KOMUNIKAT KOMISJI

Wyniki średniookresowej weryfikacji dodatkowości 2007-2013

1.           Wprowadzenie

Dodatkowość jest podstawową zasadą polityki spójności, służącą zapewnieniu wartości dodanej tej polityki. Zgodnie z tą zasadą fundusze strukturalne UE uzupełniają, lecz nie zastępują równoważnych wydatków publicznych ponoszonych przez państwo członkowskie[1]. Zasada dodatkowości jest przestrzegana, jeśli średni roczny poziom wydatków krajowych w wartościach rzeczywistych w latach 2007-2013 jest co najmniej równy poziomowi ustalonemu na początku tego okresu. W ten sposób zapewnia się rzeczywisty wpływ polityki spójności, która uzupełnia inwestycje krajowe unijnymi. Zasada dodatkowości pozostaje zasadniczym elementem wniosku Komisji dotyczącego polityki spójności na lata 2014-2020, ponieważ wspiera utrzymanie inwestycji przyczyniających się do wzrostu gospodarczego.

W okresie programowania 2007-2013 Komisja weryfikuje przestrzeganie zasady dodatkowości w regionach objętych celem konwergencji (w tym w regionach objętych mechanizmem phasing-out) w 20 państwach członkowskich[2]. Weryfikacja odbywa się w trzech etapach:

· ex ante, kiedy określa się poziom wydatków publicznych, który ma zostać utrzymany w regionach objętych celem konwergencji w okresie 2007-2013 (poziom bazowy)[3];

· etap średniookresowy, kiedy ustala się poziom rzeczywistych wydatków publicznych w okresie 2007-2010 i dokonuje przeglądu poziomu bazowego;

· ex post, kiedy ustala się poziom rzeczywistych wydatków w okresie 2011-2013 i ocenia przestrzeganie poziomu bazowego.

W niniejszym komunikacie podsumowano wyniki średniookresowej weryfikacji przeprowadzonej dla okresu 2007-2010. Dotyczy ona głównie okresu poprzedzającego kryzys gospodarczy i finansowy oraz wczesnych lat tego kryzysu, kiedy wiele państw członkowskich stosowało budżetowe środki stymulacyjne. Od tamtego czasu większość państw członkowskich zdecydowała o podjęciu konsolidacji fiskalnej, co prawdopodobnie będzie miało znaczący wpływ na inwestycje publiczne i dodatkowość w okresie 2011-2013. Prawdopodobne jest więc, że weryfikacja ex post rzeczywistych wydatków doprowadzi do dalszych dostosowań.

W wyniku weryfikacji średniookresowej poczyniono trzy najważniejsze ustalenia:

Po pierwsze, zagregowany poziom krajowych wydatków strukturalnych w regionach objętych celem konwergencji w latach 2007-2010. był o 7 % wyższy od poziomu ustalonego ex ante. Wiąże się to ze zwiększeniem wydatków publicznych w niektórych państwach członkowskich. Wyższe od przewidywanych wydatki publiczne były spowodowane przede wszystkim antycyklicznymi działaniami niektórych rządów w celu złagodzenia skutków kryzysu lub znaczącym wzrostem gospodarczym w niektórych państwach w okresie poprzedzającym kryzys.

Po drugie, dziesięć państw członkowskich zwróciło się do Komisji z wnioskiem o obniżenie bazowego poziomu dodatkowości na lata 2007-2013. W przypadku większości państw było to skutkiem bieżącej lub planowanej konsolidacji fiskalnej, natomiast w odniesieniu do dwóch państw chodziło o korektę analizy ex ante (zob. sekcje 2 i 3). Komisja uznała wszystkie te wnioski za uzasadnione.

Po trzecie, średniookresowa weryfikacja ujawniła niedoskonałości obecnej metody weryfikacji dodatkowości. Z tego względu Komisja zaproponowała zreformowanie procesu weryfikacji w okresie 2014-2020, aby dostosować go do nowego zarządzania gospodarczego w Unii[4].

2.           Wydatki strukturalne w regionach objętych celem konwergencji w latach 2007-2010

Z metodologicznego punktu widzenia ustalenie poziomu wydatków publicznych do celów weryfikacji dodatkowości w okresie 2007-2010 stanowiło nie lada wyzwanie. Oznaczało gromadzenie i agregowanie danych ad hoc na temat inwestycji publicznych, w podziale na sektory, na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym. Komisja sprawdziła spójność tych danych z tendencjami w zakresie inwestycji publicznych zaobserwowanymi na podstawie statystyk Eurostatu, w szczególności systemu rachunków narodowych ESA-95 oraz klasyfikacji funkcji sektora instytucji rządowych i samorządowych (COFOG), a także zorganizowała serię dwustronnych spotkań z państwami członkowskimi w celu weryfikacji zgłoszonego poziomu wydatków. Aby rozwiązać te problemy, Komisja zaproponowała reformę systemu weryfikacji w okresie 2014-2020, opisaną poniżej w części dotyczącej wniosków.

