OPINIA KOMISJI w sprawie wniosków dotyczących zmiany statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przedłożonych przez Trybunał /* KOM/2011/0596 wersja ostateczna */
OPINIA KOMISJI z 30.9.2011 w sprawie wniosków dotyczących zmiany
statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
przedłożonych przez Trybunał Uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 257 akapit
pierwszy i art. 281 akapit drugi, 1.
W dwóch wnioskach z dnia 28 marca 2011 r.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przedłożył
propozycję zmian swojego statutu oraz propozycję przyjęcia
rozporządzenia odnoszącego się do sędziów ad interim
Sądu do spraw Służby Publicznej. W wyniku wejścia
w życie traktatu z Lizbony przepisy te po raz pierwszy
będą musiały zostać przyjęte przez Parlament
Europejski i Radę stanowiące zgodnie ze zwykłą
procedurą ustawodawczą. 2.
Proponowane zmiany w różnym stopniu
odnoszą się do trzech sądów składających się
obecnie na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej: Trybunału
Sprawiedliwości, Sądu oraz Sądu do spraw Służby
Publicznej. 3.
Jeśli chodzi o Trybunał
Sprawiedliwości zmiany polegają na ustanowieniu funkcji wiceprezesa
Trybunału i określeniu zakresu jego obowiązków (nowy art. 9a
oraz art. 39 akapit drugi), zmianie składu wielkiej izby (art. 16 akapit
drugi), zwiększeniu kworum obrad wielkiej izby oraz pełnego
składu (art. 17 akapit trzeci i czwarty), a także na zniesieniu
odczytywania na rozprawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy (art. 20
akapit czwarty). 4.
Jeśli chodzi o Sąd, aby znaleźć
rozwiązanie dla wzrostu natężenia pracy oraz wynikającego z
niego wydłużenia czasu rozpatrywania spraw, proponuje się
zwiększenie liczby sędziów do 39 (art. 48). 5.
Jeśli chodzi o Sąd do spraw
Służby Publicznej, Trybunał wnosi o ustanowienie trzech
sędziów ad interim, którzy byliby wzywani do objęcia funkcji w
przypadku długotrwałej niemożliwości pełnienia obowiązków
przez jednego z sędziów (zmiana art. 62c i załącznika I do
statutu oraz przyjęcie rozporządzenia dotyczącego Sądu do
spraw Służby Publicznej). 6.
Wreszcie, proponowana jest również zmiana
odnosząca się w jednakowym stopniu do trzech sądów,
polegająca na zniesieniu przepisu dotyczącego terminów procesowych
uwzględniających odległość (skreślenie art. 45
akapit pierwszy), co spowodowałoby faktyczne zaniechanie stosowania
ujednoliconego terminu dziesięciu dni, który obecnie wydłuża
terminy procesowe. 7.
Trybunał proponuje natychmiastowe wejście
w życie większości tych zmian, przede wszystkim zmiany
polegającej na zwiększeniu liczby sędziów Sądu. W drodze
wyjątku trzy zmiany odnoszące się do Trybunału
Sprawiedliwości, czyli utworzenie stanowiska wiceprezesa, zmiana
składu wielkiej izby oraz dostosowanie kworum obrad, znalazłyby
zastosowanie od pierwszego częściowego odnowienia składu
Trybunału. 8.
Komisja z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę
Trybunału polegającą na przedłożeniu organom
prawodawczym propozycji zmian statutu. W ostatnich latach zaszło wiele
zmian zarówno jeśli chodzi o charakter, jak i liczbę spraw przed
sądami Unii, przede wszystkim w wyniku rozwijania prawa Unii w nowych
dziedzinach oraz wzrostu liczby państw członkowskich.
Konsekwencją rozszerzenia Unii były również znaczące zmiany
w wewnętrznej strukturze sądów, wśród których należy
wymienić w szczególności zwiększenie liczby sędziów oraz
języków postępowania. W perspektywie krótko– i średniookresowej
można oczekiwać kolejnych zmian, związanych głównie z
wejściem w życie traktatu z Lizbony. Wszystkie te wydarzenia te
pociągają za sobą konieczność dostosowania
organizacji, zasobów i sposobu funkcjonowania sądów, jeśli mają
one działać skutecznie. 9.
W uzasadnieniu do przedstawionych wniosków
Trybunał Sprawiedliwości przedstawia szczegółową
analizę obecnej sytuacji, konieczne zmiany oraz rozwiązania
pozwalające je wprowadzić. Komisja w znacznym stopniu zgadza się
z zaprezentowanym opisem. 10.
