KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Ostateczna tablica wyników w dziedzinie uproszczenia w odniesieniu do wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020

Informacje ogólne

W wieloletnich ramach finansowych na lata 2014-2020 określono limity dostępnych unijnych środków finansowych. Przez najbliższe siedem lat Unia Europejska zainwestuje niemal 1 bilion euro w trwały wzrost gospodarczy, zatrudnienie i konkurencyjność, solidarność i spójność, a także w to, by Unia mogła pełnić swoją rolę na arenie międzynarodowej.

Wieloletnie ramy finansowe (WRF)[1], przyjęte przez Radę dnia 2 grudnia 2013 r. za zgodą Parlamentu Europejskiego, zawierają wydatki UE przewidziane na lata 2014-2020 w podziale na sześć kategorii (działów). Odpowiadają one szerzej rozumianym obszarom polityki, takim jak: konkurencyjność na rzecz wzrostu i zatrudnienia, spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, trwały wzrost gospodarczy: zasoby naturalne, bezpieczeństwo i obywatelstwo, globalny wymiar Europy, administracja, wyrównania. Ogólnie, w najbliższych siedmiu latach UE zobowiązuje się zainwestować do 960 mld EUR, a w tym samym okresie kwota płatności, które zostaną zatwierdzone, wyniesie 908,4 mld EUR. W ujęciu względnym kwota ta stanowi mniej niż 1 % dochodu narodowego brutto (DNB) całej Unii Europejskiej. Te środki finansowe przyniosą jednak znaczącą unijną wartość dodaną, jeżeli chodzi o inwestycje i osiągnięcie celów strategii „Europa 2020”[2] na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego. W nowym okresie finansowym Unia Europejska zapewni skuteczność działań dzięki lepszemu wydatkowaniu środków, zwłaszcza poprzez ukierunkowanie wsparcia finansowego na osiągnięcie konkretnych wyników, uproszczenie, zmniejszenie liczby błędów oraz poprawę efektywności, czyli te aspekty, którym poświęcano wiele uwagi podczas opracowywania WRF i negocjacji w ich sprawie. Mając to na uwadze, Komisja Europejska wprowadziła „Tablicę wyników w dziedzinie uproszczenia w odniesieniu do wieloletnich ram finansowych”[3]. Jest to proces, który umożliwił staranne zidentyfikowanie i przeprowadzenie przez proces legislacyjny wszystkich uproszczeń i środków racjonalizacyjnych we wszystkich wnioskach dotyczących programów wchodzących w zakres nowych WRF.

Zatwierdzenie budżetu UE na 2014 r. przez Parlament Europejski i Radę[4] otwiera drogę do przydziału środków na bieżący rok. Współustawodawcy zatwierdzili także m.in. sektorowe programy finansowania, zarówno jeśli chodzi o zarządzanie scentralizowane, jak i dzielone, które obowiązują od dnia 1 stycznia 2014 r.

Współustawodawcy zatwierdzili sektorowe programy finansowania. Ramy prawne przydziału środków w każdym sektorze zostały przyjęte i obowiązują od dnia 1 stycznia 2014 r. Ponadto Parlament Europejski i Rada przyjęły budżet UE na 2014 r. Zasoby finansowe na bieżący rok mogą być zatem przydzielane w ramach programów sektorowych. Oznacza to, że wszystkie wymagane elementy – WRF, budżet i przepisy sektorowe – są przyjęte, a UE może rozpocząć nowy okres finansowania.

1.           Koniec to tylko nowy początek

Proces uproszczenia nie został zakończony. Niektóre z przyjętych programów sektorowych wymagają jeszcze uzupełnienia o przepisy techniczne. Do wszystkich trzeba natomiast przyjąć środki wykonawcze. Przepisy i procedury, które w tym celu zostaną ustanowione przez instytucje UE i państwa członkowskie, powinny stanowić kontynuację działań na rzecz uproszczenia.

Przyjęcie sektorowych programów finansowania oraz zawartych w nich uproszczeń oznacza koniec etapu negocjacji dla instytucji UE. Działania na rzecz uproszczenia powinny jednak być kontynuowane. Jest to zadanie zarówno dla instytucji UE, jak i państw członkowskich. Przed wprowadzeniem w życie niektórych programów finansowania należy uzupełnić je o elementy techniczne. Akty o charakterze nieustawodawczym, które są do tego niezbędne, powinny zostać przyjęte w najwcześniejszym możliwym terminie, aby przydział środków w terenie można było rozpocząć jak najszybciej w 2014 r. Należy unikać zbędnych obciążeń administracyjnych i opóźnień. Można to osiągnąć jedynie poprzez utrzymanie tempa działań politycznych oraz sprawną współpracę Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Te trzy instytucje w pełni uczestniczyły w procesie przyjmowania już istniejących aktów. Teraz ich zadaniem jest sprawne i szybkie ukończenie tworzenia ram prawnych, które umożliwią przydzielanie środków beneficjentom.

Instytucje UE, a w szczególności Komisja, mają także za zadanie określić zasady wdrażania w przypadku programów centralnie zarządzanych przez Komisję. W tym względzie znów konieczna jest współpraca. Eksperci krajowi uczestniczący w posiedzeniach komisji będą analizować przepisy wykonawcze w wielu przypadkach. Takie analizy należy przeprowadzić, mając na uwadze jak najszybsze wprowadzenie jak najlepszych zasad finansowania. Na podstawie przepisów, które nowo wprowadzono w programach sektorowych, Parlament Europejski będzie ściślej zaangażowany w etap wykonania, zarówno pod względem informacji, jak i dialogu strategicznego z Komisją. Z tego względu Parlament Europejski może mieć decydującą rolę w propagowaniu przyjęcia prostych i skutecznych przepisów wykonawczych, tak aby środki były przydzielane na podstawie unijnej wartości dodanej poszczególnych projektów.