Wyniki średniookresowej weryfikacji podsumowano w Tabeli 1, w której porównano potwierdzony poziom średnich rocznych wydatków strukturalnych w okresie 2007-2010 z poziomem uzgodnionym ex ante. Pomimo kryzysu roczne wydatki strukturalne były średnio o 7,3 % wyższe niż początkowo szacowano (102 mld EUR zamiast 95 mld EUR[5]). Stało się tak dlatego, że w regionach objętych celem konwergencji w dziesięciu państwach członkowskich poziom wydatków strukturalnych był równy lub wyższy od poziomu uzgodnionego podczas weryfikacji ex ante (Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Hiszpania, Francja, Malta, Polska, Rumunia, Słowenia i Słowacja).

W sześciu państwach członkowskich (Niemcy, Estonia, Łotwa, Portugalia, Austria, Zjednoczone Królestwo) deficyt w stosunku do początkowych zobowiązań był niewielki. Dwóm państwom członkowskim do wywiązania się z zobowiązań ex ante zabrakło ponad 10 % (Litwa, Węgry), a w przypadku dwóch innych państw członkowskich niedobór wyniósł przeszło 20 % (Grecja, Włochy). Główną przyczyną niższego niż zakładano poziomu wydatków w państwach członkowskich, z wyjątkiem Niemiec, była szybko pogarszająca się sytuacja makroekonomiczna.

TABELA 1- Poziom odniesienia ex ante na okres 2007-2013 i rzeczywiste roczne wydatki w okresie 2007-2010

|| Poziom odniesienia (średnio) 2007-2013 || Wydatki (średnio) 2007-2010 || Różnica

BE || 1,128 || 1,246 || 10,5%

BG || 919 || 1,444 || 57,2%

CZ || 2,549 || 2,649 || 3,9%

DE || 16,504 || 16,452 || -0,3%

EE || 1,316 || 1,275 || -3,1%

GR || 8,661 || 6,719 || -22,4%

ES || 13,973 || 21,367 || 52,9%

FR || 1,815 || 2,271 || 25,1%

IT || 20,613 || 16,194 || -21,4%

LV || 971 || 902 || -7,1%

LT || 755 || 672 || -11,1%

HU || 3,330 || 2,867 || -13,9%

MT || 107 || 170 || 59,3%

AT || 139 || 138 || -0,9%

PL || 7,940 || 12,531 || 57,8%

PT || 3,946 || 3,624 || -8,2%

RO || 4,773 || 5,196 || 8,9%

SI || 957 || 1,121 || 17,1%

SK || 876 || 1,396 || 59,4%

UK || 3,495 || 3,465 || -0,9%

Ogółem || 94,765 || 101,698 || 7,3%

Uwaga: średnie roczne w mln EUR (ceny z 2006 r.)

Grecja szczególnie dotkliwie odczuła skutki kryzysu i od końca 2008 r. pozostaje w stanie poważnej recesji. Z tego powodu uruchomiono dwa programy dostosowawcze i pomoc finansową od państw strefy euro i Międzynarodowego Funduszu Walutowego.

Przyczyną niższych wydatków publicznych we Włoszech był zbyt ambitny poziom ex ante, określony na podstawie programu inwestycyjnego „Fondo per le Aree Sottoutilizzate”, który zakłada uzupełnienie funduszy strukturalnych UE krajowym filarem rozwoju regionalnego obejmującym w szczególności region Mezzogiorno. W latach 2008-2009 trzeba było znacznie ograniczyć ten program inwestycyjny, z uwagi na pilną potrzebę konsolidacji fiskalnej w walce z kryzysem.

Głównym powodem wyższych niż przewidywano wydatków w Hiszpanii były plany naprawy gospodarczej dotyczące lokalnej infrastruktury podstawowej (około 7-8 mld EUR) oraz gospodarki zrównoważonej (około 4-5 mld EUR), przyjęte w 2009 r. w celu przeciwdziałania pierwszym skutkom kryzysu. Podobnie na Słowacji w latach 2009-2010 rząd przyjął trzy pakiety budżetowych środków stymulacyjnych o wartości około 1 % PKB, aby sprzyjać zatrudnieniu, pobudzać działalność badawczo-rozwojową oraz wspierać inwestycje w efektywność energetyczną.

