KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Program „Marco Polo” – wyniki i perspektywy /* COM/2013/0278 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I
KOMITETU REGIONÓW Program „Marco Polo” – wyniki i perspektywy 1. Wprowadzenie Artykuł 14 rozporządzenia 1692/2006[1] przewiduje, że Komisja
przedstawia Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Europejskiemu Komitetowi
Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów komunikat w sprawie wyników
osiągniętych przez programy „Marco Polo” za okres 2003-2010. Rezultaty funkcjonowania programów oceniono w
ramach kontroli zewnętrznej[2].
Na potrzeby komunikatu ustalenia z oceny zostały następnie
zaktualizowane na podstawie dodatkowych informacji, w tym danych operacyjnych
uzyskanych do listopada 2012 r. Ponadto w komunikacie przedstawiono ogólne
perspektywy w zakresie dalszych kroków oraz podejście
zakładające wspieranie innowacyjnych i zrównoważonych usług
przewozu towarów w okresie, na jaki rozciągają się kolejne
wieloletnie ramy finansowe, czyli w latach 2014-2020. Wreszcie, w dokumencie roboczym
służb Komisji towarzyszącym niniejszemu komunikatowi
przedstawiono właściwe dane statystyczne oraz analizę
specyficznych kwestii wymienionych w art. 14 ust. 2a rozporządzenia 1692/2006. 2. Program „marco polo” jako instrument
wspierania zrównoważonego systemu przewozu towarów na szczeblu UE Program „Marco Polo” został ustanowiony
na podstawie białej księgi w sprawie wspólnej polityki transportowej
z września 2001 r.[3].
W białej księdze stwierdzono, że intensywniejsze korzystanie z
żeglugi morskiej bliskiego zasięgu oraz transport kolejowy i
śródlądowy powinny stanowić kluczowy element w wysiłkach na
rzecz zwiększenia intermodalności, jako praktyczne i skuteczne
środki uzyskania zrównoważonego systemu transportowego. W białej księdze przewidywano,
że jeśli nie zostaną podjęte żadne działania,
drogowy transport towarowy zwiększy się o 50% do 2010 r., co
spowoduje dodatkowe wydatki na infrastrukturę drogową oraz doprowadzi
do większej liczby wypadków, natężenia ruchu oraz większego
zanieczyszczenia środowiska w skali lokalnej i globalnej.
Bezpośrednim skutkiem byłoby zwiększenie międzynarodowego
drogowego transportu towarowego (na terytorium UE) o 12 mld tonokilometrów[4] rocznie. To właśnie w tym kontekście
ustanowiono pierwszy program „Marco Polo” (na lata 2003-2006)[5]. Na działania wspierające
przeznaczono kwotę 102 mln EUR. Miały one zmierzać do tego, by
przewidywany wzrost transportu towarów o 48 mld tonokilometrów nie został
skierowany na drogi, lecz został przejęty przez żeglugę
morską bliskiego zasięgu, kolej i transport śródlądowy, lub
połączenie różnych rodzajów transportu, w którym transport
drogowy miałby jak najmniejszy udział. Gdy opracowywano drugi program „Marco Polo”[6] (2007-2013) ponownie
skalkulowano prognozy wzrostu transportu towarów[7].
W rezultacie stwierdzono, że jeśli nie zostaną podjęte
żadne działania, międzynarodowy drogowy transport towarów (na
terytorium UE) będzie wzrastał w latach 2007-2013 o 20,5 mld
tonokilometrów rocznie. Marco Polo II miał zagwarantować
przejęcie znacznej części tego wzrostu przez inne rodzaje
transportu. Przeznaczono na niego kwotę 450 mln EUR. 3. Kluczowe elementy programu Program „Marco Polo”, ustanowiony w celu
zmniejszenia natężenia ruchu drogowego oraz uczynienia transportu
towarów bardziej wydajnym i zrównoważonym, jest jedynym unijnym instrumentem
finansowania, w którego ramach prawnych wsparcie zostało ściśle
powiązane z rezultatami. Dotacja obliczana jest zazwyczaj na bazie
uzyskanego przejęcia strumienia towarów przez inne środki transportu,
wyrażonego w mln tonokilometrów[8].
