KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie ustanowienia europejskiego systemu szkoleń w zakresie egzekwowania prawa

1.           Wprowadzenie

Przestępczości międzynarodowej można przeciwstawić się jedynie poprzez współpracę transgraniczną obejmującą policję, służby celne, straż graniczną i inne organy. Współpraca taka nie będzie skuteczna bez odpowiedniego szkolenia tych organów oraz bez wystarczającego wzajemnego zaufania.

Poczyniono już znaczące postępy dotyczące przeprowadzania szkoleń w kwestiach transgranicznych w UE. Na przykład wiele lat temu opracowano i wdrożono wspólne programy szkoleń i wymiany dla funkcjonariuszy organów ścigania. W tych wspólnych wysiłkach uczestniczą państwa członkowskie i agencje UE, takie jak Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL), Europejski Urząd Policji (Europol) i Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex). W 2012 r. zorganizowano ponad 300 programów wymiany między funkcjonariuszami organów ścigania w całej UE. Z nowych metod kształcenia, takich jak kursy internetowe CEPOL, skorzystało ponad 3 000 uczestników w 2012 r. Uczestnictwo w szkoleniach UE rośnie i w ubiegłym roku objęło 5 000 osób z CEPOLu oraz 3000 osób z Frontexu.

Wiele pozostaje jednak nadal do zrobienia, na przykład należy podnieść znaczenie unijnych instrumentów współpracy policyjnej oraz rolę agencji UE utworzonych, by wspierać organy ścigania w zwalczaniu przestępczości. Więcej urzędników powinno korzystać z dostępnych zasobów, aby w pełni wykorzystać swój potencjał. Szkolenia powinny skutecznie zaspokajać potrzeby i bardziej zdecydowanie wspierać realizację priorytetów uzgodnionych na poziomie UE w zakresie współpracy operacyjnej, takich jak walka z cyberprzestępczością[1], handlem narkotykami i ludźmi. Skuteczna koordynacja między państwami członkowskimi i agencjami UE, uwzględniająca działania organizacji międzynarodowych, takich jak Interpol czy Organizacja Narodów Zjednoczonych, jest niezbędna do zapewnienia spójnego podejścia do szkoleń na poziomie UE zgodnie z najwyższymi standardami jakości.

W związku z powyższym w niniejszym komunikacie proponuje się ustanowienie europejskiego systemu szkoleń w zakresie egzekwowania prawa (zwanego dalej „LETS” lub „systemem szkoleń”) w celu zapewnienia funkcjonariuszom organów ścigania wiedzy i umiejętności, które są niezbędne do skutecznego zapobiegania przestępczości transgranicznej i jej zwalczania poprzez efektywną współpracę z innymi funkcjonariuszami w UE. Proponowany system szkoleń ma na celu zwiększenie skuteczności reakcji UE na wspólne wyzwania w dziedzinie bezpieczeństwa, podniesienie standardów działań policyjnych w całej UE i stymulowanie rozwoju wspólnego podejścia do egzekwowania prawa, aby wzmocnić wzajemne zaufanie i współpracę. Zmierza on do określenia i uzupełnienia luk w istniejących szkoleniach w zakresie egzekwowania prawa dotyczącego kwestii transgranicznych poprzez wspieranie i, w stosownych przypadkach, koordynowanie szkoleń przez krajowe i europejskie centra doskonałości.

System szkoleń stanowi odpowiedź na wystosowane przez Radę Europejską w programie sztokholmskim[2] wezwanie do zintensyfikowania szkoleń na tematy związane z UE i systematycznego udostępniania ich wszystkim zainteresowanym funkcjonariuszom organów ścigania oraz na wezwanie Parlamentu Europejskiego do utworzenia solidniejszych ram UE na rzecz szkoleń sądowych i policyjnych[3]. Celem tego systemu jest dopilnowanie, by:

· instrumenty współpracy w zakresie egzekwowania prawa, które UE opracowała na przestrzeni lat, takie jak wymiana informacji w ramach inicjatywy prümskiej[4] i bazy danych wywiadu kryminalnego Europolu, były znane i wykorzystywane zarówno w dwustronnych, jak i wielostronnych kontaktach między państwami członkowskimi;

· funkcjonariusze organów ścigania w UE posiadali umiejętności i wiedzę potrzebną do zwalczania przestępstw międzynarodowych, które wyrządzają największe szkody ofiarom i ogółowi społeczeństwa;

· funkcjonariusze organów ścigania, współpracujący z państwami trzecimi lub uczestniczący w unijnych misjach cywilnych byli odpowiednio przeszkoleni.

System szkoleń proponowany w niniejszym komunikacie ma zastosowanie do wszystkich szczebli funkcjonariuszy organów ścigania, od funkcjonariuszy policji do straży granicznej i służb celnych, jak również, w stosownych przypadkach, do innych urzędników państwowych takich jak prokuratorzy[5]. Kształcenie ułatwiane lub zapewniane w ramach systemu szkoleń powinno opierać się na szkoleniach istniejących na poziomie krajowym i unijnym oraz powinno wykorzystywać regularną ocenę potrzeb szkoleniowych. Szkolenia powinny być oferowane za pośrednictwem nowoczesnych i skutecznych narzędzi nauczania, takich jak specjalistyczne kursy, wspólne programy szkoleń, kształcenie przez internet, oraz programy wymiany.

W celu wdrożenia działań szkoleniowych przewidzianych w niniejszym komunikacie konieczne będzie utworzenie agencji UE z odpowiednimi uprawnieniami i niezbędnymi zasobami. Wraz z niniejszym komunikatem Komisja składa zatem wniosek dotyczący nowych ram prawnych dla Europolu, nadających mu uprawnienia do zajmowania się szkoleniami, które wykraczają poza uprawnienia CEPOLu, będącego obecnie jedyną unijną agencją odpowiedzialną wyłącznie za szkolenia w zakresie egzekwowania prawa. Jednoczesne zakończenie działalności CEPOLu przyczyni się do powstania synergii wynikającej z faktu, że szkolenia będą blisko działalności operacyjnej i zostaną włączone w większą strukturę, a administracyjne koszty obniżą się, uwalniając zasoby w celu organizacji większej ilości szkoleń w ramach proponowanego systemu.