Programy objęte zarządzaniem dzielonym z udziałem Komisji i państw członkowskich stanowią jednak 80 % budżetu UE. W ich przypadku Komisja najpierw ustanowi na poziomie Unii przepisy i procedury wykonawcze, które – w stosownych przypadkach – zostaną uzupełnione o przepisy krajowe i regionalne ustanowione przez państwa członkowskie pod nadzorem i kontrolą Komisji. Szczególnie przy opracowywaniu tych przepisów i procedur należy, w ramach wspólnych działań i w duchu współpracy między państwami członkowskimi i instytucjami UE, zastosować uproszczenia wprowadzone w aktach ustawodawczych. Uproszczenia są często wprowadzone jako dostępna możliwość w programach, którymi Komisja zarządza wspólnie z państwami członkowskimi. Na przykład w przypadku środków na wspólną politykę rolną (WPR) negocjacje doprowadziły do przyznania państwom członkowskim dużego zakresu swobody przy wdrażaniu nowego rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich[5]. Dotyczy to zarówno wyboru systemów płatności, na które środki powinny być wydatkowane, jak i sposobu wdrażania tych systemów. Elastyczność, którą dysponują państwa członkowskie, mogłaby przełożyć się na pewne uproszczenia (w szczególności dla beneficjentów), ale doświadczenie wskazuje, że zwykle prowadzi ona do dodatkowych utrudnień w zarządzaniu i kontroli zarówno dla organów krajowych, jak i Komisji. Ostateczne wyniki w postaci kosztów i obciążeń zależą w dużej mierze od decyzji politycznych na szczeblu krajowym i regionalnym. W tym względzie Komisja zachęca państwa członkowskie do starannego rozważenia, jak wprowadzać w życie nowe przepisy w możliwie najprostszy sposób, oraz do uwzględnienia wpływu ich decyzji na kontrole i poziomy błędów. Przy wprowadzaniu w życie tych możliwości na poziomie krajowym Komisja zaproponuje swoje wsparcie, także przez udostępnienie zasobów technicznych – na przykład w polityce spójności – szczególnie tym państwom członkowskim, które mogą mieć trudności administracyjne w tym względzie.

Na koniec należy przypomnieć, że ustanowienie prostych przepisów i procedur to sposób na bardziej efektywne wykorzystanie budżetu UE. W tym względzie lepsze wydatkowanie środków pociągnie za sobą także zmniejszenie poziomów błędów, które można osiągnąć dzięki prawidłowemu i efektywnemu wdrażaniu środków zapobiegawczych i naprawczych. Środki te służą wprawdzie ochronie budżetu UE, ale ich wprowadzanie w życie leży także w interesie państw członkowskich, również dlatego, że mają one wpływ na budżety krajowe[6].

2.           Główne osiągnięcia

2.1.        Optymalizacja liczby programów

2.1.1.     Zmniejszenie liczby programów

Ogólnym efektem uproszczenia było zmniejszenie liczby programów finansowania o 22 dzięki utworzeniu zintegrowanych programów w poszczególnych obszarach polityki.

Jedynym wyjątkiem jest zaproponowana przez Komisję integracja programu na rzecz podatków i ceł (program „FISCUS”)[7], który współustawodawcy postanowili podzielić. We wszystkich innych przypadkach odrębne i różne programy połączono w jedne spójne ramy określone według obszaru polityki. Optymalizacja liczby programów w podziale na obszary polityki oznacza uproszczenie i większą efektywność, ponieważ ma zapewnić efekty synergii i przyczynić się do przyjęcia wspólnych przepisów i procedur wykonawczych. W polityce w dziedzinie badań naukowych i innowacji („Horyzont 2020”), polityce spójności, rozwoju obszarów wiejskich, polityce morskiej i rybołówstwa (rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów, dalej zwane „CPR”), w stosunkach zewnętrznych (RELEX) oraz w funduszach w obszarze spraw wewnętrznych (Fundusz Migracji i Azylu, fundusz na rzecz integracji oraz Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego), a także w polityce społecznej, w ramach której z programu na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) finansowane mają być działania przyczyniające się do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”, wprowadzono jednolite ramy sektorowe.

2.1.2.     Dostosowanie do przepisów rozporządzenia finansowego

Innym ważnym osiągnięciem jest dostosowanie przepisów w programach finansowania do przepisów rozporządzenia finansowego.

