SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie wpływu rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu

WPROWADZENIE

UE posiada przepisy regulujące kwestię dobrostanu zwierząt podczas transportu od 1977 r.[1]. Przepisy te mają na celu eliminację barier technicznych w handlu żywymi zwierzętami i usprawnienie organizacji rynku przy jednoczesnym zapewnieniu zadowalającego poziomu ochrony zwierząt, których to dotyczy.

Prawodawstwo UE po raz ostatni zostało uaktualnione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1/2005 w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu[2] (zwanym dalej „rozporządzeniem”), które przyjęto w dniu 22 grudnia 2004 r. Artykuł 32 rozporządzenia stanowi, że „Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące wpływu niniejszego rozporządzenia na dobrostan zwierząt podczas transportu oraz na handlowy przepływ zwierząt w obrębie rozszerzonej [Wspólnoty]. Sprawozdanie uwzględnia w szczególności dowody naukowe dotyczące potrzeb związanych z dobrostanem zwierząt oraz sprawozdanie dotyczące wprowadzenia w życie systemu nawigacji (…), jak również społeczno-gospodarczego oddziaływania niniejszego rozporządzenia, w tym aspektów regionalnych”. Niniejsze sprawozdanie stanowi odpowiedź Komisji na to zobowiązanie.

Niniejsze sprawozdanie ma na celu przedstawienie sytuacji w zakresie wpływu rozporządzenia na dobrostan zwierząt i handel wewnątrzunijny, jego skutków społeczno-ekonomicznych i regionalnych oraz wdrożenia systemów nawigacji, zgodnie z wymogami pkt 4.3 rozdziału VI załącznika I do rozporządzenia. Ponadto sprawozdanie zawiera informacje dotyczące egzekwowania przepisów UE.

Rozporządzenie ma zastosowanie do transportu kręgowców przewożonych w związku z działalnością gospodarczą. Ponieważ jednak szczegóły rozporządzenia odnoszą się głównie do zwierząt gospodarskich, takich jak bydło, świnie i konie, treść niniejszego sprawozdania koncentruje się głównie na transporcie tych zwierząt. Nie odnosi się ono do transportu innych gatunków, takich jak psy i koty, drób, zwierzęta utrzymywane w celach naukowych oraz gatunki egzotyczne.

W kontekście niniejszego sprawozdania należy również rozpatrzyć konkretne zagadnienia i działania dotyczące transportu ryb – określone w strategii Komisji na rzecz zrównoważonego rozwoju europejskiej akwakultury[3].

Na końcu niniejszego sprawozdania znajduje się słowniczek terminów technicznych.

WPłYW ROZPORZąDZENIA

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2005 weszło w życie w styczniu 2005 r. i ma zastosowanie od dnia 5 stycznia 2007 r. W celu ustalenia, czy i w jakim zakresie przyjęcie rozporządzenia miało wpływ na czynniki wymienione w rozdziale 1 (handel, dobrostan zwierząt itp.), dokonano porównania danych sprzed zastosowania rozporządzenia i po jego zastosowaniu (2007 r.)[4]. Poza wewnętrznymi danymi Komisji głównymi źródłami informacji dla niniejszego sprawozdania są:

- „Scientific Opinion Concerning the Welfare of Animals during Transport” (Opinia naukowa dotycząca ochrony zwierząt podczas transportu), przyjęta przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) w grudniu 2010 r.[5];

- oficjalne sprawozdania państw członkowskich z kontroli[6];

- oficjalne informacje przekazane przez zainteresowane strony z UE;

- sprawozdanie Komisji dotyczące naruszeń przepisów socjalnych w transporcie drogowym[7];

- informacje otrzymane z formalnych skarg i postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

W 2010 r. Komisja zleciła wykonanie badania zewnętrznego w celu oceny skutków rozporządzenia[8] [9]. Ostateczne sprawozdanie z badania, uwzględniające jego zakres i ograniczenia, opublikowano na stronie internetowej Komisji[10].

Ustalenia w ramach badania oraz informacje uzyskane ze źródeł wymienionych powyżej zostały przeanalizowane w celu zidentyfikowania ogólnych tendencji i skutków, jakie wystąpiły od rozpoczęcia stosowania rozporządzenia w 2007 r.[11], a w szczególności następujących elementów:

1. wpływu na wewnątrzunijny handel zwierzętami żywymi;

2. skutków regionalnych i społeczno-ekonomicznych rozporządzenia;

3. porównania jakości dobrostanu zwierząt podczas transportu przed zastosowaniem rozporządzenia i po jego zastosowaniu;

4. oceny wymogów rozporządzenia z uwzględnieniem opinii naukowej przyjętej przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności w grudniu 2010 r.;

5. analizy stosowania systemów nawigacji;

6. poziomu zgodności z przepisami i ich egzekwowania.

Dalsze informacje dotyczące wskazanych powyżej zagadnień przedstawiono w podrozdziałach 2.1–2.6.

Wpływ na wewnątrzunijny handel żywymi zwierzętami

Każdego roku duża liczba żywych zwierząt jest przewożona pomiędzy państwami członkowskimi oraz do i z państw trzecich[12]. Jest kilka powodów tego handlu, a po zastosowaniu rozporządzenia i rozszerzeniu UE w 2007 r. struktury handlu zostały utrzymane[13]. Przemieszczanie zwierząt w obrębie państw członkowskich nie podlega obowiązkowej deklaracji, stąd brak danych na temat całkowitej liczby zwierząt przewożonych w obrębie poszczególnych państw członkowskich UE.

