KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Promowanie współdzielenia zasobów widma radiowego na rynku wewnętrznym

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

1.           Wprowadzenie

Liczba danych przesyłanych bezprzewodowo w Unii Europejskiej gwałtownie wzrasta. Łączność bezprzewodowa jest zjawiskiem nabierającym coraz większego znaczenia dla gospodarki. Według branżowych prognoz do 2015 r. rynek globalnych usług przesyłania danych w sieciach łączności ruchomej będzie rosnąć w tempie 26 % rocznie. Do tego czasu w użyciu będzie 7,1 mld telefonów komórkowych, tabletów i innych urządzeń przenośnych, które można podłączyć do internetu. Bezprzewodowe sieci szerokopasmowe stały się powszechnym sposobem uzyskiwania dostępu do internetu w Europie i w związku z tym operatorzy sieci ruchomych będą musieli zaspokoić rosnący popyt ze strony użytkowników. Oprócz sektora łączności elektronicznej wiele innych sektorów gospodarki powinno odnieść korzyści z innowacyjnych rozwiązań bezprzewodowych i aplikacji do szybkiego przesyłania danych w środowisku bezprzewodowym, ponieważ mogą się one przyczynić do zwiększenia produktywności i zapewnienia trwałego wzrostu gospodarczego.

Zaspokojenie rosnącego zapotrzebowania na widmo do celów łączności bezprzewodowej jest utrudnione ze względu na brak wolnych zakresów widma oraz wysokie nakłady związane z ponownym przydzielaniem widma na potrzeby nowych zastosowań, zwłaszcza jeśli chodzi o koszty, terminy i sporadyczną konieczność odłączania użytkowników zasiedziałych. W celu zaspokojenia rosnącego popytu niezbędne jest zapewnienie bardziej efektywnego wykorzystania widma i wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań. W ciągu następnej dekady postęp technologiczny może umożliwić coraz większej liczbie użytkowników wspólne, równoczesne korzystanie z praw dostępu do danego pasma częstotliwości. Osiągnięcie tego celu będzie jednak możliwe tylko w odpowiednim otoczeniu regulacyjnym.

Współdzielenie widma polega na tym, iż rozliczni użytkownicy pozostający w różnych relacjach korzystają z prawa do użytkowania danego pasma częstotliwości. Rezultatem jest udostępnienie dodatkowych zasobów widma oraz zmniejszenie barier dostępu dla nowych użytkowników. Z badania przeprowadzonego na zlecenie Komisji wynika, że znalezienie dodatkowych wspólnych zasobów widma na potrzeby bezprzewodowych usług szerokopasmowych mogłoby przynieść UE znaczące korzyści gospodarcze netto. W scenariuszach poddanych ocenie zwiększenie współdzielonego dostępu do widma na potrzeby bezprzewodowych usług szerokopasmowych o 200 do 400 MHz oznacza, do 2020 r.[1], wzrost netto wartości tego sektora dla gospodarki europejskiej rzędu kilkuset mld EUR.

Ponieważ zarządzanie widmem jest niezbędnym warunkiem utworzenia jednolitego rynku cyfrowego, inicjatywa ta bezpośrednio przyczynia się do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”, a jej wdrożenie może przyczynić się do wzmocnienia gospodarki europejskiej. Aby czerpać pełne korzyści z dzielenia się widmem, konieczne jest nie tylko zniesienie obecnych barier regulacyjnych utrudniających wdrażanie innowacyjnych technologii dostępu radiowego, ale również aktywne ułatwianie procesu dzielenia się widmem. W związku z powyższym, zgodnie z programem dotyczącym polityki w zakresie widma radiowego (RSPP)[2], Komisja dąży do zapewnienia jak najszerszego poparcia politycznego dla proponowanych działań mających na celu wspieranie rozwoju innowacyjnych rozwiązań bezprzewodowych w UE oraz jak najlepsze wykorzystanie przydzielonego już widma.

W niniejszym komunikacie przedstawiono ramy regulacyjne oraz czynniki napędzające i umożliwiające współdzielenie widma, a także wyzwania związane z koniecznością zwiększenia skali takiego współdzielenia. W sekcji 5 zawarto opis proponowanego nowego podejścia mającego na celu zachęcanie do współdzielenia widma i zapewnienie pewności prawa w odniesieniu do takiego współdzielenia. W sekcji 6 zaproponowano dalsze działania mające na celu promowanie współdzielenia widma na rynku wewnętrznym w pasmach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego oraz w pasmach nieobjętych takim obowiązkiem.

2.           Ramy regulacyjne

Ramy regulacyjne UE dotyczące łączności elektronicznej[3] mają na celu ułatwienie dostępu do widma w oparciu o możliwie najmniej restrykcyjny system zezwoleń. Sprzyjają one stosowaniu ogólnych zezwoleń, z wyjątkiem przypadków, w których zdecydowanie niezbędne są indywidualne pozwolenia, np. w celu zapewnienia ochrony przed szkodliwymi zakłóceniami. Ustanowiono w nich zasady wydajnego korzystania z widma i efektywnego zarządzania nim, jak również zasady neutralności technologicznej i neutralności usług. W RSPP rozszerzono te zasady na wszystkie stosowne dziedziny polityki UE[4]. W celu zwiększenia wydajności i elastyczności zobowiązuje się w nich państwa członkowskie, we współpracy z Komisją, do promowania, w stosownych przypadkach, wspólnego wykorzystywania i współdzielenia widma[5].