Współustawodawcy uznali istotną wartość rozporządzenia finansowego[8] jako uzgodnionego zbioru przepisów, który zapewni spójność i konsekwencję unijnego finansowania. Parlament Europejski i Rada uznały zatem potrzebę zapewnienia zgodności z przepisami rozporządzenia finansowego we wszystkich programach sektorowych i w pełni zaakceptowały takie dostosowanie w czasie negocjacji. Ponadto zgodność z rozporządzeniem finansowym została zapewniona dzięki prostym odesłaniom, bez powtarzania odpowiednich przepisów rozporządzenia finansowego w przypadku poszczególnych programów. Odesłania te pozwolą uniknąć różnych interpretacji lub sprzeczności w stosowaniu rozporządzenia finansowego, które mogłyby wyniknąć z obecności tego samego przepisu w różnych tekstach prawnych. Ponadto spójność z rozporządzeniem finansowym zapewniono dzięki wprowadzeniu odstępstw w bardzo ograniczonej liczbie uzasadnionych przypadków, głównie w CPR oraz, na przykład, w funduszach w obszarze spraw wewnętrznych, gdzie dopuszczono przyznawanie dotacji z mocą wsteczną w przypadku środków pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych. Przepisy określające pewne odstępstwa wprowadzono także w nowym instrumencie ustanowionym w celu zwalczania bezrobocia wśród osób młodych pod nazwą „Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych” (YEI). W celu zapewnienia sprawnego wdrożenia YEI wszystkie zasoby przydzielone na ten instrument zostaną zaangażowane w pierwszych dwóch latach okresu programowania, a początek okresu kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentu wyjątkowo przesunięto na dzień 1 września 2013 r. Ponadto w ramach regulacyjnych przewidziano pewne odstępstwa od zobowiązania do współfinansowania ze środków krajowych, aby zmniejszyć obciążenie dla budżetów krajowych.

2.1.3.     Efekty synergii i uwzględnienie priorytetów

Oprócz optymalizacji liczby programów, które z racji swojego charakteru są spójne z rozporządzeniem finansowym, będzie możliwe osiągnięcie efektów synergii i uwzględnienie priorytetów w polityce UE.

Efekty synergii w różnych programach zapewniono na przykład w obszarze ekologicznego wzrostu gospodarczego. Płatności bezpośrednie dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) zostały uzależnione od przestrzegania przez rolników praktyk przyjaznych środowisku. Cel, który jest teraz możliwy do osiągnięcia, zakłada powiązanie 30 % płatności bezpośrednich na wsparcie rolnictwa z praktykami w zakresie zazieleniania. Komisja zaproponowała jednak trzy proste i dające się skontrolować praktyki obowiązujące wszystkich rolników. Wnioski państw członkowskich o dostosowanie praktyk w zakresie zazieleniania do warunków krajowych i regionalnych skłoniły ustawodawców do wprowadzenia pułapów, wyjątków i opcji. Elementy te mogą ograniczyć koszty przestrzegania przepisów dla rolników, ale utrudniają zarządzanie i kontrolę i mogą też mieć wpływ na możliwość kontrolowania systemu.

Instytucje UE uznały także szczególne znaczenie potrzeb małych i średnich przedsiębiorstw. Podjęto znaczące wysiłki w celu określenia odpowiednich ram dla inwestycji w MŚP w różnych programach (Program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw – COSME, „Horyzont 2020” (badania i innowacje), CPR). W szczególności zwrócono uwagę na potrzeby inwestycyjne, których nie zaspokaja rynek w obecnej sytuacji finansowej (COSME, „Horyzont 2020”, instrument „Łącząc Europę” (infrastruktura) – CEF, CPR). W tym celu wprowadzono nowe instrumenty finansowe. Zapewnią one dodatkowe zasoby na inwestycje.

2.2.        Prostsze przepisy i łatwiejszy dostęp do finansowania pomogą obniżyć poziom błędów i zapewnią lepsze wyniki

2.2.1.     Ukierunkowanie na wyniki

Jednym z głównych elementów uproszczenia i racjonalizacji było także ukierunkowanie programów na wyniki, czyli ustalenie ograniczonej liczby jasno określonych celów i priorytetów, powiązanych ze strategią „Europa 2020”.

Cele unijnego finansowania w programach sektorowych są bezpośrednio powiązane ze strategią „Europa 2020”. Współustawodawcy popierali takie powiązanie w czasie negocjacji. W niektórych przypadkach, tak jak np. w programie ramowym „Horyzont 2020”[9], poświęcono temu specjalny artykuł. W innych przypadkach odniesienie do strategii „Europa 2020” wprowadzono jako jeden z głównych elementów artykułów określających cele, które mają zostać osiągnięte w ramach programu, lub odniesienie takie zawarto przynajmniej w motywach. Tę ostatnią metodę zastosowano w przypadku CPR. Realizacji celu politycznego, jakim jest osiągnięcie niektórych celów strategii „Europa 2020”, służy także specjalny instrument finansowania – Europejski program na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) (919 496 mln EUR), zarządzany centralnie przez Komisję. Osiągnięcie celów strategii „Europa 2020” jest także kwestią priorytetową w polityce spójności, w ramach której wydatki systematycznie przeznaczano na te cele. Dla wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (ESI) ustanowiono wspólne ramy strategiczne, aby przełożyć cele strategii „Europa 2020” na priorytety inwestycyjne.

Ze względów operacyjnych umowy partnerstwa zawiera się z każdym państwem członkowskim. W umowach tych określone będzie zobowiązanie partnerów na poziomie krajowym i regionalnym do wykorzystania przyznanych środków na wdrażanie programów i projektów mających ścisły związek ze strategią „Europa 2020”. Programy wspierane z funduszy ESI będą obejmować ramy oceny wyników, na podstawie których oceniane będą postępy w wypełnianiu zobowiązań. Aby zapewnić lepsze ukierunkowanie działań na wyniki i osiągnięcie celów strategii „Europa 2020” utworzona zostanie rezerwa na wykonanie w wysokości 6 % budżetu na politykę spójności w ramach celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” oraz taka sama rezerwa w przypadku rozwoju obszarów wiejskich. Przydział środków z tej rezerwy nastąpi po przeglądzie w 2019 r., a zostaną one przeznaczone na priorytety, w przypadku których osiągnięto cele pośrednie w dążeniu do urzeczywistnienia celów strategii „Europa 2020” (ramy oceny wyników).

