Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Republiki Czeskiej z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Republikę Czeską programu konwergencji na lata 2012-2016

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art. 9 ust. 2,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej[2],

uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego[3],

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)       W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.

(2)       W dniu 13 lipca 2010 r., na podstawie wniosków Komisji, Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich[4], które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.

(3)       W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw i rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzje co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili przy tym pełną gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.

(4)       W dniu 6 lipca 2012 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu reform Republiki Czeskiej na 2012 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Republikę Czeską zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011–2015.

(5)       W dniu 28 listopada 2012 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[5], rozpoczynając tym samym europejski semestr w 2013 r. na rzecz koordynacji polityki gospodarczej. Także w dniu 28 listopada 2012 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła drugie sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[6], w którym nie wskazała Republiki Czeskiej jako jednego z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.

(6)       Dnia 14 marca 2013 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada Europejska podkreśliła potrzebę kontynuacji zróżnicowanej konsolidacji fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji publicznej.

(7)       W dniu 26 kwietnia 2013 r. Republika Czeska przedłożyła program konwergencji z 2013 r. obejmujący lata 2013–2016 oraz, w dniu 17 kwietnia 2013 r., przedstawiła krajowy program reform z 2013 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(8)       Na podstawie oceny programu konwergencji z 2013 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 Rada uważa, że Republika Czeska zmniejszyła deficyt nominalny o 1,4 % PKB w latach 2009–2012 w związku ze znaczną konsolidacją oraz że w oparciu o bieżące oczekiwania jest na dobrej drodze do skorygowania nadmiernego deficytu. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe we wspomnianym programie, jest wykonalny. Zgodnie z programem konwergencji wzrost realnego PKB ma wynieść 0 % i 1,2 % odpowiednio w 2013 r. i 2014 r., natomiast w prognozie Komisji z wiosny 2013 r. wartości te wyniosły odpowiednio -0,4 % i 1,6 % w 2013 r. i 2014 r. Strategia budżetowa nakreślona w programie ma na celu utrzymanie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Docelowy deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie 2,9 % PKB w 2013 r. jest zgodny z terminem dokonania korekty nadmiernego deficytu określonego w zaleceniu Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. Prognoza służb Komisji z wiosny 2013 r. zakłada deficyt publiczny na poziomie 2,9 % i 3 % PKB odpowiednio w roku 2013 i 2014. Istnieje ryzyko osiągnięcia gorszego, niż oczekiwano, wyniku budżetowego w 2013 r. w wyniku dodatkowych korekt zwrotów środków UE. Pozytywnym aspektem jest to, że jednorazowe dochody związane z planowanym przetargiem w sprawie nowych pasm częstotliwości telekomunikacji mogą doprowadzić do lepszego, niż zakładano, wyniku budżetowego w 2013 r. Program konwergencji potwierdza poprzedni średniookresowy cel, jakim był deficyt na poziomie 1 % PKB, co w odpowiedni sposób odzwierciedla wymogi paktu stabilności i wzrostu. Prognozuje się, że (ponownie obliczony) deficyt strukturalny wzrośnie o 0,3 %, 0,2 % i 0,5 % PKB odpowiednio w roku 2014, 2015 i 2016; w związku z tym w programie nie przewiduje się żadnej korekty na rzecz średniookresowego celu, co nie jest zgodne z paktem stabilności i wzrostu. Stopa wzrostu wydatków publicznych odpowiada wartości odniesienia dotyczącej wydatków w 2014 r. określonej w pakcie stabilności i wzrostu, ale w latach 2015 i 2016 odnotowane zostanie odchylenie o 0,3 % i 0,5 % PKB. Zgodnie z programem konwergencji prognozuje się, że wskaźnik zadłużenia będzie nadal rósł w okresie realizacji programu, chociaż w wolniejszym tempie, i w 2016 r. osiągnie poziom 51,9 % PKB.

