finansowy i gospodarczy, to do państw członkowskich i regionów nadal napływały fundusze w ramach polityki spójności, wspierając inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.

Kryzys znacząco wpłynął na budżety krajowe i regionalne, ograniczając dostępność środków finansowych we wszystkich obszarach inwestycji. Od 2008 do 2013 r. inwestycje publiczne w całej UE spadły realnie o 20 %. W Grecji i Irlandii spadek wyniósł około 60 %. W krajach Europy Środkowej i Wschodniej, w których fundusze polityki spójności są szczególnie istotne, inwestycje publiczne (mierzone jako nakłady brutto na środki trwałe) spadły o jedną trzecią. Bez polityki spójności inwestycje w państwach członkowskich najbardziej dotkniętych kryzysem spadłyby o dodatkowe 50 %. Fundusz Spójności stanowi obecnie w tych państwach ponad 60 % budżetu inwestycyjnego.

Ilustracja 1: Wpływ polityki spójności na inwestycje publiczne || Ilustracja 2: Udział polityki spójności w inwestycjach publicznych

Kryzys gospodarczy odwrócił długotrwały trend zbieżności PKB i stopy bezrobocia w UE, co dotknęło w szczególności regiony Europy Południowej. Kryzys doprowadził też do wzrostu ubóstwa i wykluczenia społecznego. To z kolei utrudniło realizację szeregu celów strategii „Europa 2020”.

Na przykład w okresie 2007–2012 w 210 spośród 277 regionów UE wzrosło bezrobocie. W 50 spośród tych regionów stopa bezrobocia wzrosła ponad dwukrotnie. Sytuacja jest szczególnie niepokojąca w przypadku młodych ludzi, ponieważ w 2012 r. w około połowie regionów stopa bezrobocia wśród młodzieży wynosiła ponad 20 %. Wskutek tego wiele regionów nie było dotychczas w stanie przyczynić się do realizacji zasadniczego celu strategii „Europa 2020”, zakładającego zatrudnienie 75 % ludności w wieku od 20 do 64 lat do 2020 r.

Koncentrując się na wyeliminowaniu długotrwałych strukturalnych przeszkód w rozwoju, Komisja i państwa członkowskie zareagowały na kryzys, zmieniając kierunek niektórych inwestycji w ramach polityki spójności na obszary, w których mogły one wywrzeć bezpośredni i natychmiastowy wpływ na działalność gospodarczą i zatrudnienie. W związku z tym do końca 2013 r. realokowano ponad 45 mld EUR, czyli 13 % łącznych funduszy. Przekierowanie funduszy miało na celu wsparcie środków ukierunkowanych na złagodzenie rosnącego bezrobocia i wykluczenia społecznego oraz utrzymanie inwestycji w innowacje, badania i rozwój, wsparcie przedsiębiorczości, zrównoważoną energię oraz infrastrukturę socjalną i edukacyjną.

Komisja zaproponowała również środki mające poprawić płynność państw członkowskich najbardziej dotkniętych przez kryzys. Przyjęcie tych środków przez Parlament Europejski i Radę umożliwiło zmniejszenie wkładów krajowych i zaowocowało dodatkowymi zaliczkami w kwocie ponad 7 mld EUR. Zatwierdzono też dalsze ograniczenie współfinansowania krajowego o wartości blisko 2,1 mld EUR.

Dowody wskazują na pokaźne skutki inwestycji realizowanych w ramach polityki spójności.

W latach 2007–2012 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) umożliwił stworzenie prawie 600 000 miejsc pracy. Liczba ta stanowi niemalże 20 % szacowanych utraconych miejsc pracy od początku kryzysu finansowego. Z funduszu tego zainwestowano w 200 000 projektów małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) oraz w 80 000 nowych przedsiębiorstw, sfinansowano 22 000 projektów obejmujących badania i współpracę w sektorze przedsiębiorczości, 5 mln osób objęto zasięgiem łączności szerokopasmowej, a 5,5 mln obywateli podłączono do oczyszczalni ścieków. Ponadto za sprawą inwestycji UE w ramach polityki spójności zbudowano 3 000 km europejskich sieci transportowych o kluczowym znaczeniu (15 % całej sieci TEN-T) oraz dwukrotnie zwiększono finansowanie działalności w obszarze badań i rozwoju przez rządy słabiej rozwiniętych państw członkowskich.

