UZASADNIENIE

1.           KONTEKST WNIOSKU

Unia Europejska opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej). Ponadto, jak to również jest określone w Traktacie, działania Unii na arenie międzynarodowej „oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego.” (Artykuł 21).

Dlatego też propagowanie demokracji i praw człowieka jest zasadniczym elementem działań zewnętrznych UE. W propagowaniu praw człowieka i demokracji na świecie UE stosuje szeroki wachlarz środków, począwszy od dialogu politycznego oraz inicjatyw dyplomatycznych, skończywszy na współpracy i pomocy finansowej oraz technicznej.

Rozporządzenie w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR)[1] stanowi kamień milowy tej strategii politycznej i jest wyjątkowym i widocznym wyrazem silnego zaangażowania UE na rzecz demokracji i praw człowieka. Instrument ten przyniósł rzeczywiste rezultaty i może się pochwalić licznymi przykładami skutecznych interwencji w zakresie wspierania społeczeństwa obywatelskiego i instytucji zajmujących się problematyką praw człowieka na całym świecie oraz obserwacji wyborów. Dzięki niezależności od zgody ze strony rządu i swojej elastyczności EIDHR stanowi podstawową wartość dodaną dla narzędzi politycznych UE.

W nowym rozporządzeniu należy zachować ogólne cele i zakres EIDHR, które mają przyczynić się do rozwoju i konsolidacji praw człowieka i podstawowych wolności, demokracji i praworządności na świecie.

Rozporządzenie opiera się na silnym związku między demokracją a prawami człowieka. W ostatnich latach plan działania UE na rzecz wspierania demokracji stale ewoluował i nabrał charakteru podejścia kompleksowego. W szczególności konkluzje Rady z listopada 2009 r.[2] w sprawie wspierania demokracji stanowią pierwsze strategiczne, konkretne wytyczne dla bardziej kompleksowej i spójnej polityki wspierania demokracji w stosunkach zewnętrznych UE. W grudniu 2010 r. Komisja przedstawiła pierwsze sprawozdanie dotyczące działań podjętych w następstwie konkluzji. Przyjęto też nowe konkluzje[3], w których określono dziesięć państw pilotażowych, w których ma być realizowany program działania i mają być podjęte działania natychmiastowe.

Uznaje się zatem za istotne, by EIDHR zachował w przyszłości szeroki zakres zastosowania, obejmujący istniejące szerokie spektrum działań propagatorskich, wsparcie podstawowe i działania w terenie, w tym obserwację wyborów, wspieranie wszystkich praw podstawowych właściwych dla demokracji oraz wszystkich innych praw człowieka i podstawowych wolności. Jest to gwarancją racjonalnej polityki, kompleksowego podejścia, spójnych działań i efektu skali.

Od 2007 r. zakres EIDHR obejmuje pięć celów:

· zwiększanie poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności w krajach, w których są one najbardziej zagrożone;

· wzmocnienie roli społeczeństwa obywatelskiego w propagowaniu praw człowieka i reform demokratycznych, we wspieraniu pokojowego godzenia interesów różnych grup oraz wzmacnianiu udziału i reprezentacji społeczeństwa w polityce;

· wspieranie działań dotyczących praw człowieka i demokracji w obszarach objętych wytycznymi UE, w tym dotyczących dialogu na temat praw człowieka, obrońców praw człowieka, kary śmierci, tortur, dzieci i konfliktów zbrojnych, praw dziecka, zwalczania przemocy wobec kobiet i dziewcząt oraz walki z wszelkimi formami ich dyskryminacji, międzynarodowego prawa humanitarnego oraz ewentualnych przyszłych wytycznych;

· wspieranie i wzmacnianie międzynarodowych i regionalnych ram ochrony i propagowania praw człowieka, sprawiedliwości, praworządności i propagowania demokracji;

· budowanie zaufania do demokratycznych procesów wyborczych i zwiększanie ich wiarygodności i przejrzystości, w szczególności przez obserwację wyborów.

Strategia reagowania[4] w ramach EIDHR opiera się głównie na współpracy z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, których celem jest obrona podstawowych wolności, stanowiących podstawę wszystkich procesów demokratycznych, i wsparcie społeczeństwa obywatelskiego, by mogło stać się skuteczną siłą na rzecz reform politycznych i obrony praw człowieka. Ta specyfika strategii reagowania zostanie w nowym rozporządzeniu w pełni zachowana. W ten sposób uzupełnia ono nową generację programów geograficznych, które w coraz większym stopniu uwzględniają kwestie związane z demokracją i prawami człowieka, kładą jednak główny nacisk na tworzenie instytucji publicznych.

Ponadto nowe rozporządzenie w sprawie EIDHR wzmocni narzędzia stojące do dyspozycji UE w celu skuteczniejszego reagowania na sytuacje w krajach problematycznych lub w sytuacjach wyjątkowych, w przypadkach gdy prawa człowieka i podstawowe wolności są najbardziej zagrożone. Najnowsze wydarzenia w sąsiedztwie Europy, w szczególności podczas Arabskiej Wiosny, pokazały, że lokalne społeczeństwa w coraz większym stopniu domagają się wolności i praw, jak również demokracji, którą UE musi wspierać. W takich przypadkach Unia Europejska będzie miała możliwość bezpośredniego finansowania działań ad hoc poprzez bezpośrednie dotacje lub dotacje o niskiej wartości. Będzie to mieć miejsce w przypadku, gdy uwarunkowania proceduralne mogłyby negatywnie wpłynąć na skuteczność działań lub mogłyby narazić beneficjentów na ryzyko poważnego zastraszenia, odwetu lub inne rodzaje ryzyka. Działania ad hoc byłyby, co do zasady, uwzględnione w dokumentach strategicznych i programach rocznych. W wyjątkowych okolicznościach działania ad hoc mogłyby być jednak przyjmowane w drodze środków specjalnych poza cyklem programowania.

Patrząc z szerszej perspektywy, proponowane rozporządzenie w sprawie EIDHR należy postrzegać w kontekście wszystkich proponowanych instrumentów finansowych w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020, jak określono to w komunikacie „Budżet z perspektywy Europy 2020”. Wraz z instrumentami objętymi działem 4 („Globalny wymiar Europy”) i z Europejskim Funduszem Rozwoju nowy EIDHR zapewni większą spójność i skuteczność działań zewnętrznych UE.

Zgodnie z decyzją Rady określającą organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ)[5] wysoki przedstawiciel/wiceprzewodniczący zapewnia ogólną polityczną koordynację działań zewnętrznych Unii, w tym działań za pośrednictwem EIDHR. Jak określono to w art. 9 ust. 3 wyżej wymienionej decyzji Rady, ESDZ wnosi w szczególności wkład w cykl programowania i zarządzania EIDHR.

2.           WYNIKI KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI ORAZ OCENY SKUTKÓW

Komisja Europejska przeprowadziła konsultacje społeczne na temat przyszłego finansowania działań zewnętrznych UE w dniach od 26 listopada 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. Proces ten opierał się na kwestionariuszu internetowym i towarzyszącym mu dokumencie informacyjnym „Za pomocą jakich instrumentów UE powinna finansować działania zewnętrzne po 2013 r.?”, przygotowanym przez Komisję i odpowiednie komórki ESDZ. W trakcie konsultacji społecznych otrzymano 220 odpowiedzi od szerokiego spektrum podmiotów zajmujących się działaniami zewnętrznymi, których komentarze odzwierciedlały różnorodność struktur, poglądów oraz tradycji.

Większość respondentów (około 70%) potwierdziła, że interwencja finansowa UE stanowi znaczną wartość dodaną w głównych obszarach polityki wspieranych przez instrumenty finansowe UE w zakresie działań zewnętrznych[6]. Kryterium wartości dodanej w skali UE zostało uznane przez wielu respondentów jako główną siłą napędową dla przyszłości: byli oni zdania, że UE powinna wykorzystać swoją przewagę komparatywną wynikającą z jej obecności na arenie światowej, jej szerokiej wiedzy specjalistycznej, jej ponadnarodowego charakteru i jej roli jako podmiotu wspomagającego koordynację oraz że powinna czerpać korzyści skali.

Prawie wszyscy respondenci (92%) opowiadają się za bardziej zróżnicowanym podejściem, dostosowanym do sytuacji danego kraju korzystającego ze wsparcia, na podstawie racjonalnych kryteriów oraz skutecznego zbierania danych, co da możliwość zwiększenia oddziaływania instrumentów finansowych UE. Ponad dwie trzecie respondentów uważa, że interesy UE są w wystarczającym stopniu uwzględniane w jej działaniach zewnętrznych, i że działania te powinny opierać się w większym stopniu na wartościach i zasadach UE oraz na celach rozwoju krajów partnerskich. Mniejszość uważa, że działania zewnętrzne UE powinny skupić się w większym stopniu na własnych interesach UE w gospodarce światowej, a zwłaszcza w odniesieniu do gospodarek wschodzących.

Jeśli chodzi o uproszczenie instrumentów oraz równowagę między instrumentami geograficznymi i tematycznymi, zróżnicowane opinie wyrażono w kwestii przeglądu unijnych programów tematycznych oraz ewentualnego zmniejszenia ich liczby. Wielu respondentów wyraża obawy, że mogłoby to oznaczać spadek całkowitej kwoty środków dostępnej dla działań tematycznych, i opowiada się raczej za uproszczeniem przepisów regulujących dostęp do finansowania tematycznego i jego wykorzystanie. Kilka zagadnień tematycznych określono jako ważne, w tym wzmocnienie Europejskiego Instrumentu na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR), finansowanie walki ze zmianą klimatu oraz obecne programy tematyczne wchodzące w zakres DCI. Znaczna większość respondentów popiera większą elastyczność geograficznych granic instrumentów UE jako właściwą odpowiedź na wyzwania międzyregionalne.

Większość respondentów zgadza się co do tego, że wspólne programowanie i współfinansowanie z państwami członkowskimi może zwiększyć oddziaływanie i spójność działań zewnętrznych UE, uprościć świadczenie pomocy i ograniczyć ogólne koszty transakcji.

Odnośnie do podobieństwa poglądów i zasady warunkowości wśród respondentów istnieje szerokie poparcie dla uzależniania pomocy od poszanowania praw człowieka, mniejszości, dobrych rządów i różnorodności form wyrazu kulturowego przez kraj korzystający ze wsparcia (78%) lub jakości jego polityki oraz jego zdolności i gotowości do wprowadzenia stabilnej polityki (63%). Większość respondentów jest krytyczna wobec ukierunkowania współpracy zewnętrznej na interesy własne UE.

Jeśli chodzi o działania zewnętrzne UE w kontekście praw człowieka i demokracji, wszyscy respondenci podkreślili potrzebę dalszego promowania i wspierania tych celów na całym świecie zarówno poprzez włączenie ich do wszystkich obszarów polityki i działań UE, jak i ujęcie ich w specjalnym, odrębnym, ale komplementarnym instrumencie finansowym. Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka jest wysoko ceniony, a wszystkie zainteresowane strony wezwały UE do wzmocnienia jego potencjału, utrzymania jego wartości dodanej i zwiększenia szybkości działań realizowanych w jego ramach, w szczególności w odniesieniu do najtrudniejszych i pilnych przypadków.