W przypadku Polski połączenie budżetowych środków stymulujących na rzecz rozwoju zasobów ludzkich oraz infrastruktury podstawowej doprowadziło do wyższego niż przewidywano poziomu wydatków strukturalnych. Wreszcie w Bułgarii wyższy od oczekiwanego poziom wydatków był spowodowany intensywnym wzrostem gospodarczym w okresie poprzedzającym kryzys, kiedy to odnotowano znaczące zwiększenie nakładów brutto na środki trwałe.

3.           Zmiana docelowego poziomu wydatków strukturalnych w okresie 2007-2013

Podczas średniookresowej weryfikacji zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych[6], dziesięć państw członkowskich (Republika Czeska, Niemcy, Estonia, Grecja, Włochy, Łotwa, Litwa, Węgry, Portugalia i Zjednoczone Królestwo) wystąpiło do Komisji z wnioskiem o obniżenie poziomu wydatków publicznych na lata 2007-2013 w stosunku do poziomu uzgodnionego ex ante.

Komisja oceniła te wnioski i po konsultacjach z państwami członkowskimi podjęła decyzję o zmianie poziomu wydatków strukturalnych, biorąc pod uwagę rozwój sytuacji gospodarczej od początku okresu programowania. Komisja opracowała następujące trzy warianty nowego poziomu odniesienia dla wydatków publicznych:

1) Utrzymanie udziału w PKB środków przeznaczonych na inwestycje publiczne: Ten wariant zakłada, że nowy „poziom odniesienia” będzie równoważny pod względem udziału w PKB z poziomem ustalonym podczas weryfikacji ex ante. Celem jest utrzymanie inwestycji publicznych na poziomie odpowiednim do wielkości gospodarki krajowej (tj. PKB). To oznacza, że obniżenie „poziomu odniesienia” jest do przyjęcia pod warunkiem, że jest ono proporcjonalne do spadku aktywności gospodarczej.

2) Utrzymanie stałego udziału w pierwotnych dochodach publicznych: Drugi wariant zakłada określenie nowego poziomu odniesienia proporcjonalnie do łącznych dochodów pierwotnych. Nowy poziom odniesienia jest równoważny z poziomem ustalonym podczas weryfikacji ex ante pod względem łącznych dochodów pierwotnych sektora instytucji rządowych i samorządowych. Celem jest utrzymanie inwestycji publicznych na poziomie odpowiednim do zasobów finansowych sektora publicznego.

3) Wykorzystanie poziomu wydatków publicznych w okresie 2000-2006 (dla 12 nowych państw członkowskich – lata 2004-2006) jako nowej wartości odniesienia: Ten wariant umożliwia państwom członkowskim określenie poziomu odniesienia zgodnie z wydatkami publicznymi w poprzednim okresie programowania. W ten sposób rozwiązuje się problemy tych państw członkowskich, które wyznaczyły sobie zbyt ambitny poziom wydatków publicznych na lata 2007-2013 na podstawie przesadnie optymistycznych prognoz gospodarczych.

Nowe poziomy odniesienia dla Republiki Czeskiej, Estonii, Litwy i Węgier odpowiadają wariantowi 1. Dla Zjednoczonego Królestwa ustalono poziom zgodnie z wariantem 2, a dla Łotwy – zgodnie z wariantem 3.

W pozostałych czterech państwach członkowskich przy zmianie poziomu odniesienia uwzględniono także pewne dodatkowe czynniki. W Niemczech wydatki publiczne na aktywną politykę rynku pracy w regionach objętych celem konwergencji w Niemczech Wschodnich zmniejszają się szybciej niż początkowo planowano, równolegle ze znacznym i nieoczekiwanym spadkiem bezrobocia. Komisja zaakceptowała tę redukcję, ponieważ w przeliczeniu na osobę wydatki na rynek pracy pozostają niezmienne.

W przypadku Grecji i Portugalii Komisja dopilnowała, aby nowe poziomy wydatków publicznych, które mają być przestrzegane w okresie 2007-2013, były spójne z warunkami w zakresie polityki programów dostosowań gospodarczych uzgodnionych z Komisją Europejską, Europejskim Bankiem Centralnym i Międzynarodowym Funduszem Walutowym. W obu państwach programy te zakładają znaczącą obniżkę wydatków publicznych w obszarach kwalifikujących się do wsparcia z funduszy strukturalnych, w tym edukacji, szkoleń, nakładów inwestycyjnych i wydatków przedsiębiorstw publicznych.

