SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

na temat wykonania przepisów UE dotyczących odpadów

Dyrektywa 2006/12/WE w sprawie odpadów, dyrektywa 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych, dyrektywa 75/439/EWG w sprawie olejów odpadowych, dyrektywa 86/278/EWG w sprawie osadów ściekowych, dyrektywa 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, dyrektywa 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów oraz dyrektywa 2002/96/WE w sprawie zużytego sprzętu elektrotechnicznego i elektronicznego w latach 2007 – 2009

1.           Wprowadzenie

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono informacje na temat wykonania przepisów unijnych dotyczących odpadów w latach 2007-2009. Sprawozdanie dotyczy dyrektyw 2006/12/WE w sprawie odpadów, 91/689/WE w sprawie odpadów niebezpiecznych, 75/439/EWG w sprawie olejów odpadowych, 86/278/EWG w sprawie osadów ściekowych, 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów oraz 2002/96/WE w sprawie zużytego sprzętu elektrotechnicznego i elektronicznego. Osobne sprawozdania będą dotyczyć wykonania rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, dyrektywy 2006/21/WE w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego oraz dyrektywy 2000/53/WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Niniejsze sprawozdanie opiera się na informacjach przekazanych przez państwa członkowskie. Szczegółowe sprawozdania na temat każdej z dyrektyw są dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/environment/waste/reporting/index.htm.

Dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów, 91/689/WE w sprawie odpadów niebezpiecznych, i 75/439/EWG w sprawie olejów odpadowych zostały uchylone ze skutkiem od dnia 12 grudnia 2010 r. na mocy zmienionej dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów, w której zawarto ich najważniejsze przepisy. Dlatego też niniejsze sprawozdanie jest ostatnim sprawozdaniem dotyczącym wykonania tych dyrektyw. Opracowano nowy kwestionariusz dotyczący wykonania dla dyrektywy 2008/98/WE[1]. Przegląd zmian w dorobku prawnym w zakresie odpadów przedstawiono na rys. 1 w załączniku do niniejszego sprawozdania.

2.           Terminowość i jakość sprawozdawczości

W okresie sprawozdawczym 2007 – 2009 prawie wszystkie państwa członkowskie wypełniły swoje zobowiązania w zakresie sprawozdawczości[2]. Jednakże nadal istnieje możliwość poprawy dyscypliny państw członkowskich pod tym względem: sprawozdania przedstawione przez cztery państwa członkowskie nie zostały przekazane w terminie, niektóre złożone sprawozdania nie zawierały odpowiedzi na wszystkie pytania, a informacje nie zawsze były kompletne.

Jeżeli chodzi o roczne dane dotyczące recyklingu i odzysku zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) oraz opakowań, większość państw członkowskich odniosła się do sprawozdań rocznych przekazywanych Eurostatowi. Większość państw członkowskich nie przedstawiła danych za rok 2009 (co w odniesieniu do WEEE jest zgodne z wymogami sprawozdawczości). Pełen zestaw danych za lata 2007 i 2008 dotyczących WEEE i opakowań był dostępny w przypadku ogólnych wskaźników recyklingu i odzysku oraz wskaźników recyklingu i zbiórki odnoszących się do poszczególnych strumieni materiałów i odpadów.

Jakość sprawozdań i dostarczonych informacji była bardzo zróżnicowana. Państwa członkowskie często udzielały niejasnych odpowiedzi. Chociaż w niektórych przypadkach można to przypisać niejasnemu sformułowaniu kilku pytań w kwestionariuszach, odpowiedzi państw członkowskich były wielokrotnie ogólnikowe, np. często odnoszono się do krajowych przepisów, ale nie podawano bliższych szczegółów, nawet jeśli wyjaśnienia lub szczegóły dotyczące opisanych doświadczeń były wyraźnie wymagane.

3.           Dyrektywa 2006/12/WE w sprawie odpadów (ramowa dyrektywa w sprawie odpadów, RDO)

Dyrektywa ta, obecnie uchylona i zastąpiona dyrektywą 2008/98/WE w sprawie odpadów, określała podstawowe wymogi, definicje i zasady dotyczące gospodarowania odpadami w UE. Przyjęta w 1975 r. i w istotny sposób zweryfikowana w 1991 r. ramowa dyrektywa w sprawie odpadów była wielokrotnie zmieniana. Dyrektywa 2006/12/WE (zwana dalej „RDO 2006”), ujednolicona wersja poprzedniej dyrektywy 75/442/EWG, stanowiła odpowiedni dokument dla okresu sprawozdawczego 2007 – 2009.

RDO 2006 wprowadziła najważniejsze definicje w dziedzinie zarządzania odpadami (takie jak definicja „odpadów”), zobowiązała państwa członkowskie do stworzenia odpowiednich sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, wprowadziła trzystopniową hierarchię postępowania z odpadami, w której pierwszeństwo ma zapobieganie powstawaniu odpadów przed ich odzyskiem a ostatecznością jest unieszkodliwienie odpadów. Dyrektywa zobowiązywała państwa członkowskie do dopilnowania, aby odpady były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu człowieka i środowisku, i zakazywała porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów. Wymagała ona od państw członkowskich sporządzenia krajowych planów gospodarowania odpadami i wprowadzała obowiązek uzyskania zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów.