Niezależnie od tego, propozycje Trybunału
wymagają głębokiego zastanowienia, ponieważ ich
przyjęcie może na trwałe zmienić obraz unijnego wymiaru
sprawiedliwości. Zmiany statutu organu sądowego nie można nigdy
uznać za kwestię małej wagi, ponieważ to właśnie
statut gwarantuje legalność wydawanych orzeczeń. Zadaniem
statutu jest ochrona niezależności, bezstronności i autorytetu
sądu, przy jednoczesnym gwarantowaniu skutecznego dostępu do wymiaru
sprawiedliwości poprzez zapewnienie efektywnego i starannego
funkcjonowania. 11.
Zwracając się do organów ustawodawczych,
Komisja poniżej szczegółowo przedstawia argumenty na poparcie propozycji
Trybunału oraz – w odniesieniu do niektórych elementów – także swoje
sugestie uzupełnień i dostosowań. 12.
Komisja jest świadoma finansowych konsekwencji
propozycji Trybunału. Pragnie ona jednakże podkreślić,
że – po pierwsze – zapewnienie skutecznej ochrony sądowej, której
przejawem jest również wydawanie orzeczeń w rozsądnym terminie,
stanowi sprawę najwyższej wagi, a – po drugie – negatywne skutki
ekonomiczne niewydajnego sądownictwa przeważają nad skutkami
zwiększenia budżetu, nawet jeśli są one w pierwszej chwili
mniej odczuwalne. Zmiany odnoszące
się do Trybunału Sprawiedliwości 13.
Jeśli chodzi o Trybunał
Sprawiedliwości, uzasadnioną zmianą jest utworzenie
stanowiska wiceprezesa. Zgodnie z tym, co wskazał Trybunał,
obciążenie pracą prezesa Trybunału z biegiem czasu znacznie
wzrosło i korzystne byłoby ustanowienie stanowiska wiceprezesa, który
zastępowałby i wspierał prezesa w wykonywaniu jego zadań. 14.
Prezes Trybunału pełni wiele funkcji,
które mają duże znaczenie z punktu widzenia właściwego
funkcjonowania tej instytucji. W tym względzie Komisja pragnie
podkreślić znaczenie starannego rozpatrywania postępowań w
przedmiocie środka tymczasowego oraz odwołań od decyzji w
przedmiocie środka tymczasowego, w których główną rolę
odgrywa prezes. Ma ogromne znaczenie, aby wnioski o zawieszenie wykonania lub
wnioski dotyczące innego środka tymczasowego były rozpatrywane w
jak najkrótszym terminie, niezależnie od tego, czy chodzi o
postępowanie w pierwszej instancji, czy postępowanie odwoławcze.
W przeciwnym razie zachodzi ryzyko zakłóceń w zakresie
działalności podmiotów gospodarczych, państw członkowskich
czy funkcjonowania instytucji Unii. Zdarzało się już, że
odwołania od postanowień w sprawie środka tymczasowego wydanych
przez Trybunał były rozpatrywane dopiero po upływie
długiego okresu czasu, niekiedy dłuższego niż rok. Tak
długie terminy trudno jest pogodzić z zasadą skutecznej
tymczasowej ochrony sądowej. Utworzenie funkcji wiceprezesa powinno
przyczynić się do poprawy tej sytuacji. 15.
Konieczne są pewne uwagi w odniesieniu do
okoliczności, w których wiceprezes mógłby zastępować
prezesa Trybunału w pełnieniu funkcji. Trybunał proponuje, aby
wiceprezes mógł zastępować prezesa „w razie wystąpienia
przeszkody w wykonywaniu jego obowiązków, jeżeli stanowisko prezesa
pozostaje nieobsadzone lub na jego wniosek”. Takie sformułowanie art. 9a
oznacza, że poza przypadkami wystąpienia przeszkody, prezes dysponuje
swobodą uznania co do zastępowania go przez wiceprezesa, a ponadto co
do rodzaju przekazywanych mu zadań – orzeczniczych, protokolarnych lub
administracyjnych. Natomiast w szczególnym przypadku postępowania w
przedmiocie środka tymczasowego nowy art. 39 akapit drugi, w
kształcie zaproponowanym przez Trybunał, przewiduje zastępstwo
wyłącznie „w razie wystąpienia przeszkody w wykonywaniu jego
obowiązków”, ale już nie na wniosek prezesa. To szczególne
sformułowanie art. 39 powinno najprawdopodobniej być interpretowane
jako odstępstwo od ogólnej zasady zawartej w art. 9a, która umożliwia
zastąpienie prezesa na jego wniosek. 16.
Komisja jest zdania, że wybór sędziego
odpowiedzialnego za zapewnienie tymczasowej ochrony sądowej nie podlega
decyzji subiektywnej: sędzią tym jest prezes, chyba że nie
może wykonywać swoich obowiązków. Nie byłoby
właściwe, aby w poszczególnych przypadkach prezes mógł
decydować wedle własnego uznania, czy wiceprezes miałby go
zastąpić w postępowaniu w sprawie środka tymczasowego.