W Grecji przewiduje się spadek inwestycji publicznych z 3,1 % PKB w latach 2007-2010 do 2,2 % rocznie w okresie 2011-2013. W wartościach bezwzględnych oznacza to roczną obniżkę o 2,5 mld EUR.

W Portugalii inwestycje publiczne (nakłady brutto na środki trwałe sektora instytucji rządowych i samorządowych) mają się zmniejszyć z 3 % PKB w latach 2007-2010 do 2,1 % rocznie w okresie 2011-2013, aby spełnić wymagania programu dostosowań gospodarczych. To oznacza obniżkę o około 1,8 mld EUR rocznie.

Gospodarka Włoch znacznie ucierpiała na skutek kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. W ostatnich kilku latach włoski rząd przedsięwziął znaczące środki konsolidacji budżetowej, aby przeciwdziałać rosnącemu zadłużeniu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Polegały one na planowanych oszczędnościach w wydatkach resortów oraz cięciach środków przekazywanych instytucjom rządowym i samorządowym niższego szczebla. Wspomniane cięcia wpłynęły także na nakłady na środki trwałe, które zgodnie z przewidywaniami mają się zmniejszyć z 2,3 % do 1,5 % PKB w latach 2007-2013. W rezultacie działania na rzecz konsolidacji fiskalnej poważnie osłabiły zdolność Włoch do utrzymania wydatków publicznych na poziomie uzgodnionym na lata 2007-2013.

Tabela 2 przedstawia poziom ustalony ex ante oraz nowy poziom odniesienia. Zmieniona kwota stanowić będzie nowy poziom docelowy służący weryfikacji przestrzegania zasady dodatkowości. Weryfikacja ex post zostanie przeprowadzona w dniu 31 grudnia 2016 r.

TABELA 2: Nowe poziomy odniesienia określone na podstawie art. 15 ust. 4

|| Poziom odniesienia (średnio) 2007-2013 || Nowy poziom odniesienia (średnio) 2007-2013 || Różnica

BE || 1,128 || 1,128 || 0,0%

BG || 919 || 919 || 0,0%

CZ || 2,549 || 2,271 || -10,9%

DE || 16,504 || 14,562 || -11,8%

EE || 1,316 || 1,276 || -3,0%

GR || 8,661 || 6,125 || -29,3%

ES || 13,973 || 13,973 || 0,0%

FR || 1,815 || 1,815 || 0,0%

IT || 20,613 || 13,860 || -32,8%

LV || 971 || 770 || -20,7%

LT || 755 || 598 || -20,8%

HU || 3,330 || 2,828 || -15,1%

MT || 107 || 107 || 0,0%

AT || 139 || 139 || 0,0%

PL || 7,940 || 7,940 || 0,0%

PT || 3,946 || 2,637 || -33,2%

RO || 4,773 || 4,773 || 0,0%

SI || 957 || 957 || 0,0%

SK || 876 || 876 || 0,0%

UK || 3,465 || 3,072 || -11,3%

Ogółem || 94,765 || 80,624 || -14,9%

Uwaga: średnie roczne w mln EUR (ceny z 2006 r.)

Nowy zagregowany poziom odniesienia na okres 2007-2013 (80,6 mld EUR) jest o 15 % niższy niż poziom ustalony na etapie weryfikacji ex ante (94,8 mld EUR). Największa redukcja miała miejsce w przypadku Portugalii (-33,2 %), Włoch (-32,8 %) i Grecji (-29,3 %), a w następnej kolejności Litwy (-20,8 %) i Łotwy (-20,7 %). Przewiduje się zatem, że nakłady brutto na środki trwałe w UE27, które wynosiły 2,7 % PKB w latach 2007-2010, zmniejszą się do 2,3 % PKB w okresie 2011-2014, a więc spadną do poziomu sprzed kryzysu.

Należy jednak zaznaczyć, że poziom krajowych inwestycji publicznych w większości regionów objętych celem konwergencji pozostaje dość wysoki. W okresie 2007-2013 państwa członkowskie inwestują średnio prawie 500 EUR na mieszkańca rocznie w swoich regionach objętych celem konwergencji. Roczna wartość inwestycji publicznych w przeliczeniu na mieszkańca jest znacząca także w państwach, w których poziom odniesienia został obniżony, przykładowo w Niemczech Wschodnich wynosi 959 EUR, w regionie Mezzogiorno – 795 EUR, w Grecji – 600 EUR, w Portugalii – 351 EUR a na Łotwie – 333 EUR.