Od 2007 do 2012 r. z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) udzielono wsparcia 68 mln uczestnikom projektów. Wsparcie z EFS pomogło znaleźć pracę 5,7 mln bezrobotnym lub biernym zawodowo osobom i nabyć prawie 8,6 mln kwalifikacji. Zgłoszono ponad 400 000 przypadków powstania nowych przedsiębiorstw i założenia własnej działalności gospodarczej. Wszystko to przyczyniło się do ograniczenia spadku PKB w wielu krajach lub pomogło zapobiec dalszemu wzrostowi bezrobocia.

Skutki tych inwestycji będą w nadchodzących kilku latach coraz większe, ponieważ do końca 2015 r. państwa członkowskie muszą wykorzystać fundusze z programów na lata 2007–2013, a skutki inwestycji można ocenić po upływie pewnego czasu od chwili jej dokonania.

Z budżetem w łącznej kwocie ponad 450 mld EUR (licząc ze współfinansowaniem krajowym) na okres programowania 2014–2020 polityka spójności będzie podstawowym ramieniem inwestycyjnym UE. Zapewni największy wkład we wspieranie MŚP, badań, rozwoju i innowacji, edukacji, gospodarki niskoemisyjnej, środowiska, walki z bezrobociem i wykluczeniem społecznym, w rozwój infrastruktury łączącej obywateli UE oraz w modernizację organów administracji publicznej. Inwestycje w ramach polityki spójności w połączeniu z reformami strukturalnymi odegrają kluczową rolę we wspieraniu wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz w realizacji celów strategii „Europa 2020”, zakładających inteligentny, trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu.

Wyzwaniem jest zapewnienie, by zasoby wykorzystywano w możliwie najbardziej efektywny i skuteczny sposób, maksymalizując ich skutki, konsolidując odnowę gospodarczą i pomagając UE wyjść z kryzysu silniejszą i bardziej konkurencyjną niż za czasów sprzed tego kryzysu.

Nowa polityka spójności jest całkowicie spójna ze strategią „Europa 2020” i jej zasadniczymi celami dotyczącymi zatrudnienia, badań i rozwoju, klimatu i energii, edukacji oraz walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym, jak również jest powiązana z europejskim semestrem i procesem zarządzania gospodarką UE. W związku z powyższym inwestycje w ramach polityki spójności będą wykorzystywane również w celu wspierania polityki realizowanej przez państwa członkowskie na podstawie zintegrowanych wytycznych oraz krajowych programów reform, jak również w celu wdrożenia stosownych zaleceń Rady dla poszczególnych krajów. Komisja może też zwrócić się do państw członkowskich o zmianę zawartych przez nie umów partnerstwa i programów operacyjnych w celu rozwiązania problemów wskazanych w zaleceniach dla poszczególnych krajów.

Niniejszy komunikat zawiera podsumowanie osiągnięć w ramach funduszy polityki spójności w poprzednim okresie programowania. Opisuje się w nim podstawowe elementy reformy polityki spójności na lata 2014–2020[1] oraz trendy wyłaniające się w trwających negocjacjach programowych między Komisją a państwami członkowskimi. Towarzyszy mu dokument roboczy służb Komisji, zawierający analizę wyzwań społeczno-ekonomicznych i dotyczących zarządzania, przed którymi stają państwa członkowskie i regiony, jak również ocenę wpływu polityki spójności oraz inwestycji publicznych na nierówności gospodarcze i społeczne.

2.           Ewolucja polityki: inwestycje w konkurencyjność regionów w celu poprawy jakości życia ludzi

Celem polityki spójności określonym w Traktacie UE jest zmniejszenie dysproporcji gospodarczych, społecznych i terytorialnych oraz zapewnienie szczególnego wsparcia regionom słabiej rozwiniętym.

W miarę upływu czasu polityka pomogła podnieść poziom życia oraz zwiększyła możliwości gospodarcze w regionach UE, pozwalając doskonalić umiejętności i dając szanse na zatrudnienie; zwiększając dostęp do regionów; zapewniając wsparcie w budowaniu potencjału administracyjnego; tworząc powiązania między instytutami badawczymi, uniwersytetami i społecznością biznesową; oraz zapewniając usługi na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw. Wspierając podstawowe czynniki stymulujące wzrost gospodarczy, polityka spójności pomaga regionom UE szybciej się rozwijać.

Chociaż polityka spójności pozostaje wierna swoim założeniom, to rozwinęła się i poczyniła postępy. W pierwszych latach polityka ta koncentrowała się na sprawach czysto krajowych, finansowaniu wcześniej określonych projektów w państwach członkowskich, przy niewielkim wpływie na poziomie europejskim. Z czasem wprowadzono takie podstawowe zasady jak programowanie wieloletnie, inwestycje o bardziej strategicznym charakterze oraz większe zaangażowanie partnerów regionalnych i lokalnych.