Zgodnie z celem politycznym Unii polegającym na terminowym przydzielaniu wystarczającej i odpowiedniej ilości widma oraz na jak najlepszym zaspokajaniu rosnącego popytu na bezprzewodowe usługi szerokopasmowe, RSPP ma na celu zidentyfikowanie co najmniej 1200 MHz do 2015 r., a także ułatwienie dostępu do widma dzięki wprowadzeniu zezwoleń ogólnych[6]. W programie jest mowa o podejściach polegających na współdzieleniu się widmem, uwzględniających np. lokalne sieci radiowe (RLAN), małe stacje bazowe telefonii komórkowej i sieci rozproszone[7]. W RSPP zapisano również wymóg, zgodnie z którym Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, zobowiązana jest do oceny możliwości rozszerzenia przydziału widma nieobjętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego dla bezprzewodowych systemów dostępowych[8]. Osiągnięcie tych celów wymaga wprowadzenia rozwiązań dostosowanych do różnych sytuacji dotyczących zezwoleń. Oprócz pasm nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego oraz pasm objętych obowiązkiem uzyskania wyłącznego pozwolenia radiowego, istnieją także pasma, w odniesieniu do których pozwolenia radiowe posiada kilku użytkowników, tzn. prawa użytkowania nie mają charakteru wyłącznego.

W RSPP ustanawia się również wykaz obecnych zastosowań, m.in. w celu określenia możliwości współdzielenia[9]. W trakcie realizacji tych działań Komisja zapewnia przestrzeganie praw zapisanych w Karcie praw podstawowych UE[10].

3.           Czynniki napędzające i umożliwiające współdzielenie widma

Współdzielenie widma odnosi się do sytuacji, w których większa liczba niezależnych użytkowników i/lub urządzeń posiada zezwolenie na dostęp do tego samego zakresu częstotliwości pod pewnymi warunkami. Jak ilustrują następujące trzy przykłady, zainteresowane strony coraz częściej decydują się na korzystanie z nowych możliwości współdzielenia widma w celu zaspokojenia rosnącego zapotrzebowania na łączność bezprzewodową. W celu zapewnienia maksymalnych korzyści z efektywnego wykorzystania widma należy wspierać tę tendencję, dbając jednocześnie o to, by nie nastąpiło pogorszenie jakości świadczonych usług.

3.1.        Bezprzewodowe sieci szerokopasmowe

Sieci Wi-Fi stanowią najlepiej znany przykład współdzielenia widma przez obywateli i przedsiębiorstwa w Europie. Bezprzewodowa infrastruktura szerokopasmowa opierająca się na technologiach Wi-Fi, która działa w zharmonizowanych pasmach dla RLAN[11], zapewnia już w niektórych państwach członkowskich łatwy i przystępny cenowo dostęp do internetu. Dzięki temu stymulowany jest rozwój usług internetowych w celu wykorzystania potencjału wzrostu i umożliwienia rozwoju nowych i innowacyjnych rozwiązań w Europie[12].

Ponad połowa ruchu generowanego przez wszystkie smartfony przechodzi przez sieci Wi-Fi, a ilość danych przesyłanych tym sposobem rośnie 4–6 razy szybciej niż w przypadku mobilnej transmisji danych. W skali światowej do 2014 r. ilość sprzedanych urządzeń przystosowanych do działania w sieciach Wi-Fi sięgnie prawdopodobnie 3,5 mld[13]. Aby zwiększyć przepustowość sieci, poprawić zasięg w budynkach i zmniejszać koszty, operatorzy sieci komórkowych również wykorzystują do celów odciążania sieci te same częstotliwości RLAN, w przypadku których nie są wymagane pozwolenia radiowe.

Przedsiębiorcy, którzy posiadają wyłączne pozwolenia, mogą również zwiększyć wydajność w swoich sieciach ruchomych poprzez wspólne korzystanie z częstotliwości w określonych obszarach geograficznych. W 2011 r. Zespół ds. Polityki Spektrum Radiowego (RSPG) stwierdził, że współdzielenie widma może promować bardziej efektywne wykorzystywanie zasobów, pod warunkiem że należycie uwzględnione zostaną kwestie związane z konkurencją oraz że we wszystkich państwach członkowskich dopuszczone będzie zawieranie niezbędnych porozumień o współdzieleniu[14].

Wspólne wykorzystywanie częstotliwości bezprzewodowych sieci szerokopasmowych, zarówno objętych, jak i nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego, generuje oszczędności dla operatorów sieci komórkowych, zapewnia niedrogi dostęp do internetu oraz stwarza możliwości współdzielenia infrastruktury.