Ocena skutków

Komisja przeprowadziła ocenę skutków, w której rozważyła trzy główne warianty polityczne (z pewnymi sub-wariantami):

1) brak odrębnego rozporządzenia w sprawie EIDHR i włączenie zagadnień praw człowieka i demokracji do innych instrumentów;

2) brak zmian do aktualnego rozporządzenia, a jedynie zwiększenie przyznanych środków budżetowych na dodatkowe działania w ramach obecnej struktury;

3) opracowanie lepszego rozporządzenia upoważniającego przy jednoczesnym utrzymaniu głównych cech aktualnego rozporządzenia.

Pierwszy wariant został odrzucony, gdyż wycofanie samodzielnego instrumentu na rzecz praw człowieka i demokracji byłoby jednoznacznie negatywnym sygnałem politycznym i prowadziłoby do zniesienia szczególnych, cennych zasad działania, takich jak brak zgody kraju przyjmującego lub ukierunkowanie na podmioty społeczeństwa obywatelskiego. To z kolei doprowadziłoby do zmniejszenia efektywności realizacji wsparcia i dużego uszczerbku na widoczności działań i reputacji UE.

Drugi wariant został także odrzucony, ponieważ nie pozwalałby on na wykorzystanie szansy odpowiedniej reakcji na nowe wyzwania, wprowadzenia pewnych korekt w oparciu o dotychczasowe doświadczenia i wyciągnięte z nich wnioski, a także zaspokojenia nowych potrzeb.

Trzeci wariant został utrzymany, ponieważ pozwala on na zachowanie politycznych i operacyjnych korzyści instrumentów przy jednoczesnej możliwości lepszego dostosowania rozporządzenia. Zgodnie z tym wariantem nowy projekt powinien być opracowany jako lepsze rozporządzenie upoważniające. Zmieniony instrument byłby zorientowanym na proces narzędziem, w którym kładzie się nacisk na cztery różne obszary:

· prowadzenie kampanii tematycznych, polegających na łączeniu działań propagatorskich i operacji w terenie w odniesieniu do ważnych tematów (np. wsparcie dla demokracji) oraz reagowanie na przypadki poważnego naruszenia praw (np. tortury, kara śmierci, dyskryminacja itd.), a także udzielanie głównego wsparcia najważniejszym podmiotom i zapewnienie stosownej edukacji obywatelskiej;

· ukierunkowane wsparcie na rzecz rozwoju dobrze prosperujących społeczeństw obywatelskich, wzmacniające je w ich dążeniu do demokracji i praw człowieka i w obronie tychże oraz ich szczególnej roli jako podmiotów przyczyniających się do pozytywnych zmian;

· zwiększona zdolność UE do szybkiego reagowania na krytyczne sytuacje związane z prawami człowieka oraz ustanowienie kompleksowego unijnego mechanizmu na rzecz obrońców praw człowieka;

· poprawione i lepiej zintegrowane podejście do cykli demokratycznych poprzez obserwację wyborów oraz innego rodzaju wsparcie procesów demokratycznych i wyborczych.

3.           ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU

Proponowany instrument jest oparty na art. 209 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi podstawę prawną dla współpracy na rzecz rozwoju w ramach zasad i celów działań zewnętrznych Unii. Oprócz tego znaczenie, jakie dla Unii Europejskiej ma wspieranie demokracji i praw człowieka jako część jej działań zewnętrznych, wynika z art. 2 i art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej.

Ponieważ cele proponowanego rozporządzenia nie mogą zostać osiągnięte w stopniu wystarczającym przez same państwa członkowskie, natomiast z uwagi na ich skalę i skutki możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, Unia może podejmować działania zgodnie z zasadą pomocniczości, o której mowa w art. 5 Traktatu. UE jest w wyjątkowej sytuacji, która umożliwia jej świadczenie części pomocy zewnętrznej w imieniu państw członkowskich i wraz z nimi, co prowadzi do zwiększenia jej wiarygodności w krajach, w których prowadzi ona taką działalność. Wiele państw członkowskich nie ma wystarczającej zdolności lub gotowości do rozwijania instrumentów zewnętrznych na skalę światową. Interwencja na szczeblu UE jest zatem jedynym sposobem promowania wartości UE na świecie oraz zapewnienia obecności UE na arenie światowej.

Proponowane rozporządzenie wzmacnia również zdolność koordynacji i ułatwia wspólne planowanie z państwami członkowskimi, co zapewnieni efektywny podział pracy i skuteczną realizację działań pomocowych. Wsparcie ze strony Unii powinno koncentrować się na tych elementach, w których odnosi ono największy skutek: propagowanie na całym świecie demokracji, dobrych rządów, poszanowania praw człowieka oraz praworządności, długotrwałe i przewidywalne zaangażowanie w udzielanie wsparcia na rzecz rozwoju i rola Unii w koordynacji działań z państwami członkowskimi. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, o której mowa w art. 5 Traktatu, proponowane rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia jego celów.

4.           WPŁYW NA BUDŻET

Instrument, którego dotyczy wniosek, stanowi część środków, które zostaną wdrożone w dziale IV „Globalny wymiar Europy” wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej. Koperta finansowa na realizację niniejszego rozporządzenia w latach 2014–2020 wynosi 1 578 000 000 EUR (w cenach bieżących). Odpowiada to w przybliżeniu średniej rocznej puli w wysokości 225 000 000 EUR.

2011/0412 (COD)

Wniosek

ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie ustanowienia instrumentu finansowego na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie

PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 209 i 212,

uwzględniając wniosek Komisji,

po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego[7],

uwzględniając opinię Komitetu Regionów[8],

stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Niniejsze rozporządzenie stanowi jeden z instrumentów bezpośrednio wspierających politykę zewnętrzną Unii Europejskiej. Zastąpi ono rozporządzenie (WE) nr 1889/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia instrumentu finansowego na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie[9].

(2) Niniejsze rozporządzenie ustanawia instrument finansowy na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie, umożliwiający udzielanie pomocy niezależnie od zgody rządów państw trzecich i innych organów publicznych.

(3) Artykuł 2 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

(4) Artykuł 21 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że działania zewnętrzne UE oparte są na tych samych zasadach, które leżały u podstaw jej utworzenia: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego.

(5) Niniejszy instrument finansowy przyczynia się do osiągnięcia celów działań zewnętrznych Unii, w tym celów europejskiej polityki rozwoju.

(6) Wkład Unii w działania na rzecz demokracji i praworządności oraz poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oparty jest na powszechnie przyjętych zasadach ogólnych ustanowionych na mocy Międzynarodowej Karty Praw Człowieka, a także wszelkich innych instrumentach na rzecz praw człowieka przyjętych w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych, jak również na odpowiednich regionalnych aktach prawnych dotyczących praw człowieka.

(7) Równość płci oraz prawa kobiet są podstawowymi prawami człowieka i kwestią sprawiedliwości społecznej, a ich propagowanie jest ważnym elementem niniejszego rozporządzenia.

(8) Demokracja i prawa człowieka są ze sobą nierozerwalnie związane, jak przypomniano w konkluzjach Rady z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie wspierania demokracji w stosunkach zewnętrznych UE. Podstawowe wolności, takie jak wolność słowa i zrzeszania się, to podstawy pluralizmu politycznego i procesów demokratycznych, natomiast kontrola demokratyczna i rozdział władzy to warunki konieczne dla zachowania niezawisłości sądów i państwa prawa, które z kolei są niezbędne dla skutecznej ochrony praw człowieka.

(9) Tworzenie i utrzymanie kultury praw człowieka oraz zapewnienie demokracji dla obywateli – zadanie szczególnie pilne i trudne w nowych demokracjach – to nieustanne wyzwanie, za które odpowiadają przede wszystkim obywatele danego kraju, lecz nie oznacza to uwolnienia społeczności międzynarodowej z ciążących na niej zobowiązań w tym zakresie. Wymaga to także szeregu instytucji, szczególnie demokratycznych parlamentów krajowych, które zapewnią możliwość uczestnictwa, reprezentatywność, zdolność do podejmowania zadań i odpowiedzialność.

(10) Aby skutecznie, przejrzyście, terminowo i elastycznie rozwiązywać te kwestie po utracie mocy przez rozporządzenie (WE) nr 1889/2006, konieczne są w dalszym ciągu specjalne środki finansowe i specjalny instrument finansowy, który nadal będzie działać w niezależny sposób.

(11) Pomoc Unii w ramach niniejszego rozporządzenia ma stanowić uzupełnienie różnych innych narzędzi wdrażania dziedzin polityki Unii w zakresie demokracji i praw człowieka, od dialogu politycznego i działań dyplomatycznych po różne instrumenty współpracy finansowej i technicznej, które obejmują zarówno programy geograficzne, jak i tematyczne. Będzie ona również uzupełniać interwencje podejmowane w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności związane ściślej z sytuacjami kryzysowymi.

(12) Na mocy niniejszego rozporządzenia Unia będzie we współpracy partnerskiej ze społeczeństwem obywatelskim świadczyć pomoc w rozwiązywaniu globalnych, regionalnych, krajowych i lokalnych problemów w zakresie przestrzegania praw człowieka i demokratyzacji, która rozciągnie się na wszystkie rodzaje działań społecznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub grupy, które są niezależne od państwa i działają w dziedzinie wspierania praw człowieka i demokracji.

(13) Poza tym, podczas gdy cele dotyczące demokracji i praw człowieka muszą być coraz częściej włączane do głównego nurtu wszelkich instrumentów finansowych dotyczących pomocy zewnętrznej, pomoc Unii w ramach niniejszego rozporządzenia – ze względu na swój globalny charakter i niezależność działania od zgody rządów państw trzecich i innych organów publicznych – będzie mieć szczególny charakter uzupełniający i dodatkowy. Umożliwi to współpracę ze społeczeństwem obywatelskim w odniesieniu do delikatnych zagadnień związanych z prawami człowieka i demokracją, zapewniając elastyczność reakcji na zmianę okoliczności. Powinno to poza tym zapewnić Unii możliwość wyrażania i wspierania określonych celów i środków na poziomie międzynarodowym, niepowiązanych geograficznie ani niewywołanych przez kryzysy, które to cele i działania mogą wymagać podejścia transnarodowego lub obejmować działania zarówno w ramach Unii, jak i w szeregu państw trzecich. Rozporządzenie zapewni ponadto konieczne ramy dla działań, takich jak wspieranie niezależnych unijnych misji obserwacji wyborów, które wymagają spójności polityki, jednolitego systemu zarządzania i wspólnych standardów operacyjnych.

(14) Unia będzie zwracać szczególną uwagę na kraje i sytuacje wyjątkowe, w których prawa człowieka i podstawowe wolności są najbardziej zagrożone i w których brak poszanowania tych praw i wolności jest szczególnie wyraźny i systematyczny. W takich sytuacjach priorytetem politycznym będzie propagowanie poszanowania odpowiednich przepisów prawa międzynarodowego, zapewnienie lokalnemu społeczeństwu obywatelskiemu wymiernego wsparcia i możliwości działania oraz wniesienie wkładu w jego wysiłki podejmowane w bardzo trudnych warunkach. W sytuacjach konfliktowych Unia będzie propagować wypełnianie przez wszystkie walczące strony ich zobowiązań prawnych wynikających z międzynarodowego prawa humanitarnego, zgodnie z odpowiednimi wytycznymi Unii.

(15) W takich najbardziej problematycznych krajach lub sytuacjach Unia powinna – w celu zaspokojenia pilnych potrzeb w zakresie ochrony obrońców praw człowieka – być w stanie reagować w sposób szybki i elastyczny za pomocą dotacji ad hoc. Będzie to mieć miejsce zwłaszcza w przypadku, gdy uwarunkowania proceduralne mogłyby negatywnie wpłynąć na skuteczność działań lub mogłyby narazić beneficjentów na ryzyko poważnego zastraszenia, odwetu lub inne rodzaje ryzyka.