Dane na temat wewnątrzunijnego handlu żywymi zwierzętami i ich przywozu do UE/wywozu z UE pokazują, że całkowita liczba przewożonych żywych zwierząt była mniej więcej taka sama w 2005 r. jak w 2009 r. Istnieją jednak pewne różnice między gatunkami przedstawione w tabeli 1 , a w szczególności znacznie spadła liczba koni przewożonych przez ponad 24 godziny, podczas gdy w tym samym okresie liczba przewożonych świń wzrosła o 70 %. W ramach niniejszego sprawozdania nie przeanalizowano powodów tych zmian, nie można więc wysunąć wiążących wniosków.

Tabela 1: Całkowita liczba przewożonych żywych zwierząt (handel wewnątrzunijny oraz przywóz do UE/wywóz z UE) według gatunków dla lat 2005 i 2009

Źródło: sprawozdanie zewnętrzne (wykorzystano dane z systemu TRACES)

2005 | 2007 | 2009 | Zmiana w % 2005–2009 |

Bydło | Łącznie | 3 973 008 | 4 222 859 | 4 299 255 | + 8 % |

Świnie | Łącznie | 16 438 637 | 21 696 563 | 27 802 500 | + 70 % |

Owce | Łącznie | 4 209 196 | 9 112 233 | 4 335 078 | + 3 % |

Konie | Łącznie | 176 348 | 224 449 | 147 122 | - 17 % |

Konie | > 24 h | 58 224 | 67 739 | 39 371 | - 33 % |

Analiza danych na temat kosztów produkcji i przepływów rynkowych zawartych w sprawozdaniu zewnętrznym potwierdziła, że jednym z głównych powodów prowadzenia takiego handlu jest nadal wykorzystywanie różnic w cenach pomiędzy państwami członkowskimi. Koszt paszy jest jednym z najważniejszych czynników kosztowych w produkcji zwierzęcej i koszt ten jest różny w poszczególnych państwach członkowskich i regionach. Ponadto wewnątrzunijny handel żywymi zwierzętami może również pobudzać ograniczona zdolność ubojowa czy przetwórcza w niektórych państwach członkowskich oraz fakt, że regionalna produkcja mięsa w obrębie UE nie równoważy regionalnej konsumpcji. Należy jednak zauważyć, że większość wewnątrzunijnego transportu żywych zwierząt ma miejsce pomiędzy kilkoma państwami członkowskimi. Siedem państw członkowskich[14] prowadzi 60 % wewnątrzunijnego handlu bydłem, a niemal 70 % świń jest przewożonych z Danii lub Niderlandów, natomiast Niemcy są odbiorcą ponad 50 % wszystkich przewożonych świń.

W przypadku przywozu/wywozu i handlu wewnątrzunijnego między 2005 r. a 2009 r. nastąpił wzrost całkowitej liczby przesyłek żywych zwierząt. W tym okresie wzrosła liczba przesyłek zarówno w przypadku transportu na krótkich, jak i długich odległościach, natomiast w przypadku bardzo długiego transportu, który wymaga wyładunku i 24-godzinnego odpoczynku zwierząt przed kontynuowaniem przewozu, utrzymywała się mniej więcej na tym samym poziomie. Jak przedstawiono w tabeli 2 , około 65–70 % transgranicznego transportu zwierząt odbywa się na krótkich odległościach. W ramach długiego przewozu realizuje się 25–30 % przesyłek, podczas gdy bardzo długi przewóz stanowi 5 %. Odsetki te pozostały w przybliżeniu takie same przy porównaniu 2005 i 2009 r. Należy zauważyć, że choć wprowadzenie rozporządzenia nie miało wpływu na całkowity wewnątrzunijny handel żywymi zwierzętami, nie przeprowadzono szczegółowej oceny w celu pomiaru jego ewentualnego wpływu na poszczególne państwa członkowskie.

Należy także zauważyć, że zgodnie z tymi danymi część przesyłek została zrealizowana bez wskazania konkretnego czasu podróży i że liczba ta wzrosła pięciokrotnie (w porównaniu z całkowitą liczbą przesyłek) przy porównaniu 2005 i 2009 r.

Tabela 2: Liczba przesyłek żywych zwierząt[15] (handel wewnątrzunijny i przywóz do/wywóz z UE-27) w 2005 i 2009 r. według czasu transportu

Źródło: sprawozdanie zewnętrzne (wykorzystano dane z systemu TRACES)

2005 | % przesyłek | 2009 | % przesyłek | różnica w % między 2005 a 2009 |

Łącznie | 315 237 | 100 % | 399 988 | 100 % | + 27 % |

Czas podróży |

<8 godz. | 214 831 | 68 % | 261 387 | 65,5 % | + 21 % |

8–19/24/29 godz. | 83 513 | 26,5 % | 114 820 | 28,5 % | + 37 % |

>19/24/29 godz. | 15 731 | 5 % | 16 619 | 4 % | + 5 % |

Dane na temat czasu niedostępne | 1 162 | < 0,5 % | 7 162 | < 2 % |

Jak przedstawiono w tabeli 3 , liczba przesyłek zawierających konie wzrosła o 31 %, podczas gdy w tym samym czasie liczba przewożonych koni spadła, jak wykazano w tabeli 1 . Może to być skutkiem wprowadzonego rozporządzeniem wymogu oddzielenia koni podczas transportu, co prowadziłoby do zmniejszenia średniej liczby przewożonych zwierząt na ciężarówkę. Brak jednak odpowiednich danych, by potwierdzić ten wniosek.

Tabela 3: Całkowita liczba przesyłek (handel wewnątrzunijny oraz przywóz do UE/wywóz z UE) według gatunków w 2005 i 2009 r.