(9)       Przeszkodą dla szybkiego i trwałego ożywienia gospodarczego w Republice Czeskiej są ciągłe cięcia wydatków na inwestycje publiczne. Zagwarantowanie wydatków pobudzających wzrost i mających wyraźny efekt mnożnikowy, w tym projektów współfinansowanych przez UE, nie tylko pomogłoby wzmocnić ożywienie gospodarcze, ale również ułatwiłoby mierzenie się z długoterminowymi wyzwaniami. Priorytetowe potraktowanie wydatków na działania mające na celu zwiększenie poziomu zatrudnienia oraz na działania w zakresie badań i innowacji, kształcenia, placówek opieki nad dziećmi oraz projektów związanych z infrastrukturą mogłoby skutkować wyraźnym wzrostem gospodarczym. Ważne jest jednocześnie zapewnienie legalności, poprawności i efektywności takich wydatków.

(10)     Postępy poczynione w 2012 r. w zakresie reformy podatkowej były ograniczone. Podniesiony został podatek od transferu nieruchomości, nie podjęto jednak żadnych kroków, by zwiększyć bardzo niskie pobierane okresowo podatki od nieruchomości. Zrezygnowano z planów wprowadzenia podatku od emisji CO2 oraz zniesienia zwolnień z podatku akcyzowego od gazu ziemnego do celów grzewczych. Ukryta stawka opodatkowania energii kształtuje się poniżej średniej unijnej, a podatki drogowe są wciąż bardzo niskie. Problemy strukturalne utrzymują się również w obszarze opodatkowania pracy, dotykając przede wszystkim osoby o niskich dochodach oraz pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin. W celu zmniejszenia rozbieżności w opodatkowaniu pracowników i osób samozatrudnionych podjęte zostały tylko marginalne działania. Dalszej poprawy wymaga również sprawność administracji podatkowej w Republice Czeskiej. Co się tyczy podatków dochodowych od osób fizycznych i prawnych, rząd zamierza ustanowić pojedynczy punkt poboru w 2015 r., co pomogłoby skutecznie zoptymalizować administrację podatkową i uprościć skomplikowany obecnie system. Wadą tej reformy jest jednak brak ujednolicenia podstaw opodatkowania w odniesieniu do podatku dochodowego i składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, co oznacza zaprzepaszczenie wielu potencjalnych korzyści płynących z tej reformy.

(11)     Luka w długookresowej stabilności finansów publicznych Republiki Czeskiej wynosi 5,0 % PKB, czyli powyżej średniej unijnej. W dużej mierze odzwierciedla ona prognozowane długoterminowe koszty starzenia się społeczeństwa spowodowane głównie oczekiwanym wzrostem wydatków na świadczenia emerytalne, opiekę zdrowotną i opiekę długoterminową. Ważną przyczyną niemożliwego do sfinansowania wzrostu wydatków na świadczenia emerytalne jest powolne tempo, w jakim podnoszony jest ustawowy wiek emerytalny, zwłaszcza w przypadku mężczyzn. Szybsze niż dotychczas podnoszenie ustawowego wieku emerytalnego w stosunku do obowiązujących przepisów prawnych oraz powiązanie go ze średnim trwaniem życia znacząco poprawiłoby stabilność systemu. Ponadto metoda indeksacji oparta na cenach, o ile będzie stosowana długoterminowo, pozwoli wypracować znaczne oszczędności, a jednocześnie zachować siłę nabywczą emerytów.

(12)     Wbrew zaleceniu dla poszczególnych krajów z 2012 r. rząd wprowadził w 2013 r. program świadczeń przedemerytalnych, który przewiduje możliwość pobierania emerytury przez okres do pięciu lat przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego. Świadczenia przedemerytalne będą wypłacane z (trzeciego) filara, na który składają się oszczędności emerytalne. Filar ten jest jednak mocno dotowany przez państwo w formie współpłatności bezpośrednich oraz możliwości odliczenia składek od podatku. Niezależnie od tego, czy kryteria kwalifikowalności dotyczące uzyskania dostępu do systemu zostaną skutecznie spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób, jak oczekuje rząd, środek ten zezwala beneficjentom na przeznaczenie nabytej wcześniej dotacji publicznej na cel, który jest sprzeczny z obszarami polityki promującymi dłuższe życie zawodowe.