(16) Unijne misje obserwacji wyborów w dużym stopniu przyczyniają się do powodzenia procesów demokratycznych w krajach trzecich. Jednak wspieranie demokracji wykracza daleko poza sam proces wyborczy. Wydatki na unijne misje obserwacji wyborów nie powinny zatem pochłaniać sum nieproporcjonalnie wysokich w stosunku do łącznych funduszy dostępnych w ramach niniejszego rozporządzenia.

(17) Uprawnienia wykonawcze związane z programowaniem i finansowaniem działań objętych niniejszym rozporządzeniem powinny być wykonywane zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającym przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję. Biorąc pod uwagę charakter tych aktów wykonawczych, w szczególności ich aspekt polityczny lub ich skutki finansowe, do ich przyjęcia należy zasadniczo zastosować procedurę sprawdzającą, chyba że chodzi o techniczne środki wykonawcze o niewielkiej skali finansowej.

(18) Wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz działań zewnętrznych są określone w rozporządzeniu (UE) nr …/… Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia …[10], zwanym dalej „wspólnym rozporządzeniem wykonawczym”.

(19) Organizacja i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych są opisane w decyzji Rady 2010/427/UE,

PRZYJMUJĄ NINIEJSZE ROZPORZĄDZENIE:

Artykuł 1 Przedmiot i cele

Niniejsze rozporządzenie ustanawia Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka, dzięki któremu Unia zapewnia wsparcie na rzecz rozwoju i umacniania demokracji i praworządności, a także poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności.

W szczególności, taka pomoc może mieć na celu:

a)           zwiększenie poszanowania i przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności ogłoszonych w Powszechnej deklaracji praw człowieka i innych międzynarodowych i regionalnych instrumentach dotyczących praw człowieka, a także wzmacnianie ich ochrony, wspierania i monitorowania, głównie poprzez wspieranie odpowiednich organizacji społeczeństwa obywatelskiego, obrońców praw człowieka oraz ofiar prześladowań i nadużyć;

b)           wspieranie i konsolidacja demokratycznych reform w państwach trzecich poprzez umacnianie demokracji uczestniczącej i pośredniej, wzmacnianie ogólnego cyklu demokratycznego i poprawę wiarygodności procesów wyborczych, w szczególności poprzez misje obserwacji wyborów;

Artykuł 2 Zakres stosowania

1.           Pomoc Unii dotyczy następujących obszarów:

a)      wspieranie i umacnianie demokracji uczestniczącej i przedstawicielskiej, w tym demokracji parlamentarnej, oraz procesów demokratyzacji, w szczególności za pośrednictwem organizacji społeczeństwa obywatelskiego, między innymi w zakresie:

(i) wspierania wolności zrzeszania się i zgromadzeń, swobodnego przepływu osób, wolności słowa i poglądów, w tym form wyrazu artystycznego i kulturowego, wolnej prasy, niezależnych i pluralistycznych środków masowego przekazu, zarówno tradycyjnych, jak i opartych na ICT, swobody dostępu do internetu oraz środków mających na celu usuwanie przeszkód administracyjnych utrudniających korzystanie z tych wolności, łącznie ze zwalczaniem cenzury;

(ii) wzmacniania praworządności, wspierania niezawisłości wymiaru sprawiedliwości, wspierania i oceny reform prawnych i instytucjonalnych, zwiększania dostępu do wymiaru sprawiedliwości;

(iii) wspierania i umacniania pozycji Międzynarodowego Trybunału Karnego, międzynarodowych trybunałów karnych powoływanych ad hoc, wymiaru sprawiedliwości w okresach przejściowych oraz mechanizmów prawdy i pojednania;

(iv) wspierania reform mających na celu skuteczną i przejrzystą odpowiedzialność demokratyczną oraz nadzór demokratyczny, łącznie z nadzorem sektora bezpieczeństwa i sprawiedliwości, oraz wspierania działań antykorupcyjnych;

(v) wspierania pluralizmu politycznego i demokratycznej reprezentacji politycznej, zachęcania obywateli, a w szczególności grup odsuniętych na margines społeczny, do uczestnictwa politycznego w demokratycznym procesie reform na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym;

(vi) wspierania równego uczestnictwa mężczyzn i kobiet w życiu społecznym, gospodarczym i politycznym, wspierania równości szans oraz udziału i reprezentacji kobiet w polityce;

(vii) wspierania środków umożliwiających pokojowe pogodzenie interesów grup, łącznie ze wsparciem na rzecz środków budowy zaufania w odniesieniu do praw człowieka i demokratyzacji;

b)      wspieranie i ochrona praw człowieka i podstawowych wolności ogłoszonych w Powszechnej deklaracji praw człowieka i innych międzynarodowych i regionalnych instrumentach dotyczących praw obywatelskich, politycznych, gospodarczych, społecznych i kulturowych, przede wszystkim za pośrednictwem organizacji społeczeństwa obywatelskiego, między innymi w zakresie:

(i) zniesienia kary śmierci, zapobiegania torturom i złemu traktowaniu oraz innemu okrutnemu, nieludzkiemu oraz poniżającemu traktowaniu lub karaniu, a także rehabilitacji ofiar tortur;

(ii) wspierania i ochrony obrońców praw człowieka oraz udzielania im pomocy, zgodnie z art. 1 Deklaracji o przynależnych jednostkom, grupom i podmiotom społecznym prawie i obowiązku propagowania i ochrony powszechnie uznanych praw człowieka oraz podstawowych wolności, przyjętej w ramach ONZ;

(iii) walki z rasizmem i ksenofobią, a także dyskryminacją na jakimkolwiek tle, w tym ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub wyznanie, opinie polityczne lub wszelkie inne opinie, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną;

(iv) wspierania wolności myśli, sumienia i religii lub wyznania, w tym poprzez środki mające na celu wyeliminowanie wszelkich form nienawiści, nietolerancji i dyskryminacji ze względu na religię lub przekonania i poprzez promowanie tolerancji i szacunku dla różnorodności religijnej i kulturowej;

(v) praw ludności tubylczej oraz praw osób należących do mniejszości i grup etnicznych;

(vi) praw kobiet ogłoszonych w Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet i w jej protokołach fakultatywnych, łącznie ze środkami przeciwdziałania zjawisku okaleczania narządów płciowych kobiet, przymusowym małżeństwom, zbrodniom w imię honoru, handlowi kobietami i wszelkim innym formom przemocy wobec kobiet;

(vii) praw dzieci ogłoszonych w Konwencji o prawach dziecka i jej protokołach fakultatywnych, łącznie ze zwalczaniem pracy dzieci, handlu dziećmi i dziecięcej prostytucji oraz rekrutacji i wykorzystania dzieci jako żołnierzy;

(viii) praw osób niepełnosprawnych;

(ix) praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych oraz wspierania podstawowych norm pracy oraz społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw;

(x) edukacji, szkolenia i monitorowania w obszarze praw człowieka i demokracji oraz w obszarach objętych pkt vii);

(xi) wspierania lokalnych, regionalnych, krajowych lub międzynarodowych organizacji społeczeństwa obywatelskiego zaangażowanych w ochronę, wspieranie i obronę praw człowieka i w działania określone w pkt vii);

c)      wzmacnianie międzynarodowych ram prawnych dotyczących ochrony praw człowieka, sprawiedliwości, praworządności i demokracji oraz promowanie międzynarodowego prawa humanitarnego, w szczególności poprzez:

(i) zapewnienie wsparcia dla międzynarodowych i regionalnych instrumentów dotyczących praw człowieka, sprawiedliwości, praworządności i demokracji;

(ii) rozwój współpracy społeczeństwa obywatelskiego z międzynarodowymi i regionalnymi organizacjami międzyrządowymi oraz wspieranie działań społeczeństwa obywatelskiego mających na celu promowanie i monitorowanie wdrażania międzynarodowych i regionalnych instrumentów dotyczących praw człowieka, sprawiedliwości, praworządności i demokracji;

(iii) szkolenia w zakresie międzynarodowego prawa humanitarnego, jego rozpowszechnianie oraz wsparcie na rzecz jego egzekwowania;

d)      budowanie zaufania do demokratycznych procesów wyborczych oraz wzmacnianie ich wiarygodności i przejrzystości, przy jednoczesnych działaniach na rzecz efektywności i spójności całego cyklu wyborczego, w szczególności,

(i) przez rozwój unijnych misji obserwacji wyborów;

(ii) przez inne środki służące obserwacji procesów wyborczych;

(iii) przez wkład w rozwój zdolności obserwacji procesów wyborczych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego na poziomie regionalnym i lokalnym oraz wspieranie ich inicjatyw mających na celu zwiększenie uczestnictwa w procesach wyborczych i ich monitorowanie;

(iv) przy pomocy środków wspierających mających na celu spójne integrowanie procesów wyborczych w cyklu demokratycznym oraz wdrażanie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów;

2.           Wszystkie środki pomocy, o których mowa w niniejszym rozporządzeniu, uwzględniają w każdym odpowiednim przypadku promowanie i ochronę równości płci, praw dziecka, praw ludności tubylczej, praw osób niepełnosprawnych oraz zasady, takie jak upodmiotowienie, uczestnictwo, niedyskryminacja grup najbardziej narażonych oraz odpowiedzialność.

3.           Przedmiotowe środki pomocy są wdrażane na terytorium państw trzecich lub są bezpośrednio związane z sytuacjami wynikłymi w państwach trzecich lub bezpośrednio związane z działaniami realizowanymi na poziomie globalnym lub regionalnym.

4.           Środki pomocy muszą uwzględniać szczególne cechy sytuacji kryzysowych lub awaryjnych oraz krajów lub sytuacji, w których występują poważne braki w zakresie praw podstawowych, w których bezpieczeństwo ludzkie jest najbardziej zagrożone lub w których organizacje praw człowieka i obrońcy praw człowieka działają w najtrudniejszych warunkach.

Artykuł 3 Ogólne ramy programowania i wdrażania

Pomocy unijna na mocy niniejszego rozporządzenia jest wdrażana poprzez następujące środki zgodnie ze wspólnym rozporządzeniem wykonawczym:

a)           dokumenty strategiczne i ich odpowiednie zmiany;

b)           roczne programy działania, środki indywidualne i środki wsparcia;

c)           środki specjalne.

Artykuł 4 Dokumenty strategiczne

1.           Dokumenty strategiczne określają strategię Unii Europejskiej w odniesieniu do pomocy świadczonej przez nią w ramach niniejszego rozporządzenia na podstawie priorytetów Unii, sytuacji międzynarodowej i działań głównych partnerów. Powinny one być spójne z ogólnym celem, celami jednostkowymi, zakresem i zasadami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.

2.           Dokumenty strategiczne określają obszary priorytetowe wybrane do finansowania przez Unię w okresie obowiązywania niniejszego rozporządzenia, cele szczegółowe, oczekiwane wyniki i wskaźniki skuteczności działania. Zawierają również orientacyjny przydział środków finansowych, zarówno ogólny, jak i w rozbiciu na obszary priorytetowe; w stosownych przypadkach może on być przedstawiony w formie przedziału.

3.           Dokumenty strategiczne są zatwierdzane zgodnie z procedurą określoną w art. 15 ust. 3 wspólnego rozporządzenia wykonawczego. Jeżeli ze względu na znaczące zmiany okoliczności i polityki okaże się to konieczne, dokumenty aktualizuje się zgodnie z tą samą procedurą.