Wszystkie państwa członkowskie, które złożyły sprawozdania, potwierdziły wprowadzenie dyrektywy do prawa krajowego i spełnianie jej podstawowych wymagań, w tym sporządzenie jednego lub więcej krajowych planów gospodarowania odpadami i podjęcie działań w celu osiągnięcia samowystarczalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Ponadto wszystkie te państwa członkowskie, potwierdziły przestrzeganie przepisów ramowej dyrektywy w sprawie odpadów z 2006 r., dotyczących obowiązku uzyskiwania zezwoleń oraz rejestracji.

Zidentyfikowano jednakże istotne niedociągnięcie w stosowaniu unijnych przepisów dotyczących odpadów pod względem wyboru metod przetwarzania odpadów. Jak wynika z danych statystycznych, polityka wielu państw członkowskich w tej dziedzinie nadal w dużym stopniu polega na składowaniu odpadów z gospodarstw domowych, co nie jest zgodne z koncepcją hierarchii postępowania z odpadami, opisaną w art. 3 ust. 1 ramowej dyrektywy w sprawie odpadów z 2006 r., i będzie jeszcze w jeszcze większej sprzeczności z wymogami zmienionej RDO, która wprowadza pięciostopniową hierarchię postępowania z odpadami. W 2009 r. metody przetwarzania odpadów komunalnych różniły się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich – od bardzo wysokiego uzależnienia od składowania (Bułgaria, Rumunia, Malta, Litwa i Łotwa składujące ponad 90 % swoich odpadów) do poziomu poniżej 5 % składowanych odpadów (Belgia, Dania, Niemcy, Niderlandy, Austria i Szwecja). Najwyższy wskaźnik recyklingu (w tym kompostowania[3]) osiągnięto w Austrii (70 %), Niemczech (66 %), Belgii i Niderlandach (60 %) oraz w Szwecji (55 %). Szwecja, Dania, Niderlandy, Luksemburg, Belgia, Niemcy i Francja miały najwyższe wskaźniki spalania (nie dokonywano wówczas rozróżnienia między spalaniem z odzyskiem energii i bez niego). Te duże rozbieżności w pewnym stopniu wynikają z opóźnionego wdrożenia przepisów dotyczących odpadów w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. Postępy w tych krajach będą więc musiały być dokładnie monitorowane jako główny wskaźnik skuteczności ich polityki w zakresie gospodarowania odpadami. Jednakże niektóre starsze państwa członkowskie konsekwentnie wykazywały niskie wskaźniki skuteczności (np. w Grecji odnotowano 82 % składowania, a w Portugalii zaledwie 20% recyklingu). W państwach tych należy wspierać postępy w tym zakresie za pomocą ukierunkowanego doradztwa oraz wykorzystania środków z funduszy strukturalnych i z Funduszu Spójności.

W dziedzinie gospodarki odpadami komunalnymi można było zaobserwować pewne postępy w porównaniu z poprzednim okresem sprawozdawczym, co prawdopodobnie można wyjaśnić lepszą infrastrukturą gospodarowania odpadami stworzoną w ostatnich latach. Wdrażanie dyrektyw UE dotyczących poszczególnych strumieni odpadów (np. dyrektywy w sprawie opakowań, dyrektywy WEEE i dyrektywy w sprawie baterii) oraz środki mające na celu realizację celów określonych w tych dyrektywach również odegrały tu istotną rolę, ponieważ infrastruktura, programy zbiórki odpadów, kampanie informacyjne itp. wprowadzone w celu zapewnienia zgodności z przepisami przyczyniły się do ogólnej poprawy gospodarowania odpadami. Jednakże dane dotyczące gospodarki odpadami w ogóle oraz gospodarki odpadami komunalnymi w szczególności pozostają niezadowalające, mając na uwadze dążenie do osiągnięcia unijnego celu, jakim jest europejskie społeczeństwo powszechnie stosujące recykling, podkreślanego w zmienionej dyrektywie ramowej w sprawie odpadów 2008/98/WE. Potencjał recyklingu jest nadal ogromny, ponieważ nie wykorzystuje się ponad połowy surowców zawartych w odpadach, i należy natychmiast podjąć działania w celu szybszego tworzenia nowoczesnych, zasobooszczędnych systemów zarządzania odpadami.

4.           Dyrektywa 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych

Dyrektywa w sprawie odpadów niebezpiecznych – obecnie uchylona i której główne przepisy stanowią część dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów – wprowadziła ujednoliconą definicję odpadów niebezpiecznych i zapewniała ekologicznie gospodarowanie tymi odpadami. Do celów gospodarowania odpadami niebezpiecznymi – poza środkami kontroli określonymi w RDO 2006 – ustanowione zostały takie środki, jak zakaz mieszania odpadów niebezpiecznych z innymi odpadami, wymóg śledzenia pochodzenia, oraz powiadamianie Komisji o odpadach posiadających niebezpieczne właściwości, ale niefigurujących w wykazie.