Nowa dyrekcja ds. szkoleń w Europolu, Akademia Europolu, będzie miała za zadanie wdrożenie systemu szkoleń, ze szczególnym naciskiem na standardy jakości. W oczekiwaniu na przyjęcie przez Radę i Parlament Europejski, jak również na wejście w życie proponowanego połączenia, CEPOL będzie, w miarę możliwości, wciąż pełnił swoją obecną rolę. Wdrożenie systemu szkoleń będzie wymagać wspólnego wysiłku ze strony sieci krajowych akademii szkolenia, akademii krajowej straży granicznej i celnej (zwanych dalej „siecią krajowych akademii szkolenia), Akademii Europolu i innych agencji WSiSW – w szczególności Frontexu. Rola Komisji będzie głównie skupiać się na monitorowaniu postępów we wdrażaniu.

Niniejszy komunikat opiera się na analizie potrzeb szkoleniowych i działaniach przeprowadzonych przez CEPOL[6], konsultacjach z ekspertami z państw członkowskich i agencjami WSiSW podczas czterech spotkań ekspertów i trzech konferencji, z udziałem posłów do Parlamentu Europejskiego, które odbyły się w latach 2011 i 2012.

Akademia Europolu będzie unijnym podmiotem koordynującym kwestie szkoleń w zakresie egzekwowania prawa. Natomiast Frontex będzie odpowiedzialny za szkolenie funkcjonariuszy straży granicznej zgodnie ze jej ramami prawnymi.

2.           Strategiczne priorytety UE w zakresie zwalczania przestępczości i w zakresie bezpieczeństwa oraz luki szkoleniowe

2.1.        Obecny kontekst unijnych szkoleń

We wszystkich państwach członkowskich istnieją struktury szkolenia funkcjonariuszy organów ścigania i systematyczna współpraca z agencjami UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Na poziomie UE w zakresie szkoleń funkcjonariuszy organów ścigania działają poniżej omówione agencje.

CEPOL ściśle współpracuje z siecią krajowych akademii szkolenia. W 2012 r. CEPOL zorganizował 86 kursów dla 2059 uczestników w różnych obszarach obejmujących: specjalne techniki egzekwowania prawa, takie jak przesłuchania policyjne oraz techniki dochodzeń w sprawie zabójstw oraz przestępczości gospodarczej - odzyskiwanie mienia i pranie pieniędzy, a także zarządzanie kryzysowe. CEPOL ugruntował również wiedzę specjalistyczną w zakresie szkoleń instruktorów, wdrożył program wymiany dla pracowników policji zainspirowany programem Erasmus[7], utworzył moduły nauczania on-line w odniesieniu do takich zagadnień jak cyberprzestępczość, wspólne zespoły dochodzeniowo-śledcze oraz mobilne grupy przestępczości zorganizowanej. Z tych szkoleń korzystają jednak tylko funkcjonariusze wyższego szczebla z powodu ograniczeń w uprawnieniach CEPOLu, a problemy budżetowe powodują zmniejszenie liczby kursów.

Europol ściśle współpracuje z CEPOLem w oferowaniu kursów w ramach tego kolegium i opracował szereg kursów związanych z analizą przestępczości i poszczególnych rodzajów przestępstw, takich jak cyberprzestępczość. Frontex ma szczególne uprawnienia do szkolenia straży granicznej[8] oraz opracowała wspólne programy szkolenia, w tym ramy jakości dla straży granicznej[9], które są wdrażane przez państwa członkowskie. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) zarządza dwoma specjalnymi programami dotyczącymi zwalczania fałszowania euro oraz ochrony interesów finansowych UE. Agencja Praw Podstawowych (FRA) oferuje narzędzia szkoleniowe w zakresie praw podstawowych dla instruktorów policji. Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA) i Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) są zaangażowane w szkolenie dotyczące konkretnych tematów odpowiadających ich uprawnieniom.

Na poziomie krajowym, gdzie odbywa się większość szkoleń funkcjonariuszy organów ścigania, specjalistyczne zagadnienia, takie jak handel narkotykami, cyberprzestępczość, pranie pieniędzy, przestępstwa finansowe i dochodzenia w zakresie transgranicznej przestępczości zorganizowanej, a także kwestie prawne UE, są zazwyczaj uwzględnione i często wdrażane w ramach współpracy dwustronnej między państwami członkowskimi. Niemniej jednak konsultacje z ekspertami wskazują na wyraźną potrzebę zwiększenia liczby szkoleń w tych obszarach przy wsparciu UE.

Na arenie międzynarodowej organizacje takie jak Interpol czy też Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ) oferują szkolenia w zakresie egzekwowania prawa, antyterroryzmu i zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Interpol zapewnia e-uczenie się w różnych dziedzinach, takich jak dochodzenia dotyczące narkotyków, przesłuchania i tematy powiązane z terroryzmem. ONZ oferuje różne szkolenia w zakresie zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Takie szkolenia mają duże znaczenie dla unijnych organów ścigania jako uzupełnienie innych ofert szkoleniowych, jednak rzadko dotyczą konkretnych instrumentów unijnych i nie są zazwyczaj opracowane z uwzględnieniem standardów działań policyjnych UE.