Przywrócenie zdrowych finansów publicznych za pomocą konsolidacji fiskalnej jest istotnym warunkiem trwałego wzrostu gospodarczego. Skutki tych działań wpływają jednak na zdolność państw członkowskich do utrzymania wzrostu w perspektywie średniookresowej i do wywiązania się z zobowiązań w zakresie dodatkowości. Jest więc prawdopodobne, że weryfikacja ex post dla okresu 2011-2013 spowoduje dalsze dostosowania.

4.           Podsumowanie

Dodatkowość jest fundamentem polityki spójności zapewniając jej charakter polityki inwestycyjnej.

Po raz pierwszy od czasu, gdy prowadzona jest weryfikacja dodatkowości, UE stoi w obliczu poważnego kryzysu gospodarczego. Budżetowe i fiskalne skutki kryzysu doprowadziły do obniżenia poziomu wydatków publicznych w regionach objętych celem konwergencji w niektórych państwach członkowskich. Pomimo koniecznej konsolidacji fiskalnej wiele państw poniosło jednak znaczące wydatki strukturalne na mieszkańca w latach 2007-2010. Polityka spójności ma istotny udział w inwestycjach publicznych w wielu państwach członkowskich i pozostaje niezbędna dla zachowania trwałych poziomów inwestycji na rzecz finansowania polityk sprzyjających wzrostowi gospodarczemu w całej Europie.

Na podstawie niniejszego sprawozdania w 2016 r. Komisja zweryfikuje ex post, czy państwa członkowskie przestrzegały zasady dodatkowości w okresie 2007-2013. Na tym etapie przeanalizowane zostaną poziomy wydatków strukturalnych także w latach 2011-2013, które dla większości państw członkowskich są okresem konsolidacji fiskalnej i rewaloryzacji wydatków. Dlatego konieczne mogą być dalsze zmiany celów w zakresie dodatkowości.

Średniookresowa weryfikacja dodatkowości ujawniła także pewne słabości obecnego systemu. Wyniki różnych państw członkowskich nie są porównywalne. Proces weryfikacji ad hoc wymaga sporych nakładów, zarówno w państwach członkowskich, jak i w Komisji, a system weryfikacji nie jest dostosowany do nowego zarządzania gospodarczego UE.

Aby rozwiązać ten problem, Komisja zaproponowała reformę weryfikacji zasady dodatkowości w okresie 2014-2020. Jej celem jest powiązanie dodatkowości bezpośrednio z paktem stabilności i wzrostu, aby rozwiązać problem kompromisu między dodatkowością i deficytem publicznym za pomocą przejrzystych ram (zasad) dotyczących środków publicznych oraz uprościć system weryfikacji i sprawić, by był bardziej porównywalny i mniej obciążający. Do celów weryfikacji najlepiej jest korzystać z informacji dotyczących inwestycji publicznych (nakłady brutto na środki trwałe) programów stabilności i konwergencji, choć ich zakres nie pokrywa się w pełni z zakresem inwestycji objętych polityką spójności (zwłaszcza w dziedzinie zatrudnienia, edukacji, szkolenia i włączenia społecznego). Ważne, żeby nowy proponowany system zaczął działać, aby zapewnić skuteczność i wartość dodaną polityki spójności w następnym okresie programowania.

[1]               Definicja równoważnych wydatków publicznych, zob.: „Commission Methodological Paper giving Guidelines on the calculation of public or equivalent structural expenditure for the purpose of additionality” [Dokument metodologiczny Komisji zawierający wytyczne obliczania publicznych lub równoważnych wydatków strukturalnych do celów dodatkowości], Dokument roboczy nr 3, grudzień 2006 r.

[2]               Zob. art. 15 rozporządzenia (WE) 1083/2006. Wspomniane 20 państw członkowskich to: Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Estonia, Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Słowacja i Zjednoczone Królestwo.

[3]               Zob. komunikat Komisji: Sprawozdanie dotyczące weryfikacji ex ante przestrzegania zasady dodatkowości w regionach objętych celem konwergencji w okresie 2007-2013, COM(2009)112 final.

[4]               Zob. http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm

[5]               Dane liczbowe dotyczące wydatków strukturalnych wyrażono w cenach z 2006 r. zgodnie z wytycznymi dokumentu roboczego nr 3 z grudnia 2006 r.

[6]               Artykuł 15 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1083/2006.