Wszystkie państwa członkowskie, które przedstawiły sprawozdanie, transponowały odpowiednie przepisy dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych do swojego prawa krajowego. Jednakże informacje dostarczone przez te państwa członkowskie nie były we wszystkich przypadkach dokładne i wyczerpujące. W szczególności nadal istnieją obawy dotyczące egzekwowania zakazu mieszania i związanych z nim zwolnień. Istnieją wątpliwości, czy kontrole oparte na poszczególnych przypadkach i skargach, zgłoszone przez niektóre państwa członkowskie były wystarczające, aby zapewnić zgodność z wymogiem przeprowadzania odpowiednich kontroli okresowych. Ponadto nie zawsze jest oczywiste, czy kontrole, jak również wymogi dotyczące sprawozdawczości rzeczywiście obejmowały producentów odpadów niebezpiecznych, przedsiębiorstwa w ogóle, czy przedsiębiorstwa zajmujące się zarządzaniem odpadami.

5.           Dyrektywa 75/439/EWG w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych

Dyrektywa w sprawie olejów odpadowych została uchylona z dniem 12 grudnia 2010 r. – oleje odpadowe wchodzą obecnie w zakres dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów.

Wszystkie państwa członkowskie transponowały dyrektywę w sprawie olejów odpadowych do prawa krajowego. Ocena sprawozdań państw członkowskich wykazała, że zostały wprowadzone właściwe mechanizmy w zakresie kontroli oraz wydawania zezwoleń, mające na celu zapobieganie szkodliwemu wpływowi gospodarowania olejami odpadowymi na środowisko oraz zdrowie człowieka.

W latach 2008 i 2009 w całej UE stosowano połączenie różnych metod przetwarzania odpadów. Siedem państw członkowskich w pierwszej kolejności stosowało regenerację olejów odpadowych, a w dalszej ich spalanie i składowanie, cztery państwa członkowskie stosowały głównie metodę spalania, a jedno wybrało opcję składowania. Dwa państwa członkowskie eksportowały znaczną część swoich olejów odpadowych. W przypadku ośmiu państw członkowskich nie można było przeprowadzić szczegółowej analizy ze względu na brak danych. Pozostałe pięć państw członkowskich zdecydowało się na połączenie wszystkich trzech opcji przetwarzania.

Niektóre państwa członkowskie poinformowały o pewnych ograniczeniach uniemożliwiających regenerację lub spalanie olejów odpadowych. Najczęstszą ich przyczyną było produkowanie i gromadzenie niewielkich ilości olejów i, co za tym idzie, brak zdolności do ich przetwarzania. Inwestowanie w infrastrukturę do przetwarzania olejów odpadowych w tych krajach nie wydaje się racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia.

6.           Dyrektywa 86/278/EWG w sprawie osadów ściekowych

Dyrektywa w sprawie osadów ściekowych ma na celu zachęcenie do wykorzystywania osadów ściekowych w rolnictwie i zapobieganie ich szkodliwemu oddziaływaniu na glebę, roślinność, zwierzęta i zdrowie ludzkie. Dyrektywa zawiera wymogi dotyczące jakości osadów do użytku w rolnictwie, jakości gleby, na której mają zostać wykorzystane oraz ograniczenia w stosowaniu osadów do niektórych celów i w niektórych okresach. Głównym celem tych wymagań jest ograniczenie stężenia metali ciężkich w glebie. W tym celu zdefiniowano wartości dopuszczalne dla metali ciężkich w glebie, w której stosuje się osady ściekowe oraz dla maksymalnych rocznych ilości tych metali ciężkich, które mogą być wprowadzone do gleby poprzez stosowanie osadów w rolnictwie.

Transpozycja i wdrażanie tej dyrektywy nadal przebiegają bez problemów i od ostatniego okresu sprawozdawczego nie zaszły żadne istotne zmiany. Co ciekawe, w państwach członkowskich występują duże różnice pod względem krajowych wartości dopuszczalnych dla metali ciężkich: niektóre państwa członkowskie przyjęły progi określone w dyrektywie, natomiast inne postanowiły wprowadzić znacznie bardziej rygorystyczne wartości dopuszczalne.

Analiza zgłoszonych przez państwa członkowskie danych dotyczących osadów ściekowych wyprodukowanych i stosowanych w rolnictwie wykazała, że osiągnięto cel, jakim było zachęcanie do wykorzystywania osadów w rolnictwie. Chociaż ilość wytwarzanych osadów nieco się zmniejszyła (< 1 %) w okresie od 2007 r. do 2009 r., państwa członkowskie powiadomiły o wzroście wykorzystania osadów w rolnictwie o około 8 % w tym samym okresie.

W pierwszym kwartale 2013 r. Komisja przeprowadzi ocenę ex post szeregu dyrektyw o poszczególnych strumieniach odpadów, w tym dyrektywy w sprawie osadów ściekowych.