2.2.        Potrzeba szkolenia w wewnętrznych i zewnętrznych obszarach priorytetowych UE

Skuteczna transgraniczna współpraca organów ścigania rozpoczyna się wraz z przekazaniem funkcjonariuszom podstawowej wiedzy na temat kontekstu działań policyjnych UE oraz dostępnych środków, takich jak Europol i Eurojust, lub mechanizmów wymiany informacji, takich jak decyzje w sprawie konwencji z Prüm[10]. Znajomość i zrozumienie transgranicznych działań policyjnych jest nieodzownym punktem wyjścia dla funkcjonariuszy zaangażowanych we współpracę transgraniczną, zarówno w stosunkach dwustronnych, jak i wielostronnych oraz w budowaniu wzajemnego zaufania.

UE określiła priorytety działań przeciwko wspólnym zagrożeniom w obszarach poważnej i zorganizowanej przestępczości, terroryzmu, cyberprzestępczości, bezpieczeństwa granic i zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Priorytety te będą poddawane regularnemu przeglądowi w oparciu o ocenę zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością (SOCTA) dokonywaną przez Europol co cztery lata (od 2013 r.). Specjalistyczne szkolenia powinny być oferowane tam, gdzie jest to konieczne, aby zmniejszyć szkody wyrządzane przez wspomniane zagrożenia oraz wspierać priorytety operacyjne uzgodnione na poziomie UE i dotyczące tych zagrożeń.

UE bierze na siebie odpowiedzialność za wspieranie budowania zdolności w państwach trzecich poprzez zapewnienie mentoringu i doradztwa oraz udzielanie pomocy w tworzeniu trwałych struktur policji cywilnej zarządzanych zgodnie z normami międzynarodowymi. Misje cywilne w państwach trzecich odbywają się w koordynacji z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ). Ponad 1000 funkcjonariuszy organów ścigania UE uczestniczy co roku w misjach do miejsc takich jak (w 2012 r.) Sudan Południowy, Kosowo, Niger i Irak. Rola organów ścigania w tych misjach koncentruje się na działaniach policyjnych, rządach prawa, administracji cywilnej oraz ochronie ludności. Ponadto państwa członkowskie współpracują z państwami trzecimi, pomagając w tworzeniu zdolności egzekwowania prawa, tam gdzie zaangażowana jest UE, np. we wschodzących demokracjach w Afryce Północnej.

2.3.        Luki szkoleniowe

Pomimo wysiłków, a także współpracy pomiędzy podmiotami krajowymi, unijnymi i międzynarodowymi, wciąż istnieją znaczne luki między potrzebami szkoleniowymi, a aktualną ofertą szkoleniową w UE[11].

Programy szkoleń w państwach członkowskich obejmują podstawową wiedzę na temat instrumentów UE, a także europejskiego zakresu bieżących działań policyjnych, ale niekoniecznie odpowiadają tym samym standardom.

Organy ścigania i agencje UE wskazywały na brak wykwalifikowanych instruktorów i spójnych materiałów szkoleniowych dotyczących dochodzeń transgranicznych. Szkolenia organizowane przez agencje UE na specjalistyczne tematy dotyczące działań policyjnych, takie jak przestępstwa finansowe, pranie pieniędzy, handel ludźmi i przemyt narkotyków, cieszą się dużym zainteresowaniem. Koordynacja i oferowanie takich szkoleń przez Akademię Europolu przyczyni się do obniżenia kosztów poprzez ograniczenie potrzeby inwestowania w podobne programy przez poszczególne państwa członkowskie.

Programy wymiany dla policji, straży granicznej i służb celnych o uprawnieniach dochodzeniowo-śledczych już teraz wspierają szerzenie dobrych praktyk i budowanie zaufania. Z zastrzeżeniem dostępności środków finansowych, programy takie powinny zostać wprowadzone, co do zasady, na wszystkich szczeblach oraz we wszystkich agencjach w ramach systemu szkoleń.

W bardziej ogólnym ujęciu, umiejętności językowe, włącznie z językiem angielskim, który jest w coraz większym stopniu wykorzystywany w zakresie współpracy transgranicznej, będą stanowić podstawową kompetencję dla wszystkich funkcjonariuszy organów ścigania zaangażowanych we współpracę transgraniczną. Niemniej jednak w wielu państwach członkowskich wciąż istnieje zbyt mała liczba urzędników o wysokich umiejętnościach językowych.

Szkoleniom prowadzonym przed wyjazdem na misje cywilne często brakuje koordynacji i normalizacji, co prowadzi do niedopuszczalnych różnic w poziomie przygotowania personelu uczestniczącego w misjach.

Istnieje ponadto możliwość zapewnienia bardziej spójnej i skutecznej pomocy dla państw trzecich wymagających wsparcia w budowaniu zdolności egzekwowania prawa poprzez zapewnianie szkoleń lub wymiany wiedzy i dobrych praktyk.

W ujęciu ogólnym UE nie posiada przejrzystych ram jakości dla instruktorów działających na poziomie UE oraz systematycznego procesu umożliwiającego określanie i uwzględnianie strategicznych potrzeb szkoleniowych, które podlegają ciągłym zmianom.

3.           Cztery obszary szkoleń w ue

Aby przyspieszyć rozwój, realizację i ocenę możliwości w dziedzinie szkoleń oraz kształcenia umożliwiających sprostanie wyzwaniom transgranicznego egzekwowania prawa w UE, system szkoleń powinien skupiać się na pogłębianiu wiedzy, umiejętności i kompetencji[12] w ramach czterech obszarów. Obszary te obejmują kwestie od wiedzy ogólnej do wysoko wyspecjalizowanych umiejętności, a wszystkie opierają się na szkoleniach istniejących na szczeblu krajowym, unijnym i międzynarodowym.

