Streszczenie

W odpowiedzi na wyzwania budżetowe wynikające z kryzysu i w ramach wzmocnionego zarządzania gospodarczego Komisja i państwa członkowskie wprowadzają zróżnicowane strategie budżetowe, odpowiadające specyficznym wyzwaniom w poszczególnych państwach. Jesienią tego roku po raz pierwszy państwa członkowskie należące do strefy euro przedłożyły Komisji projekty swoich planów budżetowych na kolejny rok w celu uzyskania opinii na temat ich zgodności z zobowiązaniami państw wynikającymi z paktu stabilności i wzrostu.

W terminie do dnia 15 października wszystkie państwa członkowskie należące do strefy euro, z wyjątkiem tych, które są objęte programami dostosowań makroekonomicznych, przedłożyły swoje projekty planów budżetowych na rok 2014. Komisja oceniła je i wydała opinię w sprawie każdego planu. Budujące jest, że żaden projekt planu budżetowego nie został uznany za poważnie niezgodny z wymogami paktu stabilności i wzrostu i nie zaistniała potrzeba zwrócenia się o przedłożenie zmienionych planów budżetowych. Jednak w niektórych przypadkach Komisja znalazła powody do istotnej krytyki i wzywa zainteresowane państwa członkowskie do uwzględnienia jej opinii podczas finalizacji budżetów na 2014 r.

Komisja doszła do następujących wniosków:

1. W przypadku dwóch krajów (Estonia i Niemcy) stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu.

2. W przypadku trzech krajów (Francja, Niderlandy i Słowenia) projekty planów budżetowych uznaje się za zgodne, ale pozbawione jakiegokolwiek marginesu na ewentualne odchylenia, ponieważ ich wystąpienie zagroziłoby korekcie nadmiernego deficytu. Komisja zachęca władze do rygorystycznego wdrażania budżetu.

3. W przypadku trzech krajów (Belgia, Austria, Słowacja) projekty planów budżetowych są zasadniczo zgodne z wymogami. Podczas gdy kraje te są na dobrej drodze do korekty nadmiernego deficytu w terminie wyznaczonym na 2013 r., skutkiem realizacji przedstawionych planów mogą być pewne odstępstwa od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Komisja zachęca władze do zapewnienia pełnej zgodności z paktem stabilności i wzrostu w toku krajowej procedury budżetowej.

4. W odniesieniu do pięciu krajów (Hiszpania, Włochy, Luksemburg, Malta, Finlandia) stwierdzono ryzyko niezgodności projektów planów budżetowych z wymogami paktu. W przypadku planów Hiszpanii i Malty istnieje ryzyko w zakresie zgodności z zaleceniami wydanymi w ramach procedury nadmiernego deficytu. W przypadku Włoch istnieje ryzyko, że w świetle aktualnych planów zasada dotycząca redukcji długu zostałaby naruszona w 2014 r. W przypadku Luksemburga i Finlandii istnieje ryzyko poważnego odstępstwa od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego. Komisja zachęca władze do podjęcia koniecznych działań w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia, aby budżet w 2014 r. był w pełni zgodny z paktem stabilności i wzrostu, a zwłaszcza do uwzględnienia zagrożeń wskazanych w ocenie.

5. W odniesieniu do strefy euro jako całości oczekuje się stabilizacji długu publicznego. Znaczne wysiłki na rzecz konsolidacji budżetowej podjęte w ciągu ostatnich lat zaczynają obecnie przynosić efekty. Oczekuje się, że średnie nominalne saldo budżetowe, również dzięki pojawiającym się zwiastunom ożywienia gospodarczego, zostanie sprowadzone do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Te kraje, które borykają się z największymi wyzwaniami budżetowymi, planują podjęcie najintensywniejszych wysiłków konsolidacyjnych, wykazujących pewien stopień zróżnicowania w zależności od możliwości budżetowych. Jednakże tylko dwa państwa członkowskie osiągnęły swoje średniookresowe cele budżetowe, co oznacza konieczność dalszej konsolidacji.

6. Zgodnie z przedstawionymi planami łączny wysiłek fiskalny, wyrażony za pomocą zmiany salda budżetowego w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, wyniesie w przyszłym roku ¼ % PKB. Chociaż ten niski wysiłek fiskalny może wskazywać na ogólnie niewystarczającą odpowiedź na wyzwania budżetowe stojące przed strefą euro, saldo strukturalne może zaniżać łączny wolumen podjętych środków konsolidacji budżetowej ze względu na słabszy niż zwykle wpływ zmian wzrostu gospodarczego na poziom dochodów oraz pogorszone obecnie średniookresowe perspektywy wzrostu produktu potencjalnego.

7. Dalsze reformy strukturalne są niezbędne do wzmocnienia podstaw trwałego wzrostu gospodarczego. Państwa członkowskie powinny podbudować reformami strukturalnymi swoje strategie na rzecz zapewnienia solidnych finansów publicznych. Pięć krajów strefy euro, do których uprzednio w trakcie 2013 r. skierowano zmienione zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu, przedłożyło programy partnerstwa gospodarczego określające reformy budżetowe o charakterze strukturalnym, które powinny wesprzeć proces trwałej korekty ich deficytów. Ogólnie rzecz biorąc, programy partnerstwa gospodarczego poświadczają postępy poczynione w odniesieniu do poprawy krajowych ram budżetowych, zróżnicowane wyniki w odniesieniu do reformy systemów podatkowych oraz istotne reformy systemów emerytalnych i opieki zdrowotnej, aczkolwiek nie w przypadku wszystkich krajów.

8. W planach budżetowych nadal nie zwraca się wystarczającej uwagi na strukturę konsolidacji budżetowej. W szczególności nie została odwrócona ogólna tendencja zmniejszania się publicznych nakładów inwestycyjnych odnotowywana przez kilka ostatnich lat, mimo jednoczesnej stabilizacji. Pewne skupienie uwagi na ograniczeniu wydatków jest kluczowe dla dobrze przygotowanej strategii konsolidacyjnej, w szczególności w przypadku, gdy sektory instytucji rządowych i samorządowych są stosunkowo duże. Dalsze postępy w kierunku zdrowych finansów publicznych powinny być wspierane przez środki strukturalne sprzyjające wzrostowi gospodarczemu.

Spis treści

I. Wprowadzenie. 5

II. Ocena projektów planów budżetowych. 6

III. Podsumowanie głównych ustaleń. 11

Tabela 2: Przegląd gospodarczych i budżetowych wartości zbiorczych (państwa trzynastki) w latach 2013 i 2014. 11

I. Wprowadzenie

W ostatnich latach w dziedzinie zarządzania gospodarczego w UE wdrożono znaczne ulepszenia, które obecnie zapewniają spójny roczny cykl polityki budżetowej w UE, w tym dodatkowe kroki w odniesieniu do strefy euro. W pierwszej połowie tego cyklu, wiosną, w ramach europejskiego semestru państwa należące do strefy euro formułują swoją średniookresową politykę budżetową w programach stabilności, które Komisja ocenia w odniesieniu do wymogów paktu stabilności i wzrostu. Na podstawie zaleceń Komisji Rada kieruje do państw członkowskich zalecenia dotyczące polityki budżetowej i reform strukturalnych.

W drugiej połowie roku od państw członkowskich oczekuje się wdrażania wspólnie uzgodnionej strategii. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej jesienią bieżącego roku po raz pierwszy państwa należące do strefy euro przedłożyły Komisji i Eurogrupie swoje projekty planów budżetowych na nadchodzący rok. Plany te zawierają podsumowania projektów budżetu, które rządy przedłożyły parlamentom krajowym.

Respektując wspólny harmonogram, trzynaście państw członkowskich strefy euro przedstawiło Komisji swoje projekty planów budżetowych do dnia 15 października[1]. Cztery kraje strefy euro objęte programami dostosowań makroekonomicznych nie są zobowiązane do przedłożenia takiego planu, ponieważ w poszczególnych programach przewidziano już ścisłe monitorowanie budżetowe. Na temat każdego planu Komisja wydaje opinię, oceniając, czy jego treść jest zgodna z zobowiązaniami danego kraju w ramach paktu stabilności i wzrostu. Komisja dokonuje też ogólnej oceny sytuacji budżetowej i perspektyw w odniesieniu do całej strefy euro.

Opinie te zapewniają niezależne doradztwo polityczne dla parlamentów krajowych w trakcie procedury budżetowej, ale z poszanowaniem ich autonomii budżetowej, i powinny przyczynić się do lepszej oceny zgodności projektów budżetów ze zobowiązaniami w ramach wspólnych zasad fiskalnych. Uwzględnienie tych opinii leży w interesie państw członkowskich, jako że od 2011 r. wzmocniony pakt stabilności i wzrostu przewiduje stosowanie bardziej restrykcyjnych i wcześniejszych sankcji w przypadku, gdyby sytuacja budżetowa miała skutkować naruszeniem wymogów paktu stabilności i wzrostu. Wzmocnione zarządzanie gospodarcze zapewnia obecnie kompleksowy zestaw narzędzi pozwalających traktować politykę gospodarczą i budżetową jako przedmiot wspólnego zainteresowania zgodnie z intencjami traktatu.

W lipcu 2013 r. Rada zwróciła się do Eurogrupy[2] o monitorowanie i koordynowanie polityki budżetowej państw członkowskich należących do strefy euro oraz założonego wspólnego kursu polityki budżetowej dla całej strefy euro w celu zapewnienia zróżnicowanej polityki budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu.

W tym celu Rada poprosiła Eurogrupę o omówienie opinii Komisji na temat projektów planów budżetowych każdego z państw członkowskich strefy euro, a także sytuacji budżetowej i perspektyw budżetowych strefy euro jako całości, w oparciu o dokonaną przez Komisję ogólną ocenę projektów planów budżetowych i ich wzajemnego oddziaływania. Koordynacja powinna przyczynić się do zagwarantowania, że tempo konsolidacji budżetowej będzie zróżnicowane odpowiednio do sytuacji budżetowej i gospodarczej w państwach członkowskich strefy euro, a korekta budżetowa będzie określona w kategoriach strukturalnych zgodnie z paktem stabilizacji i wzrostu, umożliwiając działanie automatycznych stabilizatorów równolegle ze ścieżką dostosowania, oraz że w celu zwiększenia wiarygodności polityki budżetowej w perspektywie średniookresowej konsolidacja budżetowa będzie wspierana przez skuteczną i sprzyjającą wzrostowi gospodarczemu strukturę wydatków i dochodów oraz odpowiednie reformy strukturalne, które zwiększają potencjał wzrostu gospodarczego.

II. Ocena projektów planów budżetowych

Opinia Komisji na temat projektów planów budżetowych koncentruje się na zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz zaleceniami wydanymi na jego podstawie. W odniesieniu do państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu Komisja w swojej opinii ocenia, czy dane państwo znajduje się na dobrej drodze do korekty nadmiernego deficytu. W przypadku państw członkowskich strefy euro, które są objęte częścią prewencyjną paktu stabilności i wzrostu, tj. nie są objęte procedurą nadmiernego deficytu, ocenie poddawane są postępy na drodze do osiągnięcia celu średniookresowego, aby sprawdzić, czy odpowiadają wymogom paktu stabilności i wzrostu oraz zaleceniom dla poszczególnych krajów, które zostały wydane w lipcu.