3.2.        Społeczeństwo połączone bezprzewodowo

Rosnące zapotrzebowanie na łączność bezprzewodową związane jest nie tylko z bezprzewodowym internetem szerokopasmowym, ale również z takimi zastosowaniami jak inteligentne liczniki/sieci oraz łączność maszyna-maszyna (M2M). W chwili obecnej około 80 % nowych technologii bezprzewodowych uznanych przez Europejski Instytut Norm Telekomunikacyjnych (ETSI) opracowuje się w sposób umożliwiający działanie we współdzielonych pasmach nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego[15]. Tego rodzaju innowacje przynoszą wielorakie korzyści, umożliwiając np. automatyzację zastosowań domowych w oparciu o czujniki bezprzewodowe i zmniejszając tym samym zużycie zasobów przez obywateli UE w ich codziennym życiu. Przykładami takich zastosowań jest automatyczne wyłączanie świateł podczas naszej nieobecności w domu lub automatyczne regulowanie klimatyzacji w zależności od temperatury.

Europejska Konferencja Administracji Pocztowych i Telekomunikacyjnych (CEPT) stwierdziła niedawno, iż np. tylko w zharmonizowanym paśmie 863-870 MHz nieobjętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego corocznie sprzedaje się w Europie co najmniej 40 milionów urządzeń bezprzewodowych (pilotów zdalnego sterowania, alarmów, czujników)[16]. Te tzw. urządzenia bliskiego zasięgu (SRD)[17] zwiększają również efektywność przedsiębiorstw poprzez obniżanie kosztów i zwiększanie produktywności, tak jak ma to miejsce np. w przypadku systemów identyfikacji radiowej (RFID) stosowanych w logistyce i handlu detalicznym.

Wszystkie tego rodzaju zastosowania, znane również jako „internet przedmiotów”, pracują w zharmonizowanych pasmach nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego. Wartość tych pasm jest znaczna, ponieważ są one łatwo dostępne dla każdego urządzenia, które pracuje zgodnie z odpowiednimi przepisami dotyczącymi dostępu do widma w celu unikania zakłóceń i w przypadku którego nie ma konieczności otrzymania pozwolenia radiowego.

MŚP i innowatorzy, dla których tego rodzaju dostęp jest szczególnie ważny, muszą jednak mieć pewność, że ich technologie są odporne na potencjalne zakłócenia we współdzielonych pasmach, w których krajowe organy regulacyjne nie gwarantują praw do ochrony. Innowacje bezprzewodowe są zatem nie tylko czynnikami umożliwiającymi współdzielenie widma, lecz również napędzającymi takie współdzielenie, czego przykładem są coraz częściej ostatnio zawierane porozumienia o współdzieleniu[18].

Tendencja do utworzenia połączonego sieciowo społeczeństwa potwierdza wartość dodaną niskich barier dostępu do widma w pasmach nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego, ponieważ w pasmach tych powstają idealne warunki dla rozwoju bezprzewodowych innowacji stymulujących rozwój i zastosowanie bardziej odpornych technologii bezprzewodowych.

3.3.        Badania i innowacyjne technologie

Pełne wykorzystanie możliwości, jakie niesie współdzielenie widma, wymaga podjęcia ukierunkowanych badań dotyczących dynamicznego dostępu do widma, które wspierane są w ramach siódmego programu ramowego (7PR) i które obejmują projekty dotyczące kognitywnych technologii radiowych, dynamicznego współdzielenia widma i agregacji pasm widma[19]. Od momentu uruchomienia 7PR w ramach każdego dwuletniego programu dotyczącego badań związanych z problematyką widma zainwestowano około 50 mln EUR.

Dzięki tym projektom poczyniono znaczne postępy. Dynamiczne współdzielenie widma uwzględniono już w ramach obowiązujących norm dla RLAN w paśmie 5 GHz w celu umożliwienia współdzielenia go z radarami. Kognitywne technologie radiowe umożliwiają świadczenie usług współdzielących widmo z przekaźnikami telewizyjnymi, które stanowią główne zastosowanie w paśmie UHF, wykorzystując w tym celu informacje lokalne umożliwiające określenie niewykorzystywanych pasm widma w zakresach częstotliwości nadawczej lub między nimi (tzw. „białe plamy”). Wyniki testów przeprowadzonych w Niemczech, na Słowacji i w Zjednoczonym Królestwie dowodzą, że wkrótce możliwe będzie wprowadzenie tego podejścia w życie.

Komisja udzieliła wsparcia temu podejściu, zlecając normalizację mającą na celu zharmonizowanie dostępu do informacji lokalnych na potrzeby tych technologii, wykorzystując w tym celu bazy danych w zakresie geolokacji[20]. Aby umożliwić opracowanie i wykorzystanie takich technologii w Europie, w zleceniu określono obszary, w których normy są konieczne w celu zapewnienia zgodności z przepisami unijnymi i krajowymi dotyczącymi wprowadzania na rynek i wykorzystywania sprzętu radiowego, zwłaszcza zgodności z dyrektywą w sprawie urządzeń radiowych i końcowych urządzeń telekomunikacyjnych[21].