3.1.        Kategoria 1: Podstawowa wiedza na temat egzekwowania prawa w UE

Każdy z 1,9 mln funkcjonariuszy organów ścigania[13] mógł mieć do czynienia z przestępczością transgraniczną w pewnym momencie swego życia zawodowego. Wiedza na temat UE i transgranicznych aspektów działań policyjnych jest podstawową kompetencją w zakresie skuteczności operacyjnej i rozwoju kariery. Wiedza ta powinna obejmować zasady skutecznej współpracy organów ścigania, prawa podstawowe, rolę Europolu, Frontexu i Eurojustu oraz wykorzystanie unijnych narzędzi zarządzania informacjami i kanałów takich jak „inicjatywa szwedzka”[14] oraz system informacyjny Schengen[15]. W przeciwnym wypadku istnieje ryzyko poważnych niedociągnięć w zakresie transgranicznych działań policyjnych.

W związku z tym należy określić standardowy minimalny poziom kompetencji i umiejętności w dziedzinie unijnego kontekstu egzekwowania prawa dla wszystkich funkcjonariuszy organów ścigania na wszystkich szczeblach. Powinno to przyczynić się do rozwoju wspólnej kultury egzekwowania prawa.

Komisja będzie zachęcać państwa członkowskie do uwzględniania tych kompetencji w początkowym i dalszym kształceniu zawodowym urzędników oraz w szkoleniach dla doświadczonych urzędników. Akademia Europolu będzie monitorować i oceniać swoje dalsze działania, a wyniki tych działań zostaną włączone do trzyletniego sprawozdania Komisji (patrz sekcja 5.4).

W pierwszej połowie 2014 r. CEPOL, we współpracy z państwami członkowskimi i Frontexem, zaproponuje określenie standardowego unijnego poziomu kompetencji i umiejętności dla wszystkich funkcjonariuszy organów ścigania w dziedzinie egzekwowania prawa w UE.

3.2.        Kategoria 2: Skuteczna współpraca dwustronna i regionalna

Sukces transgranicznych operacji policyjnych zależy częściowo od zdolności funkcjonariuszy organów ścigania do stosowania unijnych i międzynarodowych instrumentów, takich jak europejski nakaz aresztowania[16], wniosek o pomoc prawną[17] i procedury readmisji[18]. Tacy funkcjonariusze powinni również dysponować bardziej szczegółową wiedzą na temat porozumień dwustronnych między państwami członkowskimi oraz umiejętnością porozumiewania się w odpowiednich językach z uwzględnieniem różnic kulturowych i kwestii wrażliwych.

Na poziomie bardziej szczegółowym niż standardowe kompetencje dotyczące obszaru 1, państwa członkowskie będą zachęcane do zapewnienia odpowiednich szkoleń krajowych, przy dalszym rozwijaniu dwustronnych i regionalnych projektów szkoleniowych służących współpracy transgranicznej. Akademia Europolu będzie w razie potrzeby wspierać państwa członkowskie poprzez zapewnianie narzędzi nauczania i gromadzenie oraz rozpowszechnianie najlepszych praktyk.

Do końca 2013 r. CEPOL powinien przedstawić Stałemu Komitetowi Współpracy Operacyjnej w zakresie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (COSI) plan prac w celu wsparcia dwustronnych i regionalnych szkoleń. W 2014 r. CEPOL powinien przedłożyć zaktualizowany przegląd dwustronnych działań szkoleniowych i potrzeb szkoleniowych w państwach członkowskich, a następnie zaprezentować najlepsze dostępne praktyki w odpowiedzi na te potrzeby. Na wniosek państw członkowskich, CEPOL może udostępnić odpowiednie narzędzia nauczania.

3.3.        Kategoria 3: Specjalizacja w zakresie tematycznych działań policyjnych w UE

Priorytety UE w zakresie transgranicznej współpracy organów ścigania są zdefiniowane w strategii bezpieczeństwa wewnętrznego[19] i cyklu polityki UE dotyczącej poważnej i zorganizowanej przestępczości[20], która opiera się na ocenie zagrożenia przestępczością zorganizowaną (OCTA) Europolu, a od 2013 r. na SOCTA (ocenie zagrożenia poważną przestępczością zorganizowaną). Każdy z tych celów priorytetowych wskazuje na potrzebę skutecznego, ukierunkowanego podejścia do szkoleń na poziomie specjalistycznym i tematycznym dla pewnej grupy urzędników. W szkoleniach dotyczących konkretnych dziedzin takich jak: handel narkotykami, ludźmi i bronią palną, cyberprzestępczość, korupcja, konfiskata mienia pochodzącego z działalności przestępczej oraz przeprowadzanie dochodzeń finansowych, wezmą udział eksperci z państw członkowskich, którzy będą, oprócz czerpania korzyści z samego szkolenia, wymieniać najlepsze praktyki, a także nawiązywać kontakty pogłębiające wzajemne zaufanie. Takie szkolenia mogłyby, w przypadkach szczególnego zastosowania do konkretnych priorytetów, obejmować współpracę międzyagencyjną na poziomie krajowym lub europejskim pomiędzy różnymi organami ścigania takimi jak policja, straż graniczna i celna.

W ścisłej współpracy z siecią krajowych akademii szkolenia, Akademia Europolu powinna dokonać analizy potrzeb szkoleniowych, aby określić luki między istniejącymi specjalistycznymi szkoleniami na poziomie państw członkowskich, a szkoleniami międzynarodowymi oraz umiejętnościami i wiedzą niezbędną w tych dziedzinach. Szkolenia powinny być oferowane za pośrednictwem sieci krajowych akademii szkolenia lub, w poszczególnych przypadkach, bezpośrednio przez Akademię Europolu. Powinny one mieć zwykle formę kursów stacjonarnych, uzupełnionych narzędziami e-uczenia się. Omawiany obszar będzie ostatecznie wymagać certyfikacji specjalistycznych szkoleń według uzgodnionych standardów jakości, które mają być uznawane przez wszystkie państwa członkowskie (zob. sekcja 4.2). Roczny budżet Akademii Europolu, będący częścią ogólnego budżetu Europolu, należy przeznaczyć przede wszystkim na realizację działań w ramach tego obszaru.