Ocena oparta jest na jesiennej prognozie Komisji z 2013 r. Tabela 1 zawiera podsumowanie ocen projektów planów budżetowych poszczególnych państw zawartych w opiniach Komisji wydanych dnia 15 listopada, a także ocenę postępów w zakresie reform budżetowych.

Komisja może zwrócić się o przedłożenie zmienionego projektu planu budżetowego w przypadku stwierdzenia w pierwotnym planie szczególnie poważnej niezgodności z wymogami w zakresie polityki budżetowej określonymi w pakcie stabilności i wzrostu. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby realizacja projektu planu budżetowego zagroziła stabilności finansowej danego państwa członkowskiego, gdyby spowodowała ona ryzyko dla prawidłowego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej lub w przypadku, gdyby pociągała ona za sobą oczywiste znaczące naruszenie zaleceń przyjętych przez Radę w ramach paktu stabilności i wzrostu.

W ramach oceny przez Komisję nie wskazano żadnego projektu planu budżetowego, który cechowałaby poważna niezgodność z wymogami paktu. Niemniej jednak niektóre z przedłożonych planów dają powody do obaw. Aby umożliwić porównanie, ocenę projektów planów budżetowych ujęto zbiorczo w szerokich kategoriach (tabela 1). Zdefiniowano je następująco:

Zgodny: według jesiennej prognozy Komisji z 2013 r. nie ma potrzeby dostosowania planów budżetowych w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia zgodności z zasadami paktu stabilności i wzrostu.

Zgodny, brak marginesu: według jesiennej prognozy Komisji z 2013 r. projekt planu budżetowego zaledwie zapewni zgodność z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Komisja nie zwraca się wprawdzie do władz o podjęcie dodatkowych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, ale budżet powinien być wdrażany rygorystycznie. W przypadku wystąpienia jakichkolwiek odchyleń w stosunku do planów danym państwom członkowskim grozi niezgodność z zasadami paktu stabilności i wzrostu.

Zasadniczo zgodny: dotyczy państw członkowskich, które według jesiennej prognozy Komisji z 2013 r. nie zapewniają dostosowania wymaganego w pakcie stabilności i wzrostu w celu osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych. W przypadku utrzymywania się takiej sytuacji przez wiele lat, dane państwo członkowskie może w ramach funkcji zapobiegawczej paktu zostać objęte procedurą dotyczącą znacznego odchylenia. W związku z powyższym Komisja wzywa władze do podjęcia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia, by budżet na rok 2014 był w pełni zgodny z paktem stabilności i wzrostu.

Ryzyko niezgodności: według jesiennej prognozy Komisji z 2013 r. projekt planu budżetowego najprawdopodobniej nie zapewni zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. W związku z tym Komisja zwraca się do władz o podjęcie niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w odniesieniu do ryzyka zidentyfikowanego przez Komisję w jej ocenie projektu planu budżetowego w celu zapewnienia, by budżet na rok 2014 był zgodny z paktem stabilności i wzrostu.

Tabela 1: Przegląd opinii Komisji na temat projektów planów budżetowych

Państwo || Ogólna zgodność projektu planu budżetowego z paktem stabilności i wzrostu || Ogólna zgodność z reformami budżetowymi o charakterze strukturalnym zasugerowanymi w zaleceniach dla poszczególnych krajów z 2013 r.

Ogólny wniosek na podstawie jesiennej prognozy Komisji z 2013 r. || Zgodność z procedurą nadmiernego deficytu w latach 2013/2014 || Zgodność z wymogami funkcji zapobiegawczej paktu w 2014 r. || Ogólny wniosek dotyczący postępów w realizacji reform budżetowych o charakterze strukturalnym || Postępy w zakresie poszczególnych reform podjętych w odpowiedzi na zalecenia dotyczące strukturalnych aspektów polityki budżetowej, od czerwca 2013 r.

Belgia || Zasadniczo zgodny || Trwała korekta nadmiernego deficytu w 2013 r. || Pewne odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego || Ograniczone postępy || Ograniczone działania: wyraźne uzgodnienia dotyczące koordynacji między poziomem federalnym a niższymi poziomami

Niemcy || Zgodny || n.d. || Cel średniookresowy osiągnięty z nadwyżką || Brak postępów || Brak działań w odniesieniu do zaleceń dotyczących strukturalnych aspektów polityki budżetowej

Estonia || Zgodny || n.d. || Na poziomie celu średniookresowego || Pewne postępy || Postępy: zasada równowagi budżetowej Ograniczone działania: wieloletnie reguły i pułapy wydatkowe

Hiszpania || Ryzyko niezgodności || Wysiłek fiskalny zrealizowany w 2013 r.; ryzyko niezrealizowania w 2014 r. || n.d. || Pewne postępy* || Postępy: niezależna instytucja budżetowa; zaległości płatnicze sektora publicznego; systemy indeksacji; system emerytalny; reforma administracji publicznej; wydatki na ochronę zdrowia Ograniczone działania: szczegółowy przegląd wydatków; przegląd systemu podatkowego

Francja || Zgodny, brak marginesu || Wysiłek fiskalny zrealizowany w latach 2013 i 2014 || n.d. || Ograniczone postępy* || Postępy: system emerytalny Ograniczone działania: przegląd wydatków; system podatkowy; decentralizacja

Włochy || Ryzyko niezgodności || n.d. || Zgodność z wartością odniesienia dla redukcji długu w 2013 r.; ryzyko niezgodności w 2014 r. || Ograniczone postępy || Ograniczone działania: wydatki publiczne; polityka podatkowa

Luksemburg || Ryzyko niezgodności || n.d. || Znaczne odchylenie od celu średniookresowego || Pewne postępy || Postępy: średniookresowe ramy budżetowe

Malta || Ryzyko niezgodności || Wartość docelowa dla deficytu nominalnego osiągnięta w 2013 r.; wysiłek fiskalny zagrożony w latach 2013 i 2014 || n.d. || Ograniczone postępy* || Postępy: ramy budżetowe; efektywność administracji publicznej (pozostaje ryzyko związane z przyjęciem i wdrożeniem); ochrona zdrowia (informacje nie pozwalają na wyciągnięcie wniosków) Ograniczone działania: system emerytalny

Niderlandy || Zgodny, brak marginesu || Wysiłek fiskalny zrealizowany w latach 2013 i 2014 || n.d. || Pewne postępy* || Postępy: ramy budżetowe; rynek mieszkaniowy (wdrożenie wcześniejszych reform) Ograniczone działania: system emerytalny; obniżki i ulgi podatkowe

Austria || Zasadniczo zgodny || Trwała korekta nadmiernego deficytu w 2013 r. || Pewne odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego || Pewne postępy || Postępy: system emerytalny; rynek pracy Ograniczone działania: powiązanie świadczeń emerytalnych ze zmianą oczekiwanego trwania życia; zrównanie wieku emerytalnego

Słowenia || Zgodny, brak marginesu || Wysiłek fiskalny zrealizowany w latach 2013 i 2014 || n.d. || Ograniczone postępy* || Postępy: system podatkowy; ramy budżetowe; opieka długoterminowa Ograniczone działania: system emerytalny

Słowacja || Zasadniczo zgodny || Trwała korekta w 2014 r. zagrożona –wysiłek fiskalny zrealizowany || Pewne odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego || Ograniczone postępy || Postępy: system podatkowy (pobór podatków) Ograniczone działania: system emerytalny; polityka podatkowa; ochrona zdrowia; zasady budżetowe

Finlandia || Ryzyko niezgodności || n.d. || Znaczne odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego; naruszenie progu 60 % w 2014 r. || Pewne postępy || Postępy: skuteczność sektora publicznego; finanse gminne; reforma emerytalna

Legenda: n.d.: nie dotyczy

* państwo członkowskie przedłożyło program partnerstwa gospodarczego

III. Podsumowanie głównych ustaleń

Finanse publiczne trzynastu państw członkowskich strefy euro, które przedłożyły projekty planów budżetowych (zwanych też dalej „państwami trzynastki”) uległy ogólnie poprawie (tabela 2). Zgodnie z planami krajowymi w bieżącym roku spodziewany jest spadek łącznego nominalnego deficytu budżetowego o 0,7 punktu procentowego, do poziomu 2,7 % PKB. Po raz pierwszy od 2008 r. spadnie on zatem poniżej progu 3 % PKB. Spadek ten jest wynikiem ciągłej poprawy sytuacji budżetowej w kategoriach strukturalnych od roku 2011 w państwach trzynastki, przy łącznej poprawie salda strukturalnego o kolejne 0,7 punktu procentowego w tym roku zgodnie z projektami planów budżetowych. Z kolei wskaźnik zadłużenia państw trzynastki będzie w tym roku nadal rósł, chociaż w wolniejszym tempie, i osiągnie w 2013 r. poziom 93,0 % PKB.

Projekty planów budżetowych[3] pokazują, że w 2014 r. dług publiczny jako odsetek PKB wreszcie się ustabilizuje, pomimo ograniczonej konsolidacji w 2014 r. Według scenariuszy makroekonomicznych stanowiących podstawę projektów planów budżetowych w 2014 r. powinien nastąpić powrót do wzrostu gospodarczego, co jest spójne z jesienną prognozą Komisji. Średni deficyt nominalny w państwach trzynastki wyniesie w 2014 r. 2,3 % PKB (będzie o 0,4 punktu procentowego niższy niż w 2013 r.) i będzie się wahać od niewielkiej nadwyżki w Niemczech do deficytu na poziomie 3,6 % we Francji, 5,8 % w Hiszpanii i 6,7 % w Słowenii[4]. Co najważniejsze, prognozuje się, że wskaźnik zadłużenia w państwach trzynastki ustabilizuje się w 2014 r. na poziomie około 93 % PKB[5]5, z najwyższą wartością 132,7 % we Włoszech i w dalszej kolejności w Belgii (100,2 %) i Hiszpanii (98,9 %), aż do tak niskich wartości jak 26,1 % w Luksemburgu i 10,0 % w Estonii.

Tabela 2: Przegląd gospodarczych i budżetowych wartości zbiorczych (państwa trzynastki) w latach 2013 i 2014.

|| 2013 || 2014

Programy stabilności || Projekty planów budżetowych || Jesienna prognoza Komisji z 2013 r. || Programy stabilności || Projekty planów budżetowych || Jesienna prognoza Komisji z 2013 r.

Wzrost realnego PKB (zmiana w %) || –0,2 || –0,4 || -0,3 || 1,3 || 1,2 || 1,1

Deficyt nominalny (% PKB) || -2,7 || -2,7 || -2,8 || -1,9 || -2,3 || -2,5

∆ salda strukturalnego (p.p. PKB) || 0,8 || 0,7 || 0,6 || 0,5 || 0,3 || 0,2

Dług (% PKB) || 92,2 || 93,0 || 92,9 || 91,8 || 93,0 || 93,5

Wskaźnik wydatków (% PKB) || 50,4 || 50,0 || 49,8 || 49,1 || 49,5 || 49,6

Wskaźnik dochodów (% PKB) || 47,7 || 47,2 || 47,1 || 47,1 || 47,2 || 47,1

Na rok 2014 w projektach planów budżetowych przewidziano strukturalny wysiłek fiskalny – mierzony jako dodatnia zmiana salda strukturalnego – wynoszący 0,3 % PKB. Jest to mniej niż państwa członkowskie planowały w swoich programach stabilności[6]. Z uwagi na to, że jedenaście z trzynastu krajów jest objętych procedurą nadmiernego deficytu lub nie osiągnęło jeszcze swojego średniookresowego celu budżetowego[7], może to wskazywać na ogólnie niewystarczającą odpowiedź na wyzwania budżetowe w strefie euro. Wniosek ten należy jednak wyciągać ostrożnie, gdyż saldo strukturalne może zaniżać wysiłek fiskalny ze względu na słabszy niż zwykle wpływ wzrostu gospodarczego na poziom dochodów oraz pogorszone obecnie średniookresowe perspektywy wzrostu produktu potencjalnego.

