Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Francji z 2012 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Francję programu stabilności na lata 2012-2016

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art. 5 ust. 2,

uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania[2], w szczególności jego art. 6 ust. 1,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej[3],

uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego[4],

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)(1)   W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.

(2)(2)   W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich[5], które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.

(3)(3)   W dniu 12 lipca 2011 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu reform Francji z 2011 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Francję zaktualizowanego programu stabilności na lata 2011–2014.

(4)(4)   W dniu 23 listopada 2011 r. Komisja przyjęła drugą roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając w ten sposób drugi europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”. W dniu 14 lutego 2012 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[6], w którym wskazała Francję jako jedno z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa analiza.

(5)(5)   Dnia 2 marca 2012 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada podkreśliła potrzebę kontynuacji zróżnicowanej konsolidacji fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji państwowej.

(6)(6)   Dnia 2 marca 2012 r. Rada Europejska wezwała także państwa członkowskie uczestniczące w pakcie euro plus, by przedstawiły swoje zobowiązania w ramach tego paktu odpowiednio wcześnie, tak by zobowiązania te mogły zostać włączone do ich programów stabilności lub konwergencji oraz krajowych programów reform.

(7)(7)   W dniu 4 maja 2012 r. Francja przedłożyła zaktualizowany program stabilności obejmujący lata 2012–2016, natomiast w dniu 13 kwietnia 2012 r. krajowy program reform z 2012 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi oboma programami, poddano je jednoczesnej ocenie. Komisja oceniła również w ramach szczegółowej analizy[7] zgodnie z art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, czy we Francji występuje zakłócenie równowagi makroekonomicznej. Komisja stwierdziła, że kraj ten ma do czynienia z zakłóceniem równowagi makroekonomicznej, choć nie jest ono nadmierne.

(8)(8)   Na podstawie oceny programu stabilności zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych przedstawionych w programie jest optymistyczny. W prognozie Komisji z wiosny 2012 r. zakładano wzrost PKB w wysokości 0,5% w 2012 r. i 1,3% w 2013 r., natomiast w programie prognozy wynoszą odpowiednio 0,7% i 1,75%. W związku z faktem, że deficyt w 2011 r. okazał się mniejszy niż zakładano i wyniósł 5,2 % PKB, w programie zaplanowano jego ograniczenie do 3% w 2013 r. – a więc w wyznaczonym przez Radę terminie korekty nadmiernego deficytu – oraz kontynuowanie konsolidacji w kolejnych latach aż do osiągnięcia równowagi budżetowej w 2016 r. Oczekuje się, że średniookresowy cel budżetowy (MTO), którym jest osiągnięcie zrównoważonego budżetu w kategoriach strukturalnych, zostanie osiągnięty w okresie objętym programem. Średniookresowy cel budżetowy odpowiednio odzwierciedla wymogi paktu stabilności i wzrostu. Planowany średni roczny wysiłek fiskalny w latach 2010–2013, szacowany na podstawie (przeliczonego) salda strukturalnego[8], jest zgodny z zaleceniem Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. Zakłada się, że w latach 2014–2016 nastąpią roczne postępy w zakresie realizacji średniookresowego celu budżetowego o kolejne 0,7 % PKB w kategoriach strukturalnych. Przewidziana w programie stopa wzrostu wydatków publicznych, przy uwzględnieniu środków uznaniowych po stronie dochodów, jest zgodna z wartością referencyjną dotyczącą wydatków określoną w pakcie stabilności i wzrostu. Przewidziana w programie ścieżka korekty jest obarczona ryzykiem. Scenariusz makroekonomiczny może okazać się znacznie mniej korzystny niż wynikałoby to z prognozy przedstawionej przez Komisję wiosną 2012 r. W niewystarczającym stopniu sprecyzowano środki mające służyć realizacji celów po 2013 r. oraz osiągnięciu zaleconego średniego rocznego wysiłku fiskalnego. Ponadto Francji nie zawsze udawało się zrealizować cele dotyczące wydatków. W związku z tym bez wystarczającego sprecyzowania planowanych środków i podjęcia w miarę potrzeby działań dodatkowych zagwarantowanie korekty nadmiernego deficytu do 2013 r. nie jest możliwe. Przewiduje się, że wskaźnik zadłużenia, który w 2011 r. wyniósł 85,8% PKB, wzrośnie w 2013 r. do poziomu 89,2%, a następnie spadnie w 2016 r. do poziomu 83,2%. W programie przewidziano, że wartość referencyjna dotycząca redukcji długu zostanie osiągnięta pod koniec okresu przejściowego (w 2016 r.).