Duża część wsparcia finansowego w ramach tej polityki konsekwentnie koncentrowała się na słabiej rozwiniętych regionach i państwach członkowskich. Nastąpiło jednak przesunięcie od inwestycji w infrastrukturę w kierunku inwestycji we wsparcie MŚP, innowacji, bardziej innowacyjnego zatrudnienia i polityki społecznej. Zmiana ta była możliwa z uwagi na rozwój infrastruktury w państwach członkowskich (zarówno w tych, które przystąpiły do UE po 2004 r., jak i w starych państwach członkowskich) za sprawą wsparcia udzielanego w ramach polityki spójności w poprzednich okresach.

Ilustracja 3 pokazuje, jak zmieniała się struktura inwestycji od 1989 r.

Ilustracja 3: Struktura inwestycji realizowanych w ramach polityki spójności w regionach słabiej rozwiniętych (1989-2013)

Po zapoczątkowaniu polityki spójności oraz po rozszerzeniu w 2004 r., kiedy do UE przystąpiły kraje z wyraźnym niedoborem infrastruktury, duża część inwestycji obejmowała ciężką infrastrukturę (zwłaszcza transportową). Z chwilą utworzenia Funduszu Spójności w latach dziewięćdziesiątych coraz większego znaczenia zaczęły nabierać inwestycje w środowisko, pomagając państwom członkowskim i regionom dostosować się do przepisów dyrektyw i rozporządzeń UE w tym obszarze. Inwestycje w sektor produkcyjny, w szczególności w MŚP, utrzymywały się na względnie stabilnym poziomie.

Relatywnie zmniejszyły się jednak nieco inwestycje w ludzi (edukacja, zatrudnienie i włączenie społeczne). Niemniej jednak, wskutek dramatycznego wpływu kryzysu gospodarczego na rynki pracy w państwach członkowskich, ostatnio rola EFS jako instrumentu służącego inwestycjom w kapitał ludzki znacznie wzrosła. Fakt ten uwzględniono, przewidując nowy środek w ramach regulacyjnych na lata 2014–2020, w których wyodrębniono minimalną część budżetu polityki spójności na EFS (23,1 %). Jest to ważne dla zapewnienia inwestycji w kapitał ludzki, zatrudnienie, włączenie społeczne, reformę administracji publicznej oraz budowanie potencjału instytucjonalnego w wysokości koniecznej do realizacji celów strategii „Europa 2020”.

W okresie 2007–2013 polityka spójności – zwłaszcza poprzez EFS – po raz pierwszy zapewniła wsparcie na modernizację i reformę organów administracji publicznej i systemów sądowych w krajach objętych procesem konwergencji. Wsparcie to ma na celu poprawę funkcjonowania, dostępności i jakości służb publicznych z myślą o łatwiejszym wyznaczaniu kierunków polityki w oparciu o dowody oraz wdrażaniu jej we współpracy z partnerami społecznymi i społeczeństwem obywatelskim.

I w końcu, od okresu 2000–2006 znacznie zwiększono część środków przeznaczanych na pomoc techniczną, odzwierciedlając w ten sposób kluczowe znaczenie dobrze funkcjonujących instytucji dla skutecznego zarządzania programami polityki spójności.

Dostosowanie inwestycji do poziomów rozwoju gospodarczego umożliwia również dostosowanie polityki spójności do zmieniających się z czasem potrzeb poszczególnych regionów. Ewolucja polityki nie przebiegała jednak tak zdecydowanie, jak można było się tego spodziewać. Dowody wskazują na przykład, że wprowadzenie w okresie 2007–2013 obowiązku przeznaczenia części funduszy na priorytety UE stanowiło krok naprzód, ale rezultaty były niejednoznaczne, a fundusze pozostają nadal zbyt rozproszone.

Coraz wyraźniej dawało się też odczuć, że skuteczność polityki spójności zależy od rozsądnej polityki makroekonomicznej, korzystnego otoczenia biznesowego i silnych instytucji. W niektórych przypadkach niewłaściwa polityka oraz niedoskonałości administracyjne i instytucjonalne ograniczyły skuteczność finansowania. Transpozycję prawodawstwa UE do prawa krajowego w obszarach dotyczących polityki spójności również charakteryzują luki. Chociaż podjęto próby określenia istniejących ram strategicznych, instytucjonalnych i administracyjnych, to nadal stosuje się je w sposób uznaniowy i niesystematyczny.

