1: Zagadnienia proceduralne i konsultacje z zainteresowanymi stronami

1. Od kilku lat Komisja, a konkretnie Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów, pracowała nad przeglądem polityki UE dotyczącej zdrowia zwierząt, dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin, materiału przeznaczonego do reprodukcji roślin, bezpieczeństwa paszy i żywności oraz kontroli urzędowych, które stanowią podstawę skutecznego wdrażania polityki w tych dziedzinach (zwanych dalej łącznie „polityką bezpieczeństwa żywności”).

2. Komisja zaproponowała już ogólny budżet w wysokości 1,891 mld EUR na lata 2014-2020 (w cenach rynkowych) na ramy finansowe polityki bezpieczeństwa żywności w kontekście wieloletnich ram finansowych. W związku z tym niniejsza ocena skutków ma na celu przeanalizowanie prawdopodobnych skutków możliwych wariantów ram finansowych.

3. Ma ona umożliwić właściwy poziom analizy zgodnie z wytycznymi Komisji w sprawie oceny skutków.

Towarzyszące oceny skutków i konsultacje

4. Ponieważ przeglądowi poddano politykę we wszystkich czterech dziedzinach, towarzyszą im oddzielne oceny skutków.

2: Określenie problemu

5. Powszechnie uznaje się, że pomoc finansowa UE dla bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt, zdrowia roślin i kontroli urzędowych wnosi wartość dodaną, która wykracza poza przyznane kwoty, a także funkcjonuje stosunkowo dobrze w swoim obecnym formacie. Przegląd wieloletnich ram finansowych i poszczególnych dziedzin polityki pozwala jednak na dokonanie oceny sposobu dalszej poprawy bieżącej sytuacji, a także skuteczniejszego powiązania pomocy finansowej z celami Komisji i UE, w tym celami strategii „Europa 2020”.

Bieżąca polityka i ramy finansowe

6. Podstawą prawną dla znacznej większości współfinansowanych przez UE działań jest jeden z następujących aktów prawnych: decyzja Rady 2009/470/WE, dyrektywa 2000/29/WE oraz rozporządzenie 882/2004.

7. W 2011 r. budżet przewidziany na bezpieczeństwo żywności wyniósł nieco poniżej 314,6 mln EUR. Środki z budżetu zostały przydzielone w następujący sposób: programy weterynaryjne: 75 %; zdrowie roślin: 6,1 %; inicjatywa „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”: 4,5 %; laboratoria referencyjne UE: 4,5 %; środki nadzwyczajne dotyczące zdrowia zwierząt: 3,2 %.

Określenie problemów

8. Problem nr 1: Obecne ramy prawne są zbyt skomplikowane i czasem nieaktualne.

· Problemy:

o Brak zgodności z niedawno zaproponowanymi wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2014-2020.

o Potencjalne obciążenia administracyjne dla państw członkowskich w odniesieniu do aktualizacji i pełnego spełniania wymogów administracyjnych i finansowych.

9. W ramach nowych wieloletnich ram finansowych pozycja budżetu dotycząca bezpieczeństwa żywności zostanie przeniesiona z działu 2 ogólnego budżetu UE do działu 3, który zostanie zatytułowany „Bezpieczeństwo i obywatelstwo”. Oznacza to, że obecna podstawa prawna dla kontroli finansowych i zarządzania finansowego (rozporządzenie 1290/2005) nie będzie już obejmowała wydatków związanych z żywnością i paszą. Ponadto jeżeli pojawią się nieprzewidziane okoliczności, które będą wymagały wsparcia finansowego UE, z prawnego punktu widzenia nie będzie dostępu do „Rezerwy przeznaczonej na sytuacje kryzysowe w sektorze rolnym”.

10. Poszczególne przepisy finansowe zawarte są obecnie w wielu różnych aktach prawnych. Może to samo w sobie powodować nieporozumienia i utrudnienia dla państw członkowskich dążących do zrozumienia prawodawstwa, a także związane z tym obciążenie administracyjne.

11. Istnieje również problem zmieniającego się prawodawstwa sektorowego. Jeżeli do przepisów finansowych nie zostaną wprowadzone zmiany, pozostaną one niezgodne z nowymi celami i środkami.

12. Obecny brak jasności w stawkach finansowania powoduje dużą niepewność państw członkowskich podczas planowania.

13. Problem nr 2: Istniejące narzędzia zarządzania finansami nie są optymalne.

· Problemy:

o Brak jasności co do środków kwalifikujących się do finansowania i ich kosztów.

o Skomplikowane porozumienia administracyjne.

o Nieefektywne przydzielanie dostępnych środków.

