21.11.2013   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 341/92

1.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje przedstawione w dobrym momencie zmiany do dyrektywy o bezpieczeństwie jądrowym, stanowiące rezultat mandatu, jaki Komisja otrzymała od Rady Europejskiej, aby rozważyć i zaproponować konieczne zmiany legislacyjne po katastrofie w Fukushimie. Następnie w drodze testów wytrzymałościowych europejskich elektrowni jądrowych rozpoznano dziedziny wymagające uwagi. Bezpieczeństwo jądrowe stanowi dla UE ważną kwestię transgraniczną. Sposób postrzegania tego zagadnienia przez społeczeństwo ma znaczący wpływ na politykę krajową. Obywatele słusznie oczekują sprawdzalnych wysokich standardów i spójności.

1.2

Komitet wyraża zadowolenie z tego, że w omawianym wniosku poruszono kilka kwestii podkreślonych w jego poprzednich opiniach (1) w sprawie bezpieczeństwa jądrowego. Kwestie te to bardziej stanowcze podejście do harmonizacji wśród państw członkowskich, doprecyzowanie obowiązków regulacyjnych, kompetencje i potencjał, niezależność krajowych organów regulacyjnych, a także działania dotyczące gotowości i postępowania w przypadku zdarzeń radiacyjnych na terenie obiektu. W szczególności pochwalamy bardziej stanowcze podejście do ogólnej przejrzystości oraz dążenie do uwzględnienia zobowiązań szczególnych, stanowiących konieczny i potencjalnie skuteczny wkład w wychodzenie naprzeciw obawom społeczeństwa.

1.3

Komitet ze szczególnym zadowoleniem przyjmuje zdecydowaną poprawę podejścia do krajowej odpowiedzialności w zakresie regulacji, kompetencji, zastosowania oraz niezależności, która powoduje wzmocnienie każdego z tych obszarów i zapewnia mechanizmy wsparcia oraz weryfikacji.

1.4

Rozszerzony artykuł zawierający definicje umożliwi bardziej precyzyjną interpretację i pomoże poprawić egzekwowanie przepisów, przy czym należy dopilnować, aby tekst był zgodny z podawanymi przez WENRA (Western European Nuclear Regulators Association (Stowarzyszenie Zachodnioeuropejskich Organów Nadzoru Instalacji Jądrowych) i MAEA (Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej) równorzędnymi definicjami, a także aktualizowany w miarę potrzeb, w celu zachowania spójności z terminologią międzynarodową.

1.5

Komitet zauważa wzmocnienie przepisów dotyczących gotowości i postępowania w przypadku zdarzeń radiacyjnych na terenie obiektu. Gdy opracowywane obecnie sprawozdanie dotyczące gotowości w przypadku zdarzeń radiacyjnych poza terenem obiektu będzie dostępne, konieczne będą szybkie działania stanowiące odpowiedź na zawarte w nim zalecenia. Dziedzina ta budzi szczególne obawy obywateli UE i wymaga wprowadzenia pilnych i skutecznych środków dodatkowych.

1.6

Przepisy dotyczące informowania społeczeństwa i przejrzystości zostały poprawione, jednak państwa członkowskie powinny być zobowiązane do dopilnowania, aby społeczeństwo oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego były w sposób praktyczny i aktywny wspierane w rozwijaniu – wraz z organem regulacyjnym – procesu uczestnictwa mającego na celu zwiększenie zaangażowania ludności w planowanie, dokonywanie oceny oraz podejmowanie decyzji.

1.7

Komitet docenia szybkie podjęcie przez Komisję działań mających na celu przedstawienie dyrektywy zmieniającej. Zwracamy również uwagę na to, że międzynarodowa analiza wniosków wyciągniętych z awarii w Fukushimie ciągle trwa oraz że przegląd realizacji obecnej dyrektywy o bezpieczeństwie jądrowym może przynieść we właściwym czasie kolejne informacje dotyczące bezpieczeństwa. Wszystkie strony są zobowiązane do ciągłego doskonalenia, a doświadczenie pokazuje, że dalsza poprawa bezpieczeństwa jądrowego pozostanie zadaniem ciągle aktualnym.