Przy tej łącznej wartości wynoszącej 0,3 punktu procentowego, kraje, które stoją w obliczu największych wyzwań budżetowych w związku z deficytem powyżej 3 % PKB i poziomem zadłużenia znacznie przekraczającym 60 % PKB, planują zrealizować największe wysiłki fiskalne, przy pewnym stopniu zróżnicowania. Łączne dostosowanie jest oznaką ogólnie neutralnego kursu polityki budżetowej, który powinien przyczynić się do ożywienia gospodarczego.

Analiza projektów planów budżetowych wskazuje, że w planach konsolidacyjnych nie zwrócono wystarczającej uwagi na wpływ struktury działań konsolidacyjnych; możliwe powinno być przeniesienie akcentów na środki budżetowe bardziej sprzyjające wzrostowi gospodarczemu.

Pięć państw członkowskich należących do strefy euro, do których wcześniej w trakcie 2013 r. skierowano zmienione zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu (Hiszpania, Francja, Niderlandy, Malta i Słowenia), przedłożyło programy partnerstwa gospodarczego określające reformy budżetowe o charakterze strukturalnym, które państwa te zamierzają zrealizować w celu wsparcia trwałej korekty deficytu. Koncentrują się one głównie na reformach budżetowych. Ogólnie rzecz biorąc, programy partnerstwa gospodarczego wskazują na postępy w zakresie ulepszania krajowych ram budżetowych oraz zróżnicowane wyniki w odniesieniu do reform systemu podatkowego i istotnych reform systemów emerytalnego i opieki zdrowotnej, lecz nie w przypadku wszystkich krajów. Załącznik III zawiera więcej szczegółowych informacji o ich treści.

Jeśli chodzi o strukturę przyszłorocznej nieznacznej korekty, projekty planów budżetowych państw trzynastki wskazują na obniżenie wskaźnika wydatków w 2014 r., natomiast wskaźnik dochodów powinien się ustabilizować po wielokrotnym wzroście od 2010 r. Podobnie oczekuje się ustabilizowania wskaźnika podatków do PKB w 2014 r. po stałym wzroście w ciągu ostatnich trzech lat.

Szczegółowe informacje dotyczące środków, które uwzględniono w projektach planów budżetowych, wskazują, że średnie planowane zmiany struktury wydatków w porównaniu z 2013 r. są raczej niewielkie[8]. W szczególności w projektach planów budżetowych przewiduje się niewielkie zmniejszenie wydatków na wynagrodzenia pracowników (-0,2 % PKB), świadczenia socjalne, spożycie pośrednie oraz wydatków kapitałowych (-0,1 % w przypadku każdej z tych trzech grup), podczas gdy wydatki na dotacje pozostaną stabilne, zaś wydatki z tytułu odsetek powinny nieznacznie wzrosnąć (o 0,1 %). Największe zmniejszenie wydatków kapitałowych planowane jest w Estonii, Słowacji i Francji. Fakt, że wciąż przewiduje się spadek wydatków kapitałowych zarówno w tych krajach, jak też – choć nieznacznie – przez piąty rok z rzędu ogólnie, może pozostawać w sprzeczności z celem, jakim jest przejście do struktury wydatków publicznych bardziej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu.

Środki dotyczące opodatkowania zapowiedziane w projektach planów budżetowych powinny przynieść pewne niewielkie zmiany w strukturze podatków w państwach trzynastki. W szczególności dochody z podatków pośrednich powinny wzrosnąć, podczas gdy oczekiwany jest spadek dochodów z podatków bezpośrednich ze względu na zmniejszające się wpływy z opodatkowania dochodów kapitałowych. Z kolei udział składek na ubezpieczenie społeczne w relacji do PKB powinien pozostać bez zmian. Te ograniczone zmiany w strukturze dochodów, częściowo wynikające z wdrożenia reform systemu podatkowego w niektórych państwach członkowskich (np. Francji, Niderlandach i Słowenii), mogą być postrzegane jako bardziej sprzyjające wzrostowi gospodarczemu, ponieważ podatki pośrednie, głównie nakładane na konsumpcję, prawdopodobnie wzrosną, podczas gdy bardziej szkodliwe obciążenia podatkowe pracy i kapitału powinny się nieznacznie zmniejszyć w 2014 r.

Porównanie projektów planów budżetowych państw trzynastki na rok 2014 z jesiennymi prognozami Komisji na przyszły rok pozwala ocenić możliwe zagrożenia dla realizacji planów budżetowych państw członkowskich.

Na zbiorczym poziomie państw trzynastki projekty planów budżetowych są zasadniczo zgodne z prognozą Komisji, przy minimalnej łącznej różnicy 0,2 % PKB[9]. Różnice między wartościami deficytu nominalnego określonymi w projektach planów budżetowych i w prognozie Komisji są jednak większe na poziomie państw członkowskich, przy czym powody tego są różne w zależności od kraju. Malta wyróżnia się docelowym deficytem nominalnym w 2014 r. mniejszym o 1,3 punktu procentowego niż przewidywany przez Komisję, w dalszej kolejności plasują się Belgia i Luksemburg (0,5 punktu procentowego) oraz Austria, Słowenia, Słowacja i Finlandia (0,4 punktu procentowego). W przypadku Malty i Słowacji głównymi tego czynnikami są różnice pod względem prognozowanego salda strukturalnego. Estonia jest z kolei jedynym państwem członkowskim trzynastki, w odniesieniu do którego w prognozie Komisji założono osiągnięcie niższego deficytu w 2014 r. niż w krajowym projekcie planu budżetowego (-0,1 % w stosunku do poziomu -0,4 %). W prognozach w odniesieniu do Niderlandów nie ma różnicy.

[1]     Procedura dotycząca tego nowego wymogu została określona w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013 w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro. Jest to jedno z dwóch rozporządzeń w tzw. „dwupaku” dotyczącym zarządzania gospodarczego, które weszły w życie w maju 2013 r.

[2]     Zalecenie Rady z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie wdrażania ogólnych wytycznych dotyczących polityki gospodarczej państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz.U. C 217 z 30.7.2013, s. 97).

[3]     Do ogólnych wniosków odnoszą się trzy uwagi. Po pierwsze, odzwierciedlają one plany państw trzynastki, a nie wszystkich siedemnastu państw członkowskich należących do strefy euro. Grecja, Irlandia, Portugalia i Cypr nie są objęte wymogiem przedstawienia projektu planu budżetowego ze względu na fakt, iż kraje te są objęte programami dostosowań makroekonomicznych. Po drugie, Niemcy, Austria i Luksemburg (które odpowiadają za 34 % PKB państw trzynastki), przedłożyły swoje projekty planów budżetowych przy założeniu kontynuacji obecnej polityki w związku z wyborami krajowymi. W przypadku tych trzech krajów projekty planów budżetowych nie dają jasnego obrazu zamiarów politycznych rządu. Wreszcie, niezależnie od ogólnych średnich wartości, na których koncentruje się niniejszy dokument, istnieją znaczne różnice między poszczególnymi krajami, nawet w przypadkach, w których nie zostały one wyraźnie zasygnalizowane.

[4]     Zob. tabela A1 w załączniku IV.

5     Tabela A3 w załączniku IV. Załącznik II zawiera analizy wrażliwości.

[6]     Spójność średniookresowych planów budżetowych nakreślonych w programach stabilności z decyzjami w zakresie polityki budżetowej zawartymi w projektach planów budżetowych na 2014 r. jest ważnym warunkiem wstępnym stabilności i przewidywalności polityki budżetowej. W tym sensie porównanie celów budżetowych państw trzynastki przedstawionych w projektach planów budżetowych z celami ustanowionymi w programach stabilności pokazuje spójność między średniookresowymi planami państw członkowskich i ich budżetami rocznymi. Należy jednak pamiętać, że niektóre państwa członkowskie (wśród państw trzynastki dotyczy to Belgii, Hiszpanii, Francji, Malty, Niderlandów i Słowenii), w przypadku których w czerwcu wydano nowe zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu, musiały w odpowiedzi dokonać aktualizacji swoich planów budżetowych.

[7]     Średniookresowy cel budżetowy stanowi podstawowy element części prewencyjnej paktu stabilności i wzrostu.

[8]     Zob. wykres A1 w załączniku IV.

[9]     Zob. wykresy A3 i A4 w załączniku IV.

ZAŁĄCZNIK I: Metodyka i założenia leżące u podstaw europejskiej prognozy ekonomicznej z jesieni 2013 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 „do ogólnej oceny załącza się metodologię (...) oraz założenia najbardziej aktualnych prognoz gospodarczych służb Komisji dla każdego z państw członkowskich, w tym szacunki wpływu zagregowanych działań budżetowych na wzrost gospodarczy”.

Europejskie prognozy ekonomiczne są sporządzane niezależnie przez służby Komisji. Założenia leżące u podstaw prognozy Komisji z jesieni 2013 r. są objaśnione bezpośrednio w prognozie[1].

Dane budżetowe do 2012 r. opierają się na danych przekazanych Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie w dniu 1 października i zatwierdzonych przez Eurostat w dniu 21 października 2013 r.

Eurostat zgłosił zastrzeżenia co do jakości danych przekazanych przez Austrię z powodu niepewności co do wpływu na dane statystyczne wniosków wynikających z opublikowanego w dniu 9 października 2013 r. sprawozdania Federalnej Izby Kontroli dotyczącego kraju związkowego Salzburg. Sprawozdanie to ujawniło niedociągnięcia dotyczące zarządzania finansami i kompletności sprawozdań finansowych kraju związkowego Salzburg. Austriacki urząd statystyczny bada we współpracy z Eurostatem, jakie skutki dla danych statystycznych pociąga za sobą ta kontrola, aby móc określić dokładny wpływ na dane istotne dla procedury nadmiernego deficytu z 2012 r. i z lat poprzednich. Jest możliwe, że w wyniku tych ustaleń nastąpią korekty: dług sektora instytucji rządowych i samorządowych zostanie skorygowany w górę nawet o pół procenta PKB, a deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w mniejszym stopniu; skala korekt będzie zależeć od informacji dostępnych w chwili zatwierdzenia danych statystycznych przez Eurostat.