Takie przesunięcie modalne można następnie wyrazić w formie
pieniężnej na podstawie korzyści uzyskanych dzięki
programowi w dziedzinie środowiska, natężenia ruchu i w innych
dziedzinach. „Marco Polo I” przewidywał trzy rodzaje
działań: a)
działania związane z przesunięciem
modalnym: przesunięcie jak największego strumienia towarów z
transportu drogowego na żeglugę morską, transport kolejowy lub
transport śródlądowy; b)
działania katalityczne: zmiana sposobu
funkcjonowania innych rodzajów transportu niż drogowy w UE oraz przezwyciężenie
strukturalnych barier rynkowych w europejskim transporcie towarów dzięki
przełomowym lub wysoce innowacyjnym koncepcjom; c)
działania związane ze wspólnym uczeniem
się: podnoszenie stanu wiedzy w sektorze logistyki transportu towarów oraz
szerzenie zaawansowanych metod i procedur współpracy na rynku transportu
towarów. W ramach „Marco Polo II” dodano dwa kolejne
działania: d)
autostrady morskie: wszelkie innowacyjne
działania pozwalające przewozić duże ilości towarów z
dużą częstotliwością, które bezpośrednio
prowadzą do przejęcia transportu drogowego przez żeglugę
morską bliskiego zasięgu. Obejmuje to połączenie
żeglugi morskiej bliskiego zasięgu z różnymi rodzajami
transportu lądowego oraz zintegrowanymi usługami „od drzwi do drzwi”,
w którym przejazdy drogowe są jak najkrótsze; e)
działania związane z unikaniem
ruchu: oznaczają wszelkie innowacyjne działania polegające na
zintegrowaniu transportu z logistyką produkcji w celu uniknięcia
dużego procentowego udziału drogowego transportu przewozowego, przy
czym nie powinno to negatywnie wpływać na wielkość
produkcji czy zatrudnienia. Poza tym ogólny budżet zwiększono ze
102 mln EUR do 450 mln EUR, a okres trwania programu przedłużono z 4
do 7 lat. W „Marco Polo II” wprowadzono także inne zmiany: szerszy
zasięg geograficzny, zmienione reguły finansowania niektórych
rodzajów działań; pojawiła się także nowa definicja
kwalifikowalnych wnioskodawców oraz nowe podejście do infrastruktury
pomocniczej. W 2009 r. dokonano rewizji „Marco Polo II”[9], aby ułatwić udział
mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich
przedsiębiorstw, a także by uprościć procedury. Poza tym
zwiększono intensywność finansowania z 1 EUR do 2 EUR na
każde 500 tonokilometrów przesuniętych na inne środki transportu
niż drogowy. Jeżeli chodzi o zarządzanie, w 2008
r. wdrażanie programu przeniesiono z Komisji do Agencji Wykonawczej ds.
Konkurencyjności i Innowacyjności. 4. Wyniki osiągnięte dzięki
programom Marco Polo W latach 2003-2012 udzielono 172 dotacji,
dostarczając pomoc finansową ponad 650 firmom. Ze względu na unikalne
założenie programu, w którym dotacja zależy od faktycznego
przesunięcia modalnego uzyskanego dzięki projektom, wyniki programu
dają się oszacować, umożliwiając ocenę rzeczywistych
osiągnięć programu. –
Skuteczność Miarą skuteczności programu są
postępy uzyskane pod względem dokonanego przesunięcia
modalnego/unikania ruchu[10]
(w tonokilometrach). Ze względu na zróżnicowany charakter
poszczególnych działań, ich skuteczność może być
bezpośrednio mierzona w przypadku działań związanych z
przesunięciem modalnym, autostradami morskimi, unikaniem ruchu i
działań katalitycznych. Działania katalityczne mają
dodatkowe szczególne cechy, które zostaną omówione osobno. Działania
związane ze wspólnym uczeniem się nie mają bezpośrednio
celu związanego z przesunięciem modalnym, dlatego nie można ich
oceniać na podstawie przesunięcia ruchu na inne rodzaje transportu
niż drogowy. W przypadku Marco Polo I, przesunięcie
modalne, które spodziewano się osiągnąć dzięki
wybranym projektom, sięgało 47,7 mld tonokilometrów, co odpowiada
mniej więcej łącznemu celowi ustanowionemu dla programu (48 mld
tonokilometrów). Ostatecznie faktyczne przesunięcie modalne uzyskane
dzięki projektom wyniosło 21,9 mld tonokilometrów. Liczba ta
odpowiada ok. 46% łącznego celu dotyczącego przesunięcia
modalnego, stanowiąc odpowiednik ok. 1 200 000 przejazdów
ciężarówek na dystansie 1000 km ze średnim załadunkiem 18
ton. W przypadku „Marco Polo II” przesunięcie
modalne, jakie spodziewano się uzyskać dzięki projektom zatwierdzonym
w latach 2007-2011, sięga 87,7 mld tonokilometrów, czyli średnio 17,54
mld tonokilometrów rocznie. Do listopada 2012 r. dzięki tym projektom
zrealizowano faktyczne przesunięcie modalne wartości 19,5 mld
tonokilometrów (czyli średnio ok. 5 mld tonokilometrów rocznie w czterech
latach, za które dostępne są dane). Ponieważ program jest nadal
realizowany, do jego zakończenia liczby te jeszcze wzrosną[11]. Projekty „Marco Polo” stanowią