2.1

W 2009 r. w swojej opinii w sprawie proponowanych wspólnotowych ram bezpieczeństwa jądrowego  (2) EKES wyraził obawy dotyczące czasu, jaki zajęło rozwinięcie i osiągnięcie wystarczającego konsensusu na potrzeby przedstawienia pierwszej dyrektywy o bezpieczeństwie jądrowym (2009/71/ Euratom); w rezolucji Rady z dnia 22 lipca 1975 r. w sprawie technologicznych problemów związanych z bezpieczeństwem jądrowym apelowano o stosowne działania i zharmonizowane podejście na szczeblu wspólnotowym. Poprzednio zajęło to 34 lata, jednak teraz wystarczyły cztery, aby przedstawiono obecne zmiany do dyrektywy z 2009 r.

2.2

Kilka powodów wyjaśnia zmianę tempa. Po pierwsze proponowane zmiany stanowią odpowiedź na sprawozdanie dotyczące szeroko zakrojonego programu „testów wytrzymałościowych” przeprowadzonych w Europie w następstwie uderzenia tsunami w elektrownię jądrową Fukushima Daiichi w marcu 2011 r. Wydarzenie spowodowało ujawienie w Japonii szeregu technicznych, eksploatacyjnych i regulacyjnych słabości oraz błędów. Zmiany odzwierciedlają jednak również obawy wyrażane przed 2009 r., których uwzględnienie w pierwotnej dyrektywie było niemożliwe ze względu na opinie wyrażone przez organy regulacyjne, państwa członkowskie oraz sektor przemysłu jądrowego. Wydarzenia w Fukushimie nie tylko umożliwiły ponowne przywołanie tych obaw, ale miały także znaczny i bezpośredni wpływ na politykę jądrową w kilku państwach członkowskich.

2.3

Niniejsza opinia stanowi realizację obowiązku Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, jakim jest wyrażanie opinii i obaw ogólnie pojmowanego społeczeństwa obywatelskiego, który to obowiązek w tym przypadku wzmocniony jest procedurą na mocy art. 31 traktatu EURATOM (w kwestii zdrowia i bezpieczeństwa), w ramach której opinia Komitetu stanowi wymóg priorytetowy. Komitet wyjaśniał już, iż dyrektywy o bezpieczeństwie jądrowym obejmują fundamentalne kwestie dotyczące zdrowia pracowników, środowiska oraz bezpieczeństwa publicznego (postępowanie w sytuacjach wyjątkowych), co w UE podlega pod TUE oraz TFUE, w związku z czym kwestia powinna być rozpatrywana w ramach tych traktatów, a nie traktatu EURATOM. Zwiększyłoby to jeszcze bardziej demokratyczną wiarygodność, ponieważ wymagałoby współdecyzji z udziałem Parlamentu Europejskiego.

2.4

Część społeczeństwa nadal wyraża obawy dotyczące 132 reaktorów jądrowych eksploatowanych w Europie. Chociaż nastawienie różni się w zależności od państwa członkowskiego, to elektrownie jądrowe mogą pozostać źródłem niepokoju, który wzmagają w znacznym stopniu wydarzenia poza Europą. Wielu obywateli oczekuje zapewnienia w formie, którą mogą zrozumieć i której mogą zaufać, oraz zwraca się do UE, która ma bogate doświadczenia i dobrze znaną reputację, jeżeli chodzi o poprawę i konsolidację w kwestiach bezpieczeństwa publicznego. Wydarzenia w Fukushimie w pewnym sensie zasygnalizowały, że promowanie idei bezwzględnego bezpieczeństwa, co czyniono w Japonii w kontekście technologicznym i instytucjonalnym, nie może być kontynuowane. Wyzwaniem stojącym przed każdym podejściem legislacyjnym jest to, czy może ono stanowić podstawę relatywnego podejścia do bezpieczeństwa, które może podtrzymać zaufanie społeczne. Zaufanie takie będzie się opierało częściowo na sposobie postrzegania ryzyka, a częściowo na sile środków zapobiegawczych lub łagodzących. Nie istnieją do tej pory w pełni zharmonizowane normy bezpieczeństwa dla Europy, a społeczeństwa obawiają się tego, że normy bezpieczeństwa lub ich egzekwowanie w krajach ościennych są na niższym poziomie niż w ich własnym kraju. Zrozumiałe jest, że jedną odpowiedzią na taką różnorodność mógłby być właściwy organ na szczeblu unijnym.