Środki mające na celu przywrócenie stabilności finansowej są uwzględniane w prognozie zgodnie z decyzją Eurostatu z dnia 15 lipca 2009 r.[2]. O ile dane państwo członkowskie nie zgłosiło co innego, zastrzyki kapitałowe (na temat których dostępne są wystarczająco szczegółowe informacje) są uwzględniane w prognozie jako transakcje finansowe, tzn. zwiększają dług, ale nie zwiększają deficytu. Gwarancje państwowe obejmujące zobowiązania banków i depozyty bankowe nie są uwzględniane w wydatkach publicznych, chyba że na dzień sporządzenia prognozy Komisja dysponuje informacjami potwierdzającymi, że dana gwarancja została zrealizowana. Należy jednak zauważyć, że pożyczki udzielone bankom przez rząd lub przez inne podmioty zaklasyfikowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych powiększają zwykle dług tego sektora.

W odniesieniu do 2014 r. brane są pod uwagę budżety przyjęte przez parlamenty krajowe lub przedstawione tym parlamentom oraz wszelkie inne środki, na temat których dostępne są wystarczająco szczegółowe dane. W prognozie tej są uwzględniane w szczególności wszystkie informacje zawarte w projektach planów budżetowych przedłożonych Komisji do dnia 15 października. W odniesieniu do 2015 r. założenie niezmiennego kursu polityki, które pojawia się w prognozach, oznacza, że dokonuje się ekstrapolacji trendów w zakresie dochodów i wydatków oraz uwzględnia się środki, na temat których dostępne są wystarczająco szczegółowe dane.

Salda sektora instytucji rządowych i samorządowych, które są brane pod uwagę na potrzeby procedury nadmiernego deficytu, mogą nieznacznie różnić się od sald publikowanych w rachunkach narodowych. Ewentualne różnice dotyczą rozrachunków z tytułu swapów oraz kontraktów terminowych na stopę procentową (FRA).

Zgodnie z europejskim systemem rachunków ESA95 (zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 2558/2001), przepływy związane ze swapami i FRA stanowią transakcje finansowe i są w związku z tym wyłączone z obliczeń salda sektora instytucji rządowych i samorządowych. Na potrzeby procedury nadmiernego deficytu przepływy te są jednak księgowane jako wydatki z tytułu odsetek netto. Zagregowane na poziomie europejskim wartości liczbowe dotyczące długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach objętych prognozą (2013-2015) są publikowane na zasadzie nieskonsolidowanej (tzn. nie są skorygowane o pożyczki międzyrządowe). Aby zapewnić spójność w ramach szeregów czasowych, dane historyczne są publikowane również na tej samej zasadzie. Na przykładzie 2012 r. oznacza to, że relacja długu do PKB w strefie euro jest wyższa o 2,1 p.p. (1,5 p.p. w UE) niż skonsolidowany wskaźnik długu sektora instytucji rządowych i samorządowych opublikowany przez Eurostat w komunikacie prasowym nr 152/2013 z dnia 21 października 2013 r. Dotyczące lat 2013‑2015 prognozy długu sektora instytucji rządowych i samorządowych dla poszczególnych państw członkowskich obejmują wpływ gwarancji na rzecz Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej[3], bilateralnych pożyczek dla innych państw członkowskich oraz udziału w kapitale Europejskiego Mechanizmu Stabilności według planów na graniczną datę prognozy (z zastrzeżeniem ich zatwierdzenia).

Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2013 r. środki budżetowe w 2014 r. odpowiadają łącznie ¼ % PKB. Wpływ oszacowanych w ten sposób środków na wzrost gospodarczy wyniósłby w krótkim okresie mniej niż ¼ %, tj. odpowiadałby zasadniczo neutralnemu kursowi polityki budżetowej.

Ważne jest, aby ta wartość szacunkowa była interpretowana z pewną ostrożnością:

brak działań przeciwdziałających nierównowadze budżetowej może zwiększyć kruchość aktywów finansowych i doprowadzić do wzrostu spreadów i oprocentowania kredytów. W tej sytuacji przedmiotem wyboru politycznego nie jest kwestia podejmowania czy niepodejmowania działań; celem rozporządzenia jest ocena wpływu środków uwzględnionych w projektach planów budżetowych. Dlatego też środki, które zostały uchwalone i wprowadzone przed sporządzeniem projektu planu budżetowego, nie są ujęte w ocenie (nawet wówczas, gdy mogą mieć wpływ na prognozę); podjęte środki, których skutki dotyczą 2014 r., kompensują ponadto środki o jednorazowe mające wpływ w 2013 r. (których wpływ zatem wygasa) i wzrostowy trend w zakresie wydatków, który – jeżeli przewyższa średniookresowy wzrost PKB – prowadzi do ekspansywnej polityki budżetowej per se. Komisja ocenia, że działania jednorazowe na zagregowanym poziomie 13 państw członkowskich strefy euro wyniosą w 2013 r. 0,1 % PKB; w przypadku niepodjęcia działań politycznych trend wzrostowy w zakresie wydatków w 13 państwach członkowskich strefy euro jest szacowany na 0,3 % PKB. ZAŁĄCZNIK II: Analiza wrażliwości

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 „ogólna ocena obejmuje analizy wrażliwości, wskazujące zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w przypadku wystąpienia niekorzystnego rozwoju sytuacji gospodarczej, finansowej lub budżetowej”. W niniejszym załączniku przedstawiono zatem analizę wrażliwości zmian długu publicznego na potencjalne wstrząsy makroekonomiczne (na stopy wzrostu gospodarczego i stopy procentowe), opierając się na wynikach prognoz stochastycznych dotyczących poziomu długu[4]. Analiza ta umożliwia oszacowanie, jaki będzie potencjalny wpływ czynników ryzyka (zarówno tych wpływających niekorzystnie, jak i korzystnie na perspektywy wzrostu gospodarczego) na dynamikę długu publicznego – uwzględniając przy tym ich wpływ na komponent koniunkturalny salda budżetowego poprzez działanie automatycznych stabilizatorów – a także jakie skutki wywrą niekorzystne lub korzystne zmiany sytuacji na rynki finansowe (co przełoży się na wyższe lub niższe koszty pozyskiwania finansowania przez rządy).

W prognozach stochastycznych niepewność dotycząca przyszłych warunków makroekonomicznych w analizie dynamiki długu publicznego jest przedstawiona graficznie wokół „centralnego” scenariusza prognostycznego dotyczącego długu, który stanowią – odpowiednio po lewej i po prawej stronie poniższego wykresu ukazującego wyniki dla 13 państw członkowskich należących do strefy euro[5] – scenariusz prognostyczny Komisji (prognoza KE z jesieni 2013 r.) i scenariusz prognostyczny zawarty w projektach planów budżetowych; w obu przypadkach przyjęto standardowe założenie niezmienionego kursu polityki w okresie nieobjętym prognozą)[6]. Warunki makroekonomiczne (krótko- i długoterminowe oprocentowanie obligacji skarbowych; stopa wzrostu gospodarczego) leżące u podstaw centralnego scenariusza zostały poddane wpływowi wstrząsów, aby uzyskać „stożkowy” rozkład możliwych ścieżek długu, który jest przedstawiony na poniższym wykresie. „Stożek” obrazuje szeroki wachlarz bazowych warunków makroekonomicznych, które mogą wystąpić pod wpływem aż 2000 symulowanych wstrząsów oddziałujących na stopę wzrostu gospodarczego i stopy procentowe. Wielkość i korelacja tych wstrząsów odzwierciedla historyczne dane dotyczące kształtowania się odpowiednich zmiennych[7]. Odwzorowana za pomocą symulacji dynamika długu uwzględnia fakt, że wstrząsy oddziałujące na wzrost gospodarczy przekładają się na „wstrząsy budżetowe” poprzez oddziaływanie automatycznych stabilizatorów na komponent koniunkturalny salda budżetowego. Obrazujące ten proces wykresy wachlarzowe, które są przedstawione poniżej, zawierają zatem probabilistyczne informacje dotyczące dynamiki długu w 13 państwach członkowskich należących do strefy euro pod wpływem ewentualnych wstrząsów oddziałujących na stopy wzrostu gospodarczego i stopy procentowe, których skala i korelacja odzwierciedla dane historyczne.

Wykresy wachlarzowe ukazują przewidywaną ścieżkę długu w przypadku scenariusza centralnego (w odniesieniu do którego zastosowano wstrząsy makroekonomiczne) jako linię przerywaną, a trajektorię prognozy długu, która dzieli na dwie połowy całkowity zbiór potencjalnych trajektorii uzyskanych w wyniku zastosowania wstrząsów (mediana) – jako ciągłą czarną linię pośrodku stożka. Stożek reprezentuje 80 % wszystkich możliwych ścieżek długu uzyskanych poprzez symulację 2000 wstrząsów oddziałujących na stopę wzrostu gospodarczego i stopy procentowe (jako że dolne i górne linie rozgraniczające pole stożka reprezentują, odpowiednio, 10. i 90. percentyl rozkładu); zacieniowane pole stożka nie obejmuje zatem symulowanych ścieżek długu (20 % całości zbioru), które są wynikiem zastosowania bardziej ekstremalnych (tj. mniej prawdopodobnych) wstrząsów, czyli ryzyk pochodzących z ogona rozkładu. Zacieniowane różnymi kolorami obszary wewnątrz stożka reprezentują poszczególne części ogólnego rozkładu możliwych ścieżek długu. Obszar ciemnoniebieski (wytyczony przez 40. i 60. percentyl) obejmuje 20 % wszystkich możliwych ścieżek długu, które są najbardziej zbliżone do scenariusza centralnego.

Wykresy wachlarzowe prognoz stochastycznych dotyczących długu publicznego opierających się na scenariuszu prognostycznym Komisji (KE) i scenariuszu prognostycznym wynikającym z projektów planów budżetowych (DBP)

1 ||

Zarówno w przypadku scenariusza prognostycznego KE, jak i projektów planów budżetowych wykresy wachlarzowe wskazują na 40 % prawdopodobieństwo, że w 2014 r. relacja długu do PKB w 13 państwach członkowskich należących do strefy euro będzie wyższa niż przewidziano, ze względu na wystąpienie niekorzystnych wstrząsów makroekonomicznych[8]. W przypadku obu scenariuszy, przy uwzględnieniu zarówno ryzyk, które mają niekorzystny wpływ na wzrost gospodarczy i warunki panujące na rynkach finansowych, jak i ryzyk, które mają na nie korzystny wpływ, istnieje 80 % prawdopodobieństwo (jako że stożek reprezentuje 80 % wszystkich możliwych ścieżek długu), że dług 13 państw członkowskich należących do strefy euro będzie się kształtował w 2014 r. pomiędzy 91 % a 95 % PKB. Dolna i górna granica przedziału wskaźnika długu w 2014 r. byłyby nieco wyższe w przypadku scenariusza KE niż scenariusza zawartego w projektach planów budżetowych, ze względu na wynoszącą 0,5 p.p. różnicę pomiędzy odpowiednimi centralnymi prognozami, w odniesieniu do których stosowano wstrząsy (dla scenariusza KE wskaźnik długu wynosi 93,5 % PKB, natomiast dla projektów planów budżetowych – 93,0 %).