usługi biznesowe, są zatem wrażliwe na uwarunkowania rynkowe i
gospodarcze. Dlatego też recesja gospodarcza odnotowywana od 2008 r.[12] miała negatywny
wpływ na popularność i skuteczność programu oraz
wykonalność projektów[13]
Działania katalityczne mają na celu
nie tylko przesunięcie modalne, lecz także ustalenie i
przezwyciężenie barier utrudniających zastosowanie innowacyjnych
rozwiązań w transporcie towarów za pomocą środków
transportu innych niż drogowe. Bariery te, mające charakter
techniczny oraz – w niektórych przypadkach – „psychologiczny” są
specyficzne dla każdego projektu. Dlatego też trudno
określić bezpośrednie, łączne rezultaty
wynikające z korzyści uzyskanych dzięki działaniom
katalitycznym, poza tymi wynikającymi z przesunięcia modalnego. Skuteczność działań
służących wspólnemu uczeniu się była oceniana dla
każdego projektu indywidualnie (np. czy przeprowadzono zaplanowaną
liczbę wykładów lub czy osiągnięto przewidzianą
liczbę uczestników). Działo się tak, ponieważ każde
działanie służyło odmiennym celom i brakuje wspólnej
podstawy pozwalającej zgrupować wyniki. Działania
służące wspólnemu uczeniu się były relatywnie udane
pod względem uzyskania zakładanych celów – wskaźnik realizacji
wielu projektów wyniósł 100 %. Trudniej jednak ocenić
długotrwały wpływ tego rodzaju działań na praktyki
firm logistycznych oraz przesunięcie modalne. –
Korzyści dla środowiska Zmniejszenie oddziaływania transportu
drogowego na środowisko należy do zasadniczych celów programu „Marco
Polo”. Przesunięcie modalne wyrażone w tonokilometrach można
wyrazić w formie pieniężnej na podstawie korzyści
uzyskanych dzięki programowi w dziedzinie środowiska,
natężenia ruchu i w innych dziedzinach, przy wykorzystaniu
kalkulatora kosztów zewnętrznych[14].
Kalkulator oblicza wartość gospodarczą dla różnych rodzajów
i podrodzajów transportu, w oparciu o zewnętrzne współczynniki
kosztów[15]
zależne od wpływu na środowisko (jakość powietrza,
hałas, zmiany klimatyczne) oraz oddziaływanie
społeczno-gospodarcze (wypadki, natężenie ruchu). W oparciu o dane dotyczące
przesunięcia modalnego uzyskanego dzięki projektom „Marco Polo I”,
korzyści środowiskowe szacowane są[16] na 434 mln EUR. Porównanie tej
kwoty z wartością funduszy przeznaczonych na finansowanie projektów
służących przesunięciu modalnemu (32,6 mln EUR) pozwala
stwierdzić, że każde euro zainwestowane w te działania
pozwoliło uzyskać korzyści środowiskowe oraz inne
oszczędności kosztów zewnętrznych w kwocie wynoszącej
średnio 13,3 EUR. Obejmuje to 1,5 mln ton CO2, które w innych
okolicznościach wyemitowałby transport drogowy. Ponieważ „Marco Polo II” jest nadal w trakcie
realizacji, końcowe rezultaty nie są jeszcze dostępne. Jednak
przejściowe dane (z listopada 2012 r.) wskazują, że jak
dotychczas dzięki programowi uzyskano korzyści środowiskowe
wartości 405 mln EUR. Poza korzyściami środowiskowymi
omawianymi powyżej, można rozważyć również inne
istotne, pośrednie formy oddziaływania, przykładowo wpływ
zmniejszonego natężenia ruchu na ochronę przyrody, czy też
wrażliwe obszary, takie jak Alpy czy Pireneje. Można również
wziąć pod uwagę efekty związane z popularyzacją wiedzy
i tworzeniem sieci współpracy uzyskane dzięki
współdziałaniu podmiotów zaangażowanych w program „Marco Polo”. –
Efektywność Efektywność mierzy się jako
stosunek wyników (tonokilometry uzyskane dzięki projektom
służącym przesunięciu modalnemu) do poniesionych
nakładów (zaciągnięte lub wypłacone zobowiązania). W odniesieniu do projektów
służących przesunięciu modalnemu zrealizowanych w programie
„Marco Polo I” (z wyłączeniem działań
służących wspólnemu uczeniu się i działań
katalitycznych), jeśli uwzględnić płatności przekazane
beneficjentom, każde zainwestowane euro spowodowało przesunięcie
597 tonokilometrów. Można to porównać ze średnią
efektywnością na poziomie 743 tonokilometrów za każde euro
dotacji[17],
spodziewanej po projektach wybranych na podstawie rocznego zaproszenia do
składania projektów[18].
W przypadku programu „Marco Polo II”,
spodziewana[19]
efektywność wybranych projektów[20]
służących przesunięciu modalnemu wynosiła 438
tonokilometrów/euro (listopad 2012 r.). Nie można jeszcze przedstawić
żadnych liczb dotyczących faktycznej efektywności, ponieważ
program jest nadal w trakcie realizacji. Zmniejszenie efektywności podczas
realizacji programu „Marco Polo II” można wyjaśnić zmianami w
przepisach regulujących funkcjonowanie projektu, w szczególności
podwojeniem intensywności finansowania od zaproszenia do składania
projektów z 2009 r. (z 1 EUR do 2 EUR na 500 tonokilometrów) oraz nową
definicją przewozu towarów[21].