(13)     Zakładany wzrost wydatków na opiekę zdrowotną oraz opiekę długoterminową również znacznie podnosi koszt starzenia się społeczeństwa oraz zwiększa lukę w stabilności finansów publicznych. W ostatnich latach Republika Czeska realizowała reformy zmierzające do poprawy wydajności systemu opieki zdrowotnej poprzez ograniczenie kosztów oraz wprowadzanie rozwiązań bardziej skoncentrowanych na rynku. Pewne problemy nadal pozostają jednak nie rozwiązane. W porównaniu z innymi państwami członkowskimi czeski system opieki zdrowotnej jest nadmiernie skoncentrowany na opiece szpitalnej, co powoduje jego nieefektywność. Poprawy wymaga świadczenie opieki w najbardziej odpowiedni z klinicznego punktu widzenia i opłacalny sposób, na przykład poprzez przyjmowanie pacjenta w dniu operacji oraz skrócenie bezzasadnie długiego pobytu w szpitalach świadczących opiekę doraźną.

(14)     Niedawne prognozy OECD pokazują, że pełna zgodność poziomów zatrudnienia kobiet i mężczyzn powstrzymałaby prognozowany spadek całkowitej siły roboczej oraz zwiększyłaby PKB na jednego mieszkańca aż o 16,5 % do 2030 r. Dnia 22 maja 2013 r. rząd zaproponował projekt ustawy dotyczącej wprowadzenia prywatnych „grup dzieci”, które byłyby pod opieką zawodowych opiekunek, oraz subsydiów podatkowych dla podmiotów świadczących opiekę oraz rodzin uczestniczących w takim programie. Jest to krok we właściwym kierunku, ale stanowi tylko częściową odpowiedź na problem. Pomimo utrzymującego się niedoboru placówek opieki nad dziećmi, zwłaszcza tymi poniżej trzeciego roku życia, nie planuje się zwiększenia wsparcia budżetowego dla publicznych placówek opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym. Problemem pozostaje również zdolność do zatrudnienia i wskaźnik aktywności zawodowej osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji: istnieje możliwość poprawy wydajności i skuteczności publicznych służb zatrudnienia.

(15)     W zaleceniu dla Republiki Czeskiej z 2012 r. dotyczącym administracji publicznej jest wyraźnie mowa o konieczności poprawy efektywności administracji publicznej oraz nasilenia walki z korupcją. Postępy w zakresie przyjęcia priorytetowych aktów prawnych w ramach czeskiej strategii walki z korupcją na lata 2011–2012 są jednak ograniczone. Po przyjęciu przez rząd w styczniu 2013 r. nowej strategii zwalczania korupcji na lata 2013–2014 konieczne jest przyjęcie w trybie pilnym zaległych priorytetowych aktów prawnych, takich jak ustawa o urzędnikach państwowych. Wspomniane nowe przepisy będą musiały wprowadzić odpowiednie rozgraniczenie między osobami obsadzanymi z klucza politycznego a pracownikami spoza takiego klucza, zagwarantować niezależność urzędników państwowych oraz stworzyć sprawnie działający system ścieżek kariery służący zmniejszeniu dużej rotacji personelu. Republika Czeska osiągnęła znaczne postępy we wdrażaniu ustawy o zamówieniach publicznych, która weszła w życie w kwietniu 2012 r. Władze lokalne zgłaszają jednak trudności z jej wdrożeniem. Jeśli chodzi o wykorzystanie środków unijnych, większość środków przewidzianych w planie działania i zmierzających do wzmocnienia systemu zarządzania i kontroli zostało wykonanych do końca 2012 r. Władze czeskie będą jednak musiały stale monitorować plan działania.