Źródło: sprawozdanie zewnętrzne (wykorzystano dane z systemu TRACES)

Gatunek | 2005 | 2009 | Różnica w % |

Bydło | 118 142 | 127 685 | + 8 % |

Świnie | 85 336 | 125 889 | + 47,5 % |

Konie | 29 740 | 38 930 | + 31 % |

Regionalne i społeczno-ekonomiczne skutki rozporządzenia

Dane wskazują, że rozporządzenie nie miało szczególnego wpływu na produkcję zwierzęcą na obszarach oddalonych, w tym w regionach najbardziej oddalonych[16] Unii Europejskiej. Na większości obszarów oddalonych produkcja zwierzęca pozostaje na tym samym poziomie co przed wprowadzeniem rozporządzenia. Przykładowo w oparciu o dane dotyczące populacji owiec w niektórych regionach oddalonych UE, takich jak Szkocja i Sycylia, przy porównaniu 2005 i 2009 r. nie wykryto poważniejszych różnic w liczbie hodowanych owiec.

Jak wykazano w rozdziale 2.1, nie doszło do żadnej większej zmiany w liczbie zwierząt przewożonych transgranicznie i można na tej podstawie założyć brak poważniejszych skutków dla przemysłu. Rozporządzenie miało jednak skutki ekonomiczne, głównie dla przedsiębiorstw transportowych. Koszty odnosiły się do środków administracyjnych i inwestycji w modernizację pojazdów do długiego przewozu. (Szczegółowy opis tych środków i powiązanych kosztów przedstawiono w podrozdziałach 2.2.1 i 2.2.2.). Wydaje się, że przedsiębiorstwa transportowe nie były w stanie przenieść tych kosztów na inne podmioty sektora spożywczego. Można założyć, iż wynika to z dużej konkurencji w sektorze transportu zwierząt. W okresie 2005–2009 ceny rynkowe transportu żywych zwierząt utrzymały się na tym samym poziomie lub nawet spadły. W konsekwencji ograniczone zostały marże zysku przedsiębiorstw transportowych. Jak szczegółowo wyjaśniono w rozdziale 2.6.1, różnice między państwami członkowskimi w interpretacji i egzekwowaniu rozporządzenia doprowadziły do pewnych zakłóceń rynku. Gdy ten fakt uwzględni się razem z niższymi marżami zysku, można założyć negatywny wpływ na przedsiębiorstwa transportu zwierząt.

Uznając wyższe koszty w branży transportu zwierząt, należy jednocześnie zauważyć, że główne czynniki mające wpływ na koszty transportu zwierząt, takie jak nabycie pojazdu oraz koszty siły roboczej i paliwa, nie są powiązane z rozporządzeniem. Koszty bezpośrednio związane z transportem zwierząt, takie jak koszty czyszczenia i dezynfekcji pojazdów oraz koszty środków administracyjnych, które opisano w podrozdziale 2.2.1., zostały również nałożone przepisami w zakresie zdrowia zwierząt.

Według Grupy Wysokiego Szczebla Niezależnych Partnerów ds. Obciążeń Administracyjnych (grupy wysokiego szczebla)[17] rozporządzenie wygenerowało znaczne koszty administracyjne[18]. Zgodnie ze sprawozdaniem zewnętrznym dla większości gatunków wzrost kosztów wynikający z rozporządzenia szacuje się jednak na mniej niż 1 % całkowitych kosztów transportowania zwierząt. W przypadku transportu koni, gdzie wystąpił największy wzrost kosztów, wykonawca oszacował wzrost kosztów na co najwyżej 3 % całkowitego wzrostu kosztów.

Koszty wynikające z wymogów administracyjnych

Jak pokazuje sprawozdanie zewnętrzne, a także tabela 4 , istnieje duże zróżnicowanie między państwami członkowskimi w zakresie kosztów administracyjnych związanych z zapewnieniem zgodności z rozporządzeniem. Jednym z przykładów jest szacowany koszt uzyskania zezwolenia dla przewoźników[19]. Rozbieżności w zakresie szacowanych kosztów administracyjnych wygenerowanych rozporządzeniem można prawdopodobnie częściowo wytłumaczyć faktem, że koszty obliczone przez grupę wysokiego szczebla wydają się zawierać inne koszty niż koszty powiązane z rozporządzeniem (WE) nr 1/2005 w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu[20], podczas gdy dane szacunkowe przedstawione przez wykonawcę obejmują jedynie koszty powstałe w związku z tym rozporządzeniem.

Tabela 4: Średnie koszty administracyjne. Źródło: sprawozdanie zewnętrzne[21]

Pozycja | Koszty administracyjne (średnia UE) |

Koszty mające zastosowanie w przybliżeniu co pięć lat[22] |

Zatwierdzenie pojazdu | 26 EUR (przedział 1,65 – 30 EUR) |

Uzyskanie zezwolenia dla przewoźników | 515 EUR (przedział 33 – 605 EUR) |

Koszty według ładunku |

Koszty takie jak sporządzanie lub przedkładanie dzienników podróży do właściwego organu | 22 EUR (przedział 1,37 – 25,21 EUR) |

Aby obniżyć koszty administracyjne, grupa wysokiego szczebla zaleca „przejście na technologię elektroniczną, by państwa członkowskie mogły odciążyć przedsiębiorstwa, ułatwiając przechowywanie i przekazywanie danych wymaganych przez administracje”[23]. Jednym z powodów wprowadzenia wymogów w zakresie systemów nawigacji w rozporządzeniu było właśnie umożliwienie sektorowi transportowemu i właściwym organom ograniczenia obciążeń administracyjnych związanych ze stosowaniem dzienników podróży. W praktyce jednak ani przedsiębiorstwa, ani organy nie wydają się w pełni wykorzystywać możliwości ograniczenia obciążenia administracyjnego, zapewnianych przez systemy nawigacji, zgodnie z oceną zawartą dalej w rozdziale 2.5. Jak już wspomniano, istnieją też koszty administracyjne ponoszone na mocy przepisów w zakresie zdrowia zwierząt. Obejmują one koszty przeprowadzania kontroli zdrowia zwierząt oraz certyfikacji i zgłaszania przemieszczania zwierząt do celów identyfikowalności[24].