Innym instrumentem, który będzie wspierał podejście ukierunkowane na wyniki w polityce spójności, jest wspólny plan działania. Zapewnia on państwom członkowskim możliwość wspólnego wdrażania części programów na podstawie produktów i rezultatów uzgodnionych wcześniej z Komisją. Płatności na rzecz wspólnego planu działania zależą od osiągnięć oraz przybierają formę opartą na kosztach uproszczonych.

2.2.2.     Ukierunkowanie na wyniki

Poprawa osiąganych wyników oraz ich pomiar to jeden z głównych elementów unijnego finansowania w latach 2014-2020: cele programów finansowania określa się angielskim akronimem S.M.A.R.T. (co oznacza, że cele są zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie, określone w czasie) i towarzyszą im wskaźniki skuteczności[10].

Wszystkie zatwierdzone programy finansowania są zgodne z zasadami dotyczącymi wyników zapisanymi w rozporządzeniu finansowym. Obejmują one dokładne i szczegółowe informacje na temat wartości dodanej proponowanej interwencji, jej znaczenie dla celów strategicznych Komisji oraz celów polityki sektorowej UE, szczegółowe cele określające wyniki, jakie zostaną osiągnięte dzięki interwencji, oraz wskaźniki skuteczności służące do pomiaru stopnia osiągnięcia tych celów, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym. Unijna wartość dodana, jeden z zasadniczych elementów przydziału unijnych środków finansowych, została wprowadzona w tekstach większości wniosków ustawodawczych, często jako element przepisów dotyczących oceny. W połowie okresu finansowania Komisja sporządzi sprawozdanie z oceny dotyczące osiągnięcia celów wszystkich inicjatyw finansowanych w ramach programów, w którym oceni tę wartość dodaną. Osiąganie lepszych wyników to także podstawa mechanizmów finansowania ustanowionych w niektórych programach. Koncentracja tematyczna w przypadku CPR oraz rozporządzeń dotyczących poszczególnych funduszy ESI lub nagrody za wykonanie w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II) – z którego zapewniane jest wsparcie finansowe dla krajów zamierzających przystąpić do Unii Europejskiej – ukierunkowane są na pomiar i poprawę wyników działań finansowanych przez UE. Ramy oceny wyników oraz rezerwa w CPR są także efektem zastosowania zasad dotyczących ukierunkowania działań na wyniki do wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (ESI).

2.2.3.     Formy oparte na kosztach uproszczonych

Wprowadzenie jednolitych modeli finansowania będzie także stanowić znaczące uproszczenie, zwłaszcza pod względem zmniejszenia obciążeń i kosztów administracyjnych.

Formy oparte na kosztach uproszczonych uwzględniają nowy wymiar europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (ESI). Po pierwsze nie są one już ograniczone do Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), ale także będą miały zastosowanie do Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) oraz funduszy w obszarze spraw wewnętrznych. W rozporządzeniu wprowadzono kilka nowości. Na przykład obliczenie stawek zryczałtowanych będzie miało zastosowanie do wszystkich rodzajów kosztów, a nie tylko do kosztów pośrednich. W rozporządzeniu określono niektóre stawki i metody obliczeń, a ponadto wprowadzono odniesienia do innych polityk Unii. Zastosowanie form opartych na kosztach uproszczonych powinno zmniejszyć obciążenie administracyjne dla instytucji zarządzających oraz beneficjentów, a także wzmocnić pewność prawa i pewność finansową. Europejski Trybunał Obrachunkowy ostatnio stwierdził, że „projekty, których koszty są deklarowane z wykorzystaniem tej metody, są mniej narażone na błędy. Korzystanie z uproszczonych opcji kosztów na szerszą skalę powinno mieć zatem pozytywny wpływ na poziom błędu”[11]. Dlatego też, żeby zachęcać do stosowania form opartych na kosztach uproszczonych, uznano je za obowiązkowe w przypadku najmniejszych projektów EFS[12] oraz pomocy materialnej z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD). W programie „Horyzont 2020” wprowadzono jednolitą stawkę zwrotu, a także obowiązkową stawkę zryczałtowaną w przypadku kosztów pośrednich. Jednolita stawka zwrotu będzie miała zastosowanie do wszystkich beneficjentów z wyjątkiem niekomercyjnych podmiotów prawnych w ramach tego samego działania („jeden projekt – jedna stawka finansowania”), a stawka zryczałtowana odnosząca się do kosztów pośrednich będzie miała zastosowanie do niemal wszystkich działań i wszystkich rodzajów uczestników. Obydwa środki pozwolą uniknąć skomplikowanych obliczeń, sprawozdań i błędów. Taka nowość ma szczególne znaczenie z uwagi na strategiczną rolę badań naukowych i innowacji dla gospodarki UE. To uproszczenie ma także spowodować uwolnienie zasobów w postaci czasu i energii poświęcanych na administrację, które będzie można bardziej produktywnie wykorzystać na działanie. W swojej opinii nr 6/2012 na temat wniosku dotyczącego programu „Horyzont 2020”[13] Trybunał Obrachunkowy poparł taki radykalnie uproszczony model finansowania kosztów, wskazując, że „ułatwiłby i przyspieszył [on] proces rozpatrywania wniosków” oraz „zmniejszył ryzyko nieprawidłowości”.

