DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

towarzyszący dokumentowi

Wniosek dotyczący dyrektywy

Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego

1.           Wprowadzenie

Niniejszy dokument jest streszczeniem oceny skutków przeprowadzonej w związku z przygotowaniem wniosku dotyczącego zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących dostępności sieci.

Większość państw członkowskich opracowała już własną politykę i specyfikacje w obszarze dostępności sieci na podstawie Wytycznych dotyczących dostępności treści internetowych (WCAG) określonych w ramach inicjatywy dostępności sieci (WAI) konsorcjum World Wide Web (W3C), co spowodowało rozdrobnienie rynku programistów internetowych. Dzięki harmonizacji specyfikacji dostępności sieci w odniesieniu do zestawu podstawowych usług sektora publicznego wykonany zostanie istotny krok na rzecz rozwiązania problemu rozdrobnienia i niepewności na rynku, zapewniając korzyści dla instytucji rządowych i samorządowych oraz obywateli, a także większy i lepszy rynek usług dostępności sieci.

Definicje i kontekst

Technologie informacyjno-komunikacyjne jako takie, a w szczególności internet, należą do głównych czynników wzrostu gospodarczego.

Dostępność sieci wiąże się z zasadami i technikami, jakie należy stosować przy tworzeniu stron internetowych, tak aby ich treść była dostępna dla wszystkich użytkowników, szczególnie dla osób niepełnosprawnych[1]. Istnieją uznane, neutralne pod względem technologicznym wytyczne międzynarodowe dotyczące tworzenia dostępnych stron internetowych i treści: kryteria powodzenia i wymogi zgodności na poziomie AA określone w wersji 2.0 Wytycznych dotyczących dostępności treści internetowych (WCAG 2.0) wydanych przez World Wide Web Consortium (W3C). W ramach udzielonego przez Komisję Europejską mandatu M/376 opracowywana jest na podstawie wspomnianych wytycznych norma europejska obejmująca kwestię dostępności sieci.

W przypadku instytucji sektora publicznego dostępność sieci ma istotne znaczenie, ponieważ pozwala im na rozszerzanie zasięgu własnych działań i realizowanie powinności sektora publicznego. W szybkim tempie rośnie liczba stron internetowych instytucji rządowych i samorządowych (ok. 380 500 w całej UE) oraz stron internetowych sektora publicznego (ponad 761 000 w całej UE). Korzystna dla wszystkich użytkowników, dostępność sieci ma zasadnicze znaczenie dla osób niepełnosprawnych (15% ludności UE lub 80 mln osób)[2].

Rynek usług dostępności sieci obejmuje wszystkie podmioty określane mianem programistów internetowych (ang. web developer): specjalistów i przedsiębiorstwa wyspecjalizowane w dziedzinie projektowania architektury technicznej i treści stron internetowych, podmioty zajmujące się pisaniem oprogramowania do tworzenia i wdrażania stron internetowych oraz przedsiębiorstwa zapewniające odpowiednie usługi konsultingowe i szkolenia w dziedzinie programowania internetowego. Na terenie UE rynek ten wciąż dysponuje znacznym potencjałem rozwojowym, ponieważ udział stron internetowych zgodnych z WCAG 2.0 nie przekracza 10%. Wartość unijnego rynku dostępności sieci szacowana jest na 2 mld EUR, przy czym potencjał ten wykorzystywany jest na poziomie nieprzekraczającym 10%. Harmonizacja zapewni lepsze warunki rynkowe, tworzenie nowych miejsc pracy, tańszą dostępność sieci i większą liczbę dostępnych stron internetowych: potrójny zysk dla instytucji rządowych i samorządowych, przedsiębiorców i obywateli.

2.           Kontekst polityczny, zagadnienia proceduralne i konsultacje

Znaczna liczba państw członkowskich (21) przyjęła już środki dotyczące dostępności sieci; pozostałe prawdopodobnie zrobią to samo, ponieważ większość państw członkowskich ratyfikowała Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych ONZ. Pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi występują jednak znaczne i oczywiste różnice w zakresie podejścia przyjętego w ustawodawstwie.