Możliwość dalszej integracji obowiązków administracyjnych wynikających z przepisów w zakresie zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt zostanie szczegółowo omówiona, również w trakcie bieżącego przeglądu przepisów UE w zakresie zdrowia zwierząt[25].

Koszty modernizacji pojazdów

Oprócz kosztów administracyjnych rozporządzenie wprowadziło koszty modernizacji pojazdów. Podsumowanie głównych kosztów związanych z modernizacją pojazdów przedstawiono w tabeli 5 . Koszty te także wahają się w zależności od różnych czynników. Zgodnie ze sprawozdaniem zewnętrznym koszty instalacji systemu nawigacji satelitarnej wahają się od 250 do 6 000 EUR. W ramach tego sprawozdania nie przeprowadzono szczegółowej oceny powodów tych różnic. Jednym z nich wydaje się jednak fakt, że w niektórych przypadkach instalowany jest bardziej zaawansowany system nawigacji, niż wymaga tego rozporządzenie.

Tabela 5: Koszty modernizacji ciężarówki z przyczepą. Źródło: sprawozdanie zewnętrzne[26]

Wymóg w rozporządzeniu | Szacowane koszty (średnia UE) |

Ocieplony dach i urządzenia do pojenia z pojemnikiem | 5 000 EUR |

System nawigacji satelitarnej, w tym system kontroli i rejestracji temperatury | 3 800 EUR |

System wentylacji | 2 300 EUR |

Całkowite koszty modernizacji pojazdu | 11 900 EUR |

Porównanie jakości dobrostanu zwierząt podczas transportu przed zastosowaniem rozporządzenia i po jego zastosowaniu

Choć nie można podać wiążących wniosków, dostępne dane wskazują, że od 2005 r. ogólna jakość długiego przewozu zwierząt poprawiła się, w szczególności w związku z modernizacją pojazdów i lepszą obsługą zwierząt. Ten ostatni czynnik wydaje się wynikać z właściwego wdrożenia bardziej restrykcyjnych obowiązków szkoleniowych dla osób obsługujących zwierzęta, wprowadzonych rozporządzeniem[27].

Dane[28] na poparcie tych wniosków pokazują też, że odsetek przewożonych zwierząt z kulawizną, obrażeniami, odwodnieniem i wyczerpanych spadł lub pozostał bez zmian między 2006[29] i 2009 r.

Jeśli chodzi o zwierzęta zgłaszane jako „padłe do chwili przybycia”, ich liczba spadła znacznie w okresie od 2005 do 2009 r. Różnica była większa w przypadku długiego transportu niż w przypadku transportu krótszego. Nastąpił także znaczny spadek liczby zwierząt „uznanych za niezdolne do podróży w chwili przybycia do celu”.

Chociaż po wprowadzeniu rozporządzenia dobrostan zwierząt ogólnie poprawił się, dostępne dane pokazują, że nadal utrzymują się poważne problemy w zakresie dobrostanu zwierząt podczas transportu. Większość tych problemów wydaje się związana z niedostatecznym przestrzeganiem niektórych wymogów rozporządzenia. Kwestie te omówiono szczegółowo w rozdziale 2.6.

Ocena wymogów rozporządzenia z uwzględnieniem opinii naukowej przyjętej przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności w grudniu 2010 r.

Ogólnie rozporządzenie opiera się na opinii naukowej w zakresie dobrostanu zwierząt podczas transportu przyjętej przez Komitet Naukowy ds. Zdrowia i Dobrostanu Zwierząt w dniu 11 marca 2002 r. Przepisy rozporządzenia, które mają zastosowanie do czasu transportu, odpoczynku i wielkości powierzchni ładownej, zostały jednak wzięte z poprzedniej dyrektywy[30]. W 2010 r. w celu uzyskania aktualnych dowodów naukowych i sporządzenia niniejszego sprawozdania Komisja zwróciła się do Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) o przedstawienie opinii naukowej dotyczącej dobrostanu zwierząt podczas transportu.

Opinia EFSA została przyjęta w dniu 2 grudnia 2010 r.[31]. We wnioskach opinii naukowcy uznają, że niektóre części obecnego rozporządzenia nie są zgodne z bieżącą wiedzą naukową, i wskazują obszary naukowe, w których zaleca się dalsze badania.

W szczególności naukowcy zalecili, by czas transportu koni przeznaczonych do uboju był krótszy niż zapisany w rozporządzeniu. Jeśli chodzi o inne gatunki, w szczególności owce, naukowcy stwierdzili, że w bardzo dobrych warunkach transportu w zakresie liczebności stada, słomy, paszy, wody i wentylacji dobrostan zwierząt jest w większym stopniu uzależniony od jakości jazdy niż czasu transportu.

W wyniku ustaleń zawartych w opinii sugeruje się ponowne obliczenie wielkości powierzchni ładownej określonej w rozporządzeniu, przy użyciu formuły, która uwzględnia wielkość zwierząt w stosunku do ich wagi. Ponadto zgodnie z opinią wskazane byłoby określenie szczegółowych wymogów w zakresie niektórych aspektów przepisów, takich jak wewnętrzna wysokość przedziałów w pojazdach drogowych.

Analiza stosowania systemów nawigacji

Rozporządzenie wprowadziło wymóg wyposażenia pojazdów zatwierdzonych do przewozów na długich odległościach w system nawigacji. Przy przyjmowaniu tego konkretnego wymogu Rada upoważniła Komisję do przeprowadzenia odrębnej szczegółowej analizy wdrażania tej nowej technologii. W szczególności celem było podniesienie jakości kontroli okresów transportu i odpoczynku przy jednoczesnym ograniczeniu obciążenia administracyjnego. Przepisy wymagają, by system rejestrował następujące informacje: nazwę przewoźnika i numer zezwolenia, otwarcie/zamknięcie klapy załadunkowej oraz czas i miejsce wyjazdu i miejsce przeznaczenia. Zarejestrowane dane należy udostępnić na wniosek właściwemu organowi.