7.           Dyrektywa 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych

Dyrektywa w sprawie opakowań ma na celu zharmonizowanie środków krajowych, aby zapobiegać wpływowi opakowań i odpadów opakowaniowych na środowisko lub zmniejszyć ich wpływ oraz aby zapewnić sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Zawiera ona przepisy dotyczące odpadów opakowaniowych, wielokrotnego użycia opakowań oraz odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Dyrektywa określa cele w zakresie recyklingu i odzysku, zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia systemów zbiórki odpadów opakowaniowych oraz wprowadza minimalne wymogi, które muszą spełnić wszystkie opakowania, aby można było je wprowadzić do obrotu w UE. Kilku państwom członkowskim przyznano okresy przejściowe, aby ułatwić im osiągnięcie celów w zakresie odzysku i recyklingu.

Ogólnie rzecz biorąc, wszystkie państwa członkowskie, które przedstawiły sprawozdanie, właściwie transponowały wymogi dyrektywy do prawa krajowego. Na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie oraz danych Eurostatu można założyć, że ogólny poziom wykonania jest nadal zadowalający. Tylko dwa państwa członkowskie poinformowały, że ich przepisy krajowe zostały zmodyfikowane w okresie sprawozdawczym.

W latach 2007 – 2009 ilość i skład wytworzonych odpadów opakowaniowych pozostawały na względnie stałym poziomie, jedynie w latach 2007 i 2008 wystąpił nieznaczny wzrost. W 2009 r. odnotowano znaczny – poniżej poziomu z 2005 r. – spadek ilości wytworzonych odpadów opakowaniowych, chociaż niemożliwe jest dokładne określenie powodów takiego rozwoju sytuacji.

Grecji, Irlandii i Portugalii przyznano okresy przejściowe dotyczące celów w zakresie gospodarowania odpadami opakowaniowymi do 2011 r. z uwagi, odpowiednio, na dużą liczbę małych wysp, występowanie obszarów wiejskich i górskich oraz niski poziom zużycia opakowań. Ponadto dyrektywa 2005/20/WE oraz z traktaty o przystąpieniu określają późniejszy termin realizacji tych celów dla krajów, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r. (Republika Czeska, Estonia, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Polska, Słowacja i Słowenia) i w 2007 r. (Rumunia i Bułgaria).

Ogólne wskaźniki odzysku i recyklingu znacząco wzrosły w porównaniu z poprzednim okresem sprawozdawczym, głównie ze względu na wprowadzenie systemów zbiórki i przetwarzania odpadów opakowaniowych w nowych państwach członkowskich. W latach 2007 – 2009 nastąpił niewielki, lecz systematyczny wzrost ogólnych wskaźników odzysku i recyklingu na poziomie UE-27.

Zdecydowana większość państw członkowskich osiągnęła cele dotyczące ogólnego odzysku i recyklingu, jak również, z pewnymi wyjątkami, cele dotyczące recyklingu konkretnych materiałów. W 2009 r. cztery państwa członkowskie nie zrealizowały jednego lub kilku wyznaczonych celów. Niektóre państwa członkowskie nie osiągnęły docelowego poziomu w jednym roku, ale zrealizowały cel w poprzednim lub następnym roku, co może świadczyć o tym, że w tych państwach członkowskich nie występują systematyczne braki strukturalne w infrastrukturze gospodarki odpadami. Jednak inne państwa członkowskie nie osiągały w okresie sprawozdawczym ogólnych celów w zakresie odzysku/recyklingu lub celów dotyczących konkretnych materiałów – problem ten należy rozwiązywać indywidualnie w każdym państwie.

Większość państw członkowskich zastosowała środki mające na celu zapobieganie powstawaniu odpadów opakowaniowych; niemniej jednak, zachęcanie do zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych oraz rozwój systemów wielokrotnego użycia opakowań pozostaje stałym zadaniem państw członkowskich.

Wszystkie państwa członkowskie, które przedstawiły sprawozdanie, potwierdziły utworzenie systemów selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych[4]. Systemy różnią się pod względem stopnia skuteczności i dostępności dla ludności oraz kosztów dla obywateli. Niektóre spośród państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r., dopiero niedawno zaczęły tworzyć odpowiednią infrastrukturę za pośrednictwem projektów pilotażowych w obszarach miejskich. Państwa członkowskie wdrożyły różne inicjatywy na rzecz poszerzania wiedzy konsumentów i przedsiębiorstw na temat ekologicznego gospodarowania odpadami opakowaniowymi, w tym selektywnej zbiórki odpadów. W przypadkach gdy takie systemy zostały wprowadzone, wyniki selektywnej zbiórki odpadów (oraz jakość późniejszego recyklingu) były znacznie lepsze.

Wdrażanie i egzekwowanie w praktyce wymogów określonych w dyrektywie jest bardzo różne w państwach członkowskich, co potwierdza ocena danych statystycznych. Dyrektywa w sprawie opakowań również zostanie poddana planowanej ocenie ex post, która rozpocznie się w 2013 r.