2.5

We wszystkich państwach członkowskich za bezpieczeństwo nuklearne odpowiada operator elektrowni działający w obrębie ram nadzorowanych przez krajowy organ regulacyjny. Wydarzenia w Fukushimie wywołały pytania o szereg kwestii związanych z projektowaniem elektrowni oraz działaniami obronnymi, wysiłkami na rzecz łagodzenia skutków zdarzeń, postępowaniem w przypadku zdarzeń radiacyjnych, przekazywaniem informacji, błędami spowodowanymi przez człowieka, rządzeniem, przejrzystością oraz nadzorem regulacyjnym. Wpływ określonej liczby wymienionych kwestii, które mogą mieć zastosowanie w przypadku europejskich elektrowni jądrowych i ich bezpieczeństwa, poruszono w ramach procesu testów wytrzymałościowych i uwzględniono w opracowanych na ich podstawie sprawozdaniach.

2.6

Bezpieczeństwo jądrowe to kwestia transgraniczna, a UE podjęła działania w tej dziedzinie, ponieważ międzynarodowe normy bezpieczeństwa oraz konwencje regulujące bezpieczeństwo jądrowe nie są prawnie wiążące lub nie są bezpośrednio prawnie egzekwowalne. Obecne propozycje zmian stanowią rezultat mandatu udzielonego Komisji przez Radę Europejską w celu dokonania przeglądu obowiązujących ram prawnych i regulacyjnych oraz zaproponowania koniecznych ulepszeń.

3.1

Wniosek stanowi przegląd obowiązujących ram prawnych i regulacyjnych dotyczących bezpieczeństwa jądrowego, które mają na celu zagwarantowanie spójnych i wysokich norm bezpieczeństwa jądrowego i nadzoru. W świetle testów wytrzymałościowych i wniosków wyciągniętych z wydarzeń w Fukushimie – w niektórych względach i tam, gdzie jest to możliwe – proponuje się dostosowanie ram bezpieczeństwa jądrowego UE do najnowszych norm technicznych oraz wymaga się większej przejrzystości.

3.2

Uprawnienia i niezależność krajowych organów regulacyjnych byłyby większe, a same organy – wspierane przez ekspertów i zasoby – odgrywałyby większą rolę. Wymagano by, aby wraz z operatorami elektrowni opracowywały i publikowały one strategię na potrzeby informowania społeczeństwa, zwłaszcza w razie wypadków, ale również przy normalnej eksploatacji. Obywatele mogliby uczestniczyć w większym stopniu w udzielaniu zezwoleń elektrowniom jądrowym.

3.3

Lokalizacja, projekt, budowa, odbiór, eksploatacja i wycofanie z eksploatacji elektrowni jądrowych będą podlegały nowym celom w zakresie bezpieczeństwa, a jednocześnie wprowadzony zostałby obejmujący całą UE system przeglądów zewnętrznych obiektów jądrowych przeprowadzanych co sześć lat, czego wynikiem byłoby opracowanie technicznych wytycznych na potrzeby poprawy bezpieczeństwa jądrowego.

3.4

Nowe elektrownie jądrowe powinny być projektowane w taki sposób, aby uszkodzenie rdzenia reaktora nie mogło nieść konsekwencji poza elektrownią oraz aby w każdej elektrowni funkcjonowało właściwie chronione centrum reagowania na zdarzenia radiacyjne oraz obowiązywały precyzyjne wytyczne dotyczące zarządzania w razie wypadku.

4.1

EKES uważnie śledził debatę na temat bezpieczeństwa jądrowego, proces testów wytrzymałościowych oraz idące za tym zmiany. W swojej opinii „Sprawozdanie końcowe w sprawie nuklearnych testów wytrzymałościowych” (3) EKES wezwał do ambitnego przeglądu dyrektywy z 2009 r. Również Komisja Europejska wyraźnie określiła swoje własne ambicje dotyczące dyrektywy w sprawozdaniu dotyczącym testów wytrzymałościowych (4). Zidentyfikowała ona cztery obszary, w których zmiany dyrektywy o bezpieczeństwie jądrowym są konieczne:

Krótką ocenę dotyczącą celów określonych pod wymienionymi czterema nagłówkami zamieszczono w punkcie 6.

4.2

W obecnym wniosku wyszczególniono ponad 90 zmian do istniejącej dyrektywy, z czego niektóre to zmiany o istotnej długości i treści. Obszerne motywy dyrektywy stanowią interpretacyjne wytyczne dotyczące uzasadnienia i praktycznych aspektów realizacji, przy czym należy zauważyć, że to artykuły dyrektywy stanowią treść merytoryczną, do której nawiązuje niniejsza opinia.