Kwestia dostępności sieci jest przedmiotem wielu inicjatyw politycznych: europejskiej strategii w sprawie niepełnosprawności 2010-2020 (dostępność ICT), planu działań na rzecz administracji elektronicznej na lata 2011-2015 (integracyjne i dostępne usługi administracji elektronicznej) oraz „Europejskiej agendy cyfrowej” (propozycje Komisji dotyczące zapewnienia pełnej dostępności stron internetowych sektora publicznego do roku 2015). Aspekty badawczo-rozwojowe technologicznych rozwiązań dotyczących dostępności stron internetowych wspierane są przez unijne programy finansowania (7PR, CIP). Dostępność sieci będzie również stymulowana poprzez udzielony przez Komisję mandat normalizacyjny 376 (w zakresie wymogów dostępności funkcjonalnej dotyczących produktów i usług ICT oraz treści internetowych, które mają być wykorzystywane w procedurach zamówień publicznych) oraz zmianę dyrektyw w sprawie zamówień publicznych.

W celu wskazania problemów i potrzeb przeprowadzono szereg konsultacji społecznych i badań analitycznych z udziałem zainteresowanych stron, w tym przedstawicieli państw członkowskich, branży i organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Pod kierownictwem Dyrekcji Generalnej ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów utworzona została grupa sterująca ds. oceny skutków uwzględniająca szeroką reprezentację służb i departamentów Komisji. Były to: Służba Prawna, Sekretariat Generalny oraz DG ds. Komunikacji, DG ds. Gospodarczych i Finansowych, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu, DG Eurostat, DG ds. Zdrowia i Konsumentów, DG ds. Informatyki, DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług oraz DG ds. Sprawiedliwości. Zadaniem grupy sterującej było przeanalizowanie i omówienie różnych aspektów i szans związanych z przedmiotowym wnioskiem dotyczącym dostępności sieci.

Projekty sprawozdania z oceny skutków przedstawiono Radzie ds. Oceny Skutków, a jej wersja ostateczna uwzględnia odpowiedzi na zalecenia Rady.

3.           Opis problemu

Pomimo dziesięciu lat dobrowolnych działań politycznych UE, obejmujących konkluzje Rady, rezolucje Parlamentu, komunikaty Komisji i deklaracje ministerialne, nie dokonał stosowny postęp w dziedzinie dostępności sieci. Źródłem problemu jest rozdrobnienie i niepewność na rynku. Rynek wewnętrzny usług dostępności sieci nie funkcjonuje prawidłowo. Działalność transgraniczna programistów internetowych napotyka na bariery w postaci dodatkowych kosztów produkcji. Przedsiębiorstwa, w szczególności MŚP, nie dysponują wiedzą i zdolnością pozwalającą na uwzględnienie wszystkich zróżnicowanych specyfikacji i procedur. Hamuje to konkurencję i wzrost gospodarczy. Oferty usług, jakie otrzymują właściciele stron internetowych, są mniej liczne i droższe. Osoby korzystające z usług dostępności sieci mogą mieć do czynienia z wyszukiwarkami, czytnikami lub innymi technologiami wspomagającymi, które nie są interoperacyjne. Konsekwencją tego mogą być odmienne i uciążliwe doświadczenia użytkowników w poszczególnych krajach. W przypadku osób o ograniczeniach funkcjonalnych, w tym osób niepełnosprawnych, dodatkowo zachodzi ryzyko nasilającego się wykluczenia społecznego.

Państwa członkowskie nie mogą czerpać korzyści wynikających z wymiany doświadczeń w kwestii podążania za zmianami społecznymi i technologicznymi.