8.           Dyrektywa 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów

Dyrektywa w sprawie składowania odpadów ma na celu zapobieganie negatywnym skutkom składowania odpadów dla środowiska i zdrowia ludzkiego lub łagodzenie tych skutków. Określa ona surowe wymagania techniczne dotyczące składowisk odpadów i szczegółowe wymogi przyjmowania odpadów na składowisko oraz wprowadza klasyfikację składowisk w zależności od charakteru składowanych odpadów. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do dopilnowania, aby właściwe organy krajowe udzielały zezwoleń na prowadzenie składowisk. Najważniejszy przepis określa cele w zakresie stopniowego zmniejszenia ilości składowanych odpadów komunalnych ulegających biodegradacji[5], co ma doprowadzić do zmniejszenia emisji metanu[6] oraz zawiera wymogi techniczne dotyczące wychwytywania i przetwarzania gazu składowiskowego.

Składowanie jest zawsze najmniej pożądanym rozwiązaniem w zakresie gospodarki odpadami. Zostało to potwierdzone przez ramową dyrektywę w sprawie odpadów z 2008 r. Wiele państw członkowskich zastosowało środki mające na celu jego całkowite wyeliminowanie, które okazały się bardzo skuteczne (wskaźniki składowania odpadów komunalnych spadły poniżej 5 % w Belgii, Danii, Niemczech, Niderlandach, Austrii i Szwecji). Jednak w wielu krajach składowanie jest dominującym (o ile nie jedynym dostępnym) rozwiązaniem w dziedzinie gospodarki odpadami komunalnymi. Kraje te powinny dołożyć wszelkich starań, aby zmienić tę sytuację i radykalnie ograniczyć składowanie odpadów.

Państwa członkowskie zgłosiły transpozycję większości wymogów dyrektywy do swojego prawa krajowego. Wszystkie państwa członkowskie zgłosiły, że podjęły środki w celu ograniczenia składowania odpadów komunalnych, w tym programy zapobiegania, a także przyjęły krajowe strategie i środki w celu zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów. Przedstawione dane dotyczące ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów wskazują, że takich odpadów jest coraz mniej: spośród 19 państw członkowskich, do których odnoszące się dane można porównać z danymi z poprzedniego sprawozdania, 11 zdołało zmniejszyć ilość odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów.

Wszystkie państwa członkowskie określiły kryteria i procedury przyjmowania odpadów na składowiska różnych klas. Wymagania techniczne dyrektywy (monitorowanie odcieków[7], wód powierzchniowych, wód gruntowych i emisji gazów) są ogólnie dobrze transponowane do prawa krajowego. Jednak wyczerpujące dane na temat praktycznego stosowania tych wymogów przez podmioty zajmujące się składowiskami odpadów nie zawsze są dostępne. Według dostępnych danych na koniec okresu sprawozdawczego 2007 – 2009 r. wiele składowisk odpadów w dalszym ciągu nie spełniało wymogów, chociaż ich liczba spadła w porównaniu z poprzednim sprawozdaniem (szczególnie w przypadku składowisk odpadów innych niż niebezpieczne). Większość państw członkowskich poinformowała, że wszystkie działające składowiska, w tym składowiska odpadów obojętnych, są zgodne z wymogami dyrektywy. Cztery państwa członkowskie zgłosiły bardzo niewielki odsetek składowisk spełniających wymogi, a resztę określono jako wymagające modernizacji.

Komisja dokona przeglądu celów w zakresie zmniejszenia ilości składowanych odpadów ulegających biodegradacji i w 2014 r. przedstawi Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, a wraz z nim – w stosownych przypadku – odpowiedni wniosek legislacyjny.

9.           Dyrektywa 2002/96/WE w sprawie zużytego sprzętu elektrotechnicznego i elektronicznego (dyrektywa WEEE)

Dyrektywa WEEE ma na celu propagowanie i optymalizację zbiórki, wielokrotnego użytku, recyklingu i odzyskiwania odpadów ze sprzętu elektrotechnicznego i elektronicznego (WEEE) oraz zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego. Przewiduje ona utworzenie systemów zbiórki w celu zwracania starych urządzeń i koncentruje się na odpowiedzialności producenta jako kluczowym mechanizmie polityki mającej na celu zmniejszenie ilości WEEE przeznaczonych do ostatecznego usunięcia. Dyrektywa ma na celu ulepszenie sposobu projektowania produktów, tak aby zapobiegać wytwarzaniu WEEE oraz zwiększyć możliwość ich ponownego użycia i odzysku, a także przewiduje finansowanie systemów odzysku i przetwarzania WEEE przez producentów. W dyrektywie podkreśla się, że WEEE należy gospodarować ostrożnie, ze względu na ich często niebezpieczne właściwości oraz wartość materialną jako zasobów. Dlatego też dyrektywa wyznacza państwom członkowskim obowiązkowe cele w zakresie zbiórki WEEE z gospodarstw domowych i określa cele w zakresie ponownego użycia/recyklingu i odzysku dla różnych kategorii WEEE, co powinno pomóc w efektywnym wykorzystywaniu tego zasobu (niektórym państwom członkowskim przyznano okresy przejściowe na realizację celów).