Po ustaleniu priorytetów dla cyklu polityki UE dotyczącej poważnej i zorganizowanej przestępczości na lata 2013-2017, CEPOL powinien przeprowadzić analizę braków oraz do końca 2013 r. przedłożyć COSI jej wyniki. Na tej podstawie szkolenia w ramach obszaru 3 mogą być opracowywane przez CEPOL oraz sieć krajowych akademii policyjnych począwszy od 2014 r.

3.4.        Kategoria 4: Misje cywilne oraz tworzenie zdolności przeciwdziałania przestępczości w państwach trzecich

Wszyscy funkcjonariusze organów ścigania, którzy biorą udział w unijnych misjach cywilnych w państwach trzecich, przed wyjazdem powinni obowiązkowo odbyć odpowiednie szkolenie. Państwa członkowskie i Akademia Europolu powinny uznawać, wspierać i wykorzystywać istniejące inicjatywy szkoleniowe, takie jak Nowa inicjatywa europejska na rzecz cywilnego zarządzania kryzysowego[21], będąca finansowanym przez UE programem skupiającym wiedzę specjalistyczną z całej UE, ONZ i innych organizacji międzynarodowych w celu przygotowania personelu uczestniczącego w misjach cywilnych. Instytuty szkoleniowe w dziedzinie zarządzania kryzysowego w państwach członkowskich, zapewniające szkolenia dotyczące udziału w misji cywilnej, mogłyby działać jako koordynowane przez Akademię Europolu centra doskonałości w zakresie wdrażania obszaru 4 i szkolić urzędników z innych państw członkowskich, w których nie istnieją takie ośrodki.

W interesie spójnego podejścia UE, Akademia Europolu powinna również zapewniać wytyczne i wiedzę specjalistyczną finansowanym przez UE programom pomocy dotyczącym egzekwowania prawa.

Ponadto Akademia Europolu powinna współpracować z państwami członkowskimi i Frontexem na wniosek państw trzecich o pomoc w tworzeniu zdolności egzekwowania prawa. Jej działania powinny służyć temu, by reakcje na wnioski dotyczące szkolenia i wymiany wiedzy były jak najbardziej skuteczne i pozwalały uniknąć powielania działań zaangażowanych stron.

Akademia Europolu (podmiot koordynujący) i ESDZ we współpracy z Frontexem powinny stworzyć wspólny program dla szkoleń prowadzonych przed wyjazdem na misje i dla innych szkoleń dotyczących konkretnych misji, które mają być realizowane w 2015 r.

Opierając się analizie potrzeb szkoleniowych zrealizowanej przez CEPOL w 2012 r., CEPOL i Akademia Europolu powinny włączyć szkolenia w obszarze 4 do analizy przyszłych (strategicznych) potrzeb szkoleniowych .

4.           Skuteczne podejście do kwestii szkoleń zgodnie z priorytetami UE

Wdrażanie systemu szkoleń dla każdego z czterech obszarów wymienionych powyżej powinno przebiegać w zgodzie z czterema zasadami przewodnimi.

4.1.        Określenie potrzeb

Wszystkie unijne szkolenia dotyczące egzekwowania prawa powinny być dostosowane do zmieniających się potrzeb. Co cztery lata Akademia Europolu powinna przeprowadzić skoordynowaną strategiczną analizę potrzeb szkoleniowych w zakresie egzekwowania prawa w UE w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, Frontexem, Eurojustem, ESDZ, EASO, FRA i Komisją. Powinna ona zajmować się długoterminowym rozwojem kompetencji w zakresie egzekwowania prawa, poprawą jakości uczenia się (zob. sekcja 4.2) i lukami szkoleniowymi związanymi ze strategiami i politykami w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W tym względzie dane statystyczne powinny być corocznie udostępnianie, aby zapewnić ogólne informacje w szczególności na temat liczby przeszkolonych funkcjonariuszy policji oraz rodzaju przeprowadzonych szkoleń. Dostarczy to Komisji, państwom członkowskim i ESDZ danych służących określeniu, w jaki sposób należy rozdzielić zasoby i którzy urzędnicy powinni uczestniczyć w szkoleniach specjalistycznych. W tych strategicznych ramach, Akademia Europolu i Frontex powinny corocznie przeprowadzać regularną analizę potrzeb szkoleniowych, aby określić rodzaj szkoleń oferowanych w zakresie ich odpowiednich uprawnień. Coroczne analizy powinny zostać ujednolicone z cyklem polityki UE dotyczącej priorytetów w obszarze poważnej i zorganizowanej przestępczości, po tym jak zostaną one określone w 2013 r. Wszystkie analizy powinny określać:

1.           nowe efekty uczenia się, które mają być osiągnięte;

2.           luki kompetencyjne oraz sposoby ich uzupełnienia poprzez wysokiej jakości szkolenia towarzyszące istniejącym unijnym lub krajowym programom; oraz

3.           konieczne zasoby.

Pierwszą skoordynowaną strategiczną analizę potrzeb szkoleniowych w zakresie egzekwowania prawa w UE należy przedstawić w 2014 r. Powinna ona zostać przedłożona COSI i zatwierdzona przez Radę.

4.2.        Wysoka jakość

Istnieje potrzeba wzajemnego uznawania umiejętności i wiedzy związanych z egzekwowaniem prawa. Państwa członkowskie już korzystają z istniejących ogólnych inicjatyw akademickich takich jak proces boloński i kopenhaski[22], które ustanawiają porównywalne i równoważne standardy dla dyplomów oraz innych kwalifikacji na różnych szczeblach w oparciu o europejskie ramy kwalifikacji[23] oraz kształcenia i szkolenia zawodowego poprzez system akumulacji punktów uznawany w całej Europie (ECTS - europejski system transferu i akumulacji punktów w szkolnictwie wyższym)[24].