Wyniki symulacji dotyczące lat po 2014 r., czyli okresu wykraczającego poza horyzont czasowy obecnych projektów planów budżetowych, ukazują pogłębiającą się rozbieżność między scenariuszem KE a scenariuszem zawartym w projektach planów budżetowych, jeśli chodzi o wysokość wskaźnika długu przy założeniu wystąpienia wstrząsów makroekonomicznych. Na koniec horyzontu prognostycznego przyjętego w wykresach (rok 2018) istnieje 50 % prawdopodobieństwo, że wskaźnik długu będzie wyższy niż 90 % PKB w przypadku scenariusza KE i 50 % prawdopodobieństwo, że wskaźnik długu będzie wyższy niż 88 % PKB w przypadku scenariusza zawartego w projektach planów budżetowych. Ta różnica wynika głównie z faktu, że strukturalne saldo pierwotne w scenariuszu zawartym w projektach planów budżetowych utrzymuje się na stałym, wyższym niż w przypadku scenariusza KE poziomie odpowiadającym ostatniej prognozowanej nadwyżce, w związku z czym spadek symulowanych wskaźników długu po 2014 r. jest większy w tym pierwszym scenariuszu.

ZAŁĄCZNIK III: Wdrażanie reform strukturalnych: silniejszy wzrost gospodarczy, więcej miejsc pracy i lepsza kondycja finansów publicznych

Reformy strukturalne stanowią centralny punkt wydawanych przez Komisję Europejską zaleceń dotyczących polityki gospodarczej.

· Po pierwsze, ich wdrożenie ma kluczowe znaczenie dla pobudzenia wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy, które to cele stanowią strategiczne priorytety zarówno całej Unii Europejskiej, jak i poszczególnych państw członkowskich i stanowią element strategii „Europa 2020”. Ponadto zmniejszenie ograniczeń strukturalnych może złagodzić skutki przeprowadzanych dostosowań gospodarczych i przyczynić się do lepszej realokacji zasobów, zwiększając w ten sposób wydajność i konkurencyjność. Państwa członkowskie należące do strefy euro, w szczególności te słabsze gospodarczo, wdrażały w ostatnich latach szereg reform strukturalnych zmierzających do skorygowania narosłych zaburzeń równowagi oraz do przestawienia gospodarki na bardziej zrównoważoną ścieżkę wzrostu. Dynamika reform jest szczególnie duża w dwóch państwach, w których w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej stwierdzono istnienie nadmiernych zakłóceń, tj. w Hiszpanii i Słowenii, ale także w państwach objętych programami dostosowań makroekonomicznych[9].

W Hiszpanii postępuje proces przywracania równowagi; najnowsze dane wskazują, że sytuacja gospodarki i sektora finansowego stabilizuje się, do czego przyczyniło się staranne wdrożenie zainicjowanego w 2012 r. programu dokapitalizowania instytucji finansowych przy udziale Europejskiego Mechanizmu Stabilności. W tym kontekście odnotowano wyraźne nasilenie tempa reform zmierzających do rozwiązania problemu niedociągnięć strukturalnych; reformy te są w dużym stopniu zbieżne z istniejącymi zobowiązaniami podjętymi w ramach europejskiego semestru. Po pierwsze, podjęto ważne działania w celu wzmocnienia długookresowej stabilności systemu emerytalnego, kontynuując jednocześnie ograniczenie wydatków na opiekę zdrowotną. Po drugie, w 2014 r. powinny wejść w życie liczne inicjatywy mające na celu poprawę jakości wydatków publicznych i sprawności administracji publicznej (takich jak ograniczenie stosowania klauzul indeksacyjnych w sektorze publicznym, zmniejszenie biurokracji czy utworzenie niezależnej rady budżetowej). Po trzecie, kontynuowane są prace nad: modernizacją i wzmocnieniem urzędów pracy, nasileniem aktywnych polityk rynku pracy (APRP) oraz powiązaniem ich w większym stopniu z pasywnymi politykami. Po czwarte, w trakcie realizacji są różnorodne inicjatywy mające na celu poprawę otoczenia biznesu i zwiększenie konkurencji w sektorze towarów i usług niepodlegających wymianie: (i) projekt ustawy w sprawie zagwarantowania jedności rynku; (ii) pierwszy projekt ustawy reformującej usługi świadczone w ramach wolnych zawodów; (iii) ustawa o przedsiębiorczości ulepszająca ramy prawne dotyczące upadłości przedsiębiorstw; oraz (iv) reforma sektora energii elektrycznej mająca na celu likwidację nadmiernej różnicy pomiędzy szybko rosnącymi kosztami regulowanymi a urzędowymi taryfami dla odbiorców końcowych.

Słowenia dokonała znacznych postępów w reformach ważnych obszarów polityki, w szczególności w zakresie polityki budżetowej i bankowości. Reformy w innych dziedzinach są jednak dopiero na wstępnym etapie, a ich ostateczny wpływ na gospodarkę będzie zależeć przede wszystkim od tego, czy uda się utrzymać dynamiczne tempo podczas ich realizacji. Po pierwsze: w odniesieniu do zarządzania budżetem i długoterminowej stabilności finansów publicznych przygotowywany jest projekt przepisów reformujących ramy budżetowe; reforma systemu opieki długoterminowej, przegląd wydatków i ponowna ocena możliwości zreformowania systemu emerytalnego są w fazie przygotowawczej. Po drugie: w odniesieniu do środków stabilizujących sytuację w sektorze bankowym prowadzone są szczegółowe przeglądy jakości aktywów i testy warunków skrajnych jako przygotowanie do szerszego programu restrukturyzacji i dokapitalizowania tego sektora w związku ze zbyciem należących do państwa udziałów w bankach krajowych. Po trzecie: jeśli chodzi o rynek pracy, Słowenia dokonała ostatnio zmiany przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia i rozważa zmiany ustawy w sprawie minimalnego wynagrodzenia oraz zasad pracy studenckiej. Po czwarte: przygotowywane są także inne reformy mające na celu poprawę zdolności dostosowawczych i perspektyw wzrostu gospodarki, ale z pewnymi opóźnieniami. Opracowywany jest projekt przepisów reformujących prawo upadłościowe, które dotyczą między innymi stworzenia możliwości pozasądowej restrukturyzacji. Proponowane zmiany ustawy w sprawie słoweńskiego państwowego funduszu inwestycyjnego (Slovenia Sovereign Holding) przyniosłyby poprawę w zakresie ładu korporacyjnego, zarządzania i odpowiedzialności przedsiębiorstw państwowych. Zmieniona ustawa nakładałaby ponadto na władze obowiązek przygotowania strategii opartej na klasyfikacji aktywów należących do państwa, ułatwiając prywatyzację aktywów innych niż mające znaczenie strategiczne. Wprowadzone usprawnienia dotyczące zarządzania postępowaniami sądowymi wydają się mieć pozytywny wpływ na skuteczność wymiaru sprawiedliwości; w związku z powodzeniem projektu pilotażowego reforma zostanie wdrożona w skali całego państwa w 2014 r.

· Po drugie, jedną z przyczyn nadmiernych deficytów publicznych są często słabości strukturalne. W związku z tym może często zachodzić konieczność wdrażania, równolegle do środków budżetowych, także reform strukturalnych, aby zapewnić trwałą korektę nadmiernego deficytu. W tym kontekście od czasu wejścia w życie tzw. „dwupaku” państwa członkowskie objęte procedurą nadmiernego deficytu mają obowiązek przedstawiać program partnerstwa gospodarczego stanowiący plan działania w zakresie strukturalnych reform budżetowych służących zapewnieniu skutecznej i trwałej korekty nadmiernego deficytu. Programy partnerstwa gospodarczego powinny zwłaszcza określać szczegółowo reformy w obszarach: (i) krajowych ram budżetowych; (ii) opodatkowania; oraz (iii) systemów emerytalnych i systemów opieki zdrowotnej.

Hiszpania, Francja, Malta, Niderlandy i Słowenia przedstawiły swoje programy partnerstwa gospodarczego[10] po raz pierwszy w dniu 1 października 2013 r. Poniżej opisano ogólny obraz sytuacji w zakresie trzech obszarów strukturalnych reform budżetowych, uzyskany na podstawie powyższych programów partnerstwa gospodarczego.

1. Szeroko zakrojone reformy krajowych ram budżetowych są mocno zaawansowane we wszystkich państwach członkowskich należących do strefy euro w związku z wymogami wynikającymi z „sześciopaku” (a dokładniej – z dyrektywy 2011/85/UE w sprawie ram budżetowych), „dwupaku” oraz międzyrządowego Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej. W kontekście tych ogólnych wysiłków na rzecz wzmocnienia krajowych mechanizmów zarządzania budżetowego, trzy spośród pięciu państw członkowskich, które przedstawiły program partnerstwa gospodarczego (Hiszpania, Malta i Słowenia), otrzymały również zalecenia dotyczące ram budżetowych w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów z 2013 r. Odpowiednie działania polityczne ze strony tych trzech państw członkowskich są ukierunkowane na trzy kluczowe elementy: wprowadzenie przepisów dotyczących zrównoważenia budżetu w ujęciu strukturalnym oraz ustanowienie niezależnych instytucji budżetowych i solidnych średniookresowych ram budżetowych. Krajowe procesy decyzyjne znajdują się na różnych etapach; zasadniczo państwa te zamierzają ukończyć te reformy do końca 2013 r. lub na początku 2014 r. Dwa pozostałe państwa członkowskie, do których nie skierowano w 2013 r. zaleceń dotyczących ram budżetowych (Francja i Niderlandy), podjęły konkretne kroki, aby zmodernizować swoje ramy budżetowe. Oczekuje się, że powołanie rady ds. finansów publicznych we Francji będzie miało istotny wpływ na planowanie i monitorowanie budżetu, a mająca niedługo wejść w życie w Niderlandach ustawa o stabilności finansów publicznych umożliwi trwałe wprowadzenie dyscypliny budżetowej, aby zapewnić zgodność z wymogami UE.

2. Każde z pięciu państw członkowskich, które przedstawiły program partnerstwa gospodarczego, otrzymało indywidualne zalecenia dotyczące systemu podatkowego. Ogólnie rzecz biorąc, programy partnerstwa gospodarczego skupiają się głównie na prowadzonych lub zaplanowanych reformach podatkowych, ale przedstawiają także niedawno wprowadzone lub nowe środki. Niderlandy kładą w szczególności nacisk na reformy, które są obecnie wdrażane w dziedzinie opodatkowania nieruchomości i pracy w celu wypełnienia zaleceń, ale które zostały w większości uzgodnione w ubiegłym roku. Malta przedstawia szereg reform, które zmierzają do poprawy przestrzegania przepisów podatkowych i poprawy działania administracji podatkowej i które zostały wprowadzone w odpowiedzi na zalecenia dotyczące tego obszaru. Wydaje się jednak, że wiele z tych środków politycznych jest powiązanych z przeszłymi lub trwającymi reformami i że nie odnoszą się one bezpośrednio do zalecenia dotyczącego rozwiązania problemu preferencyjnego traktowania zadłużenia w systemie opodatkowania przedsiębiorstw. Słowenia przedstawia pewną liczbę środków podatkowych, które zostały niedawno wprowadzone w celach konsolidacyjnych w ramach nowej strategii budżetowej (m.in. podwyżkę VAT, rezygnację z planowanych obniżek podatku dochodowego od osób prawnych, nominalne zamrożenie kwot wolnych od podatku i progów w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych oraz reformę opodatkowania nieruchomości), jak również środki mające na celu lepsze przestrzeganie przepisów podatkowych. Francja podejmuje rozliczne reformy w odpowiedzi na skierowane do niej zalecenia dotyczące podatków. W swoim programie partnerstwa gospodarczego Francja kładzie nacisk na wprowadzenie i rozszerzenie ulg podatkowych służących zwiększeniu konkurencyjności i zatrudnienia, a także na wdrożenie reformy podatku VAT i wprowadzenie nowych podatków służących ochronie środowiska. Przeprowadzana jest reforma zarządzania wydatkami podatkowymi i podejmowane są środki w celu ograniczenia preferencyjnego traktowania zadłużenia w systemie opodatkowania przedsiębiorstw. Program partnerstwa gospodarczego przedłożony przez Hiszpanię odnosi się głównie do trwającego obecnie przeglądu systemu podatkowego, który był postulowany w zaleceniach skierowanych do tego państwa, a jego zakończenie jest planowane do końca lutego 2014 r. Nie przedstawiono żadnych innych konkretnych środków dotyczących pozostałych zagadnień podatkowych, które zostały poruszone w zaleceniu skierowanym do Hiszpanii.