Artykuł 5 Komitet

Komisję wspiera Komitet ds. Praw Człowieka i Demokracji, zwany dalej „Komitetem”. Jest on komitetem w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 182/2011.

Artykuł 6 Finansowa kwota referencyjna

Koperta finansowa przeznaczona na wdrożenie niniejszego rozporządzenia w latach 2014–2020 wynosi 1 578 000 000 EUR (w cenach bieżących). Roczne środki zatwierdza władza budżetowa w granicach przewidzianych w ramach finansowych na lata 2014–2020.

Artykuł 7 Europejska Służba Działań Zewnętrznych

Niniejsze rozporządzenie stosuje się zgodnie z decyzją Rady 2010/427UE określającą organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.

Artykuł 8 Wejście w życie

Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie trzeciego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 1 stycznia 2014 r.

Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

W imieniu Parlamentu Europejskiego           W imieniu Rady

Przewodniczący                                             Przewodniczący

OCENA SKUTKÓW FINANSOWYCH WNIOSKÓW

1.           STRUKTURA WNIOSKU/INICJATYWY

              1.1.    Tytuł wniosku/inicjatywy

              1.2.    Dziedzina(-y) polityki w strukturze ABM/ABB, których dotyczy wniosek/inicjatywa

              1.3.    Charakter wniosku/inicjatywy

              1.4.    Cel/cele

              1.5.    Uzasadnienie wniosku/inicjatywy

              1.6.    Czas trwania i wpływ finansowy

              1.7.    Przewidywany(-e) tryb(-y) zarządzania

2.           ŚRODKI ZARZĄDZANIA

              2.1.    Zasady nadzoru i sprawozdawczości

              2.2.    System zarządzania i kontroli

              2.3.    Środki zapobiegania nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom

3.           SZACUNKOWY WPŁYW FINANSOWY WNIOSKU/INICJATYWY

              3.1.    Dział(y) wieloletnich ram finansowych i pozycja(pozycje) wydatków w budżecie, na które wniosek/inicjatywa ma wpływ

              3.2.    Szacunkowy wpływ na wydatki

              3.2.1. Synteza szacunkowego wpływu na wydatki

              3.2.2. Szacunkowy wpływ na środki operacyjne

              3.2.3. Szacunkowy wpływ na środki administracyjne

              3.2.4. Zgodność z obowiązującymi wieloletnimi ramami finansowymi

              3.2.5. Udział osób trzecich w finansowaniu

              3.3.    Szacunkowy wpływ na dochody

OCENA SKUTKÓW FINANSOWYCH WNIOSKÓW

1.           STRUKTURA WNIOSKU/INICJATYWY

1.1.        Tytuł wniosku/inicjatywy

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia instrumentu finansowego na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie

1.2.        Dziedzina(-y) polityki w strukturze ABM/ABB, których dotyczy wniosek/inicjatywa[11]

Tytuł 19: Stosunki zewnętrzne

Działanie 19 04: Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR)

Nazwa tego rozdziału budżetu odpowiada obecnej strukturze instrumentów finansowych na lata 2007–2013. Proponuje się utrzymanie takiego samego działania i tytułu 19 04.

1.3.        Charakter wniosku/inicjatywy

¨ Wniosek/inicjatywa dotyczy nowego działania

¨ Wniosek/inicjatywa dotyczy nowego działania będącego następstwem projektu pilotażowego/działania przygotowawczego[12]

x Wniosek/inicjatywa wiąże się z przedłużeniem bieżącego działania

¨ Wniosek/inicjatywa dotyczy działania, które zostało przekształcone pod kątem nowego działania

1.4.        Cele

1.4.1.     Wieloletni(e) cel(e) strategiczny(-e) Komisji wskazany(-e) we wniosku/inicjatywie

Celem tego instrumentu finansowego jest wspieranie następujących celów strategicznych określonych w komunikacie Komisji „Budżet z perspektywy Europy 2020” – Część II z dnia 29 czerwca 2011 r. (COM/2011/500 – „Budżet z perspektywy Europy 220 – Część II”; obszar polityki „Działania zewnętrzne”, s. 48):

Niniejsze rozporządzenie będzie miało dwa cele:

1. zwiększenie poszanowania i przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności ogłoszonych w Powszechnej deklaracji praw człowieka i innych międzynarodowych i regionalnych instrumentach oraz wzmacnianie ich ochrony, wspierania i monitorowania, głównie poprzez wspieranie odpowiednich organizacji społeczeństwa obywatelskiego, obrońców praw człowieka oraz ofiar prześladowań i nadużyć;

2. wspieranie i konsolidacja demokratycznych reform w państwach trzecich poprzez umacnianie demokracji uczestniczącej i przedstawicielskiej, wzmacnianie ogółu procesów demokratycznych i poprawę wiarygodności procesów wyborczych, w szczególności poprzez misje obserwacji wyborów.

1.4.2.     Cel(e) szczegółowy(-e) i działanie(-a) ABM/ABB, których dotyczy wniosek/inicjatywa

Te dwa wyżej wymienione cele będą realizowane w praktyce poprzez różne cele szczegółowe.

Cel szczegółowy nr 1:

Prowadzenie kampanii tematycznych, polegających na łączeniu działań propagatorskich i operacji w terenie w odniesieniu do ważnych tematów (np. sprawiedliwość międzynarodowa) oraz reagowanie na przypadki poważnego naruszenia praw (np. tortury, kara śmierci, dyskryminacja itd.), a także udzielanie głównego wsparcia najważniejszym podmiotom i zapewnienie stosownej edukacji obywatelskiej.

Cel szczegółowy nr 2:

Świadczenie ukierunkowanego wsparcia na rzecz rozwoju dobrze prosperujących społeczeństw obywatelskich, wzmacniającego je w ich dążeniu do demokracji i praw człowieka i w obronie tychże oraz ich szczególnej roli jako podmiotów przyczyniających się do pozytywnych zmian.

Cel szczegółowy nr 3:

Zwiększenie zdolności UE do działania w najtrudniejszych warunkach, do szybkiego reagowania na krytyczne sytuacje związane z prawami człowieka i do wspierania obrońców praw człowieka wymagających ochrony.

Cel szczegółowy nr 4:

Zapewnienie poprawionego i lepiej zintegrowanego podejścia do cykli demokratycznych poprzez obserwację wyborów oraz innego rodzaju wsparcie procesów demokratycznych i wyborczych.

1.4.3.     Oczekiwany(-e) wynik(i) i wpływ

Należy wskazać, jakie efekty przyniesie wniosek/inicjatywa beneficjentom/grupie docelowej.

Wspieranie osiągnięcia wymiernych rezultatów w zakresie propagowania i wspierania demokracji i praw człowieka na świecie.

Szybkie uruchomienie projektów, z uwzględnieniem mechanizmu szybkiego reagowania w pilnych przypadkach naruszenia prawa i konieczności ochrony obrońców praw człowieka. Sprawne podjęcie działań następczych, addendum, płatności i zamknięcie sprawy.

1.4.4.     Wskaźniki wyników i wpływu

Należy określić wskaźniki, które umożliwią monitorowanie realizacji wniosku/inicjatywy.

Realizacja wspomnianych powyżej dwóch celów głównych oraz czterech celów szczegółowych będzie mierzona między innymi przy pomocy następujących wskaźników wyników i wpływu:

liczba zainicjowanych kampanii, w tym liczba przypadków rzecznictwa, a w szczególności liczba pozytywnych zmian dokonanych w przepisach ustawowych i wykonawczych państw trzecich w zakresie klauzul dotyczących praw człowieka;

liczba ratyfikowanych konwencji międzynarodowych, a w szczególności liczba konwencji, jakie weszły w życie w konkretnej liczbie państw w wyniku naszego wsparcia;

liczba konkretnych operacji w terenie, a w szczególności liczba słabszych organizacji społeczeństwa obywatelskiego lub grup pozbawionych praw, które otrzymały wsparcie, a które bez tego wsparcia zostałyby pozostawione samym sobie;

liczba przeszkolonych obywateli, specjalistów i studentów, poddanych działaniom uświadamiającym i edukacyjnym w zakresie praw człowieka i demokracji;

liczba kluczowych podmiotów, które uzyskały wsparcie, w szczególności działania, sprawozdania, orzecznictwo lub oświadczenia organizacji międzynarodowych związane bezpośrednio z naszym wsparciem;

liczba projektów społeczeństwa obywatelskiego przeprowadzonych na arenie międzynarodowej i na szczeblu lokalnym oraz ich wpływ na propagowanie, ochronę i monitorowanie praw człowieka;

liczba przypadków dotyczących obrońców praw człowieka, w szczególności liczba osób fizycznych, które otrzymały polityczną, prawną lub fizyczną ochronę lub zostały uwolnione z sytuacji, w której były przedmiotem nadużyć;

liczba projektów w najbardziej problematycznych państwach i sytuacjach, a w szczególności liczba działań i liczba podmiotów, do których dotarto w tych szczególnie utrudnionych okolicznościach;

liczba procesów wyborczych i cykli demokratycznych, które uzyskały wsparcie, były obserwowane i dalej śledzone, w szczególności liczba zaleceń sformułowanych przez misje obserwacji wyborów wdrożona w praktyce.

1.5.        Uzasadnienie wniosku/inicjatywy

1.5.1.     Potrzeba(-y), która(-e) ma(-ją) zostać zaspokojona(-e) w perspektywie krótko- lub długoterminowej

W sekcji 1 uzasadnienia przedstawiono wymogi polityczne, jakie zamierza się spełnić przy pomocy instrumentu w kontekście zmieniających się politycznych wytycznych. Biorąc pod uwagę szczególny charakter działań w zakresie propagowania i wspierania demokracji i praw człowieka na całym świecie oraz reagowania na palące przypadki łamania praw człowieka w odniesieniu do ochrony obrońców praw człowieka, wymogi te będą miały zarówno charakter krótko-, jak i długoterminowy.

1.5.2.     Wartość dodana z tytułu zaangażowania Unii Europejskiej

Zważywszy na dokonania Unii w dziedzinie rozwiązywania konfliktów, budowania pokoju oraz przyczyniania się do dobrobytu, wydaje się, że Unia ma doskonałe predyspozycje do realizowania działań zewnętrznych w imieniu państw członkowskich i we współpracy z nimi oraz zasadniczo cieszy się dużym zaufaniem państw, w których działa. UE jest dobrze przygotowana, by przejąć rolę światowego przywódcy w imieniu swoich obywateli, zwłaszcza w dziedzinie wspierania i promowania demokracji i praw człowieka. Europejskiej wartości dodanej nie można jednak zredukować do zwykłych liczb: wkład w budowanie pokoju na całym świecie, pomoc najuboższym mieszkańcom świata oraz wspieranie demokratyzacji i przestrzegania praw człowieka są niepodważalnym dowodem tej wartości dodanej, jaką UE oferuje każdego dnia dzięki swoim działaniom. Właśnie na tym będą polegać priorytety tego nowego instrumentu działań zewnętrznych UE.

Oparta na współpracy 27 państw członkowskich w ramach wspólnych polityk i strategii UE posiada masę krytyczną niezbędną dla stawienia czoła światowym wyzwaniom, takim jak wspieranie powszechności praw człowieka w odniesieniu do wszystkich ludzi.