Bez harmonizacji na poziomie unijnym wymogów dostępności sieci nie da się ograniczyć rozdrobnienia i niepewności na rynku usług dostępności sieci. Harmonizacja taka ułatwiłaby wypełnianie aktualnych zobowiązań politycznych i zapewniłaby skuteczność europejskich i międzynarodowych działań normalizacyjnych w zakresie dostępności (np. mandat 376 i nowa norma ISO/IEC 40500), planowanego europejskiego aktu w sprawie dostępności oraz zmienionych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych. Wniosek mógłby się ograniczać do stron internetowych sektora publicznego, ponieważ nawet w ten sposób spowodowałby powstanie rozległego rynku programistów internetowych.

Ze względu na niemożność stworzenia przez państwa członkowskie jednolitego rynku usług dostępności sieci, Unia proponuje przyjęcie środków, przy zachowaniu zasady pomocniczości i zasady proporcjonalności, na podstawie art. 114 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, iż Komisja „przyjmuj[e] środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego”.

Działać należy już teraz, ponieważ skromna interwencja podjęta w chwili obecnej może zapobiec konieczności podjęcia znacznych środków naprawczych w przyszłości.

4.           Cele

Cele ogólne obejmują poprawę rynku wewnętrznego produktów i usług związanych z dostępnością sieci oraz zwiększenie liczby dostępnych stron internetowych. Cele szczegółowe obejmują zharmonizowane wymogi dotyczące minimalnego wykazu rodzaju stron internetowych sektora publicznego oraz propagowanie dostępności sieci w odniesieniu do stron internetowych sektora publicznego spoza tego wykazu. Głównym celem operacyjnym jest osiągnięcie do roku 2015 pełnej dostępności wszystkich stron internetowych sektora publicznego ze wspomnianego wykazu.

5.           Warianty polityki

W Europejskiej agendzie cyfrowej[3] zapowiedziano „przedstawienie [przez Komisję, w oparciu o przegląd możliwości] propozycji do 2011 r., które zagwarantują, że strony internetowe instytucji publicznych (i strony internetowe zapewniające podstawowe usługi dla obywateli) będą w pełni dostępne do 2015 r.”.

Określono trzy warianty polityki:

1 — Scenariusz odniesienia („niepodejmowanie dodatkowych działań”)

2 — Zalecenie („prawo miękkie”)

Wariant ten dotyczy przyjęcia zalecenia określającego wspólne podejście do kwestii dostępności sieci, w szczególności do kwestii wdrożenia Wytycznych dotyczących dostępności treści internetowych (WCAG 2.0 poziom AA) w związku z minimalnym wykazem rodzajów przedmiotowych stron internetowych sektora publicznego.

3 — Wiążący środek prawny

Wiążący środek prawny mający na celu zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących dostępności sieci określa zasady sporządzania minimalnego wykazu dostępnych stron internetowych sektora publicznego, zgodnie ze zharmonizowanymi wymogami dostępności sieci. Państwa członkowskie w dalszym ciągu mogą rozszerzyć zakres zbliżanych przypisów o inne rodzaje stron internetowych sektora publicznego. We wniosku określono wspólne wymogi dostępności sieci oraz uznawania stosownych norm i publikacji odniesień do nich. We wniosku zastosowano zwykłe podejście do kwestii normalizacji, oparte na domniemaniu zgodności, co jest zgodne ze zmodernizowanym podejściem do kwestii postępowania z normami ICT. .

Państwa członkowskie zobowiązane są do przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. oraz do rozpoczęcia stosowania swoich środków w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Za pośrednictwem własnych organizacji normalizacyjnych oraz stosownych komitetów i platform biorą one udział w ustanawianiu zharmonizowanej normy dotyczącej dostępności sieci oraz w określaniu metodyki monitorowania i mechanizmu sprawozdawczości. Ponadto państwa członkowskie promują dostępność sieci jako taką oraz współpracują z branżą i społeczeństwem obywatelskim w celu wymiany najlepszych praktyk i przeglądu zmian.

