2009/0127 (COD)

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO na podstawie art. 294 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczący

stanowiska Rady w sprawie przyjęcia wniosku dotyczącego decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej decyzję nr 573/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiającą Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 jako część programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” oraz uchylającą decyzję Rady 2004/904/WE („ustanowienia wspólnego unijnego programu przesiedleń”)

1.           Przebieg procedury

Data przekazania wniosku Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (dokument COM(2009)456 wersja ostateczna – 2009/0127 COD): || 3 września 2009 r.

Data uchwalenia stanowiska Parlamentu Europejskiego w pierwszym czytaniu: || 18 maja 2010 r.

Przewidywana data przyjęcia stanowiska Rady: || 8 marca 2012 r.

2.           Przedmiot wniosku Komisji

Wniosek Komisji ma dwojaki cel, chodzi o zwiększenie skali wymiaru przesiedlania uchodźców do Unii Europejskiej ‑ zarówno pod względem ich bezwzględnej liczby jak i liczby państw członkowskich posiadających krajowe programy przesiedleń, oraz o przekazanie silnego sygnału politycznego na temat znaczenia jakie UE przywiązuje do znalezienia trwałych rozwiązań w odniesieniu do uchodźców, zwłaszcza tych wymagających szczególnej troski. Osiągnięciu tego celu ma posłużyć ustanowienie wspólnego unijnego programu przesiedleń. Jego utworzenie ma posłużyć bardziej skoordynowanemu podejściu UE do kwestii przesiedlenia.

3.           Uwagi dotyczące stanowiska Rady

Stanowisko Rady zostało wypracowane w procesie długich negocjacji. Po zajęciu przez Parlament Europejski stanowiska po pierwszym czytaniu wniosku (wydanym w dniu 18 maja 2010 r.), ze względu na instytucjonalną kwestię wyboru procedury ustalania rocznych priorytetów na szczeblu Europejskim w zakresie przesiedleń (procedura aktów delegowanych wobec procedury aktów wykonawczych) współustawodawcy nie osiągnęli porozumienia. Impas w negocjacjach przełamano dzięki wnioskowi przedstawionemu przez prezydencję pod koniec grudnia 2011 r. Kompromisowy wniosek opiera się na fakcie, że Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców funkcjonuje tylko do końca 2013 r. Oznacza to, że proces składania zobowiązań dotyczących liczby przesiedlanych osób, który ma się odbyć w 2012 r., jest ostatnim w ramach obecnego funduszu. Wiąże się z tym z kolei fakt, że nie ma potrzeby ustalania procedury określania rocznych priorytetów w zakresie przesiedleń, gdyż zostaną one określone tylko raz przed zakończeniem funkcjonowania obecnego funduszu. Znalezione rozwiązanie polega na tym, aby szczególne priorytety UE na 2013 r. w zakresie przesiedleń ująć w załączniku I, jako nieodłączną część decyzji.

Po zajęciu przez Parlament Europejski stanowiska z pierwszego czytania wniosku (przyjętego w dniu 18 maja 2010 r.), podczas rozmów trójstronnych w dniu 9 lutego 2012 r. ostatecznie osiągnięto porozumienie między współustawodawcami co do treści wniosku w kwestiach dotychczas nieuzgodnionych. Jedyną kwestią otwartą pozostawało zagadnienie podstawy prawnej przedmiotowego wniosku.

W dniu 10 lutego br. przewodniczący komisji LIBE przesłał Prezydencji Rady pismo potwierdzające zgodę sprawozdawców oraz kontrsprawozdawców na tekst popierany przez Radę, a także stwierdził, że w przypadku gdy teksty te zostaną przekazane Parlamentowi Europejskiemu na nadchodzącej sesji plenarnej jako oficjalne stanowisko Rady w pierwszym czytaniu, będzie rekomendował, by członkowie komisji LIBE, jak i uczestnicy sesji plenarnej, przyjęli je bez poprawek. W dniu 15 lutego br. Coreper spotkał się w celu omówienia podstawy prawnej wniosku. W dniu 22 lutego br. Coreper potwierdził zgodę na przekazanie tekstu do przyjęcia przez Radę.