Zdaniem Komisji argument ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do wszystkich
zadań orzeczniczych prezesa (tj. nie tylko kompetencji do orzekania w
przedmiocie wniosku w sprawie środka tymczasowego oraz odwołania w
przedmiocie środka tymczasowego, ale także przewodniczenia rozprawom
i obradom pełnego składu i wielkiej izby). W ramach dodatkowej
gwarancji bezstronności sądu, lepszym rozwiązaniem byłoby,
gdyby przydzielanie spraw prezesowi lub wiceprezesowi odbywało się w
oparciu o ustalone wcześniej kryteria abstrakcyjne i ogólne („prawo do
rzetelnego procesu”), a nie było przedmiotem decyzji w każdym
poszczególnym przypadku. Komisja proponuje zatem, aby zastępstwo prezesa
„na jego wniosek” było możliwe wyłącznie w odniesieniu do
funkcji protokolarnych i administracyjnych (w tym również jeśli
chodzi o przewodnictwo zgromadzeniu ogólnemu Trybunału). W związku z
tym Komisja proponuje nadać art. 9a akapit drugi następujące
brzmienie: Wiceprezes wspiera prezesa Trybunału.
Zastępuje on prezesa w razie wystąpienia przeszkody
w wykonywaniu jego obowiązków lub jeżeli stanowisko prezesa
pozostaje nieobsadzone. Zastępuje on także prezesa na jego wniosek,
za wyjątkiem przewodniczenia pełnemu składowi i wielkiej izbie
oraz zadań wskazanych w art. 39. 17.
Jeśli chodzi o sposób mianowania wiceprezesa,
Komisja przychyla się do propozycji Trybunału, tj. wyboru na
trzyletnią odnawialną kadencję. Kadencja wiceprezesa byłaby
taka sama, jak kadencja prezesa Trybunału. 18.
Druga propozycja Trybunału dotyczy składu
wielkiej izby, który miałby zwiększyć się z trzynastu
do piętnastu sędziów. Zmiana polegałaby również na tym,
że w skład wielkiej izby nie wchodziliby stale prezesi izb
złożonych z pięciu sędziów. 19.
Zdaniem Komisji istnienie w Trybunale
Sprawiedliwości wielkiej izby, która orzeka w sprawach złożonych
lub dotyczących kwestii o dużym znaczeniu, jest kluczowa dla
harmonijnego rozwoju orzecznictwa Trybunału. Gwarantuje ono nie tylko
wysłuchanie opinii wielu sędziów Trybunału, ale również
przyczynia się do zapewnienia ciągłości orzecznictwa w
czasie. Innymi słowy, obecnie systematyczny udział prezesów izb
złożonych z pięciu sędziów w obradach wielkiej izby oraz w
obradach izb, którym przewodniczą, pozwala zachować spójną
linię orzecznictwa tych poszczególnych składów orzekających. 20.
W Trybunale składającym się z 27
sędziów wielka izba złożona z 15 sędziów umożliwi
łatwiejsze osiągnięcie powyższych celów. To samo odnosi
się do systematycznej obecności wiceprezesa. W związku z tym
Komisja popiera zaproponowane zmiany. 21.
Co się jednak tyczy zniesienia systematycznego
udziału prezesów izb złożonych z pięciu sędziów,
trudniej jest się dopatrzyć ogólnej wartości dodanej. Taka
zmiana z pewnością znacznie zmniejszyłaby obciążenie
pracą prezesów izb złożonych z pięciu sędziów. Ponadto
umożliwiłaby innym sędziom częstszy udział w pracach
wielkiej izby, co przyczyniłoby się do lepszego uwzględnienia
różnorodności państw członkowskich i ich krajowych systemów
prawnych. Z drugiej jednak strony zmiana ta miałaby szerszy zakres
niż zmiana zaproponowana w stosunku do składu wielkiej izby (jedynie
dwóch stałych członków składu na piętnastu sędziów,
zamiast pięciu stałych członków na trzynastu sędziów, jak
ma to miejsce obecnie) i niosłaby za sobą zagrożenie dla
spójności i stabilności orzecznictwa wielkiej izby. Ponadto prezesi
izb złożonych z pięciu sędziów nie otrzymywaliby wszystkich
informacji z obrad wielkiej izby w odniesieniu do spraw, w których
rozpatrywaniu nie uczestniczą. 22.
Zdaniem Komisji możliwe jest pewne
dostosowanie propozycji Trybunału, które pozwoliłoby zachować
większą stabilność składu wielkiej izby przy
jednoczesnym zachowaniu dążenia do celów proponowanych zmian. 23.
Należałoby zachować propozycję
składu przedstawioną przez Trybunał, przewidując
jednocześnie dodatkową zasadę obowiązkowego udziału w
składzie wielkiej izby trzech prezesów izb złożonych z
pięciu sędziów. 24.