Dyrektywa jest odpowiednim instrumentem ze względu na jej elastyczność. Uwzględni ona fakt, iż niektóre państwa członkowskie posiadają już stosowne ustawodawstwo. Ponadto państwa członkowskie mogłyby rozszerzyć minimalny wykaz rodzajów stron internetowych i zorganizować kwestie wdrożenia (np. tryb rozpatrywania skarg) w preferowany przez siebie sposób.

Rozporządzenie byłoby wykonalne ze skutkiem natychmiastowym i zapewne umożliwiałoby terminowe wykonanie zobowiązań wynikających z Europejskiej agendy cyfrowej. Programiści internetowi musieliby jednak ponieść znaczne koszty związane z zapewnieniem zgodności, nawet jeśli zamierzaliby działać wyłącznie na terenie własnego kraju.

5.1.        Warianty odroczone i odrzucone

Organizacje społeczne takie jak AGE, ANEC, EBU[4] i EDF[5] wystąpiły z prośbą o rozszerzenie zakresu o inne stosowne strony internetowe (np. oferujące „podstawowe usługi dla obywateli”). Podwariant taki został odroczony, ponieważ zakres zostałby wówczas rozszerzony na sektor prywatny o odmiennej specyfice (przewidziano już, że dziedzina ta zostanie objęta europejskiego aktu w sprawie dostępności, który jest przygotowywany równolegle).

Rozważono trzy dodatkowe warianty, lecz zostały one odrzucone ze względu na fakt, iż nie uwzględniałyby rozdrobnienia rynku, mogłyby podważyć zasadę proporcjonalności bądź nakładały znaczne obciążenia administracyjne. Były to, odpowiednio, wariant wiążącego środka prawnego opartego na przeciwdziałaniu dyskryminacji zgodnie z art. 19 TFUE, wariant wykorzystania prawodawstwa dotyczącego zamówień publicznych oraz wariant rozszerzenia wniosku na narzędzia autorskie albo technologie wspomagające.

6.           Analiza skutków

6.1.        Wariant polityki nr 1: scenariusz odniesienia — brak zmian polityki

Skutki wynikające z utrzymania słabej koordynacji unijnej byłyby ograniczone: powolne postępy w dziedzinie dostępności sieci i pogłębienie rozdrobnienia spowodowane przyjęciem nowych środków krajowych.

Skutki gospodarcze: programiści internetowi w dalszym ciągu zmagaliby się z wysokimi barierami wejścia w przypadku transgranicznej sprzedaży produktów i usług oraz z mniejszym popytem krajowym. Administracje publiczne nie odnosiłyby korzyści z lepszej oferty i wymiany metod. Nie mogłyby one odnieść korzyści z uruchomienia w trybie online informacji oraz usług „offline”.

Skutki społeczne: utrzymujące się „wykluczenie cyfrowe” osób, które nie mogą korzystać z ułatwień online (np. w kontekście szans na rynku pracy).

Skutki polityczne: zagrożona byłaby wydajność świadczenia usług i odpowiedzialność społeczna. Nie byłoby możliwości realizacji zobowiązań, np. w ramach Europejskiej agendy cyfrowej.

6.2.        Wariant polityki nr 2: przyjęcie zalecenia („prawo miękkie”)

Skutki przyjęcia zalecenia uzależnione są od gotowości państw członkowskich. Nie gwarantowałoby ono rozwiązania problemu rozdrobnienia. Jak wynika z badań i konsultacji, w ciągu ostatnich dziesięciu lat nie udawało się przy pomocy takiego podejścia rozwiązywać problemów ani eliminować wywołujących je czynników.

Skutki gospodarcze: programiści internetowi w dalszym ciągu zmagaliby się z rozdrobnionym rynkiem wewnętrznym. W przypadku realnego poparcia zalecenia przez wszystkie państwa członkowskie korzyści netto byłyby podobne do opisanych w sekcji 6.3 poniżej.

Skutki społeczne: możliwe utrzymanie się „wykluczenia cyfrowego” osób, które nie mogą korzystać z ułatwień online (np. w kontekście poszukiwania zatrudnienia).