(9)(9)   Pomimo przyjętych w drugiej połowie 2011 r. i w lutym 2012 r. dodatkowych środków konsolidacji realizacja programu konsolidacji fiskalnej pozostaje głównym wyzwaniem. Uniknięcie przekroczeń wydatków dzięki zwiększonemu wysiłkowi fiskalnemu, który powinien opierać się na w pełni określonych środkach, ma zasadnicze znaczenie dla przywrócenia stabilnej sytuacji budżetowej. Ponadto Francja powinna wykorzystać wszelkie możliwości przyspieszenia redukcji deficytu w celu ułatwienia planowanej korekty nadmiernego deficytu. Jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych oraz odpowiedni poziom przyszłych emerytur, reforma emerytalna z 2010 r. jest stopniowo wprowadzana. Osiągnięcie równowagi tego systemu do 2018 r. nie jest jednak pewne, jeżeli wskaźniki wzrostu i zatrudnienia będą niższe od prognozowanych. Przewiduje się też, że po roku 2020 r. system ten będzie wykazywać deficyt. Ponadto nowo powołany komitet sterujący, któremu powierzono zadanie wydawania corocznych opinii na temat sytuacji finansowej poszczególnych systemów emerytalnych oraz warunków wymaganych w celu osiągnięcia do 2018 r. równowagi finansowej, w 2011 r. nie wydał takiej opinii, co utrudnia ocenę stabilności systemu emerytalnego.

(10)(10)           Funkcjonowanie francuskiego rynku pracy uległoby znacznej poprawie, gdyby w większym stopniu ograniczono segmentację tego rynku. Wprowadzona ustawą z lipca 2011 r. umowa dotycząca zabezpieczenia zawodowego (CSP), łącząca istniejące dwie umowy, przesuwa obciążenia związane z poradnictwem zawodowym w następstwie zwolnień z przyczyn ekonomicznych z pracodawców na publiczne służby zatrudnienia (fr. Pôle emploi). To pozytywne działanie ma jednak ograniczony zasięg. Podjęto szereg środków mających na celu zapewnienie elastycznych form zatrudnienia w przypadku przedsiębiorstw znajdujących się chwilowo w trudnej sytuacji. Trwają również dyskusje na temat kolejnych środków tego typu. Środki te nie stanowią jednak konkretnego rozwiązania problemu jakim jest segmentacja rynku pracy. Ponadto przegląd przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia pokazuje, że procedura administracyjna dotycząca zwolnień indywidualnych nadal zawiera element niepewności i wiąże się z potencjalnie wysokimi kosztami dla pracodawcy. Ważne jest też, aby dopilnować, by wszelkie dostosowania minimalnego wynagrodzenia za pracę sprzyjały zatrudnieniu, w szczególności osób młodych i pracowników nisko wykwalifikowanych.

(11)(11)           Po reformie systemu emerytalnego działania podejmowane w celu wspierania zatrudnienia starszych pracowników, w tym zobowiązanie przedsiębiorców do wprowadzenia aktywnego zarządzenia wiekiem, są krokiem we właściwym kierunku. Jednakże odnośne plany działania są mało ambitne i nie przewidują rozwiązań takich jak niepełny wymiar czasu pracy czy oferta stanowisk dostosowanych do potrzeb starszych pracowników. Ponadto pewne aspekty systemu zasiłków dla bezrobotnych w odniesieniu do starszych pracowników (czas jego trwania, brak ograniczenia świadczeń z czasem) prawdopodobnie w jedynie ograniczonym stopniu zachęcają do podejmowania pracy. Potrzebna jest także bardziej ambitna strategia w dziedzinie kształcenia dorosłych w celu zwiększenia szans na zatrudnienie wśród dorosłych pracowników.