Regulamin postępowania określałby
warunki udziału sędziów w rozpatrywaniu spraw, najprawdopodobniej za
pomocą dwóch list rotacyjnych (zamiast jednej wykorzystywanej obecnie):
jedna lista obejmowałaby prezesów izb złożonych z pięciu
sędziów, a druga lista – pozostałych sędziów. Artykuł 16
akapit drugi otrzymałby brzmienie: Wielka izba liczy piętnastu
sędziów. Przewodniczy jej prezes Trybunału. W skład
wielkiej izby wchodzą także wiceprezes oraz trzej prezesi izb
złożonych z pięciu sędziów i inni sędziowie. Zasady mianowania
trzech prezesów izb złożonych z pięciu sędziów określa
regulamin postępowania. 25.
Komisja popiera zaproponowane przez Trybunał zwiększenie
kworum obrad wielkiej izby (do jedenastu sędziów) oraz pełnego
składu (do siedemnastu sędziów). 26.
Kończąc, należy wspomnieć,
że zmiana art. 20 w celu odstąpienia od odczytywania na rozprawie
sprawozdania przedstawianego przez sędziego sprawozdawcę stanowi
jedynie zniesienie zasady, która już wygasła. Komisja nie
zgłasza w związku z tym żadnych zastrzeżeń. 27.
Podsumowując, Komisja popiera propozycje
odnoszące się do Trybunału i sugeruje: · sprecyzowanie w jakich przypadkach prezes Trybunału może
być zastąpiony przez wiceprezesa; · zachowanie jak największej stabilności powiększonego
składu wielkiej izby. Zmiany odnoszące
się do Sądu 28.
Trybunał ma świadomość, że
konieczne jest podjęcie energicznych działań dla
rozwiązania kwestii szybko wzrastającej liczby spraw zawisłych
obecnie przed Sądem oraz skrócenie czasu trwania postępowania. W
przedstawionym uzasadnieniu mowa jest o tym, że Trybunał musiał
dokonać wyboru między dwiema możliwościami reformy
przewidzianymi przez Traktaty: zwiększeniem liczby sędziów a
utworzeniem sądu lub sądów wyspecjalizowanych. Zaproponowano
zwiększenie liczby sędziów Sądu do trzydziestu dziewięciu. 29.
Z zastrzeżeniem poniższych uwag Komisja popiera
rozwiązanie wybrane przez Trybunał. Z jednej strony – duża
liczba spraw obecnie zawisłych przed Sądem wymaga pilnego
rozwiązania. Jedynie natychmiastowe zwiększenie liczby sędziów z
wykorzystaniem już istniejących struktur administracyjnych może
powstrzymać konsekwencje napływu nowych spraw i doprowadzić do
skutecznego zmniejszenia liczby spraw zaległych. Utworzenie sądu lub
sądów wyspecjalizowanych przyniosłoby oczekiwane skutki dopiero w
dłuższym odstępie czasu[1].
Z drugiej strony – zmiany zachodzące w odniesieniu do spraw rozpatrywanych
przez Sąd wymagają rozwiązania elastycznego. Rozwój prawodawstwa
wtórnego stale pociąga za sobą nowe kategorie spraw, których
znaczenie i liczbę trudno jest określić z wyprzedzeniem. W
ostatnich latach pakiet przepisów REACH uchodził za potencjalne
źródło napływu dużej ilości spraw, a tymczasem
największy wzrost odnotowano w liczbie odwołań od decyzji w
sprawie sankcji wymierzonych przeciwko osobom lub podmiotom, podejmowanych w
ramach mechanizmu z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa. Podobnie trudno jest przewidzieć, jakie
średniookresowe skutki będzie miało utworzenie w ostatnim czasie
wielu agencji, przede wszystkim w dziedzinie finansów. W związku z takim
brakiem przewidywalności utworzenie wyspecjalizowanych sądów,
przynajmniej w obecnej chwili, prawdopodobnie nie stanowiłoby
wystarczającej odpowiedzi na zachodzące zmiany. Bardziej elastycznym
rozwiązaniem byłoby utworzenie w ramach istniejącego Sądu
wyspecjalizowanych izb. Argumenty za tym przemawiające omówiono w dalszej
części niniejszej opinii. Należy również dodać,
że utworzenie wyspecjalizowanych sądów nie przyniosłoby
trwałego rozwiązania problemu ogólnego przeciążenia Sądu,
które obecnie odczuwalne jest nie tylko w zakresie pewnych określonych
dziedzin, ale przede wszystkim jeśli chodzi o sprawy złożone,
takie jak sprawy z zakresu konkurencji lub kontroli pomocy państwa. 30.
Nie ulega wątpliwości, że wskazanie
odpowiedniej liczby dodatkowych sędziów nie jest rzeczą
oczywistą. Niemniej jednak proponowana liczba dwunastu sędziów,
umożliwiająca utworzenie czterech dodatkowych izb, powinna w
wystarczającym stopniu zwiększyć zdolność
orzeczniczą Sądu. 31.