System szkoleń powinien opierać się na tych inicjatywach związanych z uznawaniem jakości, kładąc szczególny nacisk na zasady uczenia się przez całe życie. Komisja uważa, że do 2020 r. powinny zostać ustanowione i wdrożone porównywalne na poziomie UE kwalifikacje dotyczące szkoleń w zakresie egzekwowania prawa (tzn. ramy kwalifikacji sektorowych). Miałoby to zastosowanie do obszarów 3 i 4. W pierwszej kolejności Akademia Europolu powinna dopilnować, by moduły i kursy szkoleniowe na poziomie UE zostały opracowane zgodnie z systemem punktów ECTS oraz z uwzględnieniem wyraźnie określonych efektów uczenia się. Zachęca się również państwa członkowskie do podjęcia kroków w celu stosowania systemu punktów ECTS w ramach krajowych modułów szkoleniowych.

Ponadto należy określić specjalny profil dla instruktorów działających na szczeblu unijnym w kontekście systemu szkoleń. Powinien on zawierać definicję umiejętności dydaktycznych, wiedzy specjalistycznej oraz kompetencji językowych. W razie potrzeby instruktorzy powinni mieć dostęp do szkoleń w celu optymalizacji tych umiejętności. Akademia Europolu w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi i Frontexem powinna opracować taki profil i wdrożyć mechanizm w celu przeprowadzenia końcowej selekcji, monitoringu i oceny instruktorów w pierwszej połowie 2014 r.

Aby podnieść jakość szkoleń zapewnianych w ramach omawianego systemu, CEPOL i inne zaangażowane podmioty będą zachęcane do korzystania z wiedzy specjalistycznej podmiotów prywatnych, takich jak instytucje finansowe oraz przedsiębiorstwa IT, oraz do zacieśniania z nimi partnerstwa.

W 2014 r. w porozumieniu z państwami członkowskimi i agencjami WSiSW CEPOL powinien przedstawić plan działań w sprawie ustanowienia wspólnych ram jakości dla kształcenia w zakresie egzekwowania prawa, który ma zostać wdrożony do 2020 r., oraz przedłożyć go COSI.

4.3.        Przyspieszenie rozwoju kariery dla funkcjonariuszy organów ścigania

W odniesieniu do opracowania ram jakościowych opisanych w sekcji 4.2, unijny zestaw umiejętności, wiedzy i kompetencji nabytych w ramach systemu szkoleń powinien być uznany przez państwa członkowskie za część zestawu umiejętności nabywanych przez urzędników na poziomie krajowym. Szkolenia oferowane w ramach systemu szkoleń powinny stać się naturalnym elementem zestawu szkoleń funkcjonariuszy organów ścigania zgodnie z zasadami uczenia się przez całe życie. Państwa członkowskie powinny w pełni wykorzystywać narzędzia szkoleniowe takie jak e-uczenie się, wspólne programy szkoleń i programy wymiany lub szkolenia instruktorów. Szkolenia w ramach obszaru 3 systemu szkoleń będą przede wszystkim pomagać uzupełniać luki między potrzebami szkoleniowymi, a szkoleniami istniejącymi na poziomie krajowym i międzynarodowym.

4.4.        Skuteczne wykorzystanie zasobów

System szkoleń ma na celu osiągnięcie korzyści dzięki większej specjalizacji, bardziej skutecznej koordynacji, wykorzystaniu efektu synergii oraz zapobieganiu powielaniu działań oraz uspójnieniu potrzeb szkoleniowych z ofertą. Akademia Europolu i krajowe akademie policyjne powinny zbadać najbardziej skuteczne metody szkoleń służące osiągnięciu wyników z wykorzystaniem na przykład narzędzi e-uczenia się.

Zgodnie z zewnętrznym badaniem przeprowadzonym na zlecenie Komisji, całkowite bezpośrednie koszty wdrożenia systemu szkoleń i zarządzania nim szacuje się na około 3,4 mln EUR (ceny bieżące) w okresie 2013 – 2020. Obejmie to koszty nowego komitetu naukowego (90 000 EUR rocznie) utworzonego jako organ doradczy dla dyrektora wykonawczego i zarządu. Zgodnie ze wspomnianą analizą roczna kwota oszczędności wynikająca ze zwiększenia efektywności może wynieść 23 mln EUR w zakresie działań policyjnych w UE[25], w porównaniu z utrzymaniem status quo.

Wniosek Komisji dotyczący Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego[26] (ISF) na lata 2014-2020 wyznaczył jako cel wdrożenie systemów szkoleń dotyczących unijnej strategii w zakresie szkoleń. Państwa członkowskie powinny informować Komisję o liczbie funkcjonariuszy organów ścigania przeszkolonych z pomocą Funduszu w zakresie kwestii o wymiarze transgranicznym. Należy również skorzystać z możliwości wsparcia szkoleń urzędników organów ścigania pod pewnymi warunkami ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego[27].

5.           Wdrażanie systemu szkoleń: Role i obowiązki

System szkoleń będzie wspólnie wdrażany przez Komisję, Europol, agencje WSiSW i państwa członkowskie.

5.1.        Akademia Europejska w Europolu

Akademia Europolu będzie siłą napędową i koordynatorem wdrażania systemu szkoleń, w ścisłej współpracy z innymi agencjami UE oraz siecią krajowych akademii szkolenia. Sześć proponowanych podstawowych zadań to:

1.           Akademia Europolu powinna dążyć do rozwijania w UE centrów doskonałości w zakresie kształcenia dotyczącego egzekwowania prawa (transgranicznego). Powinna ona stać się autorytetem dla specjalistów w tej dziedzinie i działać jako pośrednik wymiany najlepszych praktyk. Akademia Europolu powinna starać się pełnić rolę koordynatora strategicznych kwestii kształcenia z zakresu egzekwowania prawa w UE, a także w razie potrzeby zapewnić wsparcie dla innych agencji UE, w tym poprzez koordynację analizy strategicznych potrzeb szkoleniowych w zakresie egzekwowania prawa na poziomie UE.