2.2.4.     Zmniejszenie obciążeń związanych z kontrolą

Obciążenia związane z kontrolą zmniejszono zgodnie z zasadą proporcjonalności. W CPR wprowadzono przepisy, które ograniczają kontrole operacji poniżej pewnego progu (200 000 EUR w przypadku EFRR/Funduszu Spójności, 150 000 EUR w przypadku EFS i 100 000 EUR w przypadku EFMR). W efekcie można było osiągnąć znaczące uproszczenie. Ponadto dopuszczono krótszy okres przechowywania dokumentów, co zmniejsza obciążenie administracyjne beneficjentów.

2.2.5.     Kwalifikowalność kosztów VAT

Kolejnym etapem uproszczenia jest dostosowanie przepisów dotyczących zwrotu kosztów VAT w różnych programach sektorowych do odpowiednich przepisów rozporządzenia finansowego.

Takie dostosowanie zapewni spójne traktowanie kosztów VAT ponoszonych przez beneficjentów w ramach różnych programów, zgodnie z rozporządzeniem finansowym, oraz zapewni jasność prawa. Koszty VAT kwalifikują się do zwrotu jedynie wówczas, gdy nie podlegają one zwrotowi na podstawie krajowych przepisów i ponoszone są przez beneficjenta innego niż osoba niebędąca podatnikiem[14]. Ponadto wprowadzono bardzo ograniczoną liczbę wyjątków od tej standardowej zasady – w CPR, w odniesieniu do funduszy w obszarze spraw wewnętrznych oraz CEF. W tych przypadkach wyjątki określono w możliwie najprostszy sposób, aby uniknąć nieporozumień i błędów podczas wdrażania.

2.2.6.     Stopniowe znoszenie przydziałów dla poszczególnych krajów

Osiągnięto znaczne postępy we wprowadzaniu prostych i spójnych ram dotyczących wsparcia finansowego na poziomie UE dzięki stopniowemu znoszeniu przydziałów dla poszczególnych krajów w programie działań na rzecz środowiska i klimatu, którym centralnie zarządza Komisja.

Przydziały dla poszczególnych krajów na finansowanie ze środków UE projektów na rzecz ochrony środowiska w ramach programu LIFE będą stopniowo eliminowane, a całkowicie przestaną obowiązywać w 2018 r. Krajowe limity przydziału środków UE na projekty na rzecz ochrony środowiska zapewniały wcześniej rozdział całego budżetu programu na wszystkie państwa członkowskie na podstawie ustalonej z góry kwoty orientacyjnej. Przydziały dla poszczególnych krajów nie doprowadziły jednak do bardziej zrównoważonego rozdziału środków finansowych ze względu na różnice w jakości i liczbie składanych projektów w poszczególnych państwach członkowskich. W praktyce spowodowały one obniżenie unijnej wartości dodanej poprzedniego programu na rzecz środowiska (LIFE+)[15], gdyż projekty lepszej jakości nie mogły być finansowane, jako że budżet na dany rok musiał być rozłożony według krajów, z których pochodziły projekty. Stopniowe znoszenie tych limitów jest zatem znaczącym osiągnięciem, jeżeli chodzi o efektywność i jakość wydatkowania środków. Od 2018 r. środki będą przydzielane na najlepsze projekty na rzecz ochrony środowiska na poziomie UE, przy czym Komisja będzie udzielać pomocy technicznej tym państwom członkowskim, w których beneficjenci mogą mieć trudności z opracowaniem projektów o odpowiedniej jakości, umożliwiającej uzyskanie wsparcia z UE.

2.3.        e-rządzenie

W WRF 2014-20 należycie uwzględniono postęp technologiczny – od 2016 r. wprowadzona zostanie elektroniczna administracja w polityce spójności.

Wykorzystanie elektronicznych systemów wymiany danych w celu przekazywania informacji w kontaktach z beneficjentami, wykorzystania istniejących baz danych oraz przechowywania dokumentów z dziedziny polityki spójności (e-spójność) zmniejszą obciążenie administracyjne beneficjentów, np. dzięki temu, że nie będą oni musieli przekazywać tych samych informacji więcej niż jeden raz. Szacuje się, że e-spójność zmniejszy obciążenie administracyjne na poziomie UE w ujęciu łącznym o ok. 11 %. Wymóg ten opiera się na głównym zaleceniu Grupy Wysokiego Szczebla Niezależnych Partnerów ds. Obciążeń Administracyjnych, wynikającym z pierwotnej oceny obciążeń administracyjnych w okresie 2000-2006. E-spójność zmniejszy ponadto ryzyko utraty dokumentów, a w dłuższym okresie, zmniejszy koszty archiwizacji. Współustawodawcy wprawdzie wspierają e-spójność, ale opóźnili jej obowiązkowe wprowadzenie do dnia 31 grudnia 2015 r. (Komisja początkowo proponowała dzień 31 grudnia 2014 r.), aby zapewnić organom administracji w poszczególnych krajach więcej czasu na wdrożenie niezbędnych systemów i procedur.

3.           Stracone możliwości

3.1.        Zbyt szczegółowe akty podstawowe

Sprzeczne priorytety uniemożliwiały czasem osiągnięcie bardziej imponujących wyników uproszczenia. W niektórych spośród podstawowych aktów ustawodawczych wprowadzono szczegółowe przepisy, aby ustanowić stabilne i ograniczające ramy prawne, określając z góry wszystkie możliwe elementy. Tym samym ograniczono margines swobody przysługujący Komisji przy wdrażaniu programów.