(12)(12)           W celu zażegnania problemu bezrobocia osób młodych władze francuskie zobowiązały się, że do 2015 r. zwiększą liczbę praktyk zawodowych z 600 000 do 800 000. W 2011 r. i 2012 r. wprowadzono szereg środków mających na celu zwiększenie liczby praktyk zawodowych w przedsiębiorstwach i zwiększenia kar wobec firm, które nie wywiązują się z tego obowiązku. Mimo podjętych środków całkowita liczba praktyk jest znacznie niższa od zakładanej. Ponadto w ostatnim sprawozdaniu zleconym przez władze francuskie wykazano, że 40% MŚP uważa, że umiejętności praktykantów nie odpowiadają potrzebom przedsiębiorców. W związku z tym strategie mające na celu walkę z bezrobociem osób młodych powinny w większym stopniu uwzględniać kwestię spójności pomiędzy programem nauczania a potrzebami rynku pracy.

(13)(13)           Połączenie służb pośrednictwa zawodowego (ANPE) oraz agencji odpowiedzialnej za świadczenia dla bezrobotnych (UNEDIC) w jedno ciało (publiczne służby zatrudnienia – Pôle emploi) nie przyniosło jak dotąd spodziewanej poprawy skuteczności i jakości świadczonych usług. Nowe wieloletnie porozumienie trójstronne podpisane w styczniu 2012 r. (pomiędzy rządem, partnerami społecznymi oraz Pôle emploi) w sprawie funkcjonowania i usług Pôle emploi w latach 2012–2014 stanowi krok we właściwym kierunku. Nadal nie określono jednak szeregu zakładanych celów, co na obecnym etapie utrudnia ocenę przeprowadzonej reformy i tego, na ile jest ona ambitna. Wiarygodności tej reformy zagrażają również ograniczenia budżetowe i w zakresie zasobów ludzkich publicznych służb zatrudnienia.

(14)(14)           W lutym 2012 r. Francja zatwierdziła wzrost podatku VAT o 1,6 pkt. proc. do poziomu 21,2% oraz wzrost opłat wyrównawczych z tytułu dochodów i zysków kapitałowych o 2 pkt. proc. do poziomu 15,5% w celu wyrównania niższych składek na ubezpieczenia społeczne płaconych przez pracodawców. Jest to właściwy środek, pozwalający wprowadzić bardziej zrównoważony system opodatkowania i zdjąć ciężar podatkowy z obszaru pracy. Jak zauważono w szczegółowej analizie zakłóceń równowagi makroekonomicznej przeprowadzonej przez służby Komisji, działanie to mogłoby przyczynić się do poprawy konkurencyjności kosztowej francuskiego eksportu oraz wywrzeć potencjalnie pozytywny wpływ na rentowność przedsiębiorstw, a w dłuższej perspektywie – na inwestycje oraz konkurencyjność pozacenową. Zakres tej reformy jest jednak zbyt wąski. Ponadto wysiłkom na rzecz ograniczenia wydatków podatkowych towarzyszyły jednoczesne podwyżki stawek powodujące wzrost i tak wysokich już obciążeń podatkowych pracy. Francja ma drugi najniższy udział w opodatkowaniu na cele środowiskowe w UE pod względem dochodów z podatków, co wskazuje na szerokie możliwości zwiększenia tego typu opodatkowania. Nie podjęto żadnych konkretnych środków w celu oceny skuteczności obniżenia niektórych stawek pod kątem realizacji zakładanych celów w zakresie zatrudnienia i społecznych (w szczególności w odniesieniu do obniżonych stawek podatku VAT).