Dostępne informacje[32]pokazują, że choć rozporządzenie jest stosowane od ponad czterech lat, nadal istnieją poważne różnice między państwami członkowskimi w zakresie wdrażania wymogów dotyczących systemów nawigacji. Większość państw członkowskich nadal nie posiada kompleksowego podejścia odnośnie do sposobu kontroli tego, czy zainstalowane systemy są zgodne z rozporządzeniem, a niewiele organów kontroli wykorzystuje dane zgromadzone za pośrednictwem systemu nawigacji do przeprowadzania kontroli zgodnie z rozporządzeniem. W wielu przypadkach dane są uwzględniane dopiero po wykryciu przez właściwy organ naruszenia w trakcie kontroli fizycznej przed transportem lub w jego trakcie bądź w miejscu przeznaczenia. Stwierdza się więc, że systemy nawigacji nie są powszechnie wykorzystywane do poprawy kontroli.

Poziom zgodności z przepisami i ich egzekwowania

Za egzekwowanie rozporządzenia odpowiedzialne są państwa członkowskie. Służba kontrolna Komisji w ramach Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów (Biuro ds. Żywności i Weterynarii), z siedzibą w Grange w Irlandii, przeprowadza kontrolę prac właściwych organów państw członkowskich. Sprawozdania[33] z tych kontroli są głównym źródłem informacji służących do oceny przez Komisję obecnej sytuacji w zakresie egzekwowania przepisów w całej UE.

Ponadto zgodnie z art. 27 rozporządzenia państwa członkowskie przedstawiają Komisji roczne sprawozdanie z działalności kontrolnej oraz informacje dotyczące działań podjętych przez państwa członkowskie w celu usunięcia najważniejszych nieprawidłowości. Po uzgodnieniach z każdym państwem członkowskim sprawozdania te są publikowane na stronie internetowej Komisji[34].

Sprawozdania Biura ds. Żywności i Weterynarii i państw członkowskich pokazują, że stopień egzekwowania przepisów jest znacznie zróżnicowany w poszczególnych państwach członkowskich. Jest to zgodne z informacjami zgromadzonymi przez kilka organizacji pozarządowych działających na rzecz dobrostanu zwierząt[35], przedstawionymi Komisji w oficjalnych sprawozdaniach. W kolejnych rozdziałach opisano niektóre najważniejsze nieprawidłowości i problemy podkreślone w tych sprawozdaniach.

Zakłócenia rynku i inne trudności dla podmiotów wynikające z różnic w interpretacji i egzekwowaniu przepisów

Dostępne informacje potwierdzają istnienie poważnych różnic w sposobie, w jaki państwa członkowskie interpretują niektóre przepisy rozporządzenia. Komisja często interweniuje w celu przedstawienia wyjaśnień lub wytycznych w zakresie niektórych przepisów rozporządzenia. O ile rozporządzenie ma zastosowanie do transportu wszystkich żywych kręgowców, o tyle większość szczegółowych przepisów odnosi się do zwierząt gospodarskich. W przypadku transportu zwierząt należących do innych kategorii, w szczególności ryb utrzymywanych w gospodarstwie rybackim, zgodnie z rozumieniem terminu „ryby hodowlane” w strategii Komisji na rzecz zrównoważonego rozwoju europejskiej akwakultury[36], wykonanie rozporządzenia napotkało pewne utrudnienia.

Rozbieżne wykładnie przepisów mogą prowadzić do zakłóceń rynku, które w powiązaniu z obniżonymi marżami zysku i różnymi kosztami administracyjnymi mogłyby stawiać przewoźników w trudnej sytuacji. Ponadto brak chęci egzekwowania przepisów może stawiać w niekorzystnej sytuacji tych przewoźników, którzy ich przestrzegają. Należy więc zapewnić podmiotom równe warunki działania.

Niski poziom zgodności z przepisami i niewłaściwe ich egzekwowanie prowadzą do niskiego poziomu dobrostanu zwierząt

Przy uwzględnieniu znaczenia równych warunków działania dla podmiotów głównym ryzykiem związanym z niskim poziomem zgodności z przepisami i niewłaściwym ich egzekwowaniem jest ryzyko niespełnienia potrzeb w zakresie dobrostanu zwierząt.

Brak egzekwowania i przestrzegania wymogów prawnych może mieć poważne negatywne skutki dla dobrostanu zwierząt, a dostępne informacje pokazują, że istnieje kilka powtarzających się przykładów niskiego poziomu zgodności z przepisami, takich jak:

7. transport zwierząt niezdolnych do podróży;

8. przeładowanie pojazdów;

9. transport zwierząt w pojazdach, w których wewnętrzna wysokość przedziałów jest niewłaściwa;

10. zwierzęta nie otrzymują dostatecznej ilości wody w trakcie przewozu; oraz

11. zwierzęta są przewożone dłużej niż maksymalny dopuszczalny czas transportu.

Często niski poziom zgodności wydaje się związany z niewłaściwym egzekwowaniem przepisów. Przykładowo zgodnie z rozporządzeniem właściwe organy są odpowiedzialne za kontrolę i zatwierdzenie dzienników podróży przed długim przewozem w celu dopilnowania, by były one możliwe do zrealizowania i zgodne z rozporządzeniem. W kilku przypadkach zatwierdzano jednak dzienniki podróży, które były niemożliwe do zrealizowania. Niektóre z takich dzienników podróży zakładają nierealistyczną średnią prędkość powyżej 100 km/godz. w celu dotarcia do miejsca przeznaczenia wskazanego w dzienniku. Może to prowadzić do przewozów trwających kilka godzin więcej niż pułapy przewidziane w rozporządzeniu. Gdy ma to miejsce przy jednoczesnym braku przestrzeni i wody, wynik okazuje się szkodliwy dla dobrostanu zwierząt.