W 2008 r. Komisja rozpoczęła proces przekształcania dyrektywy WEEE w celu dostosowania celów w zakresie zbiórki do realiów poszczególnych państw członkowskich, celem zaostrzenia przepisów przeciwko nielegalnemu przemieszczaniu, a także zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Nową dyrektywę WEEE przyjęto dnia 4 lipca 2012 r.[8]

Wszystkie państwa członkowskie transponowały odpowiednie przepisy dyrektywy WEEE do swojego prawa krajowego.

Z krajowych sprawozdań z wykonania za lata 2007 – 2009 oraz z przedstawionych danych dotyczących realizacji celów wynika, że poziom zgodności z dyrektywą jest ogólnie zadowalający. W latach sprawozdawczych 2007 i 2008 w kraje UE-15 miały obowiązek zrealizować cele określone w tej dyrektywie. W 2008 r. również Słowenia musiała spełnić ten wymóg. Inne państwa członkowskie będą musiały wykazać zgodność z wymogami dyrektywy od roku sprawozdawczego 2009. Wszystkie państwa członkowskie przedstawiły odpowiednie dane. Spośród krajów, które powinny zrealizować cele w 2008 r., jedynie Włochy i Słowenia osiągnęły poziom znacznie poniżej obecnego celu zbiórki WEEE, wynoszącego 4 kg[9]. Przekazane do tej pory roczne dane świadczą o zdecydowanie pozytywnej tendencji w zakresie zbiórki i odzysku.

Wszystkie państwa członkowskie poinformowały o utworzeniu systemów zbiórki WEEE. Zbiórki na poziomie gminny były najczęściej wybieraną opcją – systemy zbiórek prowadzonych przez osoby prywatne istnieją tylko w nielicznych przypadkach w uzupełnieniu systemów grupowych. Systemy krajowe różnią się pod względem złożoności i skuteczności, bliskości i dostępności dla mieszkańców. Ponadto poziom rozwoju jest różny w poszczególnych krajach, a także inny na obszarach miejskich i wiejskich.

We wszystkich państwach członkowskich, dla których dane były dostępne w omawianym okresie sprawozdawczym, zbierano, ponownie użytkowano i poddawano recyklingowi coraz większą ilość WEEE. Zdecydowanej większości państw członkowskich udało się osiągnąć cele w zakresie zbiórki przewidziane w dyrektywie[10], oraz osiągnąć cele w zakresie odzysku i ponownego użycia/recyklingu w poszczególnych kategoriach odpadów. W przypadku państw członkowskie, które nie zrealizowały celów określonych w dyrektywie, zazwyczaj dotyczyło to tylko wybranych celów (a nie całego ich zestawu). W latach 2007 i 2008 nie więcej niż trzy państwa członkowskie, które przedstawiły sprawozdanie, nie spełniały celów w zakresie ponownego użycia/recyklingu dotyczących poszczególnych strumieni odpadów.

10.         Wnioski

Ze sprawozdań państw członkowskich za lata 2007 – 2009 r. wynika, że przepisy UE w dziedzinie odpadów są w dużej mierze prawidłowo transponowane do prawa krajowego.

Jak wynika z informacji przekazanych przez państwa członkowskie i z dostępnych danych statystycznych, poziom wykonania dyrektywy WEEE i dyrektywy w sprawie opakowań jest ogólnie rzecz biorąc zadowalający, a tylko kilka państw członkowskich nie zrealizowało pojedynczych celów.

Nie stwierdzono żadnych poważnych problemów ani braków, jeśli chodzi o wykonanie dyrektyw dotyczących gospodarowania olejami odpadowymi i osadami ściekowymi

Jednak w przypadku innych dyrektyw wystąpiły istotne problemy związane z praktycznym wdrożeniem i stosowaniem prawa. Wniosek ten można wyciągnąć nie tylko na podstawie sprawozdań z wykonania, przekazanych przez państwa członkowskie, lecz również dzięki innym źródłom informacji, takim jak dane Eurostatu, badania własne Komisji czy skargi i przypadki naruszenia przepisów, związane z gospodarowaniem odpadami. Poziom stosowania przepisów dyrektyw jest bardzo zróżnicowany, a najwięcej problemów dotyczy spełniania wymogów dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych, RDO 2006 oraz dyrektywy w sprawie składowania odpadów.

Jeżeli chodzi o dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych, wątpliwości w zakresie praktycznego stosowania przepisów dotyczą zakazu mieszania[11] i zwolnień z tego zakazu określonych w dyrektywie[12], oraz, w szerszym kontekście, interpretacji pojęcia „okresowych kontroli” oraz wyboru przedsiębiorstw podlegających kontrolom w niektórych państwach członkowskich.