(15)(15)           Przyjęto co prawda szereg reform mających na celu poprawę otoczenia biznesowego i usunięcia ograniczeń w odniesieniu do pewnych zawodów regulowanych, okazały się one jednak niewystarczające, aby usunąć bariery wejścia i restrykcyjne warunki prowadzenia działalności w innych obszarach (takich jak usługi weterynaryjne, przewozu taksówkami, sektor zdrowia, zawody prawnicze w tym notariusze). W rezultacie konieczny jest bardziej systematyczny horyzontalny przegląd pozostałych środków ograniczających dostęp do zawodów regulowanych i ich wykonywanie celem przeprowadzenia oceny konieczności i proporcjonalności tych środków. Jeśli chodzi o sektor detaliczny, należy zezwolić dystrybutorom na swobodne ustalanie cen i warunków handlowych, tak aby konsumenci mogli korzystać z niższych cen. Konsumenci skorzystaliby również na innych środkach zwiększających konkurencję w tym mocno skoncentrowanym sektorze, takich jak zniesienie lub zmiana przepisów ograniczających planowanie przestrzenne oraz udoskonalenie procedur dotyczących zakładania nowych punktów dystrybucji.

(16)(16)           Intensywność konkurencji w szeregu sektorów sieciowych (takich jak hurtowa sprzedaż energii elektrycznej czy sektor kolejowy) powinna zostać wzmocniona, ponieważ dotychczas przeprowadzone reformy przyniosły jedynie częściowe rezultaty. Stopień koncentracji rynku energii elektrycznej nadal należy do najwyższych w UE. Ustawa NOME dotycząca rynku energii elektrycznej wywarła pozytywny wpływ na konkurencję, konieczne są jednak kolejne działania na rzecz poprawy dostępu alternatywnych operatorów do mocy wytwórczych we Francji, takich jak produkcja energii elektrycznej w oparciu o energię wody. Jeśli chodzi o transport kolejowy, wejście na rynek nowych przedsiębiorstw jest nadal ograniczone, zarówno w przypadku transportu towarowego, jak i międzynarodowych przewozów podróżnych; w przypadku tego pierwszego nadal istnieją też bariery techniczne uniemożliwiające dostęp na niedyskryminujących zasadach.

(17)(17)           W latach 2005–2010 udział Francji w rynkach eksportowych zmniejszył się o 19,4% – i był to jeden z największych spadków obserwowanych w państwach członkowskich – znacznie poniżej progu określonego w sprawozdaniu przedłożonym przez Komisję w dniu 14 lutego 2012 r. w ramach mechanizmu ostrzegania. W szczegółowej analizie dotyczącej Francji służby Komisji zawarły wniosek, że spadek udziału w rynkach eksportowych wynika z obniżenia konkurencyjności kosztowej, a w szczególności konkurencyjności pozacenowej. W szczególności wzrost jednostkowych kosztów pracy zagroził rentowności francuskich przedsiębiorstw, a także ograniczył ich zdolność wzrostu i możliwości przeprowadzania inwestycji koniecznych do poprawy wyników i wprowadzania innowacyjnych rozwiązań. Należy monitorować strategie promujące innowacje w sektorze prywatnym i uzupełnić je o działania na rzecz przywrócenia rentowności francuskich przedsiębiorstw.

(18)(18)            Francja podjęła szereg zobowiązań w ramach paktu euro plus. Zobowiązania te oraz ich realizacja przedstawiona w 2011 r. dotyczą wspierania zatrudnienia, poprawy konkurencyjności oraz zwiększania stabilności finansów publicznych. Komisja dokonała oceny realizacji zobowiązań paktu euro plus. Wyniki tej oceny zostały wzięte pod uwagę w niniejszych zaleceniach.

(19)(19)           W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę francuskiej polityki gospodarczej. Dokonała oceny programu stabilności i krajowego programu reform oraz przedstawiła szczegółową analizę. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki fiskalnej i polityki społeczno-gospodarczej we Francji, ale także stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w pkt od 1. do 5.

(20)(20)           W świetle powyższej oceny Rada zbadała francuski program stabilności i jej opinia[9] znajduje odzwierciedlenie w szczególności w pkt 1 poniższego zalecenia.