Ze względu na swoją dużą skalę UE może zapewnić pomoc w najbardziej odległych zakątkach świata, w których większość państw członkowskich ma niewiele interesów o znaczeniu strategicznym, jest obecna tylko w ograniczonym zakresie i ma ograniczoną zdolność działania. Przykładowo dzięki działaniom UE w krajach takich jak Fidżi, Vanuatu i Timor Wschodni, gdzie udostępniono niedawno nowe środki na rzecz stabilnej demokracji i zrównoważonego rozwoju, pomoc trafi do osób, które najbardziej jej potrzebują, a które w przeciwnym razie byłyby jej pozbawione.

W okresie ograniczeń budżetowych, w którym niektóre państwa członkowskie są zmuszone do wycofywania się z całych sektorów współpracy i krajów, UE w dalszym ciągu jest w stanie odgrywać aktywną rolę w propagowaniu pokoju, demokracji, solidarności, stabilności, dobrobytu i ograniczaniu ubóstwa w naszym bezpośrednim sąsiedztwie oraz na całym świecie. W związku z tym, już z samego ekonomicznego punktu widzenia, bardziej niż kiedykolwiek racjonalne jest inwestowanie pieniędzy na szczeblu unijnym, gdyż to on gwarantuje uzyskanie wymiernych rezultatów. Działając poprzez UE, państwa członkowskie mogą wręcz pieniądze oszczędzić. Jak wskazuje niedawne niezależne badanie (Benefits of a European Approach, autorstwa HTSPE), niektóre reformy dotyczące skuteczności pomocy, zwłaszcza w zakresie podziału pracy, mogłyby przynieść oszczędności rzędu od 3 do 6 mld EUR rocznie.

Praca na szczeblu UE oznacza poza tym niższe koszty. Koszty administracyjne, szacowane na poziomie 5,4% według danych z 2009 r., są na szczeblu UE niższe niż średnia kosztów administracyjnych głównych darczyńców pomocy dwustronnej. Obowiązujące przepisy administracyjne są tak opracowane, by zagwarantować wydatkowanie pieniędzy podatników w sposób prawidłowy, przy zastosowaniu surowych kryteriów, które mogą podlegać monitorowaniu.

Ponadto Komisja Europejska jest jedną z najbardziej przejrzystych instytucji świadczących pomoc na świecie. Taka przejrzystość jest sama w sobie ważnym narzędziem dla zapewnienia odpowiedniej relacji jakości do ceny. Zostało to docenione przez organizację „Publish what you Fund”, która sklasyfikowała Komisję Europejską na czwartym miejscu (z trzydziestu) w swojej pierwszej ocenie przejrzystości darczyńców przeprowadzonej w lutym bieżącego roku. Cały czas dążymy do dalszej poprawy.

W ramach niedawnych konsultacji w sprawie zielonej księgi w celu zebrania opinii zainteresowanych stron na temat europejskiej polityki rozwoju wszyscy respondenci zgodzili się z tym, że UE odgrywa pozytywną rolę w zakresie wspierania dobrych rządów (w tym udziału społeczeństwa obywatelskiego), bezpieczeństwa, praw człowieka i równouprawnienia płci.

1.5.3.     Główne wnioski wyciągnięte z podobnych działań

Przeglądy i oceny potwierdziły szereg mocnych stron

EIDHR zapewnia niezależność działania, umożliwiając pracę bez konieczności uzyskania zgody rządu danego państwa, co jest kluczowym elementem szczególnie w tak delikatnych dziedzinach, jakimi są demokracja i prawa człowieka. I tak, w ramach instrumentu wspiera się demokratyczne kształcenie przyszłych młodych liderów z Białorusi na zagranicznych uczelniach i próbuje osłabiać niesprawiedliwą kryminalizację czynów działaczy demokratycznych więzionych za przynależność do opozycji. Obrońcy ofiar, jak np. adwokaci, muszą z kolei być sami bronieni (przy pomocy systemu ochrony obrońcy praw człowieka), gdyż ryzykują pozbawienie wolności za podejmowanie się obrony działaczy prodemokratycznych lub obrońców praw.

EIDHR oferuje również większą elastyczność i zdolność reakcji na zmieniające się okoliczności, co odróżnia ten instrument od programów geograficznych, które charakteryzują się długoterminowym programowaniem. Natychmiastową pomoc udostępniono do dyspozycji Komitetu do spraw reform w Tunezji w celu opracowania harmonogramu transformacji i pomocy społeczeństwu obywatelskiemu wniesienia wkładu w ten proces. Przy pomocy EIDHR będzie się również zapewniać szkolenia z zakresu demokracji dla działaczy partii politycznych, wspierać wolną prasę oraz niezależne i pluralistyczne media (zarówno tradycyjne jak i oparte na ICT), w tym wolne od cenzury i zakłóceń elektroniczne technologie komunikacji, obserwować transformację demokratyczną i wspierać edukację obywateli w dziedzinie demokracji. EIDHR może być również udostępniany do celów zwiększania zdolności produkcyjnych mediów i szkolenia dziennikarzy. W kontekście zbliżających się wyborów w Tunezji EIDHR posłuży do przeszkolenia tysięcy obserwatorów lokalnych i przeprowadzenia planowanej unijnej misji obserwacji wyborów.

EIDHR jest też stosowany w najtrudniejszych warunkach, w których podstawowe prawa i wolności są najbardziej zagrożone. W celu ochrony fizycznego bezpieczeństwa działaczy i innych osób, których życie może być poważnie zagrożone, szczegóły dotyczące takich projektów nie powinny być podawane do wiadomości publicznej. Komisja Europejska informuje o tych projektach upoważnione osoby w Radzie, Parlamencie i ESDZ w zakresie, w jakim jest to w danym przypadku konieczne, i może jedynie wyrazić uznanie dla odwagi takich zaangażowanych działaczy.

Te trudne przypadki stanowią około 20% działań w ramach EIDHR Od 2007 r. w ramach EIDHR udzielono wsparcia ponad 100 takim projektom (o wartości 60 mln EUR). W szczególności, poprzez sieć obrońców praw człowieka (HRD), z instrumentu EIDHR udzielono wsparcia 19 projektom na rzecz obrońców praw człowieka (o wartości 13,5 mln EUR) w ponad 45 krajach.

W tym sensie EIDHR działa jak powiew świeżego powietrza, gdyż głównym celem większości projektów jest to, by pomóc przetrwać słabym lub rozbitym społeczeństwom obywatelskim i mediom oraz utorować drogę do dialogu i zmian. Instrument ten daje studentom i grupom znajdującym się w niekorzystnej sytuacji możliwość edukacji w zakresie demokracji, i to często za granicą. Wspiera pracę propagatorską społeczeństwa obywatelskiego i diaspor znajdujących się za granicą. Niekiedy po prostu przy jego pomocy próbuje się chronić ofiary antydemokratycznych represji i w razie potrzeby wyprowadzać je z kraju w bezpieczne miejsce.

Po „jaśminowej rewolucji” można już teraz ujawnić, że w 2010 r., jeszcze przed transformacją w Tunezji, wspierano w ramach EIDHR działania Tunezyjskiej Ligi Praw Człowieka (LTDH), Stowarzyszenia Demokratycznych Kobiet (AFTD), związków zawodowych (UGTT), stowarzyszeń sędziów i adwokatów oraz innych podmiotów. Ponieważ informacji o tym wsparciu nie podano wówczas do publicznej wiadomości, zostało to być może zinterpretowane jako pozostawienie tego kraju swojemu losowi lub brak reakcji, w rzeczywistości jednak EIDHR był w terenie aktywnie wykorzystywany.

Przeglądy i oceny ujawniły również trzy kompleksy pytań

Po pierwsze, szeroko zdefiniowane cele oraz strategie spowodowały do pewnego stopnia mnogość podejść oraz sprawiły, że instrument stał się niezrozumiały, co stworzyło ryzyko powielania działań, trudności w oszacowaniu jego skutków oraz pewne osłabienie zasady komplementarności.

Po drugie, ponieważ w najbardziej problematycznych sytuacjach oficjalny opis projektu często jest zawoalowany w zwykłe działania na rzecz rozwoju, by chronić projekt przed wrogim środowiskiem, komplementarność środków EIDHR niewymagająca zgody danego państwa niesie za sobą również ryzyko, że środki te mogą zostać wykorzystane na działania nieobjęte priorytetami w sensie zakresu zastosowania instrumentu. To doprowadziło do wprowadzenia wsparcia jakościowego.

Po trzecie, powraca wciąż kwestia konieczności zwiększenia elastyczności instrumentu. Dotyczy to szczególnie tej części instrumentu, która ogranicza się do reagowania na najtrudniejsze sytuacje w zakresie naruszeń praw człowieka i pilne przypadki, gdyż w tym przypadku system przetargu otwartego nie wydaje się być odpowiednim rozwiązaniem.

1.5.4.     Spójność z ewentualnymi innymi instrumentami finansowymi oraz możliwa synergia

W związku z tak wyraźnym mandatem wynikającym z Traktatu propagowanie i wspieranie demokracji i praw człowieka należy uwzględnić i włączyć do głównego nurtu działań we wszystkich obszarach polityki UE.

EIDHR jest częścią struktury składającej się z różnych instrumentów finansowania działań zewnętrznych zaproponowanych wspólnie przez Komisję Europejską i wysokiego przedstawiciela ds. WPZiB. Uzupełnia on instrumenty długoterminowe, poprzez skoncentrowanie się na działalności organizacji społeczeństwa obywatelskiego w dziedzinie demokracji i praw człowieka, podejmowanie rozwiązań w najtrudniejszych sytuacjach, finansowanie unijnych misji obserwacji wyborów i wspieranie kampanii informacyjnych na temat kluczowych kwestii związanych z prawami człowieka na szczeblu lokalnym, regionalnym i na całym świecie. Instrument ten stanowi istotny element szerszego zestawu narzędzi działań zewnętrznych służących promowaniu i poszanowaniu praw człowieka. Stanowi on również uzupełnienie narzędzi służących zarządzaniu kryzysowemu i zapobieganiu kryzysom obok pomocy humanitarnej, operacji w ramach WPZiB oraz Instrumentu na rzecz Stabilności, zapewniając szybkie wsparcie w przypadku pilnych przypadków łamania praw człowieka. Funkcjonuje on też jako ogniwo łączące z działaniami w zakresie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju, oferując możliwość zapewnienia ofiarom nadużyć fizycznej i psychicznej rehabilitacji i powrotu do normalnego życia lub wspierania obrońców praw człowieka w przypadku pilnej potrzeby ochrony.

Konieczne jest zapewnienie na miejscu, w sposób pragmatyczny, koordynacji i właściwego podziału pracy między EIDHR i innymi instrumentami, z którymi system ten wzajemnie oddziałuje, w szczególności na etapie przeprowadzania oceny potrzeb w poszczególnych przypadkach. EIDHR faktycznie uzupełnia operacje prowadzone przez DG ECHO, gdyż uchodźcy i beneficjenci pomocy humanitarnej są często ofiarami naruszeń praw człowieka, które wymagają dokumentowania, rejestrowania i działań. Silne synergie i wzajemne oddziaływania wzmacniające występują z Instrumentem na rzecz Stabilności (np. w przypadku sytuacji kryzysowych), programem dla podmiotów niepaństwowych (ang. Non State Actor programme) (np. wspieranie organizacji społeczeństwa obywatelskiego), programem „Inwestowanie w ludzi” (np. kwestie równouprawnienia płci i grupy pozbawione praw), a w przyszłości również instrumentem na rzecz społeczeństwa obywatelskiego w sąsiedztwie.

1.6.        Czas trwania i wpływ finansowy

x Wniosek/inicjatywa o określonym czasie trwania

– x Czas trwania wniosku/inicjatywy: od 1.1.2014 r.