Ta tendencja do wprowadzania dużej liczby szczegółów w tekstach ustawodawczych zmniejsza swobodę Komisji przy wdrażaniu programów i doprowadziła do przeciążenia niektórych aktów podstawowych szczegółami technicznymi, które mogą okazać się sztywne i trudne do interpretacji.

Do aktów podstawowych wprowadzono wiele elementów, które szczegółowo regulują wdrażanie. Obejmują one priorytety tematyczne lub rodzaje działań na cały okres obowiązywania programów (fundusze RELEX, CEF, LIFE, program ochrony konsumentów), ale także – w kilku programach – cele, działania kwalifikowalne lub nawet kryteria, jakie Komisja ma stosować przy opracowaniu swojego programu prac, który jest głównym instrumentem planowania przez Komisję działań w zakresie finansowania (tak jest w przypadku programu „Zdrowie”). W innych przypadkach w aktach podstawowych wprowadzono szczegóły, podczas gdy lepiej byłoby je określić na późniejszym etapie, w aktach delegowanych, aby uniknąć przeciążania aktów podstawowych szczegółami technicznymi i pozostawić większą elastyczność w określaniu takich elementów. Ta tendencja była szczególnie wyraźna w przypadku funduszy w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), a także instrumentów finansowych w ramach funduszy ESI (CPR) lub CEF. Uzgodniona w ramach CEF możliwość wykorzystania aktów delegowanych w celu zmiany głównych warunków, zasad i procedur odnoszących się do każdego instrumentu finansowego, po dokonaniu oceny tych instrumentów oraz w celu uwzględnienia zmieniających się warunków rynkowych, jest jednak użytecznym sposobem unikania braku elastyczności w wykonaniu budżetu i sprawnego reagowania na zmiany warunków rynkowych.

3.2.        Ściślejsza kontrola wdrażania programu ze strony Komisji

3.2.1.     Podział budżetu programów

Szczegółowy podział budżetu, a także przypadki przeznaczania budżetu na określone cele w większości aktów podstawowych decydują o przydziale środków z budżetu poszczególnych programów na kolejne siedem lat. Ogranicza to możliwość przekierowania przez Komisję unijnego wsparcia finansowego w następstwie nieprzewidzianych zmian gospodarczych, społecznych i politycznych. Dlatego też może to zmniejszyć efektywność wydatków UE. Ryzyko to jest jednak ograniczone dzięki upoważnieniu Komisji do zmian przydziałów w aktach delegowanych.

Aby zapewnić lepsze możliwości sprawowania przez Komisję ściślejszej demokratycznej kontroli ex ante nad przydziałem środków budżetowych w toku wdrażania (w uzupełnieniu corocznej procedury przydziału środków budżetowych), w tekstach ustawodawczych odnoszących się do większości programów finansowania wprowadzono szczegółowy podział budżetu. W tym celu nowo wprowadzone priorytety tematyczne niejednokrotnie uzupełniano o procentowo wyrażony przydział z puli środków finansowych dostępnej w ramach programu na najbliższe siedem lat (RELEX, CEF, Kreatywna Europa, Galileo, COSME). W wielu przypadkach Komisji Europejskiej pozostawiono jednak przy tym pewną swobodę, umożliwiając jej podejmowanie niezależnych działań oraz przyjmowanie aktów delegowanych w przypadkach, gdy granice tej swobody trzeba przekroczyć. Wprowadzono także minimalny, procentowo wyrażony przydział środków budżetowych na każde działanie, w przypadkach gdy działania te mają być wdrażane przez państwa członkowskie na podstawie programów krajowych, które Komisja musi zatwierdzić (fundusze w obszarze spraw wewnętrznych). Te przydziały środków finansowych mają wprawdzie zapewnić pewien minimalny poziom finansowania wspólnych priorytetów UE przez państwa członkowskie, ale nie przystają one do różnych sytuacji i priorytetów, które mają być finansowane w państwach członkowskich w tym obszarze polityki. Utrudniają one także Komisji zapewnienie ich przestrzegania w przypadkach, gdy wdrażanie powierza się państwom członkowskim, a Komisja pełni rolę nadzorczą i kontrolną (zarządzanie dzielone).

W niektórych przypadkach wprowadzono kolejny poziom podziału budżetu zaproponowanego przez Komisję (EaSI, Erasmus+, „Horyzont 2020”). Szczegółowy podział budżetu może być szczególnie uciążliwy w programach, w przypadku których, ze względu na charakter finansowanych działań, najważniejsza jest pełna elastyczność przydziału środków budżetowych (unijny mechanizm ochrony ludności, program EU Aid Volunteers, z którego finansuje się korpus wolontariuszy na poziomie UE mających nieść pomoc humanitarną). Dotyczy to również programów o małej puli środków finansowych, w przypadku których potrzebna jest pełna elastyczność, aby umożliwić gospodarowanie ograniczonymi zasobami w jak najbardziej efektywny sposób (programy „Prawa, równość i obywatelstwo” oraz „Sprawiedliwość”, „Cła 2020”, „Herkules III” – zwalczanie nadużyć finansowych, „Perykles” – ochrona euro przed fałszowaniem).

3.2.2.     Obciążenie administracyjne

Kontrola ex ante sprawowana przez państwa członkowskie nad przydziałem środków budżetowych dokonywanym przez Komisję została wzmocniona: zmniejszy to elastyczność we wdrażaniu programów finansowania przez Komisję. Procedury te mogą mieć również negatywny wpływ na efektywność, co z kolei niekorzystnie odbije się na jakości wydatkowania.