Poniżej przedstawiono główne różnice między wspólnym stanowiskiem a pierwotnym wnioskiem Komisji.

Ustanowienie wspólnych priorytetów UE (art. 1 ust. 1 lit. a))

Priorytety w zakresie przesiedleń uzgodnione w ramach wspólnego stanowiska ujęto w decyzji, natomiast zgodnie z pierwotnym wnioskiem Komisji wspólne priorytety UE w zakresie przesiedleń miały być ustalane co roku na drodze procedury komitetowej. Ze względu na to, że Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców obejmuje okres do końca 2013 r., decyzja ustala priorytety w zakresie przesiedleń tylko na jeden rok. Ujęcie priorytetów na dany rok we wspomnianej decyzji jest zatem zgodnie z wnioskiem Komisji. Mechanizm ustalania wspólnych priorytetów UE w zakresie przesiedleń określono w akcie ustanawiającym nowy Fundusz Migracji i Azylu na lata 2014‑2020.

Wspólne priorytety UE w zakresie przesiedleń (art. 1 ust. 1 lit. a))

Wspólne priorytety UE na 2013 r. w zakresie przesiedleń określone we wspólnym stanowisku obejmują trzy zbiory priorytetów: 1) osoby z kraju lub regionu wskazanego do wdrożenia regionalnego programu ochrony, 2) osoby należące do szczególnych narażonych grup, 3) uchodźcy konkretnego kraju lub regionu. Dwa pierwsze zbiory priorytetów są ogólne i są bardzo zbliżone do kategorii określonych w art. 13 ust. 3 decyzji nr 573/2007/WE ustanawiającej Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013. W porównaniu z decyzją nr 573/2007/WE we wspólnym stanowisku do wykazu dodano następujące szczególnie narażone grupy: osoby, które padły ofiarami przemocy i tortur oraz osoby potrzebujące awaryjnego lub pilnego przesiedlenia w celu zapewnienia ochrony prawnej i fizycznej.

Trzeci zbiór priorytetów określa się jako szczególne wspólne priorytety UE na 2013 r., a ich wykaz znajduje się w załączniku do niniejszej decyzji. Wykaz ten sporządzono na podstawie kryteriów UNHCR w zakresie przesiedleń oraz rocznej prognozy UNHCR dotyczącej przesiedleń, biorąc pod uwagę okoliczności, w których wspólne działanie UE miałoby znaczny wpływ na zaspokojenie potrzeb w zakresie ochrony. Jest to zgodne z wnioskiem Komisji.

Stała kwota otrzymywana za każdą przesiedloną osobę (art. 1 ust. 1 lit. b))

Wspólne stanowisko zmienia wniosek Komisji poprzez zaproponowanie wyższej stałej kwoty na każdą przesiedloną osobę według priorytetów, jakie od funduszu otrzymają państwa członkowskie, które przedtem nie korzystały ze środków funduszu do tych celów. Artykuł 13 ust. 3 decyzji nr 573/2007/WE ustanawiającej Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 stanowi, że państwa członkowskie otrzymują stałą kwotę 4000 EUR za każdą przesiedloną osobę zgodnie z priorytetami określonymi we wspomnianej decyzji, wspólne stanowisko przewiduje natomiast kwotę 6000 EUR za każdą przesiedloną osobę w przypadku tych państw członkowskich, które otrzymują stałą kwotę z funduszu po raz pierwszy oraz kwotę 5000 EUR w przypadku tych państw członkowskich, które stałą kwotę z funduszu otrzymały przedtem tylko raz. Celem omawianej zmiany jest zachęcenie tych państw członkowskich, które dotychczas tego jeszcze nie zrobiły, do uruchomienia programów przesiedleń. Ogólnie rzecz biorąc, jest to zgodne z celem Komisji polegającym na zwiększeniu skali przesiedlania uchodźców do UE przez większą liczbę państw członkowskich.