–      wpływ finansowy: od 1.1.2014 r. do 31.12.2020 r.

¨ Wniosek/inicjatywa o nieokreślonym czasie trwania

– Wprowadzenie w życie z okresem rozruchu od RRRR r. do RRRR r.,

– po którym następuje faza operacyjna.

1.7.        Przewidywany(-e) tryb(y) zarządzania[13]

x Bezpośrednie zarządzanie scentralizowane przez Komisję

x Pośrednie zarządzanie scentralizowane poprzez przekazanie zadań wykonawczych:

– x agencjom wykonawczym

– x organom utworzonym przez Wspólnoty[14]

– x krajowym organom publicznym/organom mającym obowiązek świadczenia usługi publicznej

– x osobom odpowiedzialnym za wykonanie określonych działań na mocy tytułu V Traktatu o Unii Europejskiej, określonym we właściwym prawnym akcie podstawowym w rozumieniu art. 49 rozporządzenia finansowego

x Zarządzanie dzielone z państwami członkowskimi

x Zarządzanie zdecentralizowane z państwami trzecimi

x Zarządzanie wspólne z organizacjami międzynarodowymi (należy wyszczególnić)

W przypadku wskazania więcej niż jednego trybu, należy podać dodatkowe informacje w części „Uwagi”.

Uwagi

Specyficzny charakter tego instrumentu służącego rozwiązywaniu trudnych i złożonych przypadków dotyczących praw człowieka i demokracji, w szczególności w najbardziej problematycznych krajach i sytuacjach, jak również w przypadkach pilnej potrzeby ochrony, wymaga możliwie jak najszerszego spektrum trybów zarządzania.

2.           ŚRODKI ZARZĄDZANIA

2.1.        Zasady nadzoru i sprawozdawczości

Należy określić częstotliwość i warunki.

Systemy monitorowania i oceny w Komisji Europejskiej są w coraz większym stopniu ukierunkowane na wyniki. Uczestniczy w nich personel wewnętrzny, jak również eksperci zewnętrzni.

Osoby kierujące projektami w delegaturach i głównej siedzibie Komisji stale na różne sposoby monitorują realizację projektów i programów, w tym również w miarę możliwości poprzez wizyty terenowe. Monitorowanie dostarcza cennych informacji na temat postępów; pomaga osobom zarządzającym identyfikować faktyczne i potencjalne „wąskie gardła” oraz podejmować działania naprawcze.

Niezależni eksperci zewnętrzni są zatrudniani w celu przeprowadzania oceny wyników działań zewnętrznych UE w ramach trzech różnych systemów. Oceny te przyczyniają się do odpowiedzialności za projekty oraz do usprawnienia bieżących działań, a ponadto pomagają wyciągać wnioski z doświadczeń z korzyścią dla przyszłych polityk i działań. Wykorzystuje się do nich uznane na całym świecie kryteria oceny DAC-OECD, w tym ocenę (potencjalnych) skutków.

Najpierw, na poziomie projektu, zarządzany przez centralę system monitorowania zorientowanego na wyniki (ang. Results Oriented Monitoring, ROM) zapewnia krótki, skoncentrowany wgląd w jakość wyrywkowej próbki przeprowadzonych interwencji Przy pomocy wysoce ustrukturyzowanej, standardowej metodologii niezależni eksperci z zakresu ROM przyznają stopnie, które wskazują na silne i słabe punkty projektu, i formułują zalecenia dotyczące sposobu poprawienia skuteczności.

Oceny na poziomie projektu, którymi zarządzają delegatury UE odpowiedzialne za dane projekty, dostarczają bardziej szczegółowych, dogłębnych analiz i pomagają zarządzającym projektem w udoskonalaniu bieżących i przygotowywaniu przyszłych interwencji. Przeprowadzenie analizy oraz zebranie informacji zwrotnej i dokumentacji od wszystkich zainteresowanych stron, zwłaszcza od beneficjentów końcowych, powierza się zewnętrznym, niezależnym ekspertom posiadającym wiedzę tematyczną i geograficzną.

Komisja przeprowadza również strategiczne oceny swojej polityki w danym kraju lub regionie lub w ramach konkretnego instrumentu, od programowania i strategii, aż po realizację interwencji w danym sektorze (jak np. zdrowie, edukacja itp.). Oceny te są ważnym wkładem do formułowania strategii politycznych i opracowywania instrumentów i projektów. Wszystkie te oceny są publikowane na stronie internetowej Komisji, natomiast streszczenia ustaleń są zawarte w sprawozdaniu rocznym dla Rady i Parlamentu Europejskiego.

2.2.        System zarządzania i kontroli

2.2.1.     Zidentyfikowane ryzyko

Otoczenie, w którym realizuje się działania w ramach tego instrumentu, charakteryzuje się następującymi rodzajami ryzyka, które może zagrozić realizacji celów instrumentu:

– trudne otoczenie docelowe, w którym instrument jest stosowany, w szczególności w najbardziej problematycznych państwach/sytuacjach, może prowadzić do fizycznych i politycznych ograniczeń w realizacji projektów;

– rozproszone po całym świecie, małe projekty mogą stanowić wyzwania dla realizacji i monitorowania z punktu widzenia zasobów;

– duża liczba beneficjentów o różnych strukturach zarządzania i kontroli oraz często słabych zdolnościach może prowadzić do problemów i opóźnień w realizacji;

– ograniczona ilość i jakość, a często także kontrowersyjny charakter danych o zmianach sytuacji w zakresie demokracji i praw człowieka w różnych państwach trzecich mogą ograniczać zdolności Komisji do składania sprawozdań i ponoszenia odpowiedzialność za wyniki;

– brak zdolności administracyjnej może grozić niewystarczającymi zasobami do właściwego zarządzania instrumentem.

2.2.2.     Przewidywane metody kontroli

Kontrola wewnętrzna Komisji ma na celu zapewnienie wystarczającej pewności co do osiągnięcia celów skuteczności i efektywności jej działań, wiarygodności sprawozdawczości finansowej i zgodności z właściwymi ramami legislacyjnymi, finansowymi i proceduralnymi.

Komisja stosuje kompleksowy proces strategicznego kształtowania polityki i planowania, audyty wewnętrzne i zewnętrzne oraz inne standardy kontroli wewnętrznej Komisji. Komisja będzie nadal korzystać z obecnie obowiązującego systemu rachunkowości (ABAC), jak również ze specjalnego narzędzia z zakresu pomocy zewnętrznej, jak Wspólny System Informacji Relex (CRIS). Aby zapewnić wydawanie przez audytorów zewnętrznych (Trybunał Obrachunkowy) w dalszym ciągu opinii bez zastrzeżeń, Komisja będzie kierować się najwyższymi standardami rachunkowości i sprawozdawczości finansowej.

Ponadto w celu osiągnięcia najwyższej skuteczności i efektywności Komisja stosuje zindywidualizowane podejście, które obejmuje:

– zdecentralizowane zarządzanie przeważającej części pomocy przez delegatury UE na miejscu;

– jasna struktura odpowiedzialności finansowej poprzez przekazywanie kompetencji przez upoważnione jednostki w centrali i w delegacjach;

– regularna sprawozdawczość, w tym coroczne poświadczenie wiarygodności przez szefa delegatury;

– kompleksowy program szkoleniowy realizowany zarówno w centrali, jak i delegaturach;

– znaczące wsparcie i doradztwo;

– regularne weryfikacje;

– metodologia zarządzania cyklem projektu oraz zapewnienie wysokiej jakości każdego z jego elementów;

– zarządzanie programem i projektami, monitoring i narzędzia sprawozdawczych mających na celu skuteczną realizację, w tym regularne monitorowanie zewnętrzne projektu na miejscu.

2.3.        Środki zapobiegania nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom

Ponieważ EuropeAid/FPI działają w otoczeniu obarczonym wysokim ryzykiem, stosowane przez nie systemy muszą uwzględniać znaczny poziom występowania potencjalnych błędów zgodności w transakcjach (nieprawidłowości) i przewidzieć liczne kontrole mające na celu zapobieganie błędom oraz ich wykrywanie i korygowanie na możliwie jak najwcześniejszym etapie procesu płatności. Oznacza to w praktyce, że kontrole zgodności EuropeAid/FPI będą na ogół polegały na kontrolach ex ante w oparciu o programowanie wieloletnie, przeprowadzanych zarówno przez audytorów zewnętrznych, jak i pracowników Komisji na miejscu, przed dokonaniem płatności końcowej w ramach projektu (przy jednoczesnym zachowaniu niektórych audytów i kontroli ex post), a ich zakres będzie znacznie wykraczał poza zakres środków bezpieczeństwa finansowego wymaganych na podstawie rozporządzenia finansowego. Ramy przewidziane przez EuropeAid/FPI dla badania zgodności obejmują między innymi następujące kluczowe elementy:

Środki zapobiegawcze

– obowiązkowe podstawowe szkolenia dotyczące kwestii nadużyć finansowych dla kadry zarządzającej pomocą i audytorów;

– wytyczne (również przez Internet) obejmujące Praktyczny przewodnik po procedurach udzielania zamówień, przewodnik EuropeAid (EuropeAid Companion) i zestaw narzędzi do zarządzania finansowego (dla partnerów wdrażających);

– ocena ex ante mająca dać pewność, że we właściwych organach zarządzających środkami w ramach wspólnego lub zdecentralizowanego zarządzania funkcjonują odpowiednie środki zwalczania nadużyć finansowych służące zapobieganiu nadużyciom w zakresie zarządzania środkami unijnymi i ich wykrywaniu;

– kontrola ex ante mechanizmów zwalczania nadużyć finansowych dostępnych w krajach partnerskich, przeprowadzana w ramach oceny zarządzania finansami publicznymi pod kątem kwalifikowalności do otrzymania wsparcia budżetowego (tj. aktywne zaangażowanie w walkę z nadużyciami finansowymi i korupcją, odpowiednie organy kontroli, dostateczny potencjał wymiaru sprawiedliwości oraz skuteczne mechanizmy reagowania i sankcji);

– Komisja podpisała Akrze w 2008 r. Międzynarodową Inicjatywę na rzecz Przejrzystości Pomocy (IATI), przyjmując tym samym normę dla przejrzystości pomocy, która zapewnia udostępnianie bardziej aktualnych, szczegółowych i regularnych danych i dokumentów dotyczących przepływu środków pomocowych;

– od dnia 14 października 2011 r. Komisja wdraża pierwszą fazę standardów IATI dotyczących przejrzystości publikowania informacji o pomocy przed kolejnym forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy w Pusanie w listopadzie 2011 r. Ponadto Komisja będzie we współpracy z państwami członkowskimi UE pracować nad wspólną aplikacją sieciową zwaną TR-AID, która przetwarza dane dotyczące pomocy UE dostarczane w ramach IATI i innych źródeł na informację przyjazną dla użytkownika.