Mimo iż w przypadku pierwszych zastosowań nacisk należy położyć na osiągnięcie korzyści skali, znaczenie wykorzystania „białych plam” nie jest ograniczone do konkretnego pasma. Kognitywne technologie radiowe można również wykorzystać na inne sposoby np. poprzez detekcję innych użytkowników widma. Prowadzone są również badania mające na celu utworzenie samoorganizujących się sieci, które będą minimalizować wzajemne zakłócenia pomiędzy małymi stacjami bazowymi telefonii komórkowej funkcjonującymi w ramach bezprzewodowego dostępu szerokopasmowego nowej generacji.

Badania umożliwiły otwarcie współdzielonego dostępu do widma, zapewniając przy tym jednocześnie ochronę usług podstawowych. W chwili obecnej następuje szybki rozwój kognitywnych technologii radiowych, m.in. dzięki harmonizacji norm i testom przeprowadzanym w ramach europejskich projektów badawczych. Oczekuje się, że w dziedzinie detekcji i wykorzystania małych stacji bazowych telefonii komórkowej poczynione zostaną dalsze postępy.

4.           Wyzwania na drodze do powszechniejszego współdzielenia widma

Jak pokazują przykłady przytoczone w poprzedniej sekcji, widmo radiowe jest wyjątkowo cennym i ograniczonym zasobem naturalnym, który dzięki rozwojowi techniki można wykorzystywać na nowo w bardziej efektywny sposób. W 2011 r. RSPG odnotował duże zapotrzebowanie na współdzielenie widma i stwierdził, iż „istnieje potrzeba podjęcia dalszych odpowiednich działań dotyczących mechanizmów regulacyjnych związanych ze współdzieleniem widma”[22].

Głównym wyzwaniem dla krajowych organów regulacyjnych jest określenie odpowiednich sposobów zezwalania na współdzielony dostęp do widma w danym paśmie, tzn. zezwalania dwóm użytkownikom lub ich większej liczbie na korzystanie z tego samego pasma częstotliwości w ramach określonego porozumienia o współdzieleniu. W chwili obecnej użytkownicy współdzielący pasma nieobjęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego, np. na potrzeby urządzeń bliskiego zasięgu, nie mają prawa do ochrony przed szkodliwymi zakłóceniami, podczas gdy współdzielenie częstotliwości na podstawie pojedynczych pozwoleń może być objęte gwarancjami regulacyjnymi w tym zakresie. W celu poczynienia dalszych postępów krajowe organy regulacyjne muszą rozwiązać opisane poniżej kwestie.

4.1.        Postępowanie w przypadku szkodliwych zakłóceń w celu usunięcia niepewności

Zapewnienie możliwości współistnienia różnych zastosowań w tym samym paśmie częstotliwości jest niezbędne, aby osiągnąć korzyści wynikające ze współdzielenia widma. Zastosowania nie powinny się nawzajem zakłócać w stopniu poważnie wpływającym na ich funkcjonowanie. Akceptowalne poziomy zakłóceń i odpowiednie strategie ich łagodzenia powinny zostać określone przez użytkowników lub należy je określić w warunkach regulujących współdzielony dostęp do danego pasma.

Łagodzenie zakłóceń można osiągnąć poprzez zawieranie wiarygodnych porozumień o współdzieleniu widma, opartych na wyraźnych i skutecznych przepisach regulujących współdzielenie widma w danym paśmie, tworząc w ten sposób przewidywalne warunki zarówno dla zasiedziałych, jak również przyszłych użytkowników widma.

Ponadto, aby zwiększyć przewidywalność i wzajemne akceptowanie porozumień o współdzieleniu widma, ważne jest przyjmowanie przejrzystych założeń w ramach wstępnych analiz kompatybilności oraz wyraźne zapewnienie użytkownikom pierwotnym praw do ochrony, w tym również zapewnienie nieprzekraczania uzgodnionych poziomów łagodzenia zakłóceń.

4.2.        Tworzenie wystarczających zachęt i zabezpieczeń dla wszystkich zainteresowanych stron

Zrównoważenie wpływu na użytkowników zasiedziałych i ograniczeń w użytkowaniu widma przez dodatkowych użytkowników stanowi poważne wyzwanie. Mimo iż użytkownicy zasiedziali muszą uzyskać zapewnienie, iż dodatkowi użytkownicy będą przestrzegać zasad współdzielenia widma, mogą się w ich przypadku pojawić koszty związane z zapewnieniem dobrej jakości usług dla nowych użytkowników, np. związane ze stosowaniem technologii łagodzenia zakłóceń i bardziej odpornych odbiorników.

Współdzielenie widma powinno przynosić korzyści wszystkim użytkownikom. Użytkownicy zasiedziali, którzy albo podlegają opłatom za korzystanie z widma, albo muszą wprowadzić nowocześniejsze technologie w celu zapewnienia dostępu dodatkowym użytkownikom na mocy atrakcyjnych porozumień o współdzieleniu widma, mogą ubiegać się o rekompensatę finansową.