Gdyby rozporządzenie było właściwie egzekwowane poprzez dokładne spełnienie wymogów w zakresie planowania przewozu i czasu transportu, jego wpływ na dobrostan zwierząt byłby większy, niż pokazano w rozdziale 2.3.

Powyższa analiza wskazuje na szczególne i różne potrzeby i obowiązki w zakresie kontroli w państwach członkowskich, z których zwierzęta są przewożone, i państwach odpowiedzialnych głównie za kontrolę podczas tranzytu lub w miejscu przeznaczenia.

Kary i sankcje

Podejmowanie decyzji o sankcjach dla osób prywatnych stanowi wyłączną kompetencję państw członkowskich. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia stosują one kary, które są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, oraz zgłaszają informacje o tych karach Komisji.

Informacje dostarczane przez państwa członkowskie odnoszą się zazwyczaj do krajowych kodeksów karnych. Szczegółowe porównanie wymiaru kar w państwach członkowskich miałoby tym samym sens tylko w powiązaniu z określonym naruszeniem lub przestępstwem i po porównaniu z wagą danego naruszenia lub przestępstwa. Komisja nie dokonała takiego porównania. Szacunki oparte na dostępnych informacjach wskazują jednak na znaczne różnice, jeśli chodzi o wymiar kar za naruszenia rozporządzenia w obrębie Unii Europejskiej.

W tym względzie należy podkreślić, że kwestia różnic w karach nie ogranicza się do dziedziny transportu zwierząt, a odpowiada wnioskom ze sprawozdania Komisji dotyczącego naruszeń przepisów socjalnych w transporcie drogowym[37]. W sprawozdaniu tym Komisja analizuje takie kary, jak te stosowane za naruszenia przepisów unijnych dotyczących maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu i stosowania tachografu. Komisja uznała sytuację za niezadowalającą i zachęciła państwa członkowskie do zapewnienia bardziej ujednoliconego stosowania przepisów z „uwzględnieniem ograniczonych kompetencji nadanych Komisji przez państwa członkowskie oraz przez ustawodawców”.

WNIOSEK

W oparciu o informacje przedstawione w sprawozdaniu można wyciągnąć następujące główne wnioski dotyczące kwestii opisanych i przeanalizowanych w rozdziale 2 sprawozdania:

12. Rozporządzenie miało korzystne skutki dla dobrostanu zwierząt podczas transportu.

13. Rozporządzeniem wprowadzono wymóg wyposażenia pojazdów zatwierdzonych do długiego przewozu w systemy nawigacji. Wydaje się jednak, że nie wykorzystuje się pełnego potencjału tych systemów w zakresie ograniczenia obciążenia administracyjnego przedsiębiorstw lub udoskonalenia kontroli urzędowych.

14. Zgodnie z dostępnymi danymi rozporządzenie nie miało wpływu na wielkość wewnątrzunijnego handlu żywymi zwierzętami.

15. Wydaje się, że rozporządzenie nie wywarło żadnego wpływu na produkcję zwierzęcą w regionach oddalonych. Wprowadzenie rozporządzenia doprowadziło do wzrostu kosztów transportu, jednak prawdopodobnie w wyniku konkurencji w sektorze transportu wzrost ten nie rozłożył się równo wzdłuż łańcucha żywnościowego i dodatkowe koszty ponoszą głównie podmioty sektora transportu.

16. Zgodnie z opinią EFSA[38] wydaje się, że niektóre części rozporządzenia nie są w pełni zgodne z bieżącą wiedzą naukową.

17. Egzekwowanie rozporządzenia pozostaje dużym wyzwaniem, częściowo ze względu na różnice w interpretacji wymogów i brak kontroli ze strony państw członkowskich. Ponadto jakość danych z monitorowania przedkładanych Komisji przez państwa członkowskie jest często niedostateczna, by zapewnić jasną analizę sytuacji i umożliwić zaplanowanie konkretnych środków naprawczych na poziomie UE.

Jak wspomniano powyżej, rozporządzenie miało korzystne skutki dla dobrostanu zwierząt podczas transportu. Wydaje się jednak, że można jeszcze poprawić sytuację w tym zakresie. Poprawę tę można osiągnąć poprzez różne działania i należy podkreślić, że w odniesieniu do zdecydowanej większości zwierząt objętych zakresem rozporządzenia Komisja nie sądzi, aby zmiana rozporządzenia była najlepszym podejściem do rozwiązania stwierdzonych problemów. Ustalona sytuacja prawna pozwoli państwom członkowskim i zainteresowanym stronom skoncentrować się na egzekwowaniu przepisów w stabilnych ramach prawnych. Jeśli chodzi o rozbieżność między wymogami prawodawstwa a dostępnymi dowodami naukowymi, Komisja uważa, że na chwilę obecną najlepiej rozwiązać ten problem poprzez przyjęcie zasad dobrej praktyki.

Co się tyczy żywych ryb, Komisja zainicjuje badanie nad dobrostanem ryb w transporcie w celu ustalenia, czy właściwa byłaby zmiana przepisów rozporządzenia, zmierzająca do tego, aby ramy prawne dotyczące transportu żywych ryb były jaśniejsze dla podmiotów sektora akwakultury, zgodnie ze strategią Komisji w dziedzinie akwakultury.