Proponowana zmiana art. 48 statutu pociąga za
sobą także konieczność dostosowania art. 47. Obecnie art. 47
mówi o zastosowaniu w stosunku do Sądu i do jego sędziów pewnych
przepisów statutu odnoszących się do Trybunału, a przede
wszystkim art. 9 akapit pierwszy, który stanowi: „Gdy co trzy lata
następuje częściowe odnowienie składu sędziowskiego,
dotyczy ono przemiennie czternastu i trzynastu sędziów.” Gdy liczba
sędziów Sądu przestanie być równa liczbie sędziów
Trybunału, przepis ten w obecnym brzmieniu nie będzie mógł
stosować się do Sądu. Komisja proponuje zatem wprowadzenie
poniższych zmian do propozycji Trybunału: –
dodać pkt 6a w brzmieniu: W artykule 47 akapit pierwszy
otrzymuje brzmienie: Artykuł 9a[2], 14 i 15, artykuł 17
akapity pierwszy, drugi, czwarty i piąty oraz artykuł 18 stosują
się do Sądu i jego członków. –
nadać pkt 7 następujące brzmienie: Artykuł 48 otrzymuje
brzmienie: Sąd składa się z
trzydziestu dziewięciu sędziów. Gdy co trzy lata następuje
częściowe odnowienie składu sędziowskiego, dotyczy ono
przemiennie dwudziestu i dziewiętnastu sędziów. 32.
Oprócz tego dostosowania technicznego, dodanie do
składu sędziowskiego dwunastu dodatkowych sędziów rodzi dwa
ważne pytania: kwestię organizacji Sądu w powiększonym
składzie trzydziestu dziewięciu sędziów oraz kwestię
sposobu mianowania sędziów. Te dwie, częściowo powiązane za
sobą kwestie omówione zostaną poniżej. 33.
Zdaniem Komisji w odniesieniu do wewnętrznej
organizacji Sądu, konieczne jest przyjęcie dodatkowych zmian do
statutu, dzięki którym zwiększenie liczby sędziów w jak
największym stopniu wpłynie na skuteczność funkcjonowania
Sądu. Zmiany te spowodują także konieczność
właściwego dostosowania regulaminu postępowania przed
Sądem. 34.
Obecnie Sąd funkcjonuje w oparciu o
staranną równowagę między poszczególnymi izbami, z których
każda rozpatruje wszystkie rodzaje spraw w automatycznym systemie rotacyjnym.
Jedynie w drodze wyjątku prezes Sądu może odstąpić od
tego systemu rotacyjnego. Taki sposób funkcjonowania obliguje wszystkich
sędziów do znajomości różnorakich dziedzin prawa, takich jak
prawo konkurencji, prawo własności intelektualnej, sprawy z zakresu
rolnictwa itp. Skład izby odwoławczej rządzi się systemem
rotacji. 35.
Zdaniem Komisji taka organizacja nie będzie
mogła zostać zachowana w sądzie złożonym z 39
sędziów. Zwiększenie liczby izb spowoduje, że przy przydzielaniu
spraw będzie następowało jeszcze większe rozstrzelenie
tematyczne. Przy założeniu, że co roku do Sądu wpływa
ponad 600 nowych spraw, każdy sędzia sprawozdawca zajmować
się będzie ok. 15 sprawami z najróżniejszych dziedzin. 36.
Konieczna wydaje się zatem pewna specjalizacja
tematyczna niektórych izb Sądu, dzięki której rozpatrywanie spraw
przebiegać będzie skuteczniej i szybciej i zostanie zachowana
elastyczna możliwość dostosowania na wypadek pojawienia się
nowych spraw. 37.
Szczegółowe zasady w odniesieniu do tej
specjalizacji miałyby zostać określone przez Sąd w
regulaminie postępowania, ale sama zasada powinna zostać zapisana w
statucie, co pozwoli zapewnić jej trwałość. Przepis
mógłby mówić o tym, że Sąd tworzy właściwą
liczbę izb wyspecjalizowanych, nie mniejszą niż dwie.
Mógłby on zostać włączony do art. 50 statutu jako dodatkowy
akapit między akapitem pierwszym a akapitem drugim w brzmieniu: Na potrzeby dziedzin, w których
napływa znacząca liczba spraw, Trybunał powołuje izby
wyspecjalizowane, którym przydziela się sprawy z danego zakresu
tematycznego. Liczba izb wyspecjalizowanych wynosi co najmniej dwie. 38.
Przy obecnej organizacji pracy Sądu prezes
Sądu jest w znacznym stopniu obciążony rozpatrywaniem spraw w
przedmiocie środka tymczasowego i nie posiada wystarczająco dużo
czasu na ogólne zarządzanie sprawami. Należy również
zauważyć, że właściwie nie posiada on szerokich
kompetencji w zakresie takiego zarządzania. 39.