–
Wykorzystanie funduszy Ze 102 mln EUR przydzielonych na „Marco Polo
I” zaciągnięto zobowiązania na 73,8 mln EUR. Wynikało to
stąd, że tylko ograniczona ilość projektów
spełniała kryteria i warunki ustanowione w programie
(złożono 265 projektów, a podpisano 55 umów), co spowodowało,
że w programie wzięło udział mniej podmiotów niż
oczekiwano. Z puli środków, na jakie
zaciągnięto zobowiązania, wypłacono 41,8 mln EUR. Fakt,
że warunkiem otrzymania pieniędzy przez beneficjentów jest faktyczne
osiągnięcie rezultatów stanowi ważny aspekt programu,
stanowiąc przykład efektywnego wydatkowania publicznych środków.
Oznacza to jednak także, że w przypadku gdy faktycznie
osiągnięte przesunięcie modalne jest niższe od tego
pierwotnie obliczonego przez beneficjentów, np. ze względu na negatywny
wpływ kryzysu finansowego, budżet dostępny na program nie zostaje
w pełni wykorzystany. Oczekuje się wystąpienie podobnej
tendencji w obecnie realizowanym programie „Marco Polo II”. Oprócz tego ogólną zasadą jest,
że kwoty wypłacone na projekt nie mogą przekroczyć
łącznego deficytu, jaki wystąpił w danym okresie finansowania
(zob. przypis nr 8). Dlatego też, jeśli projekty doprowadzą do
uzyskania dochodów lub uzyskania granicy opłacalności wcześniej,
niż przewidziano to we wniosku, dotacja może zostać odpowiednio
cofnięta lub zmniejszona. Miało to miejsce w przypadku wielu
projektów „Marco Polo” i również przyczyniło się do mniejszego
wykorzystania przydzielonych środków. –
Trwałość Trwałość projektu oceniana jest
na podstawie tego, czy nadal wywiera on w jakiejś formie skutki po
zakończeniu okresu finansowania. Zgodnie z szacunkami[22] dotyczącymi programów,
większość usług ma być kontynuowana po
zakończeniu umowy o dotację. Wskazuje to, że krótkoterminowe
finansowanie może doprowadzić do długotrwałych zmian w
obecnych, zmieniających się warunkach rynkowych. W związku z tym
programy wygenerują przypuszczalnie dodatkowe korzyści w zakresie
przesunięcia modalnego/unikania ruchu oraz oszczędności kosztów
zewnętrznych po wygaśnięciu umowy, jednak ze względu na
brak właściwych danych nie można wymiernie oszacować w
ramach oceny oddziaływania programu. –
Konkurencja Program „Marco Polo” przewiduje udzielanie
dotacji firmom transportowym na finansowanie uruchamiania działań
służących przesunięciu transportu towarów na inne
środki transportu niż drogowy. Koncentracja na nowych usługach
przewozowych (lub udoskonaleniu już istniejących usług) oraz
pewien stopień nasycenia intermodalnych szlaków, może w niektórych
przypadkach powodować obawy o zakłócanie konkurencji, nawet
jeśli ustanowiono pewne zabezpieczenia, by uniknąć takich
zakłóceń, które szkodziłyby wspólnym interesom (tzn. ocenę
aspektów związanych z konkurencją w ramach oceny projektów,
możliwość rozwiązania lub ograniczenia zakresu umowy w
przypadku dowiedzionego zakłócenia konkurencji). W praktyce, mimo że w okresie realizacji
obu edycji programu „Marco Polo” konkurenci beneficjentów złożyli
liczne skargi na zakłócenie konkurencji, brakuje wyraźnych dowodów na
to, że w istocie doszło do jakichś poważnych
zakłóceń[23]. –
Zarządzanie Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i
Innowacyjności, zapewniając większe zasoby ludzkie,
dowiodła, że może wnosić wartość dodaną w
proces wdrażania „Marco Polo”. Eksternalizacja umożliwiła
zwiększenie wysiłków komunikacyjnych i intensywniejszą
promocję programu, udoskonalenie operacyjnych mechanizmów kontrolnych oraz
rozszerzenie zakresu pomocy świadczonej wnioskodawcom. –
Procedury Procedury programu opierają się na
zasadzie należytego zarządzania finansami i zostały opracowane w
celu zagwarantowania równych warunków oraz zapewnienia odpowiedniej równowagi
między koniecznością stosowania administracyjnych mechanizmów
kontroli wykorzystania środków publicznych a potrzebami firm. Jednak ze
względu na bardzo operacyjny charakter programu, w niektórych przypadkach
procedury te mogą być postrzegane jako skomplikowane i mogą nie
być w pełni zgodne z bieżącymi praktykami prywatnych firm,
w szczególności w kontekście stale ewoluującego środowiska
ryzyka finansowego. Inne istotne czynniki a)
Uważa się, że liczba uczestników
programu „Marco Polo” nie jest całkiem zadowalająca. Podwojenie
intensywności finansowania w 2009 r. jedynie częściowo
rozwiązało ten problem. Sytuację tę można
wytłumaczyć zewnętrznymi czynnikami, takimi jak wąska grupa
docelowa, zmienne warunki rynkowe oraz niekorzystny klimat gospodarczy od 2008
r., lecz także czynnikami wewnętrznymi, takimi jak
założenia programu, w którym, by chronić środki publiczne,
główne ryzyko operacyjne przerzucono na beneficjentów; b)
Wprowadzenie uzupełniających certyfikatów
audytorskich od 2010 r. ułatwiło weryfikację ilości towarów