(16)     Jeśli chodzi o kształcenie obowiązkowe, czescy uczniowie osiągają zasadniczo średnie wyniki w porównaniu z rówieśnikami w innych krajach. Gwałtownie pogorszyły się jednak wyniki kształcenia w matematyce i innych przedmiotach ścisłych. Władze czeskie zareagowały na to, wprowadzając szereg środków, które wiążą się z opracowaniem minimalnych standardów kształcenia mających obowiązywać w całym kraju podczas testów w szkołach. Należy jednak opracować bardziej zintegrowany system, zapewniając systematyczne wsparcie uczniom, nauczycielom oraz szkołom osiągającym słabe wyniki w testach, co sprawiłoby, że założenia reformy stałyby się bardziej ambitne. Główne wyzwanie, przed jakim stoi czeski system szkolnictwa wyższego, polega na dopilnowaniu, by rosnąca liczba studentów posiadała umiejętności niezbędne do tego, by z powodzeniem radzić sobie na rynku pracy. Obecnie omawiana jest reforma ustawy o szkolnictwie wyższym polegająca na wprowadzeniu zróżnicowanych mechanizmów finansowania oraz na udoskonaleniu systemu akredytacji. Są to istotne i ambitne propozycje, choć ich faktyczny wpływ będzie zależeć od ostatecznego kształtu tej reformy. Władze zamierzają ponadto przyjąć zmienione standardy oceny w przypadku finansowania instytucji badawczych. Zwiększenie udziału wskaźników jakości, w tym poprawa współpracy z sektorem przedsiębiorstw, pomogłyby czeskiemu systemowi badań naukowych i innowacji osiągnąć wyższy poziom doskonałości.

(17)     Republika Czeska należy do państw członkowskich UE o najwyższej liczbie zawodów regulowanych. W 2012 r. przeprowadzono konsultacje społeczne na temat przeglądu ram regulacyjnych dotyczących zawodów. Ich wyniki zostaną zaprezentowane w 2013 r. Jest to ważny krok w kierunku zmniejszenia lub wyeliminowania barier, z którymi borykają się te zawody, w przypadku których uregulowania okazują się zbędne lub są nadmierne (między innymi czas trwania obowiązkowych staży), a łatwiejszy dostęp do tych zawodów mógłby zwiększyć zatrudnienie i pobudzić dalszy wzrost gospodarczy. Pomimo poprawy, jaka zaszła w ostatnich latach, Republika Czeska nadal odnotowuje jeden z najwyższych wskaźników energochłonności w UE, zwłaszcza w sektorze budownictwa i sektorze energetycznym.

(18)     W kontekście europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Republiki Czeskiej. Komisja dokonała oceny programu konwergencji i krajowego programu reform. Wzięła ona pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonej polityki fiskalnej i polityki społeczno-gospodarczej w Republice Czeskiej, ale także stopień przestrzegania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w pkt 1–7.

(19)     W świetle tej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji Republiki Czeskiej, a jej opinia[7] znalazła odzwierciedlenie zwłaszcza w pkt 1 niniejszego zalecenia,

NINIEJSZYM ZALECA Republice Czeskiej podjęcie w latach 2013-2014 działań mających na celu:

1.           Planowe wykonanie budżetu na rok 2013 w celu korekty nadmiernego deficytu w 2013 r. w trwały sposób i dokonanie korekty strukturalnej określonej w zaleceniach Rady zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu. Na rok 2014 i kolejne lata, wzmocnienie i rygorystyczne wykonanie strategii budżetowej przy wsparciu w postaci dostatecznie określonych środków, zapewnienie odpowiedniej konsolidacji fiskalnej, by poczynić wystarczające postępy w kierunku osiągnięcia średniookresowego celu. Priorytetowe potraktowanie wydatków sprzyjających wzrostowi gospodarczemu, w tym przeznaczenie w terminie środków na pozostałe projekty współfinansowane ze środków unijnych zgodnie z bieżącymi ramami finansowymi.