Komisja zaleca więc ustanowienie funkcji
wiceprezesa Sądu, podobnie jak w przypadku Trybunału. W tym celu
wystarczyłoby zastosowanie do Sądu nowego art. 9a. Należy
więc w art. 47 akapit pierwszy włączyć odniesienie do tego
artykułu. Równocześnie powinien zostać zmieniony regulamin
postępowania przed Sądem, aby zwiększyć kompetencje prezesa
do zarządzania sprawami, w szczególności jeśli chodzi o ich
rozdział pomiędzy sędziów. 40.
Aby zwiększyć skuteczność
wprowadzanych zmian, wiceprezes mógłby dzielić z prezesem zadania
związane z rozpatrywaniem spraw w przedmiocie środka tymczasowego. W
takim przypadku art. 47 akapit pierwszy zawierałby tylko odniesienie do
art. 9a akapit pierwszy i należałoby wprowadzić art. 48a w
brzmieniu: Wiceprezes wspiera prezesa Sądu.
Zastępuje on prezesa w razie wystąpienia przeszkody
w wykonywaniu jego obowiązków, jeżeli stanowisko prezesa
pozostaje nieobsadzone. Zastępuje on prezesa również w wykonywaniu
zadań wskazanych w art. 39 na warunkach określonych w regulaminie
postępowania. 41.
Komisja jest zdania, że z punktu widzenia
praktycznego, po osiągnięciu zgody w zakresie zwiększenia liczby
sędziów, Sąd powinien otrzymać środki budżetowe
umożliwiające rekrutację znacznej liczby referendarzy jeszcze
przed przyjęciem i wejściem w życie zmian statutu. Nowi
referendarze, przydzieleni obecnym sędziom, mogliby wspomagać ich w
rozpatrywaniu zawisłych spraw, zanim nowi sędziowie obejmą
stanowiska. Po objęciu stanowisk przez nowych sędziów referendarze ci
zostaliby przydzieleni do ich gabinetów. 42.
Kolejna sprawa związana ze zwiększeniem
liczby sędziów Sądu to system nominacji sędziów. Zasady
mianowania sędziów Sądu określone są bezpośrednio w
Traktatach. Podobnie jak sędziowie Trybunału, sędziowie
Sądu mianowani są za wspólnym porozumieniem przez rządy
państw członkowskich na okres sześciu lat (art. 19 ust. 2 TUE
oraz art. 254 akapit drugi TFUE). Artykuł 254 zawiera zasadę
częściowego odnowienia składu sędziowskiego, które
następuje co trzy lata. Jedyny element, który może zostać
określony w statucie, to liczba sędziów (art. 254 akapit pierwszy
TFUE) pod warunkiem, że w skład Sądu wejdzie jeden sędzia z
każdego państwa członkowskiego (art. 19 ust. 2 TUE). 43.
Władze ustawodawcze nie mają kompetencji
do zmiany ustalonych zasad, zatem do państw członkowskich należy
nieformalne uzgodnienie systemu nominacji sędziów. Od momentu gdy liczba
sędziów nie będzie odpowiadać liczbie państw
członkowskich ani stanowić jej wielokrotności, taki system
wydaje się w praktyce niezbędny, aby umożliwić szybkie i
bezkonfliktowe nominacje. 44.
Komisja wzywa więc państwa
członkowskie, aby w momencie przyjęcia zmian do statutu przez organy
prawodawcze ogłosiły wspólną deklarację
określającą uzgodniony system mianowania sędziów.
Deklaracja ta mogłaby zostać opublikowana do wiadomości w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. 45.
Komisja uważa, że przy podejmowaniu
decyzji w sprawie systemu mianowania, państwa członkowskie powinny
zadbać o uwzględnienie pewnych podstawowych zasad. Przede wszystkim
należy zagwarantować mianowanie osób najbardziej odpowiednich do
piastowania tej funkcji i posiadających właściwe kwalifikacje.
Częściowo cel ten jest zagwarantowany przez opinię wydawaną
przez komitet ustanowiony na mocy art. 255 TFUE. Konieczne jest ponadto
zagwarantowanie pewnej stabilności składu Sądu poprzez
zachowanie w największym możliwym stopniu możliwości
ponownego mianowania po upływie kadencji. Ze względu na
szczegółowość kwestii rozpatrywanych przez Sąd oraz coraz
większą potrzebę wewnętrznej specjalizacji duże
znaczenie ma umożliwienie ponownego mianowania sędziów, którzy właściwie
wykonywali swoje zadania. W razie gdyby zmiana liczby sędziów z 27 do 39
miała zagrozić tej zasadzie, należałoby się
poważnie zastanowić nad celowością podejmowanej reformy.