Aby rozwiązać zidentyfikowane problemy, priorytetem powinno pozostać odpowiednie egzekwowanie istniejących przepisów. W tym celu Komisja rozważy następujące działania do podjęcia w najbliższej przyszłości:

a) Przyjęcie środków wykonawczych dotyczących systemów nawigacji zgodnie z art. 6 ust. 9 rozporządzenia oraz ustanowienie uproszczonej wersji dziennika podróży zgodnie z pkt 8 załącznika II do rozporządzenia. Ponadto należy w ścisłej współpracy z Agencją Europejskiego GNSS[39] dopilnować, by kierowcy byli informowani o tym, jak najlepiej wykorzystywać te urządzenia.

Cel: lepsza harmonizacja wykonania rozporządzenia oraz wyższy poziom dobrostanu zwierząt dzięki większym możliwościom kontroli czasów przewozu, wielkości powierzchni ładownej itp. w transporcie zwierząt. Działanie to powinno także przyczynić się do ograniczenia obciążenia administracyjnego przewoźników, ale może zwiększyć obciążenie administracyjne organów państw członkowskich. Powinno to jednak doprowadzić do lepszego egzekwowania przepisów w zakresie transportu zwierząt.

b) Przyjęcie środków wykonawczych dotyczących kontroli, które mają przeprowadzać właściwe organy państw członkowskich, zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie należy dalej harmonizować strukturę systemu sprawozdawczości.

Cel: wzrost liczby kontroli tam, gdzie to konieczne, powinien doprowadzić do lepszego egzekwowania przepisów. Informacje uzyskane ze sprawozdań państw członkowskich zapewnią lepsze i bardziej porównywalne dane, jeśli będą one oparte na tej samej strukturze; ponadto zawarte w nich informacje będą bardziej użyteczne dla Biura ds. Żywności i Weterynarii przy kontrolowaniu państw członkowskich;

c) Komisja rozpocznie badanie dotyczące dobrostanu ryb podczas transportu. Obecne prace mające na celu rozpoczęcie badania na temat dobrostanu ryb podczas ogłuszania będą kontynuowane.

Cel: uzyskanie obrazu obecnej sytuacji w zakresie dobrostanu ryb podczas transportu w celu określenia i zniwelowania ewentualnych niedostatków ram prawnych UE w tym kontekście zgodnie z zobowiązaniami podjętymi w strategii Komisji w dziedzinie akwakultury.

d) Większa współpraca i komunikacja z właściwymi organami państw członkowskich i zainteresowanymi stronami, w tym organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz dobrostanu zwierząt. Do tego celu można by wykorzystać punkty kontaktowe w ramach rozporządzenia[40] oraz istniejące grupy robocze, takie jak Grupa Doradcza ds. Łańcucha Pokarmowego i Zdrowia Zwierząt i Roślin[41].

Cel: gromadzenie i analiza informacji na temat trudności oraz wymiana doświadczeń w zakresie możliwych rozwiązań dotyczących wykonania rozporządzenia.

e) Rozpowszechnianie wytycznych Komisji w zakresie interpretacji rozporządzenia i wspieranie opracowania zasad dobrej praktyki zgodnie z art. 29 rozporządzenia. Zasady mogłyby koncentrować się na różnych aspektach codziennego zarządzania, które mogą sprawiać problem, i promować dobre praktyki uwzględniające najnowszą wiedzę naukową.

Cel: zajęcie się kwestią pewnych niejednoznaczności i nieskutecznych zapisów w obecnych przepisach dotyczących dobrostanu zwierząt oraz lepsza harmonizacja wdrażania przepisów. Jednocześnie zachęciłoby to sektor i inne zainteresowane strony do wykraczania poza minimalne normy w zakresie dobrostanu przy transporcie zwierząt.

W oparciu o powyższe elementy Komisja zwraca się do Parlamentu Europejskiego i Rady o omówienie kwestii wskazanych w niniejszym sprawozdaniu.

SłOWNICZEK TERMINÓW TECHNICZNYCH WYKORZYSTANYCH W NINIEJSZYM SPRAWOZDANIU

Przesyłka: zwierzęta tego samego gatunku, objęte tym samym świadectwem weterynaryjnym, zgrupowane i przewożone tym samym środkiem transportu z jednego miejsca wyjazdu do jednego miejsca przeznaczenia.

Przewóz: cała operacja transportu z miejsca wyjazdu do miejsca przeznaczenia, w tym wszelkie rozładowanie, umieszczanie w odpowiednich pomieszczeniach i załadowanie mające miejsce na pośrednich etapach przewozu.

Krótki transport (na krótkich odległościach): przewóz nieprzekraczający 8 godzin.

Długi transport (na długich odległościach): przewóz przekraczający 8 godzin, ale krótszy niż bardzo długi transport .

Bardzo długi transport: przewóz przekraczający 19 godzin w przypadku młodych zwierząt, 24 godziny w przypadku koni i świń oraz 29 godzin w przypadku dorosłego bydła (opisany w tekście jako 19/24/29).

Handel wewnątrzunijny: handel pomiędzy państwami członkowskimi UE.

[1] Dyrektywa Rady 77/489/EWG z dnia 18 lipca 1977 r. w sprawie ochrony zwierząt w trakcie transportu międzynarodowego; Dz.U. L 200 z 8.8.1977, s. 10–16.

[2] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97, Dz.U. L 3 z 5.1.2005, s. 1.

[3] COM (2009) 162 wersja ostateczna

[4] Bułgaria i Rumunia weszły do UE w 2007 r. Według Eurostatu te państwa członkowskie odpowiadają za około 2,5 % całkowitej produkcji mięsa w UE, a zatem wpływ tego rozszerzenia na wewnątrzunijny transport żywych zwierząt innych niż konie uznano w niniejszym sprawozdaniu za niewielki.

[5] Dziennik EFSA 2011; 9(1):1966 [s. 125].

[6] Zgodnie z art. 27 rozporządzenia państwa członkowskie przedstawiają każdego roku sprawozdanie z kontroli dotyczących rozporządzenia.