4.3

EKES zauważa, że stosowane w tekście sformułowanie „racjonalnie osiągalne”, chociaż obszernie zdefiniowane, może prowadzić do przywiązywania nieuzasadnionej wagi do rozważań gospodarczych lub politycznych. Alternatywnym rozwiązaniem byłoby stosowanie – w zależności od przypadku – „najlepszej dostępnej technologii (BAT)” oraz „najlepszej praktyki regulacyjnej (BRP)”, przy czym wywarłoby to istotne skutki na koszty.

4.4

EKES zauważa, że chociaż Komisja stwierdza, że dyrektywy powinny zapewniać projektowanie nowych elektrowni jądrowych w taki sposób, aby uszkodzenie rdzenia reaktora nie mogło mieć konsekwencji poza elektrownią, obecna opinia techniczno-naukowa sugeruje, że nie można postawić tak daleko idącego postulatu i praktycznie niemożliwe jest pełne wyeliminowanie skutków w obszarze poza terenem obiektu.

5.1

Pierwotna dyrektywa zostanie wzmocniona, rozszerzona i doprecyzowana dyrektywą zmieniającą, w której znajdą się odpowiedzi na szereg obaw istotnych z perspektywy zapewnienia społeczeństwa o bezpieczeństwie. W szczególności Komitet z zadowoleniem przyjmuje:

5.2

EKES pochwala zmianę nazwy i rozszerzenie art. 8, który w obecnym kształcie dotyczy przejrzystości, oraz dodanie nowej Sekcji 2, określającej rozszerzone Zobowiązania szczególne. Art. 8 uprzednio zatytułowany „Informowanie ludności” miał bardzo ograniczony zakres. Wraz z art. 8 lit. a)–f) oraz rozszerzonymi definicjami w art. 3 stanowi obecnie 50 % tekstu zmienionej dyrektywy. Przepisy te powinny wzmocnić egzekwowanie prawa, choć niektóre kwestie pozostają nadal otwarte na rozbieżne interpretacje. Szczególnie cieszą zaproponowane obszerne nowe przepisy, które mogą stanowić znaczący krok w kierunku odpowiadania na zrozumiałe obawy obywateli. Należy wśród nich podkreślić:

5.3

EKES zauważa, że ważne zagadnienie, jakim jest gotowość w przypadku zdarzeń radiacyjnych poza terenem obiektu oraz komunikacja w sytuacji kryzysowej, nie jest poruszone w tej dyrektywie, ale stanowi przedmiot prowadzonego obecnie przeglądu oraz sprawozdania z zaleceniami, które ma zostać przedstawione do końca 2013 r. Wszelkie niezbędne działania w związku z zaleceniami powinny zostać podjęte w trybie pilnym.

5.4

Kwestia ochrony obiektów jądrowych przed atakami terrorystycznymi została poruszona oddzielnie, równolegle do programu testów wytrzymałościowych, oraz uwzględniona w sprawozdaniu przedłożonym Radzie Europejskiej w 2012 r. Państwa członkowskie postrzegają środki bezpieczeństwa za kwestię niezawisłych kompetencji pozostających poza zakresem dyrektywy o bezpieczeństwie jądrowym. Można zauważyć, że organ regulacyjny ds. bezpieczeństwa jądrowego w Japonii, dokonując analizy wydarzeń z Fukushimy, podjął decyzję o zwróceniu się do wszystkich elektrowni jądrowych o podjęcie właściwych środków mających na celu zagwarantowanie, że elektrownie są zabezpieczone przed możliwością ataków terrorystycznych.

5.5

W pewnym stopniu dyrektywa rozszerza wymogi legislacyjne. Ważne jest to, iż nowe wymogi są niezbędne, proporcjonalne i służą celowi zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. EKES jest zdania, że w dyrektywie zmieniającej osiągnięto właściwą równowagę.

6.1

Różnice występujące nadal między poszczególnymi państwami członkowskimi skutkują brakiem spójnego podejścia do bezpieczeństwa jądrowego. Zostało to uznane (przez Komisję) za jeden z głównych rozpoznanych problemów, który można naprawić dzięki ramom legislacyjnym. Podkreśla się brak skodyfikowanych unijnych mechanizmów umożliwiających uzgodnienie norm technicznych i sposobów prowadzenia przeglądów bezpieczeństwa. Zmieniający art. 8f ustanawia taki mechanizm, przy czym EKES uważa, że zwrot „państwa członkowskie, przy wsparciu ze strony właściwych organów regulacyjnych, wspólnie opracowują i ustalają wytyczne” nie jest precyzyjny i wskazuje, że rozwiązanie w tej kwestii jest niedostateczne. Skuteczność tego podejścia powinna być zatem poddawana przeglądom, a w razie zaistnienia poważnych wątpliwości należy rozważyć powołanie unijnego organu regulacyjnego ds. bezpieczeństwa jądrowego. Podejście takie mogłoby przynieść istotne korzyści pod względem dostępu do umiejętności i zasobów mniejszym państwom członkowskim.