Równocześnie Komisja ma świadomość, że państwa
członkowskie popierają system gwarantujący jak najlepsze
odzwierciedlenie w składzie Sądu wszystkich krajowych systemów
prawnych. 46.
Zwiększenie liczby sędziów z 27 do 39 z
częściowym odnowieniem składu dotyczącym co trzy lata
naprzemiennie 20 i 19 sędziów, bez wątpienia utrudni równoczesne
dążenie do realizacji powyższych tych celów. 47.
Komisja jest jednak zdania, że można
znaleźć zadowalające rozwiązanie i w tym celu poddaje
państwom członkowskim pod rozwagę dwa możliwe modele. 48.
Pierwszy z nich został opracowany z
uwzględnieniem rygorystycznej równowagi między państwami
członkowskimi dzięki systemowi rotacji opartemu na zasadzie
równości przy jednoczesnym zachowaniu możliwości ponownego
mianowania po upływie kadencji. Dwie podstawowe zasady tego modelu
zakładają, że w skład Sądu musi wchodzić co najmniej
jeden i nie więcej niż dwóch sędziów z każdego państwa
członkowskiego, a w przypadku dwóch sędziów tej samej
narodowości, ich kadencja musi obejmować trzyletni odstęp
(kadencja równoczesna mogłaby stanowić zagrożenie dla
niezależności sędziów, którzy konkurowaliby ze sobą o
kolejną kadencję). Przy zachowaniu tych dwóch zasad mianowanie
sędziów przebiegałoby następująco: · sporządzano by rotacyjną listę obejmującą 27
państw członkowskich. Lista ta mogłaby być sporządzana
losowo lub zachowywać porządek ustanowiony w art. 3 ust. 3
protokołu nr 36 do Traktatów; · przy okazji każdego częściowego odnowienia składu
sędziowskiego, brano by pod uwagę państwa, które nie mają
sędziego wśród dwudziestu (albo dziewiętnastu) sędziów
znajdujących się w połowie kadencji i sędziowie z tych
państw byliby mianowani w pierwszej kolejności. Może to
dotyczyć zarówno sędziów kończących kadencję
(jeśli mają obywatelstwo tych państw) lub nowych sędziów; · następnie w celu określenia narodowości pozostałych
sędziów, odwoływano by się do wcześniej sporządzonej
rotacyjnej listy, zachowując zasadę maksymalnej liczby dwóch
sędziów z jednego państwa członkowskiego. Podobnie jak
powyżej, może to dotyczyć zarówno sędziów
kończących kadencję (jeśli mają obywatelstwo tych
państw) lub nowych sędziów; · tak samo wyglądałoby kolejne częściowe odnowienie
składu sędziowskiego, z zastrzeżeniem kontynuacji listy
rotacyjnej (innymi słowy mianowanie rozpoczynałoby się od
państwa członkowskiego figurującego bezpośrednio po
państwie, z którego poprzednio mianowano ostatniego sędziego); · tak wybrani kandydaci są opiniowani przez komitet ustanowiony w
art. 255 TFUE. Niezależnie od opinii tego komitetu nie byłoby
możliwe odstąpienie od systemu mianowania. Inaczej mówiąc,
jeśli powstaną wątpliwości w stosunku do danego kandydata
na sędziego, państwo członkowskie będzie mogło
przedstawić kolejną osobę. 49.
Drugi model proponowany przez Komisję
został opracowany w dążeniu do odzwierciedlenia równowagi
między zapewnieniem jak najlepszej reprezentacji w składzie Sądu
wszystkich krajowych systemów prawnych a koniecznością sprostania
wymogom Sądu składającego się z wyspecjalizowanych
tematycznie izb. W tym celu połowa nowych sędziów (czyli
sześciu) byłaby mianowana w procedurze ściśle
związanej z zapotrzebowaniem tematycznym. 50.
Podobnie jak w przypadku pierwszego modelu, podstawowa
zasada zakładałaby, że w skład Sądu musi wchodzić
co najmniej jeden i nie więcej niż dwóch sędziów z każdego
państwa członkowskiego. Mianowanie sędziów przebiegałoby
następująco: ·
przy każdym częściowym odnowieniu
składu sędziowskiego wybierano by trzech sędziów z
uwzględnieniem kwalifikacji potrzebnych do zasiadania w jednej z
wyspecjalizowanych izb powołanych przez Sąd. W tym celu każde
państwo może przedstawić jednego kandydata. Wyboru kandydatów
dokonują państwa członkowskie w oparciu o opinię komitetu,
o którym mowa w art. 255 TFUE. Państwa członkowskie wnoszą do
komitetu o uwzględnienie w opinii kwalifikacji kandydatów w dziedzinie
specjalizacji danej izby oraz uszeregowanie wybranych kandydatów w
kolejności odpowiadającej wynikom. Aby uniknąć opóźnień
i blokowania kandydatur, państwa członkowskie powinny uzgodnić
wcześniej stanowisko, które przyjmą na podstawie opinii komitetu. ·
Szesnastu lub siedemnastu sędziów byłoby
mianowanych zgodnie z systemem rotacyjnym opisanym w poprzednim modelu, z
małym dostosowaniem: państwo członkowskie, którego kandydat
został w ramach danego odnowienia składu sędziowskiego mianowany
w procedurze odnoszącej się do specjalizacji tematycznej, nie
może w ramach tego samego odnowienia składu korzystać z prawa
wyznaczenia sędziego, które przysługuje mu podług listy
rotacyjnej. 51.