14. Obecnie wiele porozumień administracyjnych dotyczących otrzymania zatwierdzenia programu i zwrotu finansowania jest zbyt skomplikowanych.

15. Istniejące przepisy finansowe nie określają jasnych i spójnych celów i wskaźników, a zatem programy nie zawsze mogą być spójnie ocenione i udoskonalone.

16. Definicja kwalifikujących się środków i powiązanych kosztów nie jest tak jasna i prosta, jak to byłoby możliwe. Przepisy dotyczące kwalifikujących się środków i stawek finansowania znajdują się w różnych regulacjach.

17. Problem nr 3: Istniejące narzędzia nie są w wystarczający sposób ukierunkowane na zagwarantowanie osiągnięcia celów w zakresie bezpieczeństwa żywności.

· Problemy:

o Niewystarczające wdrożenie polityki w poszczególnych dziedzinach oraz ryzyko niepełnej realizacji ogólnych celów polityki.

18. W wyniku wewnętrznych kontroli i sprawozdań Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów, a także ocen skutków w odniesieniu do poszczególnych obszarów polityki zidentyfikowano szereg kwestii, które można poprawić w celu lepszego wspierania realizacji celów polityki (np. ustalanie priorytetów odnośnie do chorób i ich klasyfikacja).

Prawo UE do podjęcia działania i uzasadnienie

19. UE posiada prawo do podjęcia działania we wszystkich z przedstawionych obszarów, ale nie posiada wyłącznej kompetencji. Państwa członkowskie mogą również przyjmować własne środki, pod warunkiem że nie są one sprzeczne z innymi regulacjami UE.

Kryterium konieczności – dlaczego cele nie mogą zostać osiągnięte przez same państwa członkowskie

20. Dobre zdrowie zwierząt, zdrowie roślin oraz bezpieczeństwo żywności i paszy są dobrem publicznym przynoszącym korzyści całemu społeczeństwu. Państwa członkowskie muszą działać wspólnie, aby zapobiegać rozprzestrzenianiu się chorób i agrofagów oraz sprawować kontrolę w tym zakresie z wykorzystaniem identycznych środków kontroli i zarządzania. Koordynacja na poziomie UE umożliwia tańsze i skuteczniejsze działania w odniesieniu do priorytetów UE. Partnerzy handlowi z państw trzecich mogą również nakładać ograniczenia na przywóz z całej UE, jeśli problem dotyczący bezpieczeństwa występujący w jednym z państw członkowskich nie zostanie odpowiednio zwalczony.

Kryterium wartości dodanej – dlaczego cele nie mogą zostać osiągnięte przez same państwa członkowskie

21. Konkretna wartość dodana finansowania lub współfinansowania przez UE polega na tym, że zapewnia ono zachęty dla państw członkowskich do wprowadzania i wspierania działań w zakresie zwalczania i nadzoru, leżących w długoterminowym interesie Unii jako całości. Istnieje szereg powodów, dla których UE podejmuje działania, aby wspierać jakość i bezpieczeństwo żywności i paszy: bezpośrednie straty gospodarcze dla podmiotów, pośredni wpływ na handel, zagrożenie dla zdrowia publicznego.

3: Cele

Cel ogólny

22. Wydatki objęte niniejszym rozporządzeniem mają na celu zapewnienie wysokiego poziomu zdrowia człowieka, zwierząt i roślin na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego i w dziedzinach powiązanych oraz wysokiego poziomu ochrony konsumentów i środowiska, a jednocześnie umożliwienie unijnemu przemysłowi żywnościowemu prowadzenie działalności w otoczeniu sprzyjającym konkurencyjności i tworzeniu miejsc pracy.

Cele szczegółowe

23. Ustanowienie prostych, jasnych, przejrzystych i nowoczesnych ram prawnych w odniesieniu do żywności i paszy.

24. Optymalizacja wdrażania i funkcjonowania instrumentów zarządzania finansami.

25. Wspieranie realizacji celów polityki określonych w prawodawstwie dotyczącym żywności i paszy poprzez skuteczne i wydajne przydzielanie środków z budżetu.

Cele operacyjne

26. Są one wspierane przez dalsze bardziej szczegółowe cele operacyjne.

 4: Warianty strategiczne

Wariant 1: Scenariusz odniesienia: brak zmian

27. Brak zmian oznaczałby dalsze obowiązywanie istniejącego zestawu instrumentów prawnych regulujących ramy finansowe. Oznaczałoby to przede wszystkim, że programy byłyby kontynuowane jak dotychczas, ale od 2014 r. nie byłoby podstawy prawnej dla zarządzania wydatkami i ich kontroli.

Wariant 2: zebranie istniejących przepisów w jeden instrument prawny.