Skutki polityczne/wizerunkowe: podobne ryzyka jak w przypadku wariantu nr 1.

6.3.        Wariant polityki nr 3 — środek legislacyjny oparty na rynku wewnętrznym

Skutki gospodarcze

Jeżeli sześć państw członkowskich nieposiadających obecnie środków dotyczących dostępności sieci miałoby dostępność sieci na poziomie zerowym dla swoich stron internetowych sektora publicznego, osiągnięcie przez nie zgodności na poziomie 100% wymagałoby inwestycji rzędu 37-88 mln EUR. Wydatki roczne szacuje się na 41 mln EUR, przy założeniu przeprogramowania jednej trzeciej takich stron internetowych oraz utrzymywania i monitorowania dostępności sieci w przypadku pozostałej części.

W przypadku 21 państw członkowskich posiadających obecnie środki dotyczące dostępności sieci dodatkowe inwestycje byłyby minimalne, ponieważ przedmiotowe strony internetowe sektora publicznego objęte są istniejącymi regulacjami krajowymi. Proponowany środek przyspieszy proces wdrożenia i zmniejszy koszty, zapewniając jednocześnie przejrzysty harmonogram realizacji. Państwa stosujące WCAG 1.0 (np. Zjednoczone Królestwo) zaoszczędziłyby fundusze, ponieważ „(prze)programowanie” stron internetowych zgodnie z WCAG 2.0 kosztuje ok. 8% taniej. W przypadku państw stosujących (warianty) WCAG 2.0 ceny spadłyby ostatecznie dzięki poprawie konkurencji i tańszym narzędziom służącym do zapewniania dostępności sieci.

Mechanizmy sprawozdawczości związane ze wspólnymi zobowiązaniami w zakresie monitorowania i informowania kosztowałyby ok. 1,65 mln EUR.

Uzyskanie zgodności przedmiotowych stron internetowych na poziomie 100% w skali całej UE w ciągu jednego roku wymagałoby inwestycji rzędu 260-560 mln EUR. Dostawcy usług dostępności sieci odnieśliby korzyści wynikające z ekonomii skali, ze względu na powiększenie rynku oraz niższe koszty wprowadzania swoich usług na rynek.

Korzyści gospodarcze instytucji rządowych i samorządowych wynikające z dotarcia do szerszej populacji mogłyby być znaczące. Tabela 1 poniżej wskazuje koszty i korzyści w przypadku osiągnięcia dostępności sieci na poziomie 100% – po interwencji UE – w ciągu jednego roku. W takim przypadku korzyści przewyższają koszty zarówno przy najwyższych, jak i najniższych szacunkach. Efekt byłby jeszcze silniejszy, gdyby uwzględnić wydłużenie okresu do trzech lub pięciu lat.

Osoby niepełnosprawne || Najniższa wartość szacunkowa (proste strony internetowe) || Najwyższa wartość szacunkowa (rozbudowane strony internetowe) || Korzyści || Koszty || Koszty

Pokrycie w% || Korzyści netto || Korzyści netto || Podstawowe usługi sektora publicznego || Najniższa wartość szacunkowa (proste strony internetowe) || Najwyższa wartość szacunkowa (rozbudowane strony internetowe)

100 || 487 327 060 || 191 147 305 || 747 750 307 || 260 423 247 || 556 603 002

75 || 300 389 484 || 4 209 728 || 560 812 730 || 260 423 247 || 556 603 002

50 || 113 451 907 || -182 727 849 || 373 875 153 || 260 423 247 || 556 603 002

25 || -73 485 670 || -369 665 425 || 186 937 577 || 260 423 247 || 556 603 002

5 || -223 035 731 || -519 215 487 || 37 387 515 || 260 423 247 || 556 603 002

Tabela 1 Rachunek korzyści netto związanych z uzyskaniem pełnej zgodności z WCAG 2.0 w UE-27

W odniesieniu do sześciu państw członkowskich nieposiadających polityki dostępności sieci szacunkowe koszty i korzyści związane z uzyskaniem w ciągu 3 lat dostępności sieci w zakresie podstawowych usług sektora publicznego na poziomie 100% przedstawiono w tabeli 2.