Utrwalone procedury komitetowe wprowadzone lub zaostrzone przez Radę w przypadku większości programów już zapewniają kontrolę nad programem prac ze strony ekspertów krajowych uczestniczących w posiedzeniach komitetów. Rada wprowadziła jeszcze jednak dodatkową kontrolę nad przydziałem środków budżetowych dokonywanym przez Komisję w ramach niektórych programów („Horyzont 2020”, CEF). W przypadku tych programów decyzja o udzieleniu dotacji – akt administracyjny, w którym Komisja określa warunki i kwotę dotacji udzielanej beneficjentowi, w ramach przyjętego programu prac – będzie opiniowana przez właściwy komitet. W przypadku wytycznych dotyczących transeuropejskich sieci telekomunikacyjnych (TEN-Telecommunications) Rada z poparciem Parlamentu Europejskiego wprowadziła obowiązek przeprowadzenia wstępnej konsultacji z ekspertami krajowymi, przed zwykłą procedurą komitetową, w celu przyjęcia programu prac.

Te procedury administracyjne nie tylko mają wpływ na równowagę instytucjonalną, ale także mogą ograniczyć efektywność unijnego finansowania, ponieważ zwiększają opóźnienia proceduralne, biurokrację i koszty. Efekty te mogą być szczególnie niekorzystne wówczas, gdy unijne wsparcie finansowe jest pilnie potrzebne – na przykład w przypadku środków pomocy w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz w sytuacjach nadzwyczajnych.

4.           Dalsze działania: kolejne kroki

4.1.        Na poziomie instytucji UE

Instytucje UE powinny podjąć sprawne i skuteczne działania w celu przyjęcia aktów uzupełniających podstawowe akty ustawodawcze, o ile jest to przewidziane, oraz środków wykonawczych, tak aby można było jak najszybciej rozpocząć praktycznie przydzielanie środków finansowych.

Ramy prawne w niektórych obszarach polityki należy dopełnić aktami, które uzupełnią akty podstawowe o niezbędne specyfikacje techniczne. Uprawnienia do przyjęcia tych aktów przekazano Komisji w celu ułatwienia i usprawnienia tego procesu. Stosowne akty o charakterze nieustawodawczym zostaną niezwłocznie przyjęte, aby jak najszybciej uzupełnić istniejące ramy prawne oraz przystąpić do udzielania wsparcia finansowego. W sensie praktycznym przydział środków finansowych dokonywany jest w oparciu o środki wykonawcze, które są niezbędne we wszystkich programach finansowania. Należą do nich programy prac, w przypadkach gdy Komisja zarządza danym programem finansowania w sposób scentralizowany, ale także wzory i modele. Przy przyjmowaniu tych środków należy kontynuować działania na rzecz uproszczenia. Przepisy ustawodawcze powinny być stosowane efektywnie. Należy zatem unikać obciążeń administracyjnych oraz opóźnień, tak by przydział środków dla beneficjentów mógł nastąpić jak najszybciej. Ponadto w tych przypadkach, w których jest to przewidziane w akcie podstawowym, Komisja jak najszybciej przyjmie środki – takie jak wytyczne – które ułatwiają wdrażanie (np. CEF, „Horyzont 2020”, Kreatywna Europa).

4.2.        Na poziomie państw członkowskich:

Państwa członkowskie także mają do wypełnienia istotną rolę w procesie uproszczenia. Powinny unikać nakładania zbędnych obciążeń administracyjnych na potencjalnych beneficjentów wsparcia finansowego UE i koncentrować środki na uzgodnionych priorytetach i celach UE.

Aby optymalizacja była skuteczna, wprowadzono systemy w różnych programach finansowania, aby skoncentrować przydział środków finansowych na priorytetach tematycznych i celach polityki określonych w strategii „Europa 2020”. Systemy te stanowią jednak często tylko możliwość. Żeby były skuteczne, muszą być stosowane. W przypadkach gdy zadania wykonawcze przekazuje się państwom członkowskim (np. fundusze ESI), są one zobowiązane dążyć do realizacji uzgodnionych tematycznych zadań priorytetowych i osiągnięcia uzgodnionych celów przez ustanowienie przepisów i procedur, które by temu sprzyjały.

W programach finansowania objętych zarządzaniem dzielonym z udziałem Komisji państwa członkowskie są zobowiązane przyczyniać się do procesu uproszczenia, ustanawiając sprawnie i skutecznie niezbędne ramy polityki i ramy instytucjonalne, zarówno w odniesieniu do programowania, jak i wdrażania. Oznacza to unikanie zbędnych obciążeń administracyjnych, ustanowienie przepisów i procedur, dzięki którym beneficjenci mieliby łatwy dostęp do unijnego wsparcia finansowego, a także opracowanie przejrzystych i zrozumiałych przepisów ustawowych i administracyjnych. Przepisy te należy wprowadzić, aby ułatwić i przyspieszyć przydział środków finansowych beneficjentom, wspierać inwestycje oraz unikać zbędnych wydatków i rozproszenia unijnych środków poprzez bezproduktywne kanały. Najlepszym sposobem, by to osiągnąć, są proste przepisy i procedury.

4.3.        Komisja i państwa członkowskie

Skuteczność uproszczeń wprowadzonych w programach finansowania trzeba zagwarantować w procesie ich wdrażania. Odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa zarówno na Komisji, jak i na państwach członkowskich.