28. W ramach wariantu 2 zbadano, czy byłoby możliwe utrzymanie wszystkich przepisów istniejących w obecnym prawodawstwie i zebranie ich w jeden instrument prawny.

Wariant 3: Jeden spójny program finansowy

29. Wersja 3a: stworzenie jednego spójnego programu finansowego, głównie z wykorzystaniem istniejących przepisów finansowych, ale z pewnymi ulepszeniami, polegającymi zwłaszcza na uproszczeniu.

30. Wersja 3b: podobnie jak w wersji 3a, ale z wprowadzeniem do rozporządzenia finansowego aspektów podziału kosztów i obowiązków.

Wariant 4: wstrzymanie wszelkich działań UE.

31. Teoretycznie byłoby możliwe zniesienie wszystkich przepisów finansowych UE, które przyczyniają się do bezpieczeństwa żywności i paszy, oraz nałożenie na państwa członkowskie wymogu samodzielnego finansowania ich programów i działań.

5: Analiza skutków

32. Ponieważ jest to rozporządzenie stricte finansowe, każdy wariant zostanie przeanalizowany zgodnie z jego wpływem związanym z głównymi problemami i konkretnymi celami określonymi w ocenie skutków.

· Skutki administracyjne i prawne.

· Skutki finansowe i w zakresie zarządzania.

· Skutki dla celów bezpieczeństwa żywności.

Wariant 1: Scenariusz odniesienia: brak zmian

33. Począwszy od 2014 r. obecne ramy prawne nie będą zgodne z wieloletnimi ramami finansowymi. System nie będzie miał konkretnej podstawy prawnej dla zarządzania lub kontroli finansowych.

34. Bez dostępu do rezerwy kryzysowej państwa członkowskie musiałyby radzić sobie same w przypadku wyjątkowo poważnych sytuacji nadzwyczajnych, a także powiązanych problemów dotyczących bezpieczeństwa żywności, zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywnościowego. W panującym obecnie klimacie gospodarczym państwa członkowskie miałyby z tym jeszcze większe problemy niż zazwyczaj.

35. Kontynuacja obecnego systemu oznaczałaby brak reformy wymagań dotyczących poprawy oceny i zdolności do zmiany programów, aby uczynić je bardziej skutecznymi, a zatem prowadziłaby nieuchronnie do kontynuowania nieoptymalnych i prawdopodobnie nieskutecznych programów. Nasilenie zarówno chorób zwierząt, jak i roślin oraz związany z tym wpływ na bezpieczeństwo żywności, zdrowie publiczne i bezpieczeństwo żywnościowe może ostatecznie kosztować budżety publiczne znacznie więcej.

36. Zmiany przepisów prawa wymagane na postawie zmian polityki sektorowej nie zostałyby wprowadzone. Miałoby to wpływ na możliwość realizacji celów tych zmian, grożąc znacznym wzrostem problemów związanych ze zdrowiem roślin i zwierząt.

Wariant 2: zebranie istniejących przepisów w jeden instrument prawny

37. Wariant ten mógłby potencjalnie umożliwić osiągnięcie celu 1 określonego w sekcji 3 poprzez promowanie zachowania prostoty i zachęcanie do lepszego zrozumienia prawodawstwa, ale nie doprowadziłby do realizacji żadnego z pozostałych dwóch określonych celów. Nie stanowi on również rozwiązania dla zidentyfikowanych luk w polityce lub problemów.

Wariant 3a: stworzenie jednego spójnego programu finansowego, głównie z wykorzystaniem istniejących przepisów finansowych, ale z pewnymi ulepszeniami

38. Stawki finansowania zostałyby uproszczone do jedynie trzech różnych stawek podstawowych. Zapewniłoby to większą przejrzystość i spójność wszystkich działań UE. Zniesienie możliwości finansowania środków o wartości poniżej 50 000 EUR spowodowałoby usunięcie nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych zarówno dla Komisji, jak i dla państw członkowskich.

39. Proponuje się, by wsparcie finansowe dla zdrowia roślin było w większym stopniu dostosowane do analogicznego wsparcia dla zdrowia zwierząt w odniesieniu do procedur i procesów. Ma to także umożliwić usprawnienie zarządzania zarówno dla Komisji, jak i dla państw członkowskich.

40. Zostaną uproszczone wymogi prawne dotyczące procesów zatwierdzania programów i zwrotu wydatków w zakresie programów weterynaryjnych i środków nadzwyczajnych. Doprowadzi to do znacznego ograniczenia obciążenia administracyjnego pod względem nakładu pracy w Komisji i w państwach członkowskich, a prawdopodobnie przyczyni się również do przyspieszenia płatności dla państw członkowskich.