przetransportowanych w ramach projektów „Marco Polo”, zmniejszając ryzyko
błędnych obliczeń i oszustw, oznaczało to jednak
równocześnie dalsze zwiększenie obciążeń
administracyjnych dla beneficjentów; c)
Zorientowanie programu na przesunięcie modalne
(płatności można dokonywać prawie wyłącznie na
podstawie zrealizowanego przesunięcia modalnego/uniknięcia ruchu[24]) jest jedną z przyczyn,
dla których beneficjenci mają trudności z finansowaniem
infrastruktury pomocniczej[25],
nawet jeśli wydatki na tego rodzaju infrastrukturę mogą być
także podstawą do uzyskania pomocy finansowej[26]; d)
Obecne podejście skoncentrowane na
przesunięciu modalnym nie jest zbyt atrakcyjne dla wyspiarskich
państw członkowskich. Dzieje się tak, ponieważ transport
towarów miedzy wyspami a kontynentem, a także między samymi wyspami,
odbywa się głównie szlakami morskimi. W rezultacie istnieje tylko
ograniczone pole do uzyskania przesunięcia modalnego/uniknięcia ruchu
na poziomach wymaganych w programie; e)
Według ograniczonej liczby beneficjentów,
których poproszono o opinię na temat programu „Marco Polo”[27], nie można
wykluczyć, że w programie może występować w pewnej
mierze nieefektywna alokacja zasobów, tzn. część wspieranych
projektów zostałaby zrealizowana nawet bez wsparcia z programu. Z drugiej
strony wsparcie na uruchomienie projektów udzielane w formie unijnych dotacji
mogło zmniejszyć ryzyko biznesowe związane z rozpoczęciem
intermodalnych operacji oraz pomogło niektórym projektom uzyskać
granicę opłacalności wcześniej, niż miałoby to
miejsce bez finansowania. Przypuszczalnie dzięki dotacjom możliwa
stała się także realizacja większych projektów. Trudno jest
ocenić pełne rozmiary zjawiska nieefektywnej alokacji; f)
Choć udział małych i średnich
przedsiębiorstw nie jest bezpośrednim celem programu, szacuje
się, że stanowią one 24%[28]
ogółu beneficjentów. Szczegółowe dane na temat wyników
uzyskiwanych w programach „Marco Polo” zostały przedstawione w dokumencie
roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu komunikatowi. 5. wnioski dotyczące uzyskanych
rezultatów Programy „Marco Polo” zostały ustanowione
jako instrumenty finansowania mające ograniczyć natężenie
ruchu oraz zmniejszyć uciążliwość systemu transportu
towarów dla środowiska. Istotnymi, unikalnymi cechami programów jest
przejrzystość, precyzja, z jaką można mierzyć
rezultaty, oraz bezpośredni związek między finansowaniem przez
UE a uzyskanymi rezultatami. Już ukończony program „Marco Polo I”
pozwolił uzyskać ok. 434 mln EUR korzyści środowiskowych,
eliminując 21,9 mld tonokilometrów transportu towarowego z europejskich
dróg. Obecnie realizowana druga edycja programu ma przynieść dalsze
znaczące przesunięcie modalne i związane z nim korzyści. Jednak ambitne cele w zakresie
przesunięcia modalnego ustalone przez prawodawcę nie zostały w
pełni osiągnięte (46% planowanego przesunięcia modalnego w
przypadku „Marco Polo I”). Ponadto programy uznawane są za dosyć
skomplikowane i, w niektórych przypadkach, trudne do wykorzystania przez
europejskie przedsiębiorstwa. Tym niemniej należy podkreślić,
że Marco Polo opiera się na wymiernych rezultatach a
płatności dokonywane są prawie wyłącznie na podstawie
faktycznie zrealizowanego przesunięcia modalnego. Co więcej, warunki
rynkowe i sytuacja gospodarcza istotnie wpływają na powodzenie
projektu. Ponieważ rozwiązania transportu intermodalnego są
bardziej złożone i trudniejsze do realizacji niż czysto drogowy
system transportowy, skutki kryzysu gospodarczego były szczególnie odczuwalne
w ramach programu. „Marco Polo” stanowi zatem dobry przykład efektywnego
wykorzystania funduszy UE, nawet jeśli jego cele nie zostały
całkowicie osiągnięte a przydzielony budżet nie został
w pełni rozdysponowany. W toku realizacji programu udzielanie wsparcia
publicznego bezpośrednio podmiotom rynkowym wzbudziło również
pewne wątpliwości w kwestiach konkurencji. Nie ma jednak
wyraźnych dowodów na to, by finansowane projekty miały jakiś
znaczący niekorzystny wpływ na konkurencję. „Marco Polo” jest obecnie jedynym europejskim
instrumentem finansowania skoncentrowanym na poprawie wydajności systemu
transportowego. Dlatego też dalsze udzielanie tego wsparcia uznaje
się za użyteczne i stosowne. Jednakże wszelkie inne nowe
programy mające wspierać trwałe usługi przewozu towarów
będą musiały uwzględniać doświadczenia zdobyte
przy okazji poprzednich programów. 6. Dalsze kroki –
Kontekst polityki transportowej W marcu 2011 r. Komisja przedstawiła
strategię dla konkurencyjnego systemu transportowego, która zwiększy
mobilność i dostępność, usunie największe bariery
w kluczowych obszarach oraz przyczyni się do wzrostu gospodarczego i
zatrudnienia[29].