3. Każde z pięciu państw członkowskich, które przedstawiły program partnerstwa gospodarczego, otrzymało również indywidualne zalecenia dotyczące polityki emerytalnej i zdrowotnej. Trzy z tych państw (Hiszpania, Francja i Niderlandy) podjęły konkretne działania reformatorskie i zainicjowały procedury ustawodawcze w parlamentach, aby uwzględnić zalecenia dotyczące reform systemu emerytur i zwiększyć stabilność systemów emerytalnych, a przez to również stabilność finansów publicznych. Pozostałe dwa państwa (Malta i Słowenia) są jeszcze w trakcie określania szczegółowej formuły takich reform. Jeżeli chodzi o politykę w zakresie opieki zdrowotnej, wszystkie z pięciu państw członkowskich podjęły działania w celu poprawy gospodarności wydatków na opiekę zdrowotną, odpowiadając w ten sposób na zalecenia dla poszczególnych krajów; zakres podjętych działań jest jednak różny: niektóre państwa dysponują stosunkowo zaawansowanymi planami (Niderlandy, Francja i Hiszpania), podczas gdy inne znajdują się na wczesnych etapach procesu reform (Słowenia, Malta).

ZAŁĄCZNIK IV: Wykresy i tabele

Tabela A1: Docelowe wartości deficytu nominalnego (w % PKB) dla 13 państw strefy euro zgodnie z projektami planów budżetowych (DBP), programami stabilności (PS) i prognozą Komisji z jesieni 2013 r. (COM)

  || 2013 || 2014

Państwo || DBP || PS || COM || DBP || PS || COM

BE || -2,5 || -2,5 || -2,8 || -2,1 || -2,0 || -2,6

DE || 0,0 || -0,3 || 0,0 || 0,2 || 0,2 || 0,1

EE || -0,6 || -0,5 || -0,4 || -0,4 || 0,0 || -0,1

ES || -6,8 || -6,3 || -6,8 || -5,8 || -5,5 || -5,9

FR || -4,1 || -3,7 || -4,1 || -3,6 || -2,9 || -3,8

IT || -3,0 || -2,9 || -3,0 || -2,5 || -1,8 || -2,7

LU || -0,9 || -0,7 || -0,9 || -0,5 || -0,6 || -1,0

MT || -2,7 || -2,7 || -3,4 || -2,1 || -2,1 || -3,4

NL || -3,2 || -3,4 || -3,3 || -3,3 || -3,0 || -3,3

AT || -2,3 || -2,3 || -2,5 || -1,5 || -1,5 || -1,9

SI || -5,6 || -7,9 || -5,8 || -6,7 || -2,6 || -7,1

SK || -3,0 || -2,9 || -3,0 || -2,8 || -2,6 || -3,2

FI || -2,2 || -1,9 || -2,2 || -1,9 || -1,3 || -2,3

13 państw strefy euro || -2,7 || -2,7 || -2,8 || -2,3 || -1,9 || -2,5

Tabela A2: Zmiany salda strukturalnego (w % PKB) dla 13 państw strefy euro zgodnie z projektami planów budżetowych (DBP), programami stabilności (PS) i prognozą Komisji z jesieni 2013 r. (COM)

|| 2013 || 2014

Państwo || DBP || PS || COM || DBP || PS || COM

BE || 1,1 || 1,2 || 0,8 || 0,7 || 0,5 || 0,4

DE || 0,3 || 0,0 || 0,3 || 0,0 || 0,4 || 0,0

EE || -0,5 || -0,5 || -0,4 || 0,6 || 0,7 || 0,5

ES || 1,2 || 1,4 || 1,1 || -0,1 || 0,4 || -0,1

FR || 1,1 || 1,6 || 0,9 || 0,6 || 0,7 || 0,7

IT || 0,5 || 0,9 || 0,6 || 0,1 || 0,4 || 0,1

LU || -0,5 || 0,1 || -0,6 || -0,6 || -0,3 || -0,6

MT || 1,3 || 0,5 || 0,35 || 0,5 || 0,6 || -0,1

NL || 1,4 || 1,0 || 0,6 || 0,2 || -0,1 || 0,4

AT || 0,1 || -0,4 || 0,0 || 0,2 || 0,7 || 0,0

SI || 0,5 || 0,2 || -0,1 || 0,6 || 1,2 || 0,7

SK || 1,3 || 1,2 || 1,7 || -0,1 || 0,5 || -0,8

FI || 0,1 || 0,1 || -0,1 || 0,1 || 0,3 || -0,2

13 państw strefy euro || 0,7 || 0,8 || 0,6 || 0,3 || 0,4 || 0,2

Tabela A3: Relacja długu do PKB (w % PKB) dla 13 państw strefy euro zgodnie z projektami planów budżetowych (DBP), programami stabilności (PS) i prognozą Komisji z jesieni 2013 r. (COM)

|| 2013 || 2014

Państwo || DBP || PS || COM || DBP || PS || COM

BE || 100,0 || 100,0 || 100,4 || 100,2 || 99,0 || 101,3

DE || 79,6 || 80,4 || 79,6 || 76,90 || 77,7 || 77,1

EE || 10,1 || 10,2 || 10,0 || 10,0 || 9,9 || 9,7

ES || 94,2 || 91,4 || 94,8 || 98,9 || 96,2 || 99,9

FR || 93,4 || 93,6 || 93,5 || 95,1 || 94,3 || 95,3

IT || 132,9 || 130,4 || 133,0 || 132,7 || 129,0 || 134,0

LU || 24,9 || 23,8 || 24,5 || 26,1 || 25,9 || 25,7

MT || 73,2 || 74,2 || 72,6 || 73,2 || 74,2 || 73,3

NL || 75,0 || 74,0 || 74,8 || 76,1 || 75,0 || 76,4

AT || 74,6 || 73,6 || 74,8 || 74,0 || 73,0 || 74,5

SI || 63,1 || 61,8 || 63,2 || 65,5 || 63,2 || 70,1

SK || 54,3 || 54,8 || 54,3 || 56,8 || 56,3 || 57,2

FI || 58,3 || 56,3 || 58,4 || 60,7 || 57,3 || 61,0

13 państw strefy euro || 93,0 || 92,2 || 92,9 || 93,0 || 91,8 || 93,5

Tabela A4: Wzrost realnego PKB (zmiana procentowa) dla 13 państw strefy euro zgodnie z projektami planów budżetowych (DBP), programami stabilności (PS) i prognozą Komisji z jesieni 2013 r. (COM)

|| 2013 || 2014

Państwo || DBP || PS || COM || DBP || PS || COM

BE || 0,1 || 0,2 || 0,1 || 1,1 || 1,5 || 1,1

DE || 0,5 || 0,4 || 0,5 || 1,6 || 1,6 || 1,7

EE || 1,5 || 3,0 || 1,3 || 3,6 || 3,6 || 3,0

ES || -1,3 || -1,3 || -1,3 || 0,7 || 0,5 || 0,5

FR || 0,1 || 0,1 || 0,2 || 0,9 || 1,2 || 0,9

IT || -1,8 || -1,3 || -1,8 || 1,1 || 1,3 || 0,7

LU || 1,0 || 1,0 || 1,9 || 2,3 || 2,2 || 1,8

MT || 1,2 || 1,4 || 1,8 || 1,7 || 1,6 || 1,9

NL || -1,3 || -0,4 || -1,0 || 0,5 || 1,1 || 0,2

AT || 0,4 || 1,0 || 0,4 || 1,7 || 1,8 || 1,6

SI || -2,4 || -1,9 || -2,7 || -0,8 || 0,2 || -1,0

SK || 0,8 || 1,2 || 0,9 || 2,2 || 2,9 || 2,1

FI || -0,5 || 0,4 || -0,6 || 1,2 || 1,6 || 0,6

13 państw strefy euro || -0,4 || -0,2 || -0,3 || 1,2 || 1,3 || 1,1

Tabela A5: Struktura konsolidacji budżetowej w latach 2013 i 2014 dla 13 państw strefy euro zgodnie z projektami planów budżetowych (DBP), programami stabilności (PS) i prognozą Komisji z jesieni 2013 r. (COM)

w % PKB, o ile nie wskazano inaczej || 2013 || 2014

PS || DBP || COM || PS || DBP || COM

|| || || || || ||

Wskaźnik dochodów || 47,7 || 47,2 || 47,1 || 47,1 || 47,2 || 47,1

zmiana w p.p. w stosunku do poprzedniego roku || 1,1 || 0,6 || 0,5 || -0,6 || 0 || 0

Wskaźnik wydatków || 50,4 || 50,0 || 49,8 || 49,1 || 49,5 || 49,6

zmiana w p.p. w stosunku do poprzedniego roku || 0,5 || 0,1 || -0,1 || -1,3 || -0,5 || -0,2

Zmiana salda strukturalnego || 0,8 || 0,7 || 0,6 || 0,4 || 0,3 || 0,2

Wykres A1: Planowane na 2014 r. zmiany głównych grup wydatków (w % PKB) w 13 państwach strefy euro – projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2013 r. (COM)

Wykres A2: Planowane na 2014 r. zmiany głównych grup dochodów podatkowych (w % PKB) w 13 państwach strefy euro – projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2013 r. (COM)

Wykres A3: Porównanie nominalnego salda sektora instytucji rządowych i samorządowych (w % PKB) przewidywanego na 2014 r. według prognozy Komisji z jesieni 2013 r. (COM) i według projektów planów budżetowych (DBP)

Wykres A4: Rozkład różnicy pomiędzy docelowymi wartościami deficytu nominalnego (w % PKB) przewidywanymi na 2014 r. w prognozie Komisji z jesieni 2013 r. (COM) i w projektach planów budżetowych (DBP)

Wykres A4 ukazuje różnice pomiędzy zmianami deficytu nominalnego państw członkowskich (wyrażonymi jako % PKB), które zostały przewidziane w projektach planów budżetowych i w prognozie Komisji z jesieni 2013 r. Poziome paski, na które podzielone są słupki, reprezentują poszczególne składniki, które odpowiadają za całkowitą różnicę. W ogólnym ujęciu, zmiana salda strukturalnego planowana na 2014 r. jest w jesiennej prognozie niższa o 0,3 % PKB od przewidywań zawartych w projektach planów budżetowych. Ujemna wartość wskazuje, że przewidywana zmiana deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych jest niższa w prognozie Komisji z jesieni 2013 r. niż w projektach planów budżetowych. Głównym czynnikiem tłumaczącym, dlaczego w prognozie Komisji przewidziano mniejszą zmianę deficytu budżetowego, jest zmiana sytuacji w zakresie działań jednorazowych.