6.2

Kwestie dotyczące niezależności krajowych organów regulacyjnych, podziału obowiązków, braku koordynacji, odpowiedniego finansowania oraz określenia kompetencji to obszary wymagające uwzględnienia. Zmieniający art. 5 zapewnia dużo konkretniejsze wymogi legislacyjne wobec państw członkowskich. Powinien to być istotny krok naprzód w rozwiązywaniu tych problemów. Niemniej jednak istnieje potrzeba pilnego zweryfikowania niezależności oraz kompetencji krajowych organów regulacyjnych, na co zwróciła szczególną uwagę Komisja w swoim sprawozdaniu. Weryfikacja ta powinna być postrzegana jako zwiększająca, a nienaruszająca, niezależność krajowych organów regulacyjnych i nie powinna być ograniczona do przeprowadzanej raz na dziesięć lat samooceny uzupełnianej dodatkowo międzynarodowym przeglądem zewnętrznym. EKES proponuje, aby oceny oraz przeglądu zewnętrznego dokonać we wszystkich państwach członkowskich nie później niż do końca 2018 r. i aby następnie były one przeprowadzane co sześć lat.

6.3

W chwili obecnej mechanizmy monitorowania i weryfikacji na szczeblu unijnym są ograniczone do przeglądu zewnętrznego krajowych ram dotyczących bezpieczeństwa jądrowego oraz właściwych organów regulacyjnych. W rozdziale 2a dyrektywy zmieniającej znacznie rozszerzony zostaje zakres międzynarodowych przeglądów zewnętrznych, co stanowi zadowalający postęp. Niemniej harmonogram prowadzonych raz na sześć lat przeglądów „jednego konkretnego aspektu lub kilku takich aspektów” zdaje się dopuszczać sytuację, w której niektóre dziedziny pozostaną niezbadane w sposób szczegółowy przez dziesięciolecia. Komitet proponuje zatem, aby równolegle do procesu przeglądu Konwencji o bezpieczeństwie jądrowym, który ma miejsce raz na trzy lata, prowadzić przeglądy tematyczne. Ponadto, w ramach zobowiązania do przejrzystości w dyskusję na temat tego, które konkretne zagadnienia stanowią przedmiot przeglądu, powinno być zaangażowane społeczeństwo.

6.4

W dyrektywie zmieniającej położono dużo większy nacisk na informowanie społeczeństwa oraz przejrzystość, zamieszczając szczegółowe wymogi, które w niektórych przypadkach zastąpiły te o charakterze ogólnym. Tym niemniej w praktyce czasem bardzo ciężko jest osobom indywidualnym lub organizacjom społeczeństwa obywatelskiego zaangażować się w konsultacje społeczne i mechanizmy informacyjne. Skuteczność uczestnictwa społecznego została dostrzeżona podczas dwóch spotkań zorganizowanych przez ENSREG w związku z testami wytrzymałościowymi. EKES proponuje, aby państwa członkowskie były zobowiązane do zapewnienia wspierania społeczeństwa oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego w rozwijaniu – wraz z organem regulacyjnym – procesu uczestnictwa mającego na celu zaangażowanie społeczeństwa w planowanie, dokonywanie oceny oraz podejmowanie decyzji, a także prowadzenie konsultacji społecznych w tym zakresie. Powinno to mieć zastosowanie również w odniesieniu do formalnego lub faktycznego przedłużenia cyklu życia elektrowni. Ustanowione procesy, takie jak model RISCOM w odniesieniu do przejrzystości (http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php), mogłyby – jeśli będą realizowane niezależnie – stanowić skuteczne narzędzia.

6.5

Rozumienie elementów składowych kompleksowego podejścia do bezpieczeństwa jądrowego nieustannie rośnie. Czynniki etyczne, społeczno-ekonomiczne oraz psychologiczne zyskały na znaczeniu w okresie intensywnych debat prowadzonych w następstwie katastrofy w Fukushimie. Komitet uważa, że na takiej analizie, szczególnie w okresie przejściowym i charakteryzującym się globalnymi naciskami, mogą skorzystać również pozostałe dziedziny wytwarzania i wykorzystywania energii.