Do głównych celów unijnej polityki transportowej należy: wprowadzanie
czystych paliw, optymalizacja rezultatów multimodalnych łańcuchów
logistycznych oraz wykorzystanie bardziej energetycznie efektywnych rodzajów
transportu, zwiększenie wydajności transportu i efektywniejsze
wykorzystanie infrastruktury oraz rozwój systemów informacyjnych i inicjatyw
opartych na mechanizmach rynkowych. Nowe wytyczne dotyczące rozwoju
transeuropejskiej sieci transportowej[30]
przyjęte przez Komisję w październiku 2011 r. stanowić
będą główne ramy osiągnięcia celów polityki
transportowej określonych w białej księdze. W kontekście wieloletnich ram
finansowania na lata 2014-2020 Komisja zaproponowała zachowanie dwóch
filarów w obszarze finansowego wspierania unijnej polityki transportowej. Filar infrastrukturalny zostanie objęty
instrumentem „Łącząc Europę”[31]. W ramach elementu
związanego z transportem, instrument ten ma służyć poprawie
europejskiej infrastruktury transportowej, budowie brakujących
połączeń i usunięciu wąskich gardeł.
Ponieważ finansowanie zostanie skoncentrowane na rodzajach transportu
mniej zanieczyszczających środowisko, szerszym wprowadzaniu aplikacji
telematycznych i wykorzystaniu innowacyjnych technologii, sprawi ono, że
europejski system transportowy stanie się bardziej zrównoważony. Filar innowacyjny zostanie zrealizowany
poprzez właściwe części nowego programu w zakresie
badań i innowacji („Horyzont 2020”)[32].
–
Wspieranie innowacyjnych i zrównoważonych
usług przewozu towarów: podejście strategiczne W celu zwiększenia efektywności
europejskiego systemu transportu towarów i logistyki oraz uczynienia ich
bardziej zrównoważonymi, Komisja proponuje nowe podejście do kwestii
wspierania usług przewozu towarów w latach 2014-2020. W oparciu o uzyskane rezultaty i
uwzględniając zmieniający się kontekst polityczny, program
„Marco Polo II” nie będzie już kontynuowany w obecnej formie.
Będzie on kontynuowany w ramach zmienionego programu transeuropejskiej
sieci transportowej i wdrażany z wykorzystaniem instrumentów finansowania
dostępnych w instrumencie „Łącząc Europę”. Podejście to pozwoli uzyskać
zharmonizowane i skoordynowane wdrażanie europejskiej polityki
transportowej. W tym kontekście kontynuowanie działań
przewidzianych w programie „Marco Polo” przyczyni się w szczególności
do efektywnego zarządzania infrastrukturą transportową i
wykorzystania jej, umożliwiając wprowadzanie innowacyjnych i
zrównoważonych usług przewozu towarów w multimodalnej zasadniczej
sieci, która ma przyjąć na siebie największe natężenie
ruchu w Europie. Usługi te powinny zaspokajać
potrzeby ich użytkowników, być efektywne kosztowo, przyczyniać
się do realizacji celów niskoemisyjnego, czystego transportu,
bezpieczeństwa paliwowego i ochrony środowiska, być bezpieczne i
spełniać kryteria wysokiej jakości. Muszą one promować
zaawansowane rozwiązania technologiczne i operacyjne oraz przyczyniać
się do zwiększenia dostępności na terytorium Unii. Powinny
one również odgrywać istotną rolę w skierowaniu
europejskiej gospodarki na ścieżkę trwałego wzrostu
gospodarczego, czyniąc z sektora transportu towarów i logistyki jeden z
europejskich motorów wzrostu, zwiększając obroty handlowe i
mobilność obywateli, tworząc dobrobyt i stanowiska pracy oraz
pozwalając europejskim przedsiębiorstwom zachować
konkurencyjność. Dlatego też, zgodnie z propozycją
Komisji zawartą w art. 38 nowych wytycznych dotyczących
transeuropejskiej sieci transportowej, nowe podejście ma obejmować
następujące elementy[33]: g)
poprawę zrównoważonego wykorzystania
infrastruktury transportowej, w tym efektywne zarządzanie tą
infrastrukturą; h)
wspieranie wdrażania innowacyjnych usług
przewozowych lub nowych kombinacji sprawdzonych istniejących usług
przewozowych, w tym poprzez stosowanie ITS i tworzenie odpowiednich struktur
zarządzania; i)
usprawnianie operacji w zakresie usług
transportu multimodalnego i polepszanie koordynacji między podmiotami
świadczącymi usługi przewozowe; j)
stymulowanie zasobooszczędności i
niskoemisyjności, w szczególności w zakresie napędu pojazdów,
jazdy/przelotów, planowania systemów i operacji, udostępniania zasobów i