(21)(21)           W świetle wyników dokonanej przez Komisję szczegółowej analizy i powyższej oceny Rada zbadała krajowy program reform Francji z 2012 r. oraz francuski program stabilności. Jej zalecenia na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w punktach 2, 4 i 5 poniżej,

NINIEJSZYM ZALECA Francji podjęcie w latach 2012–2013 następujących działań:

1.1.        Wzmocnienie i wdrożenie strategii budżetowej na rok 2012 i kolejne lata, a także wsparcie jej odpowiednimi konkretnymi środkami w celu zapewnienia terminowej korekty nadmiernego deficytu oraz osiągnięcia odpowiedniej korekty strukturalnej określonej w zaleceniu Rady zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu. Następnie zagwarantowanie odpowiedniej korekty strukturalnej w celu poczynienia dostatecznych postępów w realizacji średniookresowego celu budżetowego, w tym osiągnięcie wartości referencyjnej dotyczącej wydatków, oraz zapewnienie dostatecznych postępów w kierunku osiągnięcia wartości referencyjnej dotyczącej redukcji długu. Kontynuowanie przeglądu stabilności i adekwatności systemu emerytalnego i podjęcie w razie konieczności dodatkowych działań.

2.2.        Podjęcie dalszych reform na rzecz zwalczania segmentacji rynku pracy poprzez dokonanie przeglądu wybranych aspektów przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia, zgodnie z krajowymi praktykami konsultacji z partnerami społecznymi, a w szczególności przepisów dotyczących procedury administracyjnej w przypadku zwolnień indywidualnych; zapewnienie w dalszym ciągu takich warunków, aby wszelkie dostosowania minimalnego wynagrodzenia za pracę sprzyjały tworzeniu nowych miejsc pracy i konkurencyjności; podjęcie działań na rzecz zwiększenia udziału osób dorosłych w programach uczenia się przez całe życie.

3.3.        Przyjęcie środków dotyczących rynku pracy umożliwiających starszym pracownikom pozostanie dłużej na tym rynku; poprawę możliwości zatrudnienia młodzieży, a w szczególności tej najbardziej zagrożonej bezrobociem, poprzez zapewnienie większej liczby lepszych programów praktyk zawodowych skutecznie odpowiadających na jej potrzeby; zintensyfikowanie aktywnej polityki rynku pracy oraz zapewnienie większej skuteczności publicznych służb zatrudnienia w zakresie wsparcia zindywidualizowanego.

4.4.        Podjęcie dalszych działań mających na celu wprowadzenie prostszego i bardziej zrównoważonego systemu podatkowego, poprzez zmniejszenie opodatkowania pracy na rzecz innych form opodatkowania w mniejszym stopniu wpływających na wzrost i konkurencyjność zewnętrzną, a w szczególności na rzecz podatków środowiskowych i podatków konsumpcyjnych; kontynuowanie wysiłków mających na celu ograniczenie wydatków podatkowych (w szczególności tych zachęcających do zadłużania się) i wprowadzenie usprawnień w tym zakresie; przeanalizowanie skuteczności obecnych obniżonych stawek VAT we wspieraniu tworzenia nowych miejsc pracy.

5.5.        Kontynuowanie wysiłków na rzecz usunięcia nieuzasadnionych ograniczeń w odniesieniu do pewnych zawodów regulowanych, w szczególności w sektorach usług oraz handlu detalicznego; podjęcie dalszych działań w zakresie liberalizacji sektorów sieciowych, w szczególności hurtowego rynku energii elektrycznej, rozwijanie zdolności w zakresie energetycznych połączeń międzysystemowych oraz ułatwienie wejścia na rynek nowych operatorów w sektorach kolejowego transportu towarowego i międzynarodowego przewozu podróżnych.

Sporządzono w Brukseli dnia [...] r.

                                                                       W imieniu Rady

                                                                       Przewodniczący

[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.

[2]               Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25.

[3]               COM(2012) 313 wersja ostateczna.

[4]               P7_TA(2012)0048 oraz P7_TA(2012)0047.

[5]               Decyzja Rady 2012/238/UE z 26 kwietnia 2012 r.

[6]               COM(2012) 68 wersja ostateczna.

[7]               DRSK(2012) 155 wersja ostateczna.

[8]               Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programie, zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką.

[9]               Przewidziana w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.