I w końcu, wdrażając fundusze, skoncentrowano się bardziej na wydatkach i przestrzeganiu zasad zarządzania niż na realizacji celów. Cele programu niekiedy bywają niewystarczająco precyzyjne, co utrudnia monitorowanie i ocenę wyników. Ustalenie wartości docelowych to zadanie skomplikowane i niektóre państwa członkowskie wyznaczyły je, przyjmując niedostatecznie ambitne założenia. Ograniczyło to możliwość oceny skutków interwencji oraz stwierdzenia, które środki okazały się najskuteczniejsze i dlaczego.

3.           Osiągnięcie rezultatów podstawą nowej polityki spójności

Rezultaty negocjacji w sprawie reformy polityki spójności, zakończonych w grudniu 2013 r., stanowią odpowiedź na wspomniane wyżej niedociągnięcia.

Reforma koncentruje się na realizacji polityki inwestycyjnej. Cele polityki spójności dostosowano do strategii „Europa 2020”, a przy planowaniu inwestycji uwzględnia się regularnie stosowne zalecenia dla poszczególnych krajów. Opierając się na pięciu podstawowych założeniach, zreformowano również sposób funkcjonowania polityki spójności.

3.1.        Konieczność zapewnienia środowiska sprzyjającego realizacji programów polityki spójności

Nowa polityka spójności jest powiązana z procesem zarządzania gospodarką UE oraz z europejskim semestrem, ponieważ inwestycji w ramach polityki spójności nie można rozpatrywać, nie uwzględniając kontekstu gospodarczego, w jakim są one realizowane.

Aby uniknąć niezrównoważonej polityki fiskalnej lub gospodarczej, osłabiającej skuteczność wsparcia UE w okresie 2014–2020, dopuszcza się zawieszenie finansowania, jeżeli państwo członkowskie nie stosuje się do zaleceń, które otrzymało w ramach procesu zarządzania gospodarką UE.

Niestabilna polityka czy wąskie gardła regulacyjne, administracyjne lub instytucjonalne nie mogą osłabiać skuteczności inwestycji. Państwa członkowskie i regiony muszą zatem spełnić szereg koniecznych warunków. Mają one zagwarantować, by inwestycja odpowiadała wyraźnym strategicznym ramom polityki, które zapewniają sprawną transpozycję prawa UE wpływającego na wdrożenie finansowania w ramach polityki spójności, uwzględniała dostateczny potencjał administracyjny oraz spełniała minimalne wymogi, dotyczące na przykład przeciwdziałania dyskryminacji, równouprawnienia, niepełnosprawności, zamówień publicznych i pomocy państwa.

Każdy obszar inwestycji musi w szczególności opierać się na dobrze określonej strategii. Na przykład nie można prowadzić inwestycji w sektorze transportu przed wprowadzeniem kompleksowej krajowej lub regionalnej strategii transportowej. Podobnie inwestycje w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji muszą być osadzone w „strategii inteligentnej specjalizacji”, która obejmuje proces stworzenia wizji, określenia przewagi konkurencyjnej, ustalenia strategicznych priorytetów oraz wykorzystania inteligentnej polityki w celu zmaksymalizowania opartego na wiedzy potencjału rozwoju danego regionu. Krótko mówiąc, projekty powinny być dostosowane do strategii, a nie na odwrót.

3.2.        Konieczność koncentracji zasobów na małej liczbie priorytetów i maksymalizacji wartości dodanej programów polityki spójności

Państwa członkowskie i regiony muszą skoncentrować finansowanie na ograniczonej liczbie obszarów o znaczeniu dla UE. Duża część środków EFRR zostanie przydzielona na priorytety zajmujące w strategii „Europa 2020” centralne miejsce: innowacje i badania, agendę cyfrową, wsparcie dla MŚP oraz gospodarkę niskoemisyjną.

Ukierunkowanie EFS na maksymalnie pięć priorytetów inwestycyjnych pomoże skonsolidować wyniki i rezultaty na poziomie europejskim. Zapewni też wyraźniejsze powiązanie z europejską strategią zatrudnienia i zintegrowanymi wytycznymi dotyczącymi strategii „Europa 2020”. Co najmniej 20 % EFS zostanie wyodrębnione na wspieranie włączenia społecznego oraz na walkę z ubóstwem i dyskryminacją.