współpracy; k)
analizowanie i monitorowanie rynków,
charakterystyki floty i jej funkcjonowania, wymogów administracyjnych i zasobów
ludzkich oraz zapewnianie informacji w tym zakresie. W tych ramach szczególna uwaga zostanie
zwrócona na środki wspierające wzajemne połączenie i
interoperacyjność informacji o przewozie towarów przydatnych w
różnych rodzajach transportu oraz ułatwienie wprowadzanie usług
opartych na koncepcji autostrad morskich. Powinno to doprowadzić do koncentracji
finansowania, silnie zintegrowanego z wytycznymi dotyczącymi polityki i
infrastruktury transportowej, na określonych zadaniach,
zachęcając przedsiębiorstwa komercyjne do przechodzenia na
bardziej innowacyjne i zrównoważone rozwiązania, pomagając im
ograniczyć powiązane ryzyka i zaradzić głównym problemom
występującym w sektorze przewozu towarów, takim jak: niewprowadzanie
innowacji, problemy z wzajemnym połączeniem różnych rodzajów
transportu, trudności z dostępem do finansowania, niedostateczna
internalizacja kosztów zewnętrznych, niedostateczne wykorzystanie zasobów
i brak współpracy na rynku. Nowe podejście ma zwiększyć
efektywność i skuteczność wsparcia finansowego UE. Dlatego
format obecnego instrumentu zostanie zmieniony, jeżeli chodzi o rodzaj
wspieranych działań, strukturę zarządzania i proces
wdrażania. Podobnie odpowiednie działania zostaną podjęte w
kwestii spójności ze strukturami operacyjnymi instrumentu
„Łącząc Europę”. Może to oznaczać odejście od
koncepcji wspierania jedynie uruchamiania projektów służących
przesunięciu modalnemu, która jest jednym z kluczowych elementów obecnego
programu „Marco Polo”. –
Środki i ich wdrażanie W instrumencie „Łącząc
Europę” przewidziano, że finansowanie zrównoważonych usług
przewozu towarów może być udzielane w formie instrumentów finansowych
lub w formie dotacji, przy czym kwota unijnego wsparcia nie może przekroczyć
20% łącznych kwalifikowalnych kosztów. Maksymalny poziom finansowania
zostanie odpowiednio dostosowany w celu zainteresowania podmiotów rynkowych i
zagwarantowania odpowiedniej „dźwigni” dla funduszy publicznych
przydzielonych na program[34].
Jeżeli chodzi o dotacje, projekty powinny
być wybierane na podstawie zaproszenia do składania projektów, przy
czym warunki finansowania, kwalifikowalność i kryteria wyboru powinny
być zgodne z celami i priorytetami ustanowionymi w instrumencie
„Łącząc Europę” oraz w wytycznych dotyczących
transeuropejskiej sieci transportowej. Cele operacyjne,
właściwe wskaźniki i mechanizmy udzielania unijnego wsparcia
będą, w stosownych przypadkach, należycie uwzględniać
rezultaty kontroli funkcjonowania obecnego programu „Marco Polo” prowadzonej
obecnie przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. [1] Rozporządzenie (WE) nr 1692/2006 Parlamentu
Europejskiego i Rady ustanawiające drugi program „Marco Polo” dla
udzielania wspólnotowej pomocy finansowej w celu poprawy działania
systemu transportu towarowego na środowisko („Marco Polo II”)
i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1382/2003, zmienione
rozporządzeniem (WE) nr 923/2009, Dz.U. L 328 z 24.10.2006,
s. 1. [2] Evaluation of the Marco Polo Programme 2003 – 2010,
Europe Economics, kwiecień 2011 r. [3] Biała księga na temat europejskiej polityki
transportowej do roku 2010: czas na decyzje, COM(2001) 370 final, 12.9.2001 r. [4] Tonokilometr” oznacza przewiezienie
jednej tony ładunku lub jej objętościowego równoważnika na
odległość jednego kilometra. [5] Na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1382/2003. [6] W oparciu o rozporządzenie (WE) nr 1692/2006. [7] Ex-ante Evaluation Marco Polo II (2007-2013), Ecorys, 2004;
szacunkowe obliczenia wzrostu transportu towarów: model PRIMES i statystyki
EUROSTATU. [8] Zgodnie z regułami programu, dotację oblicza
się jako najniższą spośród poniższych wartości: 1)
tonokilometry przesunięte do innego rodzaju transportu; 2)
łączne straty w okresie finansowania; oraz 3) 35% kwalifikowalnych
kosztów (50% dla działań związanych ze wspólnym uczeniem
się). W praktyce w większości działań związanych
z przesunięciem modalnym (z wyjątkiem działań