Wykres A5: Rozkład różnicy pomiędzy docelowymi wartościami długu (w % PKB) przewidywanymi na 2014 r. w prognozie Komisji z jesieni 2013 r. (COM) i w projektach planów budżetowych (DBP)

Wykres A5 ukazuje różnicę pomiędzy zmianami poziomu długu w latach 2013–2014 przewidzianymi w projektach planów budżetowych i w prognozie Komisji. Dodatnia wartość różnicy wskazuje, że projekty planów budżetowych przewidują wyższy dług (lub wyższy składnik długu). Różnice w zmianie wskaźnika rozkładają się na poszczególne elementy: efekt bazy, różnice pod względem efektu zwielokrotnionego wpływu (lub inna wartość składnika wyrażającego wzrost odsetek), inna wartość składnika wyrażającego deficyt pierwotny i inna wartość rezydualna zmiany długu. Czynnikiem tłumaczącym, dlaczego w prognozie Komisji przewidziano mniejszą redukcję długu, jest zmiana sytuacji w zakresie wartości rezydualnej zmiany długu (SFA).

ZAŁĄCZNIK V: Ocena projektów planów budżetowych poszczególnych państw

Plany zgodne ze zobowiązaniami danego państwa w ramach paktu stabilności i wzrostu

Estonia osiągnęła średniookresowy cel budżetowy zakładający osiągnięcie nadwyżki strukturalnej w 2012 r. i powinna utrzymać stabilną sytuację budżetową zapewniającą dalsze osiąganie celu średniookresowego. Chociaż saldo strukturalne Estonii uległo w 2013 r. tymczasowemu pogorszeniu i odbiega o ½ % PKB od celu średniookresowego, zgodnie z planem budżetowym odchylenie to ma zostać skorygowane do 2014 r. Odchylenie od średniookresowego celu budżetowego w 2013 r. wynika w pewnym stopniu z decyzji rządu dotyczącej zmniejszenia dywidendy wypłacanej przez przedsiębiorstwa państwowe w 2013 r. oraz wprowadzenia dodatkowych wypłat dywidend w latach 2014 i 2015, co będzie miało pozytywny wpływ na budżet na 2014 r. Ogólnie rzecz biorąc, ryzyka związane z rozwojem sytuacji budżetowej są niskie: docelowe wartości nominalnych sald budżetowych zostały zaplanowane na poziomie zbliżonym do równowagi, a dług publiczny jest najniższy w UE (10 % PKB w 2014 r.).

Projekt planu budżetowego Niemiec przewiduje zrównoważony budżet sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz spadek relacji długu do PKB w latach 2013 i 2014. Ponadto, zgodnie z wymogami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, Niemcy osiągnęły swój cel średniookresowy w 2012 r. i planują jego utrzymanie również w latach 2013 i 2014. Niemcy dokonują również wystarczających postępów w dążeniu do zapewnienia zgodności z kryterium długu. Te przewidywania są zasadniczo zgodne z jesienną prognozą służb Komisji i wydają się, ogólnie rzecz biorąc, realistyczne. Projekt planu budżetowego został jednak przedłożony przez ustępujący rząd federalny, przy założeniu kontynuacji dotychczasowego kursu polityki.

Plany zgodne ze zobowiązaniami, ale niepozostawiające pola manewru

W odniesieniu do Francji Komisja przewiduje w swojej prognozie, na podstawie projektu planu budżetowego, że nominalny deficyt okaże się wyższy od zalecanego poziomu zarówno w 2013 r., jak i w 2014 r. Zmianę salda strukturalnego (odpowiadającą za przewidywany wynik deficytu nominalnego) szacuje się na 0,9 % w bieżącym roku i 0,7 % PKB w przyszłym roku. Jeśli jednak uwzględni się korekty przewidywanego wzrostu potencjalnego PKB i nieoczekiwanie niższe dochody podatkowe w stosunku do prognozy na dzień wydania zalecenia Rady, to wysiłek strukturalny wynosi 1,3 % i 0,8 % PKB. Poziom wysiłku strukturalnego po korekcie wydaje się zatem zgodny z zaleceniem Rady. Powyższą ocenę uzupełnia oddolna ocena środków budżetowych, która wskazuje, że Francja podjęła dodatkowe środki dotyczące 2014 r., odpowiadające w sumie blisko 1 % PKB. Chociaż nadal istnieją poważne ryzyka zagrażające osiągnięciu przewidywanych wyników budżetowych w latach 2013 i 2014, można uznać, że Francja podjęła skuteczne działania zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 21 czerwca 2013 r. w celu skorygowania nadmiernego deficytu do 2015 r.

Jeżeli chodzi o Niderlandy, zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2013 r. wydaje się, że wymogi określone w ramach procedury nadmiernego deficytu odnoszące się do 2013 r. zostały spełnione zarówno w odniesieniu do docelowego deficytu nominalnego, jak i strukturalnego; podjęto również skuteczne działania zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 21 czerwca 2013 r. Jeżeli chodzi o rok 2014, prognozuje się, że deficyt nominalny utrzymywać się będzie powyżej zalecanej nominalnej wartości docelowej wynoszącej 2,8 % PKB. Na podstawie prognozy z jesieni 2013 r. zmiana salda strukturalnego, po korekcie o zmiany potencjalnego wzrostu i o nieprzewidziany niedobór dochodów, wyniesie 0,5 % PKB i będzie niższa od zalecanego wysiłku wynoszącego ok. 0,7 % PKB, określonego w zaleceniu wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu. Oddolna ocena wskazuje, że Niderlandy podjęły w odniesieniu do 2014 r. dodatkowe środki stanowiące ok. 1 % PKB, tj. odpowiadające poziomowi, jaki został uznany za konieczny do osiągnięcia celów strukturalnych określonych w zaleceniu wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu.

W przypadku Słowenii docelowe wartości deficytu nominalnego, które zostały przewidziane w projekcie planu budżetowego na poziomie 5,6 % PKB w 2013 r. i 6,7 % PKB w 2014 r., przekraczają cele w zakresie deficytu nominalnego wyznaczone w ramach procedury nadmiernego deficytu i wynoszące, odpowiednio, 4,9 % i 3,3 % PKB. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2013 r. zmianę salda strukturalnego szacuje się na -0,1 % PKB w 2013 r. i 0,7 % PKB w 2014 r. Po uwzględnieniu nieoczekiwanego niedoboru dochodów i korekt dotyczących obliczeń potencjalnego wzrostu gospodarczego poprawę sald strukturalnego szacuje się na 0,6 % PKB zarówno w 2013 r., jak i w 2014 r., czyli kształtuje się ona minimalnie poniżej rocznej strukturalnej korekty budżetowej zalecanej na 2013 r. na poziomie 0,7 % PKB, ale jednocześnie przekracza nieznacznie poziom zalecany na 2014 r. – 0,5 % PKB. Z oddolnej oceny wynika, że łączny wolumen środków konsolidacyjnych na 2013 r., które zostały przyjęte po wydaniu przez Radę w czerwcu 2013 r. zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu, przekracza minimalnie poziom 1 % PKB z tytułu dodatkowych środków konsolidacyjnych, o którym była mowa w tym zaleceniu. W odniesieniu do 2014 r. oddolna analiza wskazuje, że wolumen dodatkowych środków konsolidacyjnych będzie się kształtował nieznacznie poniżej wartości 1 ½ % PKB określonej we wspomnianym zaleceniu z czerwca 2013 r. Na podstawie dostępnych obecnie informacji wydaje się, że Słowenia podjęła skuteczne działania w 2013 r. i zdaje się planowo osiągać postępy w realizacji zalecanej poprawy salda strukturalnego w 2014 r., chociaż państwo to nie ma już w kategoriach budżetu żadnego pola manewru.

Plany zasadniczo zgodne ze zobowiązaniami

W przypadku Belgii planowane w projekcie planu budżetowego saldo nominalne w 2013 r. jest niższe od wartości referencyjnej deficytu wynoszącej 3 % PKB, ale zgodnie z prognozą Komisji przewyższy ono nieznacznie wynoszącą 2,7 % PKB wartość docelową, która została określona w ramach procedury nadmiernego deficytu. Wysiłek fiskalny szacuje się obecnie na 0,8 % PKB. Jednakże po dokonaniu korekty w dół potencjalnego wzrostu od czasu wydania decyzji Rady, jak również po skorygowaniu o niedobory dochodów w porównaniu z prognozą stanowiącą podstawę decyzji Rady, szacuje się, że skorygowana poprawa pod względem strukturalnym wynosi 1 % PKB, zgodnie z wymaganym przez Radę wysiłkiem na poziomie 1 % PKB. Można zatem uznać, że Belgia podjęła skuteczne działania zgodnie z decyzją Rady z dnia 21 czerwca 2013 r. Jeżeli Belgia skoryguje nadmierny deficyt do 2013 r., zostanie objęta przepisami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. W takim przypadku Belgia dokonywałaby również wystarczających postępów w dążeniu do zapewnienia zgodności z kryterium długu. W 2014 r. należy się jednak spodziewać odstępstwa od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, które – o ile powtórzyłoby się w kolejnym roku – można by uznać za znaczne i które mogłoby stanowić ryzyko dla spełnienia wymogów części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Przewiduje się, że Belgia spełni w 2014 r. kryterium dotyczące długu.

W odniesieniu do Austrii zarówno projekt planu budżetowego, jak i prognoza Komisji przewidują, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2013 r. będzie niższy od wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, zgodnie z zaleceniem Rady dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu do roku 2013. Niepewność dotycząca kosztów przewidywanej pomocy dla banków może potencjalnie zagrozić spełnieniu wymogu dotyczącego trwałej korekty deficytu. W przypadku uchylenia przez Radę procedury nadmiernego deficytu wiosną 2014 r., Austria spełniałaby od 2014 r. wymogi dotyczące okresu przejściowego dla kryterium długu. Niemniej jednak Austria nie planuje dążyć w przyszłym roku do rocznej korekty strukturalnej o ponad 0,5 % na drodze do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, w związku z czym pojawi się znaczne odchylenie w zakresie zmiany salda strukturalnego. Projekt planu budżetowego został jednak przedłożony przez ustępujący rząd federalny, przy założeniu kontynuacji dotychczasowego kursu polityki.

Zgodnie z projektem planu budżetowego i prognozą Komisji przewiduje się, że Słowacja dostosuje deficyt do wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB w 2013 r., czyli w terminie korekty nadmiernego deficytu wyznaczonym przez Radę. Średni roczny wysiłek fiskalny w okresie 2010-13, skorygowany o zmiany potencjalnego wzrostu i niedobory dochodów w stosunku do prognozy stanowiącej podstawę zalecenia wydanego w ramach procedury nadmiernego deficytu, osiąga 2 % PKB, co jest wartością znacznie wyższą niż średni roczny wysiłek fiskalny na poziomie 1 % PKB zalecany przez Radę. Na rok 2014 w projekcie planu budżetowego przyjęto docelowy deficyt nominalny na poziomie 2,8 % PKB, natomiast Komisja, przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, przewiduje wzrost deficytu do 3,2 % PKB, co pozwala przypuszczać, że trwała korekta nadmiernego deficytu może nie zostać zapewniona. Oznacza to, że konieczne mogą być dodatkowe środki, aby zapewnić trwałość korekty, która stanowi warunek wstępny uchylenia procedury nadmiernego deficytu. Ponadto w odniesieniu do 2014 r. Słowacja nie spełnia wszystkich wymogów części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu ze względu na przewidywane pogorszenie jej salda strukturalnego.