Mając na uwadze pilną potrzebę rozwiązania problemu bezrobocia młodzieży, zapoczątkowano inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych o wartości 6 mld EUR, obejmującą specjalne fundusze na pomoc we wdrożeniu gwarancji dla młodzieży w całej UE. Gwarancja ta ma zapewnić, że każda młoda osoba otrzyma ofertę właściwego zatrudnienia lub szkolenia w ciągu czterech miesięcy od ukończenia szkoły lub przejścia na bezrobocie. Środki finansowe w ramach inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych będą kierowane przede wszystkim do regionów o szczególnie wysokiej stopie bezrobocia młodzieży.

Regiony i państwa członkowskie będą musiały dokonać wyraźnego wyboru swoich celów. Umożliwi to osiągnięcie masy krytycznej zasobów, zapewniając znaczące skutki i gwarantując realizację inwestycji w obszarach mających bezpośredni i natychmiastowy wpływ na wzrost gospodarczy i zatrudnienie.

3.3.        Konieczność określenia wyraźnych celów i rezultatów programów w ramach polityki spójności

Powodzenie polityki spójności będzie mierzone jej rezultatami i wpływem. Reformy koncentrują się zatem na większym nastawieniu na rezultaty przy pomocy lepszych wskaźników efektywności oraz sprawozdawczości i oceny.

Projektując programy, państwa członkowskie i regiony muszą określić wyniki, jakie zamierzają osiągnąć na koniec okresu programowania. W programach trzeba będzie określić sposób, w jaki proponowane działania przyczynią się do realizacji tych celów, uwzględniając też wskaźniki efektywności z wyraźnym wskazaniem wartości wyjściowych i docelowych na potrzeby oceny postępów. Każdy program będzie posiadał ramy wykonania, które zwiększą przejrzystość i odpowiedzialność.

Aby zapewnić dodatkową zachętę, zarezerwowano w przybliżeniu 20 mld EUR (czyli 6 % budżetu polityki spójności), które w 2019 r. zostaną przeznaczone na programy będące na dobrej drodze do realizacji wyznaczonych dla nich celów.

3.4.        Konieczność zapewnienia silniejszej pozycji miast w programach polityki spójności

Miasta mogą odgrywać zasadniczą rolę w polityce spójności i realizacji celów strategii „Europa 2020”. W miastach żyje ponad dwie trzecie Europejczyków. Miasta są twórcze i innowacyjne oraz mogą objąć wiodącą rolę w dążeniach do inteligentnego wzrostu. Mogą być bardziej zasobooszczędne (np. przez zminimalizowanie skali zajmowania gruntów, zasklepiania gleby i wykorzystania energii) oraz mogą uczestniczyć w dążeniu do zrównoważonego wzrostu gospodarczego, na przykład za sprawą zielonej infrastruktury. Z uwagi na nierówności pod względem stopnia zamożności, skupienie osób wykluczonych społecznie i ubóstwa w miastach, mogą one odegrać zasadniczą rolę w rozwiązaniu problemu wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Z wymienionych wyżej powodów oczekuje się, że około połowa środków EFRR zostanie wydatkowana w okresie 2014–2020 w miastach. Nowa polityka spójności ma również na celu umożliwić miastom projektowanie i wdrażanie polityk przyczyniających się do realizacji celów strategii „Europa 2020” za sprawą ustalenia minimalnej kwoty (5 % środków EFRR) na zintegrowane inwestycje w zrównoważony rozwój miast oraz zagwarantowania miastom głównej roli w doborze projektów.

Komisja będzie również zapraszała do przedstawiania projektów w ramach nowego programu innowacyjnych działań miejskich, mających na celu zapewnienie wsparcia miastom, które chcą wypróbować nowe pomysły w dziedzinie rozwoju obszarów miejskich.

3.5.        Konieczność większego zaangażowania partnerów na wszystkich poziomach programów polityki spójności

Ramy polityki na lata 2014–2020 oparto na założeniu, że wszystkie etapy programowania będą realizowane przy zaangażowaniu wszystkich partnerów na poziomach krajowym, regionalnym i lokalnym, z zachowaniem zasad wielopoziomowego sprawowania rządów i uwzględnieniem partnerów społecznych oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Po raz pierwszy na poziomie UE, w europejskim kodeksie postępowania w zakresie partnerstwa[2] przewidziano plan działania dla państw członkowskich, zgodnie z którym mają one dotrzeć do tych partnerów i zaangażować ich w przygotowanie, wdrażanie, monitorowanie i ocenę programów. Partnerstwa mogą okazać się też szczególnie skuteczne w realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez lokalną społeczność. W nowych rozporządzeniach uwzględniono również środki mające na celu budowanie potencjału partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego.