związanych ze wspólnym uczeniem się oraz szczególnych celów
działań katalitycznych), płatność ogranicza się
do maksymalnej liczby osiągniętych tonokilometrów. [9] Rozporządzenie (WE) nr 923/2009 Parlamentu
Europejskiego i Rady, Dz.U. L 266 z 9.10.2009, s.1. [10] Skuteczność działań
służących unikaniu ruchu wyraża się raczej w
pojazdokilometrach niż tonokilometrach. Pojazdokilometry mogą
zostać przeliczone na tonokilometry, gdzie 1 pojazdokilometr równa
się 20 tonokilometrom. [11] Przewiduje się, że ostatnie projekty „Marco Polo
II” będą realizowane do 2020 r. włącznie. [12] W sektorze transportu towarów nastąpiło ogólne
zmniejszenie wolumenu transportowanych ładunków. Bliższe informacje
znajdują się w dokumencie roboczym służb Komisji
towarzyszącym komunikatowi. [13] W pierwszej edycji programu (zaproszenia do składania
projektów w latach 2003-2006) nie rozpoczęto lub zakończono 11
projektów, natomiast w drugiej edycji (zaproszenia do składania projektów
w latach 2007-2010) stało się tak z 30 projektami. [14] Kalkulator Marco Polo (więcej informacji - zob.
http://ec.europa.eu/transport/marcopolo/index_en.htm). [15] Współczynniki i metodologia wykorzystywane w
kalkulatorze zostały z czasem skorygowane. Ostatnie wersje kalkulatora
opierały się na opracowaniu „Handbook on estimation of external costs
in the transport sector” (IMPACT 2008). [16] Wartości obliczone przy pomocy kalkulatora można
traktować jedynie jako orientacyjne. [17] W latach 2003, 2004, 2005 i 2006. [18] Spodziewana efektywność wybranych projektów
mierzona jest przed dokonaniem jakiejkolwiek płatności na projekty – szacunki
opierają się zatem na kwocie zaciągniętych
zobowiązań. [19] W oparciu o kwotę zaciągniętych
zobowiązań. [20] W odniesieniu do projektów wybranych na podstawie
zaproszeń w latach: 2007, 2008, 2009, 2010 i 2011. [21] Obejmującą wagę pustego intermodalnego
środka transportu oraz pojazdów drogowych. [22] Evaluation of the Marco Polo Programme (2003-2006),
Ecorys, 2007; Evaluation of the Marco Polo Programme 2003 – 2010, Europe
Economics, 2011 [23] Skargi te zostały należycie zbadane przez
Komisję/Agencję Wykonawczą ds. Konkurencyjności i
Innowacyjności. W rezultacie od zaproszenia do składania projektów w 2011
r. wprowadzono bardziej rygorystyczną wewnętrzną ocenę
aspektów związanych z konkurencją. [24] Zob. przypis nr 8. [25] Infrastruktura niezbędna i wystarczająca do
osiągnięcia celów działań, w tym instalacje
towarowo-pasażerskie. [26] Uwzględnić jako koszty kwalifikowalne można
jedynie tę część infrastruktury, która odpowiada okresowi
trwania działania oraz rzeczywistemu stopniowi ich wykorzystania do celów
działania. Koszty kwalifikowalne związane z infrastrukturą
pomocniczą nie mogą przekroczyć 20% ogółu kosztów
kwalifikowalnych działania. [27] Zob. przypis nr 22. [28] Uwzględnione zostały tylko niezależne
MŚP (nie powiązane z innymi przedsiębiorstwami).
Źródło: dane Agencji Wykonawczej ds. Konkurencyjności i
Innowacyjności [29] Biała księga „Plan utworzenia jednolitego
europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia
konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu” COM(2011) 0144. [30] Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie
unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci
transportowej, COM(2011) 650/2. [31] Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady ustanawiającego instrument „Łącząc
Europę”, COM (2011) 665/3. [32] Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady ustanawiającego „Horyzont 2020” – program ramowy
w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020), COM(2011) 809. [33] Tekst samych wytycznych i tego artykułu jest obecnie
przedmiotem procedury legislacyjnej i dlatego może ulec zmianie. [34] Jak wyjaśniono powyżej w przypisie nr 8, dotacje
udzielane w ramach obecnego programu „Marco Polo II” oblicza się na
podstawie: 1) tonokilometrów przesuniętych modalnie; 2) łącznych
strat poniesionych w okresie finansowania; oraz (3) kosztów kwalifikowalnych. W
oparciu o doświadczenia uzyskane na podstawie wspartych projektów,
faktyczny poziom finansowania w programie nie przekracza średnio 10%
łącznych kwalifikowalnych kosztów.