Konieczne będzie również zadbanie o to, by porozumienia o współdzieleniu widma między użytkownikami nie wpływały negatywnie na konkurencję (zgodnie z postanowieniami Traktatu[23]), oraz uwzględnienie wpływu możliwości współdzielenia widma na kształt przyszłych procedur przydzielania widma w państwach członkowskich.

4.3.        Pojemność pasm nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego

Z uwagi na fakt, iż użytkownikom korzystającym z pasm nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia nie przysługuje ochrona prawna w odniesieniu do stopnia wykorzystania, trudno stwierdzić, czy współdzielone obecnie pasma mają wystarczającą pojemność i czy np. obecne pasma RLAN są w stanie przyjąć obciążenie wynikające zarówno ze wzrostu wykorzystania widma na potrzeby prywatnego dostępu szerokopasmowego, jak i z odciążania sieci łączności ruchomej. W celu sporządzenia obiektywnych prognoz dotyczących wykorzystania i w celu zwiększenia wiarygodności porozumień o współdzieleniu widma w tych pasmach dla wszystkich użytkowników, krajowe organy regulacyjne powinny monitorować korzystanie z tych pasm.

Sprzęt RLAN nowej generacji (znany jako 802.11ac), który ma się pojawić na rynku przed końcem 2012 r., będzie mógł zapewnić użytkownikom prędkość zbliżoną do prędkości osiąganej w sieciach stacjonarnych. Mimo iż sprzęt ten będzie pracował głównie w paśmie 5 GHz przeznaczonym obecnie dla RLAN, na jego potrzeby konieczne będzie również wykorzystanie szerokich kanałów częstotliwości, których liczba jest obecnie ograniczona.

Ze względu na obecne modele wykorzystania Wi-Fi, w tym modele stosowane przez operatorów sieci komórkowych w celu odciążania sieci, należy również przeanalizować, czy większą ilość nieobjętego pozwoleniami widma dla stacjonarnych sieci bezprzewodowych powinno się zidentyfikować w ramach poszukiwań widma na potrzeby sieci szerokopasmowych, czy też jako dodatkowy współdzielony zasób.

Promowanie powszechniejszego współdzielenia widma wymaga:

-           przyjęcia przez użytkowników wspólnej odpowiedzialności za akceptowalne limity zakłóceń i odpowiednie strategie ich łagodzenia;

-           zapewnienia pewności prawa w odniesieniu do stosownych przepisów i warunków oraz procedur egzekwowania przepisów, a także zapewnienia przejrzystości w odniesieniu do założeń dotyczących kompatybilności oraz praw do ochrony;

-           tworzenia zachęt do inwestycji w unowocześnione technologie, które są korzystne zarówno dla użytkowników zasiedziałych, jak i dla użytkowników dodatkowych, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony i wspieraniu konkurencji;

-           określenia szerokich kanałów częstotliwości na potrzeby rozwoju RLAN, jak również zapewnienia prognoz dotyczących wykorzystania w celu zwiększenia przewidywalności i niezawodności najważniejszych współdzielonych pasm;

-           zagwarantowania, aby każde przejście z wyłącznego użytkowania widma na współdzielenie widma zwiększało konkurencję ze strony dodatkowych użytkowników i zwłaszcza aby nie tworzyło nienależnej przewagi konkurencyjnej dla obecnych lub przyszłych posiadaczy praw.

5.           W stronę wspólnych ram dla współdzielenia dostępu do widma w Europie

W miarę jak nowe technologie bezprzewodowe są coraz częściej w stanie „w inteligentny sposób” ze sobą współpracować, tak aby unikać wzajemnych zakłóceń, krajowe organy regulacyjne powinny mieć do dyspozycji odpowiednie środki umożliwiające zawieranie stosownych porozumień o współdzieleniu oraz wspierające wspólne korzystanie z zasobów widma. W związku z tym Komisja proponuje opracowanie dwóch dodatkowych narzędzi, które zwiększą możliwości dostępu do widma dla innowacyjnych technologii i które będą stanowić zachętę do częstszego i bardziej efektywnego wykorzystywania istniejących zasobów widma:

1)           podejście unijne mające na celu zidentyfikowanie możliwości korzystnego współdzielenia widma w zharmonizowanych i niezharmonizowanych pasmach; oraz

2)           współdzielone prawa dostępu do widma jako narzędzia regulacyjne umożliwiające zezwalanie na licencjonowane współdzielenie widma i gwarantujące odpowiedni poziom ochrony przed zakłóceniami.

5.1.        Identyfikacja możliwości korzystnego współdzielenia widma

W ramach całego rynku wewnętrznego możliwe jest zidentyfikowanie możliwości korzystnego współdzielenia widma (ang. beneficial sharing opportunities, BSO) zarówno w pasmach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego, jak i w pasmach nieobjętych takim obowiązkiem, w każdym przypadku gdy łączna suma netto korzyści społeczno-ekonomicznych wynikających ze współdzielenia pasma przez kilka zastosowań jest większa niż korzyści społeczno-ekonomiczne netto pozostawienia w paśmie jednego zastosowania, uwzględniając dodatkowe koszty wynikające ze wspólnego użytkowania[24].