[7] COM (2009) 225 wersja ostateczna, sprawozdanie Komisji zawierające analizę sankcji za poważne naruszenia przepisów socjalnych w transporcie drogowym przewidzianych w ustawodawstwie państw członkowskich.

[8] Badanie skutków rozporządzenia (WE) nr 1/2005 w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu, SANCO/2010/D5/116733.

[9] http://www.ibf.be/animalstransport/.

[10] http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/index_en.htm.

[11] Rozporządzenie, z wyjątkiem art. 6 ust. 5, ma zastosowanie od dnia 5 stycznia 2007 r., por. art. 37 rozporządzenia.

[12] Zgodnie ze sprawozdaniem zewnętrznym w 2009 r. w obrębie państw członkowskich oraz z i do państw trzecich przewieziono około 37 mln sztuk żywego bydła, świń, owiec, kóz i koni. Ponadto tego samego roku przewieziono ponad 1 mld sztuk drobiu.

[13] Bułgaria i Rumunia weszły do UE w 2007 r.

[14] Belgia, Francja, Niemcy, Polska, Włochy, Niderlandy i Hiszpania.

[15] Bydło, świnie, owce, kozy, drób i konie.

[16] Wymienionych w art. 349 TFUE (tj. Gwadelupy, Gujany Francuskiej, Martyniki, Reunionu, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich).

[17] Por. decyzja Komisji C(2007) 4063 z dnia 31 sierpnia 2007 r. powołująca Grupę Wysokiego Szczebla Niezależnych Partnerów ds. Obciążeń Administracyjnych

[18] „Tylko dwa obowiązki w zakresie informowania – „sporządzanie i udostępnianie informacji z zakresu transportu i planowania” oraz „sporządzanie rejestru dezynfekcji” – stanowią 1,6 mld kosztów administracyjnych, czyli 30 % całkowitych kosztów administracyjnych wynikających z unijnych obowiązków w zakresie informowania. Oba wynikają z rozporządzenia (WE) nr 1/2005 w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań”, por. „Opinion of the High Level Group on administrative burden reduction in the priority area food safety” z dnia 4 marca 2009 r., s. 3.

[19] W celu uzyskania tego samego zezwolenia przewoźnik zapłaci 605 EUR we Francji i 33 EUR w Bułgarii (18 razy więcej).

[20] Jednym z przykładów jest brak w rozporządzeniu 1/2005 wymogu sporządzania rejestru dezynfekcji.

[21] Źródła informacji wykorzystane przez IBF do oceny skutków administracyjnych to Eurostat i badanie IBF.

[22] Por. art. 6 i 7 rozporządzenia.

[23] „Opinion of the High Level Group on administrative burden reduction in the priority area food safety”, z dnia 4 marca 2009 r., s. 3.

[24] TRACES – (ekspercki system kontroli handlu) – transeuropejska sieć na rzecz zdrowia zwierząt, która zgłasza, zatwierdza i monitoruje przywóz, wywóz i wewnątrzunijny handel zwierzętami i produktami zwierzęcymi.

[25] Przepisy UE w zakresie zdrowia zwierząt są aktualnie przedmiotem przeglądu i niektóre koszty kontroli i administracji związane z tymi przepisami mogą ulec zmianie.

[26] Wykonawca wykorzystał następujące źródła informacji dotyczące tych kosztów: literatura, badania sytuacyjne, badanie IBF, informacje z European Livestock And Meat Trading Union (UECBV), Eurostat.

[27] Zgodnie z art. 6 ust. 4 rozporządzenia.

[28] W oparciu o kwestionariusz opracowany przez wykonawcę. Na kwestionariusz odpowiedzieli rolnicy, rzeźnie, przedsiębiorstwa handlowe i transportowe, właściciele punktów kontroli, właściwe organy krajowe, grupy ds. dobrostanu zwierząt i naukowcy pracujący w dziedzinie transportu żywych zwierząt.

[29] Dane zgromadzone przez wykonawcę na temat tej kwestii nie obejmują danych za 2005 r.

[30] Dyrektywa Rady 91/628/EWG z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i zmieniająca dyrektywy 90/425/EWG oraz 91/496/EWG; Dz.U. L 340 z 11.12.1991, s. 17.

[31] „Scientific Opinion Concerning the Welfare of Animals during Transport” (Opinia naukowa dotycząca dobrostanu zwierząt podczas transportu) przyjęta przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) w grudniu 2010 r., Dziennik EFSA, 2011; 9(1):1966 [s. 125].

[32] Głównie oparte na ankiecie przeprowadzonej wśród państw członkowskich przez Komisję w pierwszej połowie 2011 r.; SANCO D5 AN/oj (2011)441562.

[33] Sprawozdania z kontroli Biura ds. Żywności i Weterynarii są publikowane na stronie: http://ec.europa.eu/food/fvo/ir_search_en.cfm

[34] http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transport/inspections_reports_reg_1_2005_en.htm

[35] Np. Eurogroup For Animals; Animal Angels; Compassion in World Farming; Eyes on Animals.

[36] COM (2009) 162 wersja ostateczna

[37] COM (2009) 225 wersja ostateczna, sprawozdanie Komisji zawierające analizę sankcji za poważne naruszenia przepisów socjalnych w transporcie drogowym przewidzianych w ustawodawstwie państw członkowskich.

[38] Dziennik EFSA, 2011; 9(1):1966 [s. 125].

[39] http://www.gsa.europa.eu/.

[40] Informacje o punktach kontaktowych do celów rozporządzenia zostały przekazane Komisji zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia.

[41] Opis Grupy Doradczej ds. Łańcucha Pokarmowego i Zdrowia Zwierząt i Roślin można znaleźć na stronie http://ec.europa.eu/food/committees/advisory/index_en.htm.