4.           Od teorii do praktyki: dowody wyłaniające się z negocjacji

Do chwili przyjęcia niniejszego komunikatu Komisja otrzymała 28 umów partnerstwa i około 150 programów operacyjnych (PO).[3] Negocjacje z państwami członkowskimi i regionami są w toku. Dlatego poniżej wskazano jedynie ogólny zakres, w jakim główne elementy reformy uwzględniono w nowych strategiach i programach.

Dostępne informacje wskazują na szereg bardzo obiecujących trendów, lecz także na pewną ilość wyzwań.

W sumie na krajowe i regionalne programy w ramach celu obejmującego inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia przeznaczono około 336 mld EUR. Środki te podzielono w następujący sposób: 187,5 mld EUR na EFRR, 63 mld EUR na Fundusz Spójności oraz 85 mld EUR na EFS (co przekracza minimalną prawnie wymaganą alokację na EFS, wynoszącą 80 mld EUR)[4].

Ilustracja 4: Alokacja na priorytety finansowania w podziale na fundusze (2014-2020), w % funduszu ogółem

Około 124 mld EUR przeznaczono na badania i rozwój oraz innowacje, ICT, MŚP oraz gospodarkę niskoemisyjną. Jest to prawie 22 % więcej niż w okresie 2007–2013. Większość tej kwoty jest finansowana z EFRR (116,5 mld EUR), natomiast pozostała część z Funduszu Spójności.

98 mld EUR zostanie zainwestowanych w środki na rzecz zatrudnienia, włączenia społecznego i edukacji. Większość tej kwoty jest finansowana z EFS: zatrudnienie (30,7 mld EUR), włączenie społeczne (20,9 mld EUR) oraz edukacja (26,3 mld EUR).

59 mld EUR przeznaczono na infrastrukturę sieci transportowej i energetycznej, czyli o 21 % mniej niż w okresie 2007–2013.

Prawie 4,3 mld EUR zostanie zainwestowanych w budowanie potencjału instytucjonalnego organów publicznych oraz w efektywność organów i służb administracji publicznej („dobre sprawowanie rządów”). Jest to o 72 % więcej niż w ostatnim okresie.

Nowy okres programowania niesie zatem ze sobą wyraźną zmianę pod względem priorytetów w zakresie finansowania w porównaniu z okresem 2007–2013. Państwa członkowskie i regiony zainwestują więcej w priorytety EFRR (badania i rozwój oraz innowacje, ICT, MŚP oraz gospodarkę niskoemisyjną) i priorytety EFS (zatrudnienie, włączenie społeczne, edukację i sprawowanie rządów). Z kolei mniej pieniędzy zostanie zainwestowanych w infrastrukturę sieci i środowiskową. Spadek inwestycji w infrastrukturę dotyczy w szczególności lepiej rozwiniętych państw członkowskich.

Ilustracja 5: Porównanie alokacji na priorytety finansowania w okresach 2014–2020 i 2007–2013, w % funduszy ogółem

Komisja przypisała szczególne znaczenie gospodarce niskoemisyjnej, dzięki czemu odnotowano widoczny wzrost inwestycji w tym obszarze: ponad 38 mld EUR zostanie wydatkowanych na przejście na gospodarkę niskoemisyjną i odporną na zmianę klimatu. Kilka krajów położyło szczególny nacisk na efektywność energetyczną lub wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych. W niektórych przypadkach jednak trzeba doprecyzować powiązanie inwestycji z planowanymi rezultatami w odniesieniu do celów dotyczących zmiany klimatu.

Mając na uwadze wyzwania związane z wysokim bezrobociem i coraz większym ubóstwem, niektóre umowy partnerstwa powinny w większym stopniu uwzględniać wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu. Komisja uważa też, że fundusze przeznaczone na edukację są na tę chwilę niewystarczające, by wdrożyć określone priorytety. W niektórych umowach partnerstwa pierwszorzędne znaczenie przypisano aktywnym działaniom na rzecz włączenia społecznego. Aby zapewnić lepsze wyniki w wymiarze społecznym oraz lepiej dostosowane do zmian społecznych inwestycje, w programowaniu należy w większym stopniu uwzględnić reformę polityki społecznej.