2.           W porozumieniu z zainteresowanymi stronami, Akademia Europolu powinna określić zakres podstawowej wiedzy, w tym efektów uczenia się w ramach obszaru 1. Pierwsza wersja tego zakresu powinna zostać przedstawiona przez CEPOL w pierwszej połowie 2014 r.

3.           Akademia Europolu powinna zapewnić wsparcie państwom członkowskim wdrażającym obszar 2 poprzez rozpowszechnianie najlepszych praktyk dotyczących współpracy transgranicznej i dostarczanie narzędzi nauczania, jeśli zaistnieje taka potrzeba.

4.           Akademia Europolu, wraz z innymi centrami doskonałości w ramach sieci krajowych akademii szkolenia, powinna zapewniać szkolenia na szczeblu UE dla urzędników, jak również dla instruktorów. W ramach obszarów 3 i 4, Akademia Europolu powinna określić poziom poszczególnych kursów w odniesieniu do europejskich ram kwalifikacji, we współpracy z siecią krajowych akademii szkolenia. Akademia Europolu powinna dopilnować, by szkolenia były dobrze zaplanowane, a instruktorzy byli odpowiednio wspierani, oceniani i wynagradzani.

5.           Akademia Europolu powinna opracować procedury i wytyczne dla określenia priorytetów szkoleniowych, ról i obowiązków w celu koordynowania i wspierania wdrażania wszystkich obszarów systemu szkoleń.

6.           Wraz z zainteresowanymi podmiotami Akademia Europolu powinna monitorować plan działania w celu stworzenia ram zapewniania jakości zaproponowanych przez CEPOL w 2014 r., jak opisano w sekcji 4.2.

5.2.        Krajowe akademie jako centra doskonałości

Specjalistyczne szkolenia w ramach systemu szkoleń powinny być prowadzone przez najlepiej wykwalifikowany organ w sieci krajowych akademii szkolenia lub, w stosownych przypadkach, przez Akademię Europolu. Krajowe akademie w dziedzinie egzekwowania prawa wyspecjalizowane w konkretnych priorytetowych aspektach działań policyjnych w ramach obszarów 3 lub 4, takich jak pranie pieniędzy, szkolenia prowadzone przed wyjazdem na misje cywilne lub szczególne kwestie ochrony granic, mogłyby uzyskać status „centrów doskonałości” na uzgodniony okres oraz oferować szkolenia w całej UE w imieniu Akademii Europolu. Centra doskonałości powinny działać w zgodzie ze wspólnymi zasadami zapewniania jakości opracowanymi w ramach systemu szkoleń i zgodnie z opisem w sekcji 4.2. Krajowe akademie powinny być w stanie oddelegować ekspertów lub instruktorów do Akademii Europolu.

5.3.        Państwa członkowskie

Państwa członkowskie będą odpowiedzialne za wdrażanie obszarów 1 i 2 do programów szkolenia wstępnego i związanego z rozwojem kariery oraz są zachęcane do wykorzystania środków z funduszy UE na ten cel[28]. W odniesieniu do obszaru 2 zachęca się państwa członkowskie do rozpoczęcia realizacji dwustronnych projektów związanych ze szkoleniami zmierzających do usprawnienia współpracy transgranicznej w wielu kwestiach, takich jak nadzór, pościg i wymiana informacji za pośrednictwem centrów współpracy policyjno-celnej. Ponadto państwa członkowskie będą odpowiedzialne za wybór urzędników kwalifikujących się do udziału w misjach cywilnych oraz za wyznaczenie urzędników na stanowiska instruktorów przeprowadzających szkolenia w obszarach 3 i 4 na poziomie UE.

5.4.        Komisja Europejska

Komisja będzie regularnie oceniać postępy we wdrażaniu systemu szkoleń, w tym działań określonych w niniejszym komunikacie. W szczególności Komisja oceni środki opracowane w celu zapewnienia jakości i skuteczności koordynacji zapewnianej przez Akademię Europolu. Pierwsze sprawozdanie zostanie przedłożone w 2016 r.

5.5.        Agencje UE

Frontex, EMCDDA, FRA i EASO również odgrywają ważną rolę, przyczyniając się poprzez swoją wiedzę specjalistyczną do zapewnienia funkcjonariuszom organów ścigania wysokiej jakości szkoleń i efektów uczenia. Wszystkie agencje powinny regularnie współpracować i działać, aby zwiększyć skuteczność i określić synergię w dziedzinach przekrojowych. Na przykład funkcjonariusze policji, straży granicznej i służb celnych powinni współpracować w celu zwalczania handlu ludźmi. Akademia Europolu będzie odgrywać rolę ogólnego koordynatora jak opisano w sekcji 5.1.

5.6.        Europejska Służba Działań Zewnętrznych

ESDZ, Komisja Europejska i agencje UE muszą działać ręka w rękę w celu zacieśnienia współpracy, ze szczególnym naciskiem na budowanie zdolności i szkolenia[29]. Jeżeli planowane misje cywilne UE obejmują uczestnictwo funkcjonariuszy organów ścigania, Akademia Europolu powinna przyczynić się do przeprowadzenia szkoleń na wczesnym etapie i powinna być przygotowana do ułatwienia organizacji dodatkowych specjalnych szkoleń, aby dopilnować, by uczestnicy tych misji posiadali jednakowy poziom wiedzy specjalistycznej. ESDZ powinna być zaangażowana w ten proces, a inicjatywy takie jak działania Komitetu ds. Aspektów Cywilnych Zarządzania Kryzysowego powinny zostać uwzględnione.