Grupa docelowa (osoby niepełnosprawne) || Najniższa wartość szacunkowa (proste strony internetowe) || Najwyższa wartość szacunkowa (rozbudowane strony internetowe) || Korzyści || Koszty || Koszty

Pokrycie w% || Korzyści netto || Korzyści netto || Podstawowe usługi sektora publicznego || Proste strony internetowe || Rozbudowane strony internetowe

100 || 31 502 980 || 14 597 479 || 43 780 725 || 12 277 745 || 29 183 246

75 || 20 557 798 || 3 652 298 || 32 835 544 || 12 277 745 || 29 183 246

50 || 9 612 617 || -7 292 883 || 21 890 362 || 12 277 745 || 29 183 246

25 || -1 332 564 || -18 238 064 || 10 945 181 || 12 277 745 || 29 183 246

5 || -10 088 709 || -26 994 209 || 2 189 036 || 12 277 745 || 29 183 246

Tabela 2 Koszt uzyskania pełnej zgodności w sześciu państwach członkowskich UE nieposiadających środków z zakresu dostępności sieci

Korzyści dla programistów internetowych byłyby znaczne ze względu na możliwość osiągnięcia wyższych własnych korzyści skali i skierowania atrakcyjnej oferty na rynki sąsiadujące. Środek taki mógłby wywołać kaskadę efektów zewnętrznych w odniesieniu do innych stron internetowych instytucji sektora publicznego.

Skutki społeczne i analiza wrażliwości: Poprawa szans wielu obywateli na udział w życiu gospodarczym i społecznym, szczególnie w przypadku osób starszych i osób o ograniczeniach funkcjonalnych. Lepsze szanse na znalezienie zatrudnienia w całej Europie dla niepełnosprawnych specjalistów w dziedzinie dostępności sieci.

Skutki finansowe wyniosłyby: 400 mln EUR za każdy 1% zwiększonego poziomu uczestnictwa w rynku pracy, 30 mln EUR z tytułu oszczędności czasowych za każdy 1% zwiększonego poziomu dostępu online oraz 300 mln EUR za każde 10% zwiększonego poziomu zakupów online.

7.           Wariant preferowany

Jako wariant preferowany zaleca się wariant nr 3.

8.           Monitorowanie i ocena

Państwa członkowskie będą na bieżąco monitorować zgodność przedmiotowych stron internetowych z wymogami dostępności sieci. Wspólna metodyka zostanie ustalona przez Komisję we współpracy z państwami członkowskimi i zostanie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Państwa członkowskie będą składać roczne sprawozdania na temat doboru próby przedmiotowych stron internetowych oraz wyników monitorowania. W sprawozdaniach należy również uwzględnić decyzje w sprawie ewentualnego rozszerzenia wykazu rodzajów stron internetowych sektora publicznego oraz wszelkie inne środki dodatkowe.

8.1.        Oceny perspektywiczne

Komisja dokona przeglądu stosowania niniejszej dyrektywy w terminie trzech lat od jej wejścia w życie.

[1]               Zgodnie z Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych ONZ do osób niepełnosprawnych zaliczają się osoby z długotrwałą obniżoną sprawnością fizyczną, umysłową, intelektualną lub sensoryczną, która w interakcji z różnymi barierami może ograniczać ich pełne i efektywne uczestnictwo w życiu społecznym na równych zasadach z innymi obywatelami.

[2]               Zob. strona internetowa Europejskiego Forum Osób Niepełnosprawnych: http://www.edf-feph.org/Page_Generale.asp?DocID=12534.

[3]               https://ec.europa.eu/digital-agenda/

[4]               Europejska Unia Niewidomych.

[5]               Europejskie Forum Osób Niepełnosprawnych.