2.           Obniżenie wysokiego poziomu opodatkowania pracy poprzez zwiększenie opodatkowania w obszarach o mniejszym wpływie na wzrost gospodarczy, takich jak pobierane okresowo podatki od nieruchomości mieszkalnych oraz podatki drogowe. Dalsze zmniejszenie rozbieżności w opodatkowaniu pracowników i osób samozatrudnionych. Poprawę przestrzegania przepisów prawa podatkowego oraz zmniejszenie kosztów z tym związanych poprzez utworzenie jednego punktu poboru oraz ujednolicenie bazy podatkowej w odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne.

3.           Przyspieszenie procesu podnoszenia ustawowego wieku emerytalnego w stosunku do obowiązujących przepisów prawnych, wyraźne powiązanie ustawowego wieku emerytalnego ze średnim trwaniem życia oraz zweryfikowanie mechanizmu indeksacji. Dopilnowanie, by procesowi podnoszenia wieku emerytalnego towarzyszyły środki promujące zdolność do zatrudnienia pracowników w starszym wieku, oraz zmniejszenie możliwości wcześniejszego zaprzestania aktywności zawodowej. W szczególności wycofanie dotacji publicznej dla programu świadczeń przedemerytalnych. Podjęcie środków w celu znaczącej poprawy opłacalności wydatków na opiekę zdrowotną, zwłaszcza opiekę szpitalną.

4.           Podjęcie działań w celu poprawy wydajności i skuteczności publicznych służb zatrudnienia. Znaczące zwiększenie dostępności placówek opieki nad dziećmi sprzyjających włączeniu społecznemu ze szczególnym uwzględnieniem dzieci do trzeciego roku życia oraz udziału dzieci romskich, przede wszystkim poprzez przyjęcie i wdrożenie ustawy regulującej funkcjonowanie prywatnych placówek opieki nad dziećmi oraz zwiększenie przepustowości publicznych placówek opieki nad dziećmi.

5.           Wdrożenie strategii antykorupcyjnej na lata 2013–2014. Uchwalenie ustawy o urzędnikach państwowych powinno zapewnić stabilną, wydajną i profesjonalną służbę administracji publicznej. Poprawę zarządzania funduszami unijnymi w kontekście okresu programowania 2014–2020. Zwiększenie możliwości realizowania przetargów publicznych na szczeblu lokalnym i regionalnym.

6.           Ustanowienie kompleksowych ram oceny w obszarze kształcenia obowiązkowego oraz podjęcie ukierunkowanych środków, aby wesprzeć szkoły osiągające słabe wyniki kształcenia. Przyjęcie środków w celu poprawy systemu akredytacji i finansowania szkolnictwa wyższego. Zwiększenie udziału finansowania instytucji badawczych, które zależy od wyników.

7.           Opierając się na bieżącym przeglądzie, kontynuowanie reformy dotyczącej zawodów regulowanych poprzez zmniejszenie lub wyeliminowanie barier wejścia oraz niewykorzystanych możliwości prowadzenia działalności, tam gdzie nie ma dla nich uzasadnienia. Podjecie dodatkowych działań w celu poprawy efektywności energetycznej w sektorze budownictwa i sektorze energetycznym.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

                                                                       W imieniu Rady

                                                                       Przewodniczący

[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.

[2]               COM(2013) 353 final.

[3]               P7_TA(2013)0052 i P7_TA(2013)0053.

[4]               Decyzja Rady 2013/208/UE z dnia 22 kwietnia 2013 r.

[5]               COM(2012) 750 final.

[6]               COM(2012) 751 final.

[7]               Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.