Ponadto w niektórych umowach partnerstwa i programach operacyjnych ważne informacje na temat inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych przedstawiono raczej ogólnie, nie określając sposobu realizacji tej inicjatywy ani sposobu, w jaki będzie ona wspierała wdrożenie systemów gwarancji dla młodzieży. Działania w ramach inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych w niektórych programach należy bardziej ukierunkować na wspieranie tworzenia miejsc pracy.

Mimo wydania zaleceń dla poszczególnych krajów w odniesieniu do integracji mniejszości romskiej, niektóre państwa członkowskie nie przewidują specjalnego priorytetu dla społeczności zmarginalizowanych, utrudniając tym samym ustalenie kwoty środków finansowych, które zostaną przeznaczone na ten obszar polityki. Niektóre państwa członkowskie w niewystarczającym stopniu uwzględniają potrzeby tej grupy lub muszą dopracować swoje strategie i logikę interwencji.

Modernizację administracji i jakość wymiaru sprawiedliwości uważa się za podstawowe czynniki warunkujące konkurencyjność oraz wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu. Wiele państw członkowskich planuje środki na rzecz umocnienia swoich instytucji publicznych i zwiększenia ich zdolności do realizacji skuteczniejszej polityki, usprawnienia obsługi administracyjnej, skrócenia czasu trwania postępowań sądowych, zapewnienia większej przejrzystości i integralności instytucji publicznych oraz zwiększenia udziału społeczeństwa w różnych etapach kształtowania polityki. W licznych państwach członkowskich, w których reformę administracji publicznej zaliczono do wyzwań, brakuje jednak wyraźnej strategii, natomiast cele określono w sposób niepełny i niejasny, chociaż reforma taka jest konieczna do zapewnienia wsparcia na rzecz zatrudnienia, wzrostu gospodarczego i konkurencyjności. Co więcej, w niektórych państwach członkowskich brakuje wyraźnego zaangażowania politycznego w przeprowadzenie takiej reformy.

Jest oczywiste, że konieczność przygotowania się do inwestycji za sprawą uprzedniego spełnienia warunków dotyczących wdrożenia programu traktuje się poważnie. Nie jest to łatwy proces i w wielu przypadkach Komisja będzie musiała zatwierdzić plany działania, aby zapewnić spełnienie wszystkich wymogów w dokładnie określonych terminach. Za szczególnie trudne do spełnienia państwa członkowskie uznały warunki dotyczące obszarów, w których trzeba dokonać transpozycji dyrektyw UE lub zapewnić skuteczne stosowanie przepisów UE.

Aby przyspieszyć transformację gospodarczą i zmniejszyć braki w zakresie wiedzy, na poziomach krajowym i regionalnym zaprojektowano strategie inteligentnej specjalizacji. Należy położyć większy nacisk na pośrednie formy wsparcia, na wspieranie badań ukierunkowanych na rynek i współpracę z przedsiębiorstwami. Istnieje ryzyko, że wsparcie dla MŚP zostanie udzielone według dotychczasowego scenariusza postępowania i nie będzie dostosowane do potrzeb tych przedsiębiorstw oraz potencjału wzrostu, co przyczyniłoby się do osiągnięcia efektu mnożnikowego oraz szybkiej absorpcji środków.

Niektóre państwa członkowskie opracowały też programy zakładające ścisłe powiązanie gospodarki cyfrowej z innowacjami. Jest to istotne, ponieważ inwestycje w szybką łączność szerokopasmową i ICT są potrzebne, żeby wyeliminować konkretne wąskie gardła i stymulować rozwiązania rynkowe. Na przykład zasadnicze znaczenie ma skoncentrowanie inwestycji na łączności szerokopasmowej w sieciach nowej generacji, aby uchronić regiony słabiej rozwinięte przed jeszcze większą dysproporcją. Bardzo ważna jest również synergia między polityką spójności, programem „Horyzont 2020” i innymi programami UE w kontekście strategii inteligentnej specjalizacji na poziomach krajowym i regionalnym.

Około 88 programów w 16 krajach będzie w okresie 2014–2020 finansowanych z kilku źródeł wskutek połączenia środków z EFRR, Funduszu Spójności i EFS. Oczekuje się, że taki sposób finansowania będzie stymulował zintegrowane podejście, obejmujące różne obszary polityki, fundusze i priorytety.