Aby bardziej wyeksponować rezultaty i wykazać wartość dodaną unijnego wsparcia finansowego, Komisja (w przypadku zarządzania scentralizowanego) i państwa członkowskie (w przypadku zarządzania dzielonego, gdy programy krajowe lub regionalne przedkłada się Komisji do zatwierdzenia) powinny bezzwłocznie przygotować ambitne programy, w których będą wyznaczone konkretne i wymierne cele. Należy przedkładać korzystanie z modeli opartych na kosztach uproszczonych w tych przypadkach, gdy jest to nieobowiązkowe, nad stosowanie modeli opartych na kosztach rzeczywistych. Na przykład na podstawie CPR, w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta, można wykorzystać formy oparte na kosztach uproszczonych mające zastosowanie w politykach Unii lub istniejące metody w ramach systemów dotacji finansowanych w całości przez państwo członkowskie. Takiej możliwości nie można nie wykorzystać. Europejski Trybunał Obrachunkowy zwrócił uwagę[16], że państwa członkowskie oraz instytucje zarządzające czasami niechętnie wprowadzały modele oparte na kosztach uproszczonych z obawy o naruszenie wymogów wynikających z odpowiednich przepisów. Komisja zachęca państwa członkowskie do organizowania seminariów poświęconych modelom opartym na kosztach uproszczonych z udziałem przedstawicieli państw członkowskich, Komisji i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. W 2013 r. już odbyło się kilka takich seminariów, a kilka jest zaplanowanych na 2014 rok. Aby zagwarantować państwom członkowskim oraz instytucjom zarządzającym większą pewność, niektóre stawki zapisano w odpowiednich aktach podstawowych (CPR, rozporządzenie w sprawie EFS). Do korzystania z tych stawek nie jest zatem potrzebne żadne metodyczne uzasadnienie. Także jeżeli chodzi o obciążenia administracyjne w przypadku funduszy ESI, istnieją możliwości wprowadzenia uproszczeń. Oprócz koncentracji środków finansowych należy zapewnić lepszą koordynację finansowania z różnych źródeł (w tym z instrumentów finansowych) poprzez współpracę Komisji i państw członkowskich w zakresie wdrażania. Jest ona niezbędna, aby poprawić dostęp beneficjentów do środków finansowych oraz zapewnić efekt mnożnikowy unijnych wydatków przez przyciągnięcie dodatkowych zasobów od inwestorów prywatnych.

Uproszczenie jest konieczne, ale nie wystarcza do zapewnienia lepszego wydatkowania środków i niższych poziomów błędów. Muszą mu towarzyszyć odpowiednie kontrole oraz środki zapobiegawcze i naprawcze.

Prostsze przepisy i procedury to ważny środek pozwalający na uniknięcie błędów oraz poprawę efektywności wydatków. Wdrożeniu tych uproszczeń powinny jednak towarzyszyć odpowiednie kontrole, za które odpowiedzialność ponosiłyby zarówno instytucje UE, jak i państwa członkowskie. Komisja oraz państwa członkowskie ponoszą wspólną odpowiedzialność za prawidłowe stosowanie środków zapobiegawczych i naprawczych, wprowadzonych w polityce rolnej i polityce spójności (WPR, CPR), dzięki możliwości przerwania i zawieszenia płatności oraz stosowania korekt finansowych[17]. Przerwanie i zawieszenie płatności oraz korekty finansowe chronią budżet UE. Samodzielne wykrywanie i korygowanie błędów leży jednak w interesie państw członkowskich, ponieważ pozwala uniknąć korekt finansowych netto, które oznaczają ostateczne zmniejszenie przydziału środków finansowych.

[1]               Rozporządzenie Rady nr 1311/2013 określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:PL:PDF

[2]               Komunikat Komisji, Europa 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, COM(2010) 2020 final http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:PL:PDF

[3]               COM(2012) 531 final

[4]               http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&language=PL Obszerne informacje na temat budżetu UE na 2014 r. znajdują się na stronie: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf

[5]               Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608).

[6]               Zob. w tym względzie także komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Ochrona budżetu Unii Europejskiej do końca 2012 r., COM(2013) 682/2 final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf

[7]               Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program działań dla ceł i podatków w Unii Europejskiej na okres 2014–2020 (FISCUS) i uchylające decyzje nr 1482/2007/WE i nr 624/2007/WE, (COM(2011) 706 final): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf

[8]               Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:PL:PDF

[9]               Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1291/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające „Horyzont 2020” – program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020) oraz uchylające decyzję nr 1982/2006/WE, art. 4.

[10]             W kwestii inteligentnych regulacji zob. także komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Sprawność i wydajność regulacyjna (REFIT): Wyniki oraz dalsze kroki, COM(2013) 685 final, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf

[11]             Sprawozdanie roczne Trybunału Obrachunkowego dotyczące wykonania budżetu za rok budżetowy 2012 wraz z odpowiedziami instytucji, Dz.U. C 331 z 14.11.2013, s. 1–256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:PL:HTML

[12]             Wkład publiczny wpłacany na rzecz beneficjenta w kwocie mniejszej niż 50 000 EUR.

[13]             http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:PL:PDF

[14]             Art. 126 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012, rozporządzenie finansowe.

[15]             W tym względzie zob. sprawozdanie specjalne nr 15/2013 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015PLNN.pdf

[16]             Zob. powyżej, przypis 11.

[17]             Zob. w tym względzie komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego i Rady, Stosowanie korekt finansowych netto wobec państw członkowskich w rolnictwie i polityce spójności, COM(2013) 934.