Podstawa prawna wniosku

Wniosek Komisji z 2009 r. opierał się początkowo na art. 63 pkt 2 lit. b) TWE, jednak we wspólnym komunikacie w sprawie „Konsekwencji wejścia w życie traktatu lizbońskiego dla trwających międzyinstytucjonalnych procedur decyzyjnych” wskazano art. 78 i 80 TFUE (ten ostatni traktujący o solidarności wewnątrz UE) jako nową podstawę prawną. Odniesienie do wspomnianego artykułu, wraz z art. 78 TFUE, miało na celu podkreślenie, że proponowany środek ma zapewnić „równowagę wysiłków” jak wspomniano w dawnym art. 63 TWE. Rada jest jednak zdania, że właściwym odpowiednikiem podstawy prawnej po wejściu w życie traktatu lizbońskiego jest art. 78 ust. 2 lit. g) TFUE, a art. 80 TFUE nie może stanowić podstawy prawnej, nawet w wymiarze uzupełniającym.

W dniu 13 lutego duńska prezydencja wydała dokument zawierający dwie opcje, z których jedna dotyczyła zawarcia motywu z odniesieniem do art. 80 TFUE. W dniu 15 lutego br. Coreper podjął decyzję o zachowaniu tylko art. 78 ust. 2 lit. g) TFUE jako podstawy prawnej omawianego wniosku. W dniu 22 lutego br. Coreper potwierdził to stanowisko. W dniu 8 marca br. tekst przekazano Radzie do adopcji.

Mimo że jest to niezgodne ze wspólnym komunikatem, Komisja może poprzeć stanowisko, aby podstawa prawna składała się wyłącznie z art. 78 ust. 2 lit. g) TFUE, gdyż nieujęcie art. 80 TFUE nie stanowiącego jako taki podstawy prawnej, nie wpływa na treść wniosku i jest zgodne z tabelami korelacji traktatu lizbońskiego. Jest to ponadto zgodne z aktualnymi wnioskami w sprawie wieloletnich ram finansowych w dziedzinie spraw wewnętrznych, które przyjęto, nie zawierając tam żadnego odniesienia do art. 80 TFUE. Dodany motyw może być poparty przez Komisję, gdyż podkreśla znaczenie solidarności we wspólnym europejskim systemie azylowym i stanowi jednoznaczne odniesienie do art. 80 TFUE.

4. Deklaracja Komisji

W ramach negocjacji w sprawie motywu odnoszącego się do art. 80 TFUE i zasady solidarności, Parlament Europejski zwrócił się do Komisji o wydanie deklaracji co do przyszłego prawa inicjatywy w odniesieniu do prawa wyboru podstaw prawnych.

Komisja zgodziła się na ten wniosek. Treść deklaracji jest następująca:

OŚWIADCZENIE KOMISJI

Komisja, w duchu kompromisu i z myślą o zapewnieniu niezwłocznego przyjęcia wspomnianego wniosku, popiera ostateczną wersję tekstu; zaznacza jednak, że pozostaje to bez uszczerbku do jej prawa inicjatywy w odniesieniu do wyboru podstaw prawnych, a w szczególności do przyszłego zastosowania art. 80 TFUE.

5.           Podsumowanie

Wspólne stanowisko wypełnia pierwotny cel Komisji, jakim było zwiększenie skali przesiedleń uchodźców do Unii Europejskiej poprzez zwiększenie zarówno liczby przesiedlanych uchodźców jak i liczba państw członkowskich posiadających działające krajowe programy przesiedleń. Pozwala to na bardziej systematyczne przesiedlanie do UE. Tym samym treść stanowiska Rady jest zasadniczo zgodna z wnioskiem Komisji, a zatem możliwe jest poparcie go.