Środki służące wykrywaniu i środki naprawcze

– kontrole zewnętrzne i weryfikacje (zarówno obowiązkowe, jak i oparte na analizie ryzyka), w tym ze strony Europejskiego Trybunału Obrachunkowego;

– kontrole z mocą wsteczną (na podstawie analizy ryzyka) i odzyskiwanie środków;

– zawieszenie finansowania UE, w przypadku poważnych nadużyć finansowych, w tym korupcji na dużą skalę, do czasu podjęcia przez władze odpowiednich działań w celu skorygowania takich nadużyć finansowych i zapobiegania im w przyszłości;

EuropeAid/FPI będą w dalszym ciągu opracowywać swoje strategie zwalczania nadużyć finansowych zgodnie z nową strategią Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych (CAFS) przyjętą w dniu 24 czerwca 2011 r. w celu dopilnowania m.in., by:

– wewnętrzne kontrole EuropeAid/FPI odnoszące się do zwalczania nadużyć finansowych były w pełni zgodne ze strategią Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych;

– podejście EuropeAid/FPI w zakresie zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych było ukierunkowane na wykrywanie obszarów ryzyka nadużyć finansowych oraz na podejmowanie odpowiednich działań;

– w systemach wykorzystywanych do wydatkowania środków UE w państwach trzecich możliwe było wyszukiwanie odpowiednich danych w celu wykorzystania ich do zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych (np. podwójnego finansowania);

– W razie potrzeby mogłyby być tworzone grupy sieci kontaktów i odpowiednie narzędzia informatyczne, opracowane specjalnie do celów analizowania przypadków nadużyć związanych z sektorem pomocy zewnętrznej. 2.4.    Szacunkowe koszty kontroli i korzyści wynikające z kontroli

Koszty kontroli wewnętrznej i zarządzania w całym portfelu EuropeAid w planach budżetu na lata 2014-2020 wynoszą rocznie w przybliżeniu 658 mln EUR na pokrycie zobowiązań Kwota ta obejmuje zarządzanie EFR, którego realizacja jest zintegrowana w ramach struktury zarządzania EuropeAid. Te „nieoperacyjne” koszty stanowią około 6,4% szacowanej średniej rocznej kwoty 10,2 mld euro planowanej przez EuropeAid na łączne zobowiązania (środki operacyjne i administracyjne) w ramach jego portfela wydatków finansowanego z budżetu ogólnego UE i Europejskiego Funduszu Rozwoju na lata 2014-2020.

Te koszty zarządzania uwzględniają cały personel EuropeAid w siedzibie głównej i w delegaturach, infrastrukturę, koszty podróży, szkolenia, monitoring, oceny i zamówienia dotyczące audytu (w tym zamówienia udzielone przez beneficjentów).

EuropeAid zamierza zmniejszyć proporcję działań związanych z zarządzaniem do działań operacyjnych w ramach poprawy i uproszczenia uregulowań dotyczących nowych instrumentów, opierając się przy tym na zmianach, których należy prawdopodobnie oczekiwać w ramach zmienionego rozporządzenia finansowego. Podstawowe korzyści tych kosztów związanych z zarządzaniem wynikają z realizacji celów polityki, efektywnego i skutecznego wykorzystania środków oraz zastosowania solidnych i efektywnych pod względem kosztowym środków zapobiegawczych oraz innych kontroli w celu zapewnienia zgodnego z prawem i prawidłowego wykorzystania środków.

Należy kontynuować dążenia do poprawy charakteru i ukierunkowania działań w zakresie zarządzania i kontroli zgodności w odniesieniu do tego portfela, pamiętając jednocześnie, że koszty te są ogólnie niezbędne do skutecznego i efektywnego osiągnięcia celów instrumentów przy minimalnym poziomie ryzyka niezgodności (poniżej 2% błędu resztowego). Są one znacznie niższe niż koszty ryzyka występującego w przypadku zlikwidowania lub stopniowego ograniczania kontroli wewnętrznych w tym obszarze charakteryzującym się wysokim stopniem ryzyka.

3.           SZACUNKOWY WPŁYW FINANSOWY WNIOSKU/INICJATYWY

3.1.        Dział(y) wieloletnich ram finansowych i pozycja(pozycje) wydatków w budżecie, na które wniosek/inicjatywa ma wpływ

· Istniejące pozycje w budżecie

Według działów wieloletnich ram finansowych i pozycji w budżecie.

Dział wielolet-nich ram finanso-wych || Pozycja w budżecie || Rodzaj środków || Wkład

Numer: || Zróżnicowane /niezróżni-cowane ([15]) || państw EFTA[16] || krajów kandydujących[17] || państw trzecich || w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. aa) rozporządzenia finansowego

IV || 19 04: Europejski instrument na rzecz demokracji i praw człowieka 19 04 01 Europejski instrument na rzecz demokracji i praw człowieka (EIDHR) 19 04 03 Obserwacja wyborów 19 04 05 Zakończenie wcześniejszej współpracy 19 04 06 Projekt pilotażowy – Forum społeczeństwa obywatelskiego UE-Rosja 19 04 07 Projekt pilotażowy – Finansowanie działań na rzecz ofiar tortur || n.d. || NIE || NIE || NIE || NIE

· Nowe pozycje w budżecie, o których utworzenie się wnioskuje

Według działów wieloletnich ram finansowych i pozycji w budżecie

Dział wieloletnich ram finansowych || Pozycja w budżecie || Rodzaj środków || Wkład

Numer 19 04 || Zróżnicowane /niezróżnicowane || państw EFTA || krajów kandydujących || państw trzecich || w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. aa) rozporządzenia finansowego

IV || 19 04: Europejski instrument na rzecz demokracji i praw człowieka 19 04 01 Europejski instrument na rzecz demokracji i praw człowieka (EIDHR bez unijnych misji obserwacji wyborów) 19 04 02 Unijne misje obserwacji wyborów 19 04 03 Zakończenie wcześniejszej współpracy || n.d. || NIE || NIE || NIE || NIE

3.2.        Szacunkowy wpływ na wydatki

3.2.1.     Synteza szacunkowego wpływu na wydatki

w mln EUR (do 3 miejsc po przecinku)

Dział wieloletnich ram finansowych: || 4 || „Globalny wymiar Europy”

DG: DEVCO/FPI || || || 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020 || OGÓŁEM

Ÿ Środki operacyjne || || || || || || || ||

19 04 || Środki na zobowiązania || (1) || 198,63 || 202,84 || 207,04 || 211,34 || 213,93 || 220,24 || 224,84 || 1.478,87

Środki na płatności || (2) || 178,43 || 182,24 || 186,04 || 189,94 || 192,03 || 197,94 || 202,14 || 1.328,77

Środki administracyjne finansowane ze środków przydzielonych na określone programy[18] Numer pozycji w budżecie 19.0104 03 || || || || || || || || || ||

|| (3) || 13,57 || 13,66 || 13,76 || 13,86 || 15,77 || 14,06 || 14,16 || 98,83

OGÓŁEM środki dla DG DEVCO/FPI || Środki na zobowiązania || =1+1a +3 || 212,20 || 216,50 || 220,80 || 225,20 || 229,70 || 234,30 || 239,00 || 1.577,70

|| Środki na płatności || =2 +3 || 192,00 || 195,90 || 199,80 || 203,80 || 207,80 || 212,00 || 216,30 || 1.427,60

Ÿ OGÓŁEM środki operacyjne || Środki na zobowiązania || (4) || 198,63 || 202,84 || 207,04 || 211,34 || 213,93 || 220,24 || 224,84 || 1.478,87

Środki na płatności || (5) || 178,43 || 182,24 || 186,04 || 189,94 || 192,03 || 197,94 || 202,14 || 1.328,77

Ÿ OGÓŁEM środki administracyjne finansowane ze środków przydzielonych na określone programy operacyjne || (6) || 13,57 || 13,66 || 13,76 || 13,86 || 15,77 || 14,06 || 14,16 || 98,83

OGÓŁEM środki na DZIAŁ <4> wieloletnich ram finansowych || Środki na zobowiązania || =4+ 6 || 212,20 || 216,50 || 220,80 || 225,20 || 229,70 || 234,30 || 239,00 || 1.577,70

Środki na płatności || =5+ 6 || 192,00 || 195,90 || 199,80 || 203,80 || 207,80 || 212,00 || 216,30 || 1.427,60

w mln EUR (do 3 miejsc po przecinku)

Dział wieloletnich ram finansowych: || 5 || „Wydatki administracyjne”

w mln EUR (do 3 miejsc po przecinku)

|| || || 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020 || OGÓŁEM

DG: DEVCO / FPI ||

Ÿ Zasoby ludzkie || 7,168 || 7,096 || 7,024 || 6,953 || 6,953 || 6,953 || 6,953 || 49,100

Ÿ Pozostałe wydatki administracyjne || 0,595 || 0,547 || 0,541 || 0,540 || 0,541 || 0,541 || 0,541 || 3,846

OGÓŁEM DG DEVCO/FPI || Środki || 7,763 || 7,643 || 7,565 || 7,493 || 7,494 || 7,494 || 7,494 || 52,945

OGÓŁEM środki na DZIAŁ 5 wieloletnich ram finansowych || (Środki na zobowiązania ogółem = środki na płatności ogółem) || 7,763 || 7,643 || 7,565 || 7,493 || 7,494 || 7,494 || 7,494 || 52,945

w mln EUR (do 3 miejsc po przecinku)

|| || || Rok N 2014 || Rok N+1 2015 || Rok N+2 2016 || Rok N+3 2017 || Rok N+4 2018 || Rok N+5 2019 || Rok N+6 2020 || OGÓŁEM

OGÓŁEM środki na DZIAŁY 1 do 5 wieloletnich ram finansowych || Środki na zobowiązania || 219,963 || 224,143 || 228,365 || 232,693 || 237,194 || 241,794 || 246,494 || 1.630,645

Środki na płatności || 199,763 || 203,543 || 207,365 || 211,293 || 215,294 || 219,494 || 223,794 || 1.480,545

3.2.2.     Szacunkowy wpływ na środki operacyjne

– ¨  Wniosek/inicjatywa nie wiąże się z koniecznością wykorzystania środków operacyjnych

– x Wniosek/inicjatywa wiąże się z koniecznością wykorzystania środków operacyjnych, jak określono poniżej:

Środki na zobowiązania w mln EUR (do 3 miejsc po przecinku)

Określić cele i realizacje ò || || || 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020 || OGÓŁEM

REALIZACJA

Rodzaj[19] || Średni koszt || Liczba || Koszt || Liczba || Koszt || Liczba || Koszt || Liczba || Koszt || Liczba || Koszt || Liczba || Koszt || Liczba || Koszt || Liczba całkowita || Koszt całkowity

CEL SZCZEGÓŁOWY nr 1[20] Kampanie tematyczne (tj. tortury, kara śmierci itp.) || || || || || || || || || || || || || || || ||

Cel szczegółowy nr 1 - suma cząstkowa || 78-88 || 43-53 || 78-88 || 43-53 || 78-88 || 43-53 || 78-88 || 43-53 || 78-88 || 43-53 || 78-88 || 43-53 || 78-88 || 43-53 || 546-616 || 20-25 %

CEL SZCZEGÓŁOWY nr 2 Rozwój dobrze prosperujących społeczeństw obywatelskich || || || || || || || || || || || || || || || ||

Cel szczegółowy nr 2 - suma cząstkowa || 340-390 || 76 || 340-390 || 76 || 340-390 || 76 || 340-390 || 76 || 340-390 || 76 || 340-390 || 76 || 340-390 || 76 || 2380- 2730 || 35-40 %

CEL SZCZEGÓŁOWY nr 3 Krytyczne sytuacje związane z prawami człowieka i działania w najtrudniejszych warunkach || || || || || || || || || || || || || || || ||

Cel szczegółowy nr 3 - suma cząstkowa || 52-76 || 22,2-33,2 || 52-76 || 22,2-33,2 || 52-76 || 22,2-33,2 || 52-76 || 22,2-33,2 || 52-76 || 22,2-33,2 || 52-76 || 22,2-33,2 || 52-76 || 22,2-33,2 || 294-371 || 20-25 %