Identyfikacja BSO w określonym paśmie wymaga przejrzystości w zakresie porozumień o współdzieleniu, które mogą mieć zastosowanie, w szczególności jeśli chodzi o: (i) warunki współdzielenia, tj. parametry techniczne określone przez krajowy organ regulacyjny w celu ustalenia hierarchii dostępu we współdzielonym paśmie[25]; oraz (ii) zasady dotyczące współdzielenia, tj. przepisy regulujące wspólne użytkowanie, które mogą zostać wprowadzone przez krajowy organ regulacyjny lub określone przez samych użytkowników na podstawie norm, wspólnych protokołów oraz porozumień o współdzieleniu, które są zgodne z prawem konkurencji[26].

W celu wspierania innowacji w dziedzinie technologii bezprzewodowych oraz w celu ułatwiania identyfikacji BSO, zainteresowane strony powinny mieć możliwość wystąpienia do odpowiednich krajowych organów regulacyjnych, w drodze przejrzystej procedury, o przyznanie prawa do korzystania z pasm widma na zasadzie współdzielenia. Każdy taki wnioskodawca BSO musiałby wykazać zdolność do współdzielenia pasma bez niepotrzebnego podważania prawa operatora zasiedziałego do korzystania z danych częstotliwości.

W celu uzyskania ekonomii skali w ramach rynku wewnętrznego, oraz aby pobudzić inwestycje, UE musi określić procedurę identyfikowania BSO w celu zapewnienia jej spójnego i jednolitego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, które będą rozpatrywać poszczególne przypadki. Procedura ta byłaby stosowana zarówno w odniesieniu do pasm zharmonizowanych, jak i niezharmonizowanych, i powinna obejmować następujące kluczowe elementy:

· zharmonizowany harmonogram;

· możliwość negocjacji między wnioskodawcą a użytkownikiem zasiedziałym, podczas której krajowy organ regulacyjny występowałby jako mediator, w celu sprecyzowania warunków dotyczących BSO, w tym warunków dotyczących: (i) instrumentów służących do zapobiegania pogarszaniu się jakości usług oraz (ii) podziału kosztów współdzielenia (jeżeli dotyczy);

· analiza korzyści społeczno-ekonomicznych powinna uwzględniać m.in. (i) warunki, na jakich dokonano istniejących przydziałów, w tym poniesione koszty, oraz (ii) uzasadnione oczekiwania zasiedziałych posiadaczy praw oraz oczekiwania wnioskodawców BSO. Istotne znaczenie mają również (iii) efekty dynamiczne, jakie w kontekście technologii konwergentnych BSO mogą wywierać na konkurencję oraz na bodźce inwestycyjne dla użytkowników zasiedziałych oraz potencjalnych nowych użytkowników;

· środki krajowego organu regulacyjnego służące do zatwierdzania BSO i do zapewnienia częstszego wspólnego korzystania z widma w celu osiągnięcia jak najbardziej efektywnego wykorzystania tego zasobu, zgodnie z obowiązującym prawem unijnym i krajowym. W stosownych przypadkach, oraz uwzględniając obowiązujące obecnie prawa, działania takie mogłyby obejmować możliwość stosowania takich środków jak premie motywacyjne przyznawane na poziomie zidentyfikowanego społeczno-ekonomicznego kosztu alternatywnego;

· przekazywanie na poziomie UE informacji dotyczących wniosków BSO i wyników powiązanych z nimi procedur krajowych, jak również możliwość oceny BSO w kontekście wykazu przydzielonych pasm widma i możliwość identyfikacji BSO, które mogą mieć zastosowanie na całym rynku wewnętrznym.

W miarę jak postęp technologiczny coraz częściej stwarza możliwości korzystnego współdzielenia widma (BSO) w ramach rynku wewnętrznego, konieczne jest wspieranie inwestycji i zachęcanie użytkowników widma do lepszego wykorzystywania zasobów widma poprzez określenie na poziomie UE, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, procedury i kluczowych kryteriów dotyczących identyfikacji BSO (np. w formie zalecenia).

5.2.        Zezwalanie na współdzielony dostęp do widma objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego

Po zidentyfikowaniu i zatwierdzeniu BSO w danym paśmie może pojawić się dywidenda wynikająca ze współdzielenia w postaci dodatkowych współdzielonych zasobów widma, jeżeli krajowe organy regulacyjne będą mieć odpowiednie narzędzia służące do zezwolenia na współdzielony dostęp do widma. Zezwolenia takie należy przyznawać zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi i krajowym, zwłaszcza zgodnie z art. 3, 5, 6, 7, 13 i 14 dyrektywy o zezwoleniach[27], uwzględniając obowiązujące prawa użytkownika zasiedziałego.