Aby zwiększyć skuteczność polityki, ukierunkować ją na efekty i uzależnić od wyników, państwa członkowskie i regiony będą musiały określić szczegółowe cele i docelowe wartości. Kluczowe jest, by w programach nie wyrażano celów w sposób zbyt ogólny, uwzględniając dużą liczbę możliwych działań w celu zapewnienia maksymalnej elastyczności przy doborze projektów na dalszym etapie. Jest to niezwykle istotna kwestia: niedostatecznie ambitne i szczegółowe cele i docelowe wartości spowodują duże trudności z oceną danej polityki i przeprowadzeniem poważnej publicznej debaty na jej temat. W trakcie negocjacji Komisja będzie zwracała szczególną uwagę na tego rodzaju ryzyko.

Umowy partnerstwa sporządzano w dużej części w drodze racjonalnego dialogu z partnerami, chociaż w niektórych przypadkach widać, że dialog był niedostateczny, nie uwzględniono w nim ważnych zainteresowanych stron lub nie uwzględniono uwag w późniejszych wersjach tych dokumentów. Komisja uważnie przeanalizuje, w jaki sposób państwa członkowskie stosowały się do kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa w celu zapewnienia faktycznego uczestnictwa zainteresowanych stron.

I w końcu, nowy okres wymaga solidnych mechanizmów zarządzania i koordynacji na poziomach krajowym i regionalnym, aby zapewnić spójność programów ze wsparciem strategii „Europa 2020” i zaleceniami dla poszczególnych krajów oraz uniknąć powielania i luk. Jest to szczególnie ważne z uwagi na ogólny wzrost liczby programów regionalnych (wynoszącej w przypadku programów EFS prawie 60 % więcej niż w okresie 2007–2013).

5.           Wnioski

W okresie 2014–2020 do polityki spójności będą należały inwestycje o wartości jednej trzeciej budżetu UE, mające pomóc w realizacji unijnych celów zakładających wzrost gospodarczy, wzrost zatrudnienia oraz ograniczenie nierówności gospodarczych i społecznych. Polityka spójności to również największy instrument inwestycyjny na poziomie UE służący realizacji celów strategii „Europa 2020”. Zapewnia największy wkład w szeregu obszarów, do których należą wsparcie na rzecz MŚP, badania i rozwój oraz innowacje, inwestycje w wykwalifikowaną i konkurencyjną siłę roboczą, walkę z bezrobociem i wykluczeniem społecznym, dostosowanie do zmiany klimatu i środowisko.

Skutki makroekonomiczne widać na podstawie modeli gospodarczych. Na przykład oczekuje się, że w głównych państwach będących beneficjentami za sprawą polityki spójności PKB może być średnio 2 % wyższy, natomiast zatrudnienie może wzrosnąć o 1 % w okresie wdrażania.

Wynikająca z polityki spójności większa produktywność nadal wywołuje skutki po jakimś czasie od zakończenia programów. Szacuje się, że do 2030 r. PKB w tych państwach wyniesie ponad 3 % powyżej poziomu, jakiego można by oczekiwać przy braku danej polityki. Oznacza to, że w okresie 2014–2030 każde euro wydane w głównych krajach będących beneficjentami zaowocuje wzrostem PKB w kwocie ponad trzy euro.

Dla urzeczywistnienia tych efektów zasadnicze znaczenie ma jednak realizacja reform i wykorzystanie polityki jako skutecznego narzędzia inwestycyjnego przez państwa członkowskie i regiony. Decydujące znaczenie będzie miał zatem wynik trwających negocjacji, mających na celu opracowanie solidnych strategii, określenie niewielkiej liczby podstawowych priorytetów inwestycyjnych, wyznaczenie ambitnych wartości docelowych oraz zapewnienie, by otoczenie mikro- i makroekonomiczne maksymalizowało skutki inwestycji współfinansowanych w ramach polityki spójności.

Komisja przedstawi wstępne sprawozdanie z postępu prac nad programami Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w 2017 r. Będzie ono obejmowało przegląd postępów poczynionych przez państwa członkowskie i regiony na rzecz realizacji celów określonych w ich programach, ze wskazaniem, czy programy te przynoszą planowane rezultaty.

[1]     Zob. Dz.U. L 347 z 20 grudnia 2013 r.

[2]     Zob. rozporządzenie delegowane Komisji z dnia 7.1.2014 r., C(2013) 9651 final.

[3]     Cztery umowy partnerstwa zostały już przyjęte przez Komisję.

[4]     Środki finansowe na cel obejmujący inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia obejmują EFRR (z wykluczeniem wsparcia na Europejską współpracę terytorialną), EFS oraz Fundusz Spójności. Dane liczbowe odzwierciedlają sytuację na dzień 1 czerwca i cały czas mogą się zmieniać w związku z negocjacjami programowymi.