Jeżeli chodzi o dyrektywę w sprawie składowania odpadów, to chociaż jej rygorystyczne wymogi są często transponowane do prawa krajowego i podejmowane są środki mające na celu ograniczenie składowania odpadów ulegających biodegradacji, to problem stanowi liczba nadal działających składowisk, które nie spełniają wymogów. Innym poważnym problemem jest ogólny wskaźnik składowania odpadów, przy czym kilka państw członkowskich pokazało, że obniżenie tego wskaźnika jest możliwe, natomiast kilka innych w znacznym stopniu polega na tym najmniej korzystnym rozwiązaniu w dziedzinie gospodarki odpadami. Sytuacja ta wymaga szczególnej uwagi ze względu na wyznaczony w planie działania na rzecz zasobooszczędnej Europy priorytet polityki, jakim jest niemal całkowite wyeliminowanie składowania.

W przypadku ramowej dyrektywy w sprawie odpadów z 2006 r. dostępne dane statystyczne, przypadki naruszenia przepisów, poprzednie sprawozdania z wykonania i wyniki badań przeprowadzonych przez Komisję świadczą o stałych brakach w zakresie wykonania i egzekwowania przepisów. Problemem pozostaje nadal właściwe stosowanie hierarchii gospodarowania odpadami nawet w jej trzystopniowej wersji, przy jednoczesnym wysokim stopniu zależności od składowania prowadzącej do niewykorzystania możliwości recyklingu i odzysku; w omawianym okresie sprawozdawczym można było jednak zaobserwować pewne postępy. Najpoważniejsze przeszkody w lepszym wykonywaniu dyrektyw na poziomie państw członkowskich to brak zaangażowania i zasobów koniecznych do kontroli i egzekwowania przepisów w połączeniu z ograniczeniami strukturalnymi, instytucjonalnymi i konstytucyjnymi[13]. Przezwyciężenie tych trudności, jak również wprowadzenie dokładniejszych kontroli na szczeblu krajowym i lepsza wiedza o gospodarowaniu odpadami przyniosłyby znaczną poprawę.

Hierarchię postępowania z odpadami zmodyfikowano w dyrektywie 2008/98/WE w sprawie odpadów – położono większy nacisk na zapobieganie, wielokrotne wykorzystanie i recykling. Wprowadzenie do dyrektywy nowych celów w zakresie recyklingu i odzysku będzie istotnym czynnikiem pozwalającym na lepsze wykorzystanie materiałów obecnych w odpadach zamiast ich usuwania. Jednocześnie, zmieniona dyrektywa pozwala państwom członkowskim na odstąpienie od tej hierarchii, jeżeli jest to uzasadnione w ramach podejścia opartego na cyklu życia produktu, uwzględniającego ogólny wpływ wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi. Umożliwi to państwom członkowskim przyjęcie szerszego podejścia, jeśli chodzi o wybór i wdrażanie metod gospodarowania odpadami, które będą najbardziej korzystne dla środowiska[14].

Niedawne badanie[15] opublikowane przez Komisję wykazało, że pełne wykonanie unijnych przepisów dotyczących odpadów pozwoliłoby do 2020 r. oszczędzić 72 mld EUR rocznie, zwiększyć roczny obrót unijnego sektora gospodarowania odpadami i ich recyklingu o 42 mld EUR i utworzyć ponad 400 000 miejsc pracy. Nielegalne działania związane z odpadami oraz braki w infrastrukturze w państwach członkowskich sprawiają, że nie wykorzystuje się możliwości wzrostu gospodarczego – na co nie możemy sobie pozwolić – i powodują zagrożenia dla środowiska. Najwyższą koniecznością jest zatem podjęcie zdecydowanych działań w celu zniwelowania różnic pod względem wykonania przepisów dotyczących gospodarowania odpadami oraz stworzenie społeczeństwa efektywnie wykorzystującego zasoby.

            Załącznik

Rysunek 1. Przegląd unijnych przepisów dotyczących odpadów – sytuacja w lipcu 2012 r.

Rysunek 2. Ilość odpadów komunalnych wytworzonych w poszczególnych krajach w latach 1995, 2002 i 2009, w kolejności według stanu na rok 2009 (kg na osobę)

Rysunek 3. Ilość odpadów komunalnych składowanych, spalanych, poddawanych recyklingowi i kompostowanych w UE-27 w latach 1995 – 2009

Rysunek 4. Przetwarzanie odpadów komunalnych w 2009 r. (źródło: DG ENV na podstawie danych Eurostatu)

Rysunek 5. Wytwarzanie odpadów mineralnych i odpadów niemineralnych w 2008 r. (kg na osobę)

Rysunek 6. Wytwarzanie odpadów niebezpiecznych w latach 2004 – 2008 (kg na osobę)

Rysunek 7. Sposoby przetwarzania odpadów w UE-27 według kategorii odpadów w latach 2004 – 2008 (w tys. ton)

Rysunek 8. Przegląd celów w zakresie WEEE kierowanych do przetwarzania zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2002/96/WE

Przetwarzanie obejmuje przynajmniej usunięcie wszelkich cieczy. Dyrektywa przewiduje w art. 7 szczegółowe cele dotyczące recyklingu i odzysku odpadów; są one różne dla poszczególnych kategorii sprzętu. || Wskaźnik ponownego użycia i recyklingu (wg średniej wagi urządzenia) || Wskaźnik odzysku (wg średniej wagi urządzenia)