W celu ułatwienia identyfikacji BSO za pomocą bodźców rynkowych, można wprowadzić umowy o współdzieleniu widma, które byłyby prawnie wiążącymi umowami umożliwiającymi użytkownikom zasiedziałym i wnioskodawcom BSO określenie przysługujących im praw i spoczywających na nich obowiązków dotyczących technologii współdzielenia i/lub kosztów. W celu ułatwienia zawierania takich umów krajowe organy regulacyjne mogłyby pełnić funkcję bezstronnych doradców technicznych oraz rejestrować warunki takich umów. Umowy takie mogą być niezbędne w celu modyfikowania istniejących praw do użytkowania widma na poziomie krajowym w porozumieniu z użytkownikiem zasiedziałym.

Zasiedziali posiadacze praw mogliby skorzystać z wzajemnych gwarancji, jakie będą ze sobą nieść odpowiednie umowy o współdzieleniu, do celów proponowania BSO, np. podmioty publiczne mogłyby oferować dostęp do widma podmiotom handlowym w zamian za współfinansowanie infrastruktury sieci szerokopasmowych na potrzeby zastosowań służących do ochrony ludności i do pomocy w przypadku katastrof (PPDR).

Jeżeli innowacyjne podmioty będą mogły porównać możliwości współdzielenia na konkurencyjnym rynku wewnętrznym, zachęty ekonomiczne przyczynią się do zawierania umów o współdzieleniu opartych na innowacyjnych technologiach i będą wspierać współistnienie norm technologicznych.

Ponadto umożliwienie użytkownikom negocjowania odpowiedniego poziomu ochrony przed szkodliwymi zakłóceniami i zawierania umów o współdzieleniu pozwoliłoby zidentyfikować BSO w oparciu o rzeczywiste wykorzystanie widma. Byłoby to lepsze rozwiązanie niż tradycyjne analizy kompatybilności technicznej oparte na statystycznych modelach współużytkowania widma.

W celu zapewnienia umawiającym się stronom gwarancji prawnych uzasadniających niezbędne inwestycje krajowe organy regulacyjne powinny mieć możliwość przyznawania praw do współdzielonego dostępu do widma (ang. shared spectrum access rights, SSAR) na podstawie umów o współdzieleniu, które są prawnie wiążące dla wszystkich użytkowników danego zakresu częstotliwości.

SSAR mogłyby zatem stać się dodatkowym narzędziem, za którego pomocą krajowe organy regulacyjne mogłyby zezwalać na współdzielony dostęp do widma w pasmach, w przypadku których zidentyfikowano i zatwierdzono BSO, np. przyznając dodatkowym użytkownikom indywidualne pozwolenia.

Zespół ds. Polityki Spektrum Radiowego zwrócił niedawno uwagę, że podejście oparte na współdzielonym dostępie do widma objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego (ang. licensed shared access, LSA) zapewniłoby dodatkowym użytkownikom prawa dostępu do widma i gwarantowaną jakość usług. Zespół podsumował, że działanie to umożliwiłoby „użytkownikom zasiedziałym dalsze użytkowanie widma, zapewniając jednocześnie możliwości korzystania z widma innym użytkownikom”[28].

Jeżeli krajowe organy regulacyjne będą przyznawać dodatkowym użytkownikom prawa do współdzielonego dostępu do widma w danym paśmie częstotliwości, umowy o współdzieleniu widma zagwarantują użytkownikom pewność prawa, zapewniając jednocześnie bodźce rynkowe, w tym rekompensatę finansową, mające na celu zidentyfikowanie większej ilości BSO na rynku wewnętrznym.

6.           Dalsze działania

Aby wspierać rozwój bezprzewodowych innowacji w UE, konieczne jest ciągłe zwiększanie możliwości zharmonizowanego dostępu do widma w pasmach nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego i w pasmach objętych takim obowiązkiem oraz stworzenie nowych narzędzi umożliwiających powszechniejsze współdzielenie zasobów widma radiowego na rynku wewnętrznym. W związku z tym Komisja proponuje podjęcie następujących kroków:

1)           Identyfikacja BSO zarówno w pasmach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego, jak i w pasmach nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego, poprzez:

· opracowanie, we współpracy z państwami członkowskimi, spójnej i jednolitej procedury identyfikowania BSO, jak również kryteriów oceny wniosków w sprawie BSO przedłożonych na szczeblu krajowym, zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi i krajowymi, uwzględniając kluczowe elementy wymienione w sekcji 5.1;

· wykorzystanie danych zgromadzonych w wykazie ustanowionym przez Zespół ds. Polityki Spektrum Radiowego;

· umożliwienie rozwoju i stosowania urządzeń pracujących w „białych plamach”, opartych na zharmonizowanych normach dla baz danych w zakresie geolokacji, które mają zostać wkrótce opracowane na zlecenie Komisji. Dolna część zakresu UHF (w szczególności 470-698 MHz) powinna zapewnić pionierską możliwość współdzielenia, torując drogę do stosowania tego podejścia w innych pasmach.