Plany, w przypadku których istnieje ryzyko niewywiązania się ze zobowiązań

Projekt planu budżetowego Włoch przewiduje spadek deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych z 3 % PKB w latach 2012 i 2013 do 2,5 % PKB w 2014 r. Pod względem strukturalnym (tj. salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, przeliczonego przez służby Komisji na podstawie informacji przedstawionych w projekcie planu budżetowego z użyciem wspólnie uzgodnionej metodyki) przewidywania rządowe oznaczają ogólną poprawę o 0,5 punktu procentowego (p.p.) w 2013 r. i o 0,2 p.p. w 2014 r. (po tym jak w 2012 r. wyniosła ona 2¼ p.p.), przy czym saldo strukturalne w 2014 r. nadal wykazywać będzie deficyt (-0,7 % PKB). Prognoza Komisji przewiduje deficyt w 2014 r. na poziomie 2,7 % PKB. Przewidywania te opierają się głównie na niższym wzroście gospodarczym, tak więc saldo strukturalne jest zgodne z przeliczonym saldem strukturalnym podanym w projekcie planu budżetowego. Ryzyko zagrażające osiągnięciu planów związane jest z niepełnym wdrożeniem środków już przewidzianych w przepisach oraz osłabieniem projektu planu budżetowego w parlamencie. Projekt planu budżetowego przewiduje, że dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie wartość szczytową w 2013 r., na poziomie ok. 133 % PKB, a następnie ustabilizuje się w 2014 r. Według prognozy Komisji w 2014 r. Włochy nie będą dokonywać wystarczających postępów w dążeniu do zapewnienia zgodności z kryterium długu z powodu niewystarczającej korekty strukturalnej (0,1 % PKB w porównaniu do wymaganych 0,7 %). Włochy włączyły do projektu planu budżetowego wydatki odpowiadające ok. ¼ % PKB, ponieważ rząd planuje skorzystać z tzw. „klauzuli inwestycyjnej”. Ze względu jednak na fakt, że Włochy nie spełniają w 2014 r. kryterium długu, nie kwalifikowałyby się do zastosowania klauzuli inwestycyjnej. Włochy powinny zatem nadal dokonywać wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego również w 2014 r., poprzez zapewnienie koniecznej korekty strukturalnej. Saldo strukturalne wskazuje, że w 2014 nastąpi odstępstwo od ścieżki dostosowania, które – o ile powtórzyłoby się w kolejnym roku – można by uznać za znaczne i które mogłoby stanowić ryzyko dla spełnienia wymogów części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu.

W przypadku Luksemburga prognoza Komisji z jesieni 2013 r. przewiduje, że saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w ujęciu nominalnym ulegnie pogorszeniu – deficyt, który w 2012 r. wynosił 0,6 % PKB, wzrośnie do 0,9 % PKB w 2013 r. i do 1 % PKB w 2014 r. W ujęciu strukturalnym zarówno projekt planu budżetowego, jak i prognoza Komisji zakładają zmniejszenie nadwyżki sektora instytucji rządowych i samorządowych z poziomu 0,8 % PKB w 2012 r. do zaledwie 0,2 % PKB w 2013 r., tj. poniżej średniookresowego celu budżetowego, który wyznaczono jako nadwyżkę w wysokości 0,5 % PKB. Przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki przewiduje się, że saldo strukturalne ulegnie następnie dalszemu pogorszeniu w stosunku do średniookresowego celu budżetowego, a w 2014 r. może nawet wykazać deficyt wynoszący 0,4 % PKB. Podsumowując, zgodnie z prognozami Luksemburg odejdzie w 2013 r. od średniookresowego celu budżetowego i będzie się od niego oddalał jeszcze bardziej w 2014 r. Projekt planu budżetowego został jednak przedłożony przez ustępujący rząd, przy założeniu kontynuacji dotychczasowego kursu polityki.

W przypadku Malty prognoza Komisji z jesieni 2013 r. wskazuje, że deficyt w 2013 r. będzie zgodny z wymogami nałożonymi w ramach procedury nadmiernego deficytu. Prognoza Komisji z jesieni 2013 r. przewiduje jednocześnie, że zmiana skorygowanego salda strukturalnego (0,5 % PKB) będzie mniejsza niż zalecany roczny wysiłek strukturalny (0,7 % PKB). Wiąże się to z ryzykiem, że Malta – która do tej pory stosowała się do zalecenia Rady z dnia 21 czerwca 2013 r. – może nie dokonać korekty deficytu, ponieważ wysiłek strukturalny jest wyraźnie niedostateczny, aby móc wesprzeć tę korektę. Konieczna będzie ponowna ocena sytuacji w świetle danych, które zostaną zgłoszone wiosną 2014 r. O ile ocena budżetu na 2014 r. nie jest jeszcze gotowa, to można już stwierdzić, że wymogi procedury nadmiernego deficytu na 2014 r. nie są spełnione ani w ujęciu nominalnym, ani w kategoriach strukturalnych – przewidywany przez Komisję deficyt przewyższa wartość docelową wskazaną w ramach procedury nadmiernego deficytu na poziomie 2,7 % PKB, a skorygowane saldo strukturalne (0,3 % PKB) jest niższe od zalecanego na 2014 r. rocznego wysiłku fiskalnego (0,7 % PKB). Deficyt prognozowany na 2014 r. (3,4 % PKB w stosunku do zalecanych 2,7 % PKB) nie uwzględnia jednak środków konsolidacyjnych zawartych w budżecie na 2014 r., których szczegóły nie były jeszcze dostępne przed graniczną datą prognozy. Należy zauważyć, że środki zawarte w projekcie planu budżetowego wydają się umożliwiać zmniejszenie prognozowanego deficytu o 0,2 % PKB. Ta redukcja deficytu byłaby jednak i tak niewystarczająca, aby umożliwić Malcie zastosowanie się do zalecenia wydanego w ramach procedury nadmiernego deficytu.

W przypadku Hiszpanii jesienna prognoza Komisji przewiduje w 2014 r. deficyt na poziomie 5,9 % PKB, nieznacznie powyżej docelowej wartości 5,8 % PKB wyznaczonej w projekcie planu budżetowego przedstawionego przez rząd Hiszpanii. Niepewność dotycząca wyników budżetowych w latach 2013 i 2014 jest jednak nadal bardzo duża. Na podstawie obecnie dostępnych informacji wydaje się, że Hiszpania podjęła skuteczne działania zmierzające do skorygowania nadmiernego deficytu w 2013 r., lecz istnieje ryzyko, iż projekt planu budżetowego na 2014 r. nie będzie spełniać wymogów określonych w zaleceniu wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu. Projekt planu budżetowego jest oparty na nieco optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego i istnieją ponadto pewne ryzyka dotyczące wdrożenia niektórych środków zawartych w tym planie. Osiągnięcie celu nominalnego jest w związku z tym zagrożone. Oprócz tego planowany wysiłek strukturalny wydaje się być niedostateczny w porównaniu z działaniami, które uznano za konieczne w zaleceniu wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu. W związku z powyższym wzywa się Hiszpanię do podjęcia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia pełnej zgodności budżetu na rok 2014 z paktem stabilności i wzrostu. Korekty budżetowe w latach 2015 i 2016 wyraźnie nie odpowiadają zaleceniu wydanemu w ramach procedury nadmiernego deficytu i Hiszpania musi jeszcze określić środki strukturalne na lata 2015-2016, które są niezbędne w celu skorygowania nadmiernego deficytu do 2016 r.

W projekcie planu budżetowego Finlandii przewiduje się wyższy deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2013 r. (2,2 % PKB) niż w przewidywaniach zawartych w programie stabilności (1,9 %). W odniesieniu do 2014 r. projekt planu budżetowego przewiduje ograniczenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 1,9 % PKB, natomiast jesienna prognoza Komisji – deficyt w wysokości 2,3 %. Różnice te wynikają z niższego wzrostu gospodarczego, lecz także z odmiennych szacunków dotyczących trendów budżetowych. Zgodnie z prognozą Komisji w 2014 r. istnieje ryzyko znacznego odstępstwa od średniookresowego celu budżetowego lub ścieżki jego osiągania. W świetle oczekiwanego przekroczenia przez dług publiczny poziomu 60 % PKB w 2014 r. Komisja sporządziła sprawozdanie zgodnie z art. 126 ust. 3 Traktatu w celu zbadania, czy wysokość zadłużenia uzasadnia wszczęcie procedury nadmiernego deficytu.

[1]     Założenia metodyczne leżące u podstaw prognozy Komisji z jesieni 2013 r. (źródło: Europejska prognoza ekonomiczna z jesieni 2013 r.), s. 40.   Dostępna w internecie pod adresem: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/forecasts/index_en.htm

[2]     Informacja prasowa Eurostatu nr 103/2009.

[3]     Zgodnie z decyzją Eurostatu z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie statystycznego ujmowania operacji podejmowanych przez Europejski Instrument Stabilności Finansowej, dostępną pod adresem:             http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/2-27012011-AP/EN/2-27012011-AP-EN.PDF.

[4]     Metodologia prognoz stochastycznych dotyczących poziomu długu publicznego, która została wykorzystana w niniejszym dokumencie, jest przedstawiona w sekcji 3.3.3 sprawozdania dotyczącego stabilności budżetowej za rok 2012, przygotowanego przez Komisję Europejską.

[5]     Państwa członkowskie należące do strefy euro z wyjątkiem tych objętych programem dostosowań makroekonomicznych (CY, EL, IE i PT).

[6]     Wiąże się z tym założenie, że strukturalne saldo pierwotne 13 państw członkowskich należących do strefy euro pozostaje niezmienione przez cały okres objęty prognozą, tzn. utrzymuje się na ostatnim prognozowanym poziomie – 1,8 % nadwyżki w 2014 r. według scenariusza zawartego w projektach planów budżetowych i 1,4 % nadwyżki w 2015 r. zgodnie ze scenariuszem Komisji Europejskiej.

[7]     Przyjmuje się założenie, że wstrząsy mają normalny rozkład łączny.

[8]     W przypadku 2014 r. przerywana linia reprezentująca prognozy dla centralnego scenariusza odpowiada – na obu wykresach wachlarzowych – linii wskazującej 60. percentyl rozkładu, co oznacza, że 40 % wszystkich możliwych wartości współczynnika określającego relację pomiędzy długiem a PKB w 2014 r. przekracza wartość prognozowaną w centralnym scenariuszu.

[9]     Zob. najnowsze sprawozdania dotyczące realizacji programów w European Economy – Occasional Papers nr 159 (Grecja), nr 164 (Irlandia), nr 161 (Cypr), nr 156 (Rumunia) i nr 153 (Portugalia).

[10]    Kodeks postępowania w ramach „dwupaku” znajduje się pod adresem:       http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/130701_-_two_pack_coc_final_endorsed.pdf