CEL SZCZEGÓŁOWY nr 4 Wsparcie cykli demokratycznych || || || || || || || || || || || || || || || ||

Cel szczegółowy nr 4 - suma cząstkowa || 47-86 || 46,4-76,6 || 47-86 || 46,4-76,6 || 47-86 || 46,4-76,6 || 47-86 || 46,4-76,6 || 47-86 || 46,4-76,6 || 47-86 || 46,4-76,6 || 47-86 || 46,4-76,6 || 329-602 || 25-30 %

Z tego misje obserwacji wyborów || 11-14 || 44-55 || 11-14 || 44-55 || 11-14 || 44-55 || 11-14 || 44-55 || 11-14 || 44-55 || 11-14 || 44-55 || 11-14 || 44-55 || 77-98 || 20-25 %

KOSZT OGÓŁEM || 506-640 || 198,63 || 506-640 || 202,84 || 506-640 || 207,04 || 506-640 || 211,34 || 506-640 || 213,93 || 506-640 || 220,24 || 506-640 || 224,84 || 3542-4480 || 1.478,87

3.2.3.     Szacunkowy wpływ na środki administracyjne

3.2.3.1.  Streszczenie

– ¨  Wniosek/inicjatywa nie wiąże się z koniecznością wykorzystania środków administracyjnych

– x Wniosek/inicjatywa wiąże się z koniecznością wykorzystania środków administracyjnych, jak określono poniżej:

w mln EUR (do 3 miejsc po przecinku)

|| Rok N[21] 2014 || Rok N+1 2015 || Rok N+2 2016 || Rok N+3 2107 || Rok N+4 2018 || Rok N+5 2019 || Rok N+6 2020 || OGÓŁEM ||

DZIAŁ 5 wieloletnich ram finansowych || || || || || || || || ||

Zasoby ludzkie || 7,17 || 7,10 || 7,02 || 6,95 || 6,95 || 6,95 || 6,95 || 49,10 ||

Pozostałe wydatki administracyjne || 0,595 || 0,547 || 0,541 || 0,540 || 0,541 || 0,541 || 0,541 || 3,846 ||

Suma cząstkowa - DZIAŁ 5 wieloletnich ram finansowych || 7,763 || 7,643 || 7,565 || 7,493 || 7,494 || 7,494 || 7,494 || 52,945 ||

Poza DZIAŁEM 5[22] wieloletnich ram finansowych || || || || || || || || ||

Zasoby ludzkie || 8,81 || 8,81 || 8,81 || 8,81 || 8,81 || 8,81 || 8,81 || 61,67 ||

Pozostałe wydatki administracyjne || 4,76 || 4,85 || 4,95 || 5,05 || 6,96 || 5,25 || 5,35 || 37,16 ||

Suma cząstkowa Poza DZIAŁEM 5 wieloletnich ram finansowych || 13,57 || 13,66 || 13,76 || 13,86 || 15,77 || 14,06 || 14,16 || 98,83 ||

OGÓŁEM || 21,333 || 21,306 || 21,324 || 21,349 || 23,264 || 21,551 || 21,654 || 151,780

3.2.3.2.  Szacunkowe zapotrzebowanie na zasoby ludzkie

– ¨  Wniosek/inicjatywa nie wiąże się z koniecznością wykorzystania zasobów ludzkich

– x Wniosek/inicjatywa wiąże się z koniecznością wykorzystania zasobów ludzkich, jak określono poniżej:

Wartości szacunkowe należy wyrazić w pełnych kwotach (lub najwyżej z dokładnością do jednego miejsca po przecinku)

|| 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020

Ÿ Stanowiska przewidziane w planie zatrudnienia (stanowiska urzędników i pracowników zatrudnionych na czas określony)

XX 01 01 01 (w centrali i w biurach przedstawicie--lstw Komisji) || 35,1 || 34,8 || 34,4 || 34,1 || 34,1 || 34,1 || 34,1

XX 01 01 02 (w delegaturach) || 9,8 || 9,7 || 9,6 || 9,5 || 9,5 || 9,5 || 9,5

XX 01 05 01 (pośrednie badania naukowe) || || || || || || ||

10 01 05 01 (bezpośrednie badania naukowe) || || || || || || ||

Ÿ Personel zewnętrzny (w ekwiwalentach pełnego czasu pracy: EPC)[23]

XX 01 02 01 (AC, INT, END z globalnej koperty finansowej) || 5,2 || 5,2 || 5,1 || 5,1 || 5,1 || 5,1 || 5,1

XX 01 02 02 (AC, INT, JED, AL i END w delegaturach) || || || || || || ||

XX 01 04 yy[24] || - w centrali[25] || 34,7 || 34,1 || 33,4 || 32,7 || 32,1 || 31,5 || 30,9

- w delegaturach || 73,4 || 73,4 || 73,4 || 73,4 || 73,4 || 73,4 || 73,4

XX 01 05 02 (AC, INT, END – pośrednie badania naukowe) || || || || || || ||

10 01 05 02 (AC, INT, END - bezpośrednie badania naukowe) || || || || || || ||

Inne pozycje w budżecie (określić) || || || || || || ||

OGÓŁEM || 158,3 || 157,1 || 155,9 || 154,8 || 154,1 || 153,5 || 152,9

Na rok 2014 zasoby ludzkie w dziale 5 są podzielone pomiędzy DEVCO a FPI w następujący sposób:

- Plan zatrudnienia: 5,5 EPC dla FPI i 39,4 EPC dla DEVCO (ogółem = 44,9 EPC)

- Personel zewnętrzny: 3,2 EPC dla FPI i 2 EPC dla DEVCO (ogółem = 5,2 EPC)

W odniesieniu do zasobów ludzkich w ramach działu 4 (pozycja BA dotycząca EIDHR) personel, który będzie finansowany z pozycji BA w 2014 r. obejmuje 102,1 AC dla DEVCO (28,7 w siedzibie głównej i 73,4 AC w delegaturach) oraz 6 CA dla FPI w siedzibie głównej.

XX oznacza odpowiednią dziedzinę polityki lub odpowiedni tytuł w budżecie.

Potrzeby w zakresie zasobów ludzkich zostaną pokryte z zasobów DG już przydzielonych na zarządzanie tym działaniem lub przesuniętych w ramach dyrekcji generalnej, uzupełnionych w razie potrzeby wszelkimi dodatkowymi zasobami, które mogą zostać przydzielone zarządzającej dyrekcji generalnej w ramach procedury rocznego przydziału środków oraz w świetle istniejących ograniczeń budżetowych.

Opis zadań do wykonania:

Urzędnicy i pracownicy zatrudnieni na czas określony || Decyzje i wdrażanie finansowe i operacyjne.

Personel zewnętrzny || Realizacja techniczna.

3.2.4.     Zgodność z obowiązującymi wieloletnimi ramami finansowymi

– x Wniosek/inicjatywa jest zgodny(-a) z obowiązującymi wieloletnimi ramami finansowymi.

– x Wniosek/inicjatywa wymaga przeprogramowania odpowiedniego działu w wieloletnich ramach finansowych.

Należy wyjaśnić, na czym ma polegać przeprogramowanie, określając pozycje w budżecie, których ma ono dotyczyć, oraz podając odpowiednie kwoty.

– ¨  Wniosek/inicjatywa wymaga zastosowania instrumentu elastyczności lub zmiany wieloletnich ram finansowych[26].

Należy wyjaśnić, który wariant jest konieczny, określając pozycje w budżecie, których ma on dotyczyć, oraz podając odpowiednie kwoty.

3.2.5.     Udział osób trzecich w finansowaniu

– xWniosek/inicjatywa nie przewiduje współfinansowania ze strony osób trzecich

– ¨Wniosek/inicjatywa przewiduje współfinansowanie szacowane zgodnie z poniższym:

3.3.        Szacunkowy wpływ na dochody

– ¨  Wniosek/inicjatywa nie ma wpływu finansowego na dochody.

– x Wniosek/inicjatywa ma wpływ finansowy określony poniżej:

– x        wpływ na zasoby własne

– ¨         wpływ na dochody różne

[1]               Rozporządzenie (WE) nr 1889/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia instrumentu finansowego na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie (Dz.U. L 386, s. 1, motyw 8).

[2]               Konkluzje Rady w sprawie wspierania demokracji w stosunkach zewnętrznych UE – w kierunku zwiększonej spójności i skuteczności, 16081/09.

[3]               Konkluzje Rady w sprawie wspierania demokracji w stosunkach zewnętrznych UE – sprawozdanie z postępu prac w 2010 r. i wykaz zaproponowanych państw pilotażowych, 3058. posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych, Bruksela, 13 grudnia 2010 r.

[4]               Komunikat Komisji z dnia 25 stycznia 2006 r.

[5]               Decyzja Rady 2010/427/UE z dnia 26 lipca 2010 r.

[6]               tj. pokój i bezpieczeństwo, ograniczanie ubóstwa, pomoc humanitarna, inwestowanie w stabilność i wzrost w państwach objętych procesem rozszerzenia i krajach sąsiadujących z UE, rozwiązywanie problemów o skali światowej, propagowanie unijnych i międzynarodowych standardów oraz wartości, jak również wspieranie wzrostu gospodarczego i konkurencyjności za granicą.

[7]               Dz.U. C , , s. .

[8]               Dz.U. C , , s. .

[9]               Dz.U. L 386 z 29.12.2006, s. 1–11.

[10]             Dz.U. ...

[11]             ABM: Activity Based Management: zarządzanie kosztami działań - ABB: Activity Based Budgeting: budżet zadaniowy.

[12]             O którym mowa w art. 49 ust. 6 lit. a) lub b) rozporządzenia finansowego.

[13]             Wyjaśnienia dotyczące trybów zarządzania oraz odniesienia do rozporządzenia finansowego znajdują się na następującej stronie: http://www.cc.cec/budg/man/budgmanag/budgmanag_en.html

[14]             O których mowa w art. 185 rozporządzenia finansowego.

[15]             Środki zróżnicowane/ środki niezróżnicowane

[16]             EFTA: Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu

[17]             Kraje kandydujące oraz w stosownych przypadkach potencjalne kraje kandydujące Bałkanów Zachodnich.

[18]             Wsparcie techniczne lub administracyjne oraz wydatki na wsparcie w zakresie wprowadzania w życie programów lub działań UE (dawne pozycje „BA”), pośrednie badania naukowe, bezpośrednie badania naukowe.

[19]             Realizacje odnoszą się do produktów i usług, które zostaną zapewnione (np. liczba sfinansowanych wymian studentów, liczba kilometrów zbudowanych dróg itp.).

[20]             Zgodnie z opisem w pkt 1.4.2. „Cel(e) szczegółowy(-e)…”.

[21]             Rok N jest rokiem, w którym rozpoczyna się wprowadzanie w życie wniosku/inicjatywy.

[22]             Wsparcie techniczne lub administracyjne oraz wydatki na wsparcie w zakresie wprowadzania w życie programów lub działań UE (dawne pozycje „BA”), pośrednie badania naukowe, bezpośrednie badania naukowe.

[23]             AC= pracownik kontraktowy; INT= pracownik tymczasowy; JED= młodszy oddelegowany ekspert; AL = członek personelu miejscowego; END= oddelegowany ekspert krajowy.

[24]             W ramach pułapu na personel zewnętrzny ze środków operacyjnych (dawne pozycje „BA”).

[25]             Przede wszystkim fundusze strukturalne, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Rybacki.

[26]             Zob. pkt 19 i 24 porozumienia międzyinstytucjonalnego.