6.           Podsumowanie

Pełne i konstruktywne uczestnictwo państw członkowskich, agencji WSiSW i innych zainteresowanych stron w całej UE zwiększy skuteczność reakcji UE na wspólne wyzwania w zakresie bezpieczeństwa, pozwalając jak najlepiej wykorzystać ograniczone środki budżetowe. Przyczyni się to do podniesienia poziomu wiedzy na temat unijnych i transgranicznych kwestii związanych z działaniami policyjnymi, zapewni uznanie specjalistycznych szkoleń w obszarach priorytetowych, podniesie ogólne standardy działań policyjnych w całej UE, zwiększy zaufanie między organami ścigania i pobudzi tworzenie wspólnej kultury egzekwowania prawa. Wzmocni to również zdolności operacyjne w zakresie egzekwowania prawa w UE w celu zwalczania przestępczości zorganizowanej i poważnej przestępczości transgranicznej oraz terroryzmu.

Komisja zajmie się kwestiami poruszonymi w niniejszym komunikacie w szczególności w ścisłej współpracy z Parlamentem Europejskim, państwami członkowskimi i agencjami WSiSW.

[1]               Z uwzględnieniem europejskiej strategii bezpieczeństwa cybernetycznego; wspólnego komunikatu do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów; Strategii bezpieczeństwa cybernetycznego Unii Europejskiej: Otwarta, bezpieczna i chroniona cyberprzestrzeń. 7.2.2013 JOIN(2013) 1final.

[2]               Program sztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli, Dz.U. C 115 z 4.5.2010, s. 1.

[3]               Zob. np. rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie unijnej polityki przeciwdziałania terroryzmowi: najważniejsze osiągnięcia i nadchodzące wyzwania (2010/2311/(INI)).

[4]               Decyzja Rady 2008/615/WSiSW oraz decyzja Rady 2008/616/WSiSW, Dz.U. L 210 z 6.8.2008, s. 1 i s.12.

[5]               Tym samym uzupełnia polityki UE w zakresie szkoleń dla pracowników wymiaru sprawiedliwości, zob. Budowanie zaufania do europejskiego wymiaru sprawiedliwości: nowy wymiar europejskiego szkolenia dla pracowników wymiaru sprawiedliwości, COM(2011) 551 final.

[6]               Europejski system szkoleń – Przegląd szkoleń w dziedzinie egzekwowania prawa w UE, CEPOL 2012 r.

[7]               8309/1/10 REV 1 ENFOPOL 93.

[8]               Artykuł 5 rozporządzenia (UE) nr 1168/2011 zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej z dnia 25 października 2011 r., Dz.U. L 304 z 22.11.2011, s. 1.

[9]               Ramy kwalifikacji sektorowych dla straży granicznej: www.frontex.europa.eu/training

[10]             Decyzja Rady 2008/615/WSiSW oraz decyzja Rady 2008/616/WSiSW, Dz.U. L 210 z 6.8.2008, s. 1 i s.12.

[11]             Źródło: dokument CEPOL, o którym mowa w przypisie 6.

[12]             Efekty uczenia się zgodne z europejskimi ramami kwalifikacji (EQF) obejmują wiedzę, umiejętności i kompetencje.

[13]             Eurostat – dane szacunkowe: 1,9 mln.

[14]             Decyzja ramowa Rady 2006/960/WSiSW, Dz.U. L 386 z 29.12.2006, s. 89.

[15]             Konwencja wykonawcza do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., Dz.U. L 239 z 22.9.2000, s. 19.

[16]             Decyzja ramowa Rady 2002/584/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, Dz.U. L 190 z 18.7.2002, s. 1.

[17]             Wniosek o pomoc prawną to formalny wniosek sądu z jednego państwa skierowany do właściwych organów sądowych w innym państwie dotyczący przedłożenia zeznań, dokumentacji lub innych dowodów albo doręczenia pisma procesowego.

[18]             Umowa o readmisji reguluje w drodze traktatu międzynarodowego powrót oraz readmisję osób między przynajmniej dwoma państwami.

[19]             Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 listopada 2010 r. - Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego UE w działaniu: pięć kroków w kierunku bezpieczniejszej Europy”, COM(2010)673 final.

[20]             Konkluzje Rady w sprawie ustanowienia priorytetów UE w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej na lata 2011–2013, 11050/11, 6 czerwca 2011 r.

[21]             http://www.entriforccm.eu

[22]             Deklaracja bolońska z dnia 19 czerwca 1999 r.; deklaracja kopenhaska przyjęta w dniach 29 i 30 listopada 2002 r..

[23]             EQF określają wspólne ramy odniesienia, które pomagają przy porównywaniu ram krajowych systemów kwalifikacji i ich poziomów poprzez zastosowanie bardziej czytelnych i zrozumiałych standardów kwalifikacji w różnych państwach i w Europie.

[24]             Europejski system transferu i akumulacji punktów (ECTS) określa ogólnie obowiązujące i zatwierdzone procedury uznawania kwalifikacji zdobytych przez studentów na kierunkach poza państwem pochodzenia.

[25]             Badanie dotyczące zmiany decyzji Rady 2005/681/WSiSW ustanawiającej Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL), GHK, 10 kwietnia 2012 r. Wspomniane koszty obejmują nowy komitet naukowy (90 000 EUR rocznie) utworzony jako organ doradczy dla dyrektora wykonawczego i zarządu Europolu, zob. wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. współpracy organów ścigania i szkolenia w zakresie egzekwowania prawa (Europol) oraz uchylającego decyzje rady 2009/371/wsisw oraz 2005/681/WSiSW.

[26]             Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego, w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, instrument finansowy na rzecz wspierania współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego.

[27]             www.ec.europa.eu/esf

[28]             Zob. powyżej, przypis 26 wniosek dotyczący Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

[29]             W dniu 30 listopada 2011 r. COSI wydał opinię w sprawie umacniania więzi między podmiotami z obszaru wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, dok. 17884/11 JAI 906 COSI 112.