2)           Rozważenie możliwości udostępnienia wystarczającej ilości widma nieobjętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego, zharmonizowanego na poziomie UE, na potrzeby innowacji bezprzewodowych, poprzez:

· zapewnienie przewidywalnych i wiarygodnych porozumień o współdzieleniu widma dla pasm SRD, przy zastosowaniu zasad neutralności technologii i usług, poprzez stałe aktualizacje decyzji 2006/771/WE;

· przeanalizowanie i pomiar obecnej pojemności i potencjalnego wykorzystania pasm 2,4 i 5 GHz w kontekście odciążania sieci;

· w zależności od wyników badań technicznych dotyczących współdzielenia i w zależności od wpływu na rynek, przeanalizowanie możliwości wyznaczenia dodatkowych zharmonizowanych pasm widma nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego na potrzeby usług RLAN (Wi-Fi) w paśmie 5 GHz poprzez zmianę decyzji 2005/513/WE;

3)           Określenie, we współpracy z państwami członkowskimi, wspólnej strategii na rzecz zwiększenia możliwości współdzielenia opartego na porozumieniach umownych między użytkownikami, poprzez:

· zalecenie wspólnego formatu dla SSAR, wspólnej terminologii do celów dokumentowania warunków i przepisów dotyczących współdzielenia oraz najlepszych praktyk w zakresie zezwoleń na współdzielony dostęp, w celu ułatwienia zawierania umów, z uwzględnieniem aspektów konkurencji;

· zorganizowanie konsultacji społecznych mających na celu wskazanie potrzeb użytkowników oraz najlepszych praktyk w zakresie umów o współdzieleniu, jak również ewentualnych potrzeb w zakresie normalizacji w celu wspierania wdrażania innowacyjnych rozwiązań;

· opracowanie wytycznych dotyczących zapewnienia efektywnego wykorzystania widma i wspierania konkurencji w oparciu o umowy o współdzieleniu między użytkownikami działającymi na rynkach.

[1]               Zob. Perspectives on the value of shared spectrum access, SCF Associates, luty 2012 r.(SCF 2012).

[2]               Decyzja 243/2012/UE z dnia 14 marca 2012 r. (Dz.U. L 81 z 21.3.2012, s. 7); art. 4 ust. 1.

[3]               Dyrektywa 2009/140/WE, Dz.U. L 337 z 18.12.2009, s. 37 oraz art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 akapit piąty dyrektywy 2002/20/WE, Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 21, zmienionej w 2009 r.

[4]               RSPP art. 2 i 3.

[5]               RSPP art. 4. ust. 1.

[6]               RSPP art. 3 lit. b) i g).

[7]               W sieciach komórkowych (np. UMTS, LTE lub WiMAX) tzw. pikokomórki lub femtokomórki są wykorzystywane do odciążania sieci w obrębie częstotliwości objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia radiowego lub poza nimi, RSPP art. 6 ust. 10.

[8]               RSPP art. 6 ust. 7.

[9]               RSPP art. 9 ust. 1 lit. b).

[10]             Komunikat Komisji „Strategia skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez UE”, COM (2010) 573.

[11]             Zakresy 2 400-2 483,5 MHz, 5 150-5 350 MHz oraz 5 470-5 725 MHz.

[12]             Komunikat Komisji pt. „Spójne ramy na rzecz wzmocnienia zaufania na jednolitym rynku cyfrowym handlu elektronicznego i usług online” (COM 2011) 942.

[13]             SCF 2012.

[14]             RSPG11-374.

[15]             SCF 2012.

[16]             Projekt sprawozdania ECC 182.

[17]             Decyzja 2006/771/WE.

[18]             Np. w zakresach 870-876 MHz i 915-921 MHz.

[19]             Np. SAPHYRE, CogEU, Sacra, OneFit, Faramir, E3, Socrates, Walter, NEWCOM++, NetWorks, Samurai, EUWB, Ucells, CROWN.

[20]             Zlecenie normalizacji skierowane do CEN, CENELEC i ETSI i dotyczące rekonfigurowalnych systemów radiowych (ang. Reconfigurable Radio Systems, RRS).

[21]             Dyrektywa 1999/5/WE, Dz.U. L 91 z 7.4.1999, s. 10.

[22]             RSPG11-392.

[23]             Zgodnie ze szczegółowymi instrukcjami zamieszczonymi w wytycznych UE w sprawie horyzontalnych porozumień kooperacyjnych, Dz. U C 11 z 14.1.2011, s. 1.

[24]             Możliwość korzystnego współdzielenia widma (BSO) można obliczyć według następującego wzoru: korzyść netto zastosowania A < (korzyść netto zastosowania A+B+C…) – (koszt współdzielenia). Ocenę taką można przeprowadzić przed lub po przydzieleniu danej częstotliwości widma.

[25]             Tzn. ustalenia tego, czy użytkownicy współdzielą pasmo w taki sposób, że jeden z nich ma pierwszeństwo, czy też w sposób umożliwiający im równoprawny dostęp.

[26]             Zastosowanie mają albo przepisy dotyczące współużytkowania pasma przez wszystkich użytkowników, albo dynamiczne przepisy o współpracy, które regulują dostęp do widma dla jednego użytkownika w zależności od wykorzystania tego samego pasma przez innego użytkownika.

[27]             Dyrektywa 2002/20/WE, Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 21, ze zmianami z 2009 r.

[28]             RSPG11-392.