Strumień odpadów elektronicznych:

Duże urządzenia gospodarstwa domowego || 75% || 80%

Automaty || 75% || 80%

Sprzęt informatyczny i telekomunikacyjny || 65% || 75%

Urządzenia konsumenckie || 65% || 75%

Małe urządzenia gospodarstwa domowego || 70% || 50%

Urządzenia oświetleniowe || 70% || 50%

Narzędzia elektryczne i elektroniczne (z wyjątkiem wielkogabarytowych, stacjonarnych narzędzi przemysłowych) || 70% || 50%

Zabawki, sprzęt rekreacyjny || 70% || 50%

Przyrządy do nadzoru i kontroli || 70% || 50%

Gazowe lampy wyładowcze || 80% ||

[1]               Decyzja wykonawcza Komisji z dnia 18 kwietnia 2012 r. ustanawiająca kwestionariusz na potrzeby sprawozdań państw członkowskich z wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów, http://ec.europa.eu/environment/waste/reporting/pdf/C_2012_2384.pdf.

[2]               Z wyjątkiem Francji, Grecji, Malty oraz belgijskich regionów Brukseli i Walonii, które w momencie zamykania niniejszego sprawozdania, nie dostarczyły pełnego zestawu sprawozdań z wykonania.

[3]               Kompostowanie jest procesem, w którym przekształca się biomasę w kompost z użyciem tlenu i niektórych mikroorganizmów (szczegółowe wyjaśnienia dotyczące różnych form przetwarzania odpadów ulegających biodegradacji, zob. ramka 2 dokumentu roboczego służb Komisji uzupełniającego komunikat Komisji dotyczący przyszłego gospodarowania bioodpadami w Unii Europejskiej, SEC(2010) 577 final; dokument roboczy jest dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/environment/waste/compost/pdf/sec_biowaste.pdf.)

[4]               Systemy selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych są to systemy utworzone w celu zapewnienia zwrotu lub zbiórki zużytych opakowań lub odpadów opakowaniowych od konsumenta lub innego użytkownika końcowego lub ze strumienia odpadów w celu zastosowania wobec nich najbardziej odpowiedniego sposobu gospodarowania odpadami (art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy w sprawie opakowań).

[5]               Odpady ulegające biodegradacji oznaczają wszelkie odpady, które podlegają rozpadowi beztlenowemu lub tlenowemu, takie jak żywność lub odpady ogrodnicze, papier i tektura (art. 2 lit. m)) dyrektywy w sprawie składowania odpadów).

[6]               Odpady ulegające biodegradacji rozkładające się na składowiskach generują metan – gaz, którego potencjał pod względem tworzenia efektu cieplarnianego jest około 20 razy większy od CO2.

[7]               Odciek oznacza każdy płyn sączący się przez składowane odpady i wydzielany z lub zawarty w składowisku (zob. art. 2 lit. i) dyrektywy w sprawie składowania odpadów).

[8]               Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE), Dz.U. L 197 z 24.7.2012, s. 38.

[9]               Państwa członkowskie zapewniają, że najpóźniej do dnia 31 grudnia 2006 r. osiągnięty zostanie średni wskaźnik zbiórki selektywnej WEEE pochodzących z prywatnych gospodarstw domowych rzędu przynajmniej czterech kilogramów na mieszkańca rocznie (art. 5 ust. 5 dyrektywy WEEE).

[10]             Informacje na temat celów dotyczących różnych kategorii WEEE – zob. art. 7 ust. 2 i załącznika IA dyrektywy WEEE, a także rysunek 8 w załączniku do niniejszego sprawozdania oraz tabela 3 w szczegółowym sprawozdaniu z wykonania dyrektywy WEEE na stronie: http://ec.europa.eu/environment/waste/reporting/index.htm.

[11]             Państwa członkowskie podejmują konieczne działania w celu zapewnienia, aby zakłady lub przedsiębiorstwa, które unieszkodliwiają, odzyskują, gromadzą lub transportują niebezpieczne odpady, nie mieszały różnych kategorii odpadów niebezpiecznych lub by nie mieszały odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne (art. 2 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych).

[12]             Należy zauważyć, że przepisy dotyczące zakazu mieszania i warunków ewentualnych zwolnień zostały w dużym stopniu zmodyfikowane w dyrektywie 2008/98/WE.

[13]             Zob. badanie Komisji Implementing EU legislation for green growth (Wdrażanie unijnych przepisów na rzecz zielonego wzrostu), sprawozdanie końcowe z dnia 29 listopada 2011 r., dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/study%2012%20FINAL%20REPORT.pdf.

[14]             Zob. wytyczne Komisji dotyczące stosowania podejścia do gospodarowania odpadami opartego na cyklu życia produktu (np. LCA), na stronie: http://lct.jrc.ec.europa.eu/assessment/publications.

[15]             Implementing EU legislation for green growth (Wdrażanie unijnych przepisów na rzecz zielonego wzrostu), sprawozdanie końcowe z dnia 29 listopada 2011 r., dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/study%2012%20FINAL%20REPORT.pdf.