41. W ramach tej reformy zostaną również usprawnione narzędzia zarządzania finansowego. Dzięki określeniu bardziej wyraźnych celów i wskaźników dla programów oraz bardziej szczegółowych ocen ich realizacji środki weterynaryjne oraz dotyczące roślin prawdopodobnie będą znacznie bardziej skuteczne.

42. Przegląd rozporządzenia w sprawie urzędowych kontroli żywności i pasz wzmocni podstawę prawną inicjatywy „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”, sprawi, że jej zakres będzie bardziej spójny, a także poprawi jej efektywność i skuteczność.

43. Wariant 3a pozwoli lepiej wspierać realizację celów w zakresie zdrowia roślin w porównaniu ze scenariuszem odniesienia. Na przykład zdrowie roślin nie jest obecnie objęte działalnością laboratoriów referencyjnych Unii Europejskiej, a laboratoria zajmujące się zdrowiem roślin nie podlegają obecnie akredytacji.

Wariant 3b: wprowadzenie aspektów podziału kosztów i obowiązków

44. Ponieważ wariant ten stanowi rozwinięcie wariantu 3a, skutki opisane w odniesieniu do powyższego wariantu polityki mogą być zasadniczo powtórzone przy ocenie wariantu 3b. Dodatkowy element podziału kosztów i obowiązków wprowadzony w tym wariancie oznacza dodatkowe skutki lub zmienia przewidywane wyniki wariantu 3a.

45. Prawdopodobieństwo, że podział kosztów i obowiązków zostanie zaakceptowany przez państwa członkowskie i zainteresowane strony, jest niewielkie. Wprowadzenie systemu podziału kosztów i obowiązków uniemożliwiłoby realizację celów jasności i zachowania prostoty. Dodatkowo obecny klimat finansowy sprawia, że państwom członkowskim i zainteresowanym stronom trudniej byłoby zaakceptować – z politycznego i kulturowego punktu widzenia – większy udział w obciążeniu finansowym, nawet jeżeli w perspektywie długoterminowej ogólne obciążenie finansowe związane z ogniskami występowania chorób i agrofagów obniżyłoby się.

Wariant 4: zatrzymanie wszelkich działań UE

46. Wariant ten został odrzucony bez poddawania go głębszej analizie. Oczywiste jest, że wprowadzając go, nie zrealizowano by żadnego z celów określonych w sekcji 3.

47. Jest mało prawdopodobne, by państwa członkowskie we własnym zakresie kontynuowały finansowanie programów zwalczania, zwłaszcza w obecnym klimacie gospodarczym. Stanowiłoby to zagrożenie dla osiągnięć wynikających z inwestycji, które zostały już przeprowadzone.

6: Porównanie wariantów

48. Wariant 3a jest preferowanym wariantem realizacji polityki. Jest to jedyny wariant, który umożliwi realizację trzech celów i jest związany z bardzo nielicznymi (jeżeli w ogóle) negatywnymi skutkami.

49. Wariant 3b został na chwilę obecną odrzucony. Jednakże w przyszłości w zmienionym otoczeniu może on stanowić najlepsze rozwiązanie dla wielu poważniejszych i zmieniających się problemów dotyczących zdrowia zwierząt i roślin i mógłby zostać ponownie poddany pod rozwagę.

Analiza porównawcza ocen skutków

|| Wariant 3a || Wariant 3b

Osiągnięcie celów prawnych i administracyjnych || + Zmniejszenie obciążeń dla administracji publicznej i sektora prywatnego || - Dodatkowe obciążenie administracyjne dla państw członkowskich i sektora prywatnego (w perspektywie krótkoterminowej)

Optymalizacja narzędzi zarządzania finansowego || + Zwiększona efektywność: · jasne cele i wskaźniki · długoterminowa stabilność || -/+ W perspektywie krótkoterminowej: (możliwa) zmniejszona efektywność: · czas konieczny na zapoznanie się z nowym systemem · brak akceptacji zarówno w państwach członkowskich, jak i w sektorze prywatnym

+ W perspektywie długoterminowej: poprawa efektywności

Wspieranie realizacji celów w zakresie bezpieczeństwa żywności i paszy || + Zwiększona skuteczność: · zwiększona spójność między dziedzinami polityki UE i ze zobowiązaniami międzynarodowymi || ++ Zwiększona skuteczność: · dodatkowe zachęty na rzecz zapobiegania i zwalczania

7: Monitorowanie i ocena

50. Przewiduje się sprawozdania z oceny i z oceny ex post; opracowano także wskaźniki realizacji celów. Wyniki ocen zostaną w odpowiedni sposób upublicznione.