Należy również dokładnie
określić sposób pierwszego mianowania dwunastu dodatkowych
sędziów. Ponieważ kwestia ta jest obecnie bardzo pilna, nie
można czekać do kolejnego częściowego odnowienia składu
sędziowskiego Sądu w 2013 i 2016 r., aby do Sądu mogły
dołączyć dwie grupy po sześciu sędziów. Dwunastu
nowych sędziów powinno zostać mianowanych jak najszybciej po
wejściu w życie zmian statutu. Równocześnie kadencje nowych sędziów
muszą zostać dostosowane do obecnie trwającej kadencji, aby
zachować zgodność z art. 254 TFUE, który przewiduje
częściowe odnowienie składu sędziowskiego co trzy lata. W
tym celu Komisja proponuje dostosowanie kadencji nowych sędziów do dat
częściowego odnowienia składu sędziowskiego, poprzez
odpowiednie wydłużenie okresu pełnienia funkcji.
Konieczność zastosowania się do wszystkich tych wymogów na raz
sprawi, że nowi sędziowie będą sprawowali swoje funkcje
przez okres czasu, który nie będzie odpowiadał sześcioletniej
kadencji przewidzianej w Traktatach. 52.
Z uwagi na te okoliczności Komisja jest
zdania, że ze względu bezpieczeństwa prawnego należy do
propozycji Trybunału włączyć przepis przejściowy.
Przepis ten mówiłby o natychmiastowym objęciu funkcji przez nowych
sędziów, przed oficjalnym rozpoczęciem sześcioletniej kadencji.
Z drugiej strony określałby okres sprawowania funkcji przez nowych
sędziów. Zasada ta mogłaby zostać włączona do art. 3
jako ust. 3: 3. Dwunastu sędziów mianowanych w
wyniku wejścia w życie niniejszego rozporządzenia obejmuje
funkcje bezzwłocznie po złożeniu ślubowania. Kadencja
sześciu losowo wybranych sędziów kończy się po pierwszym
częściowym odnowieniu składu sędziowskiego Sądu
przeprowadzanym po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia.
Kadencja sześciu pozostałych sędziów kończy się
sześć lat po drugim częściowym odnowieniu składu
sędziowskiego Sądu przeprowadzanym po wejściu w życie
niniejszego rozporządzenia. 53.
Jeśli chodzi o obywatelstwo pierwszych
dwunastu dodatkowych sędziów, Komisja proponuje, aby było ono
określane w drodze losowania lub według porządku ustalonego w
art. 3 ust. 3 protokołu nr 36 do Traktatów. Zmiany odnoszące
się do Sądu do spraw Służby Publicznej 54.
Trybunał proponuje włączenie do
statutu możliwości ustanowienia w sądach wyspecjalizowanych
sędziów ad interim, którzy zastępowaliby sędziów, którym
trwała przeszkoda w wykonywaniu obowiązków uniemożliwia
udział w rozpoznawaniu spraw. W rzeczywistości przepis taki
znajduje zastosowanie wyłącznie do Sądu do Spraw
Służby Publicznej i w tym celu proponuje się przyjęcie
odpowiedniego rozporządzenia. Jego treść przewidywałaby
mianowanie przez Radę trzech sędziów ad interim spośród
byłych sędziów Trybunału. Sędzia ad interim byłby
wzywany do objęcia obowiązków na wypadek zaistniałej lub
przewidywanej przeszkody w wykonywaniu obowiązków przez któregokolwiek z
sędziów Sądu do spraw Służby Publicznej na okres co
najmniej trzech miesięcy. 55.
Komisja jest świadoma, że w organie
sądowniczym o ograniczonym składzie sędziowskim
dłuższa nieobecność jednego lub kilku członków
może spowodować poważne utrudnienia praktyczne. Zaproponowane
rozwiązanie wydaje się zatem właściwe. 56.
Regulamin postępowania przed Sądem do
spraw Służby Publicznej musi zostać zmieniony w wyniku
przyjęcia omawianego rozporządzenia, w szczególności w celu
dostosowania zasad dotyczących składu izb oraz przyznawania spraw.
Sędziowie ad interim będą sprawować funkcje
wyłącznie w odniesieniu do spraw, w rozpatrywaniu których
będą uczestniczyć, co oznacza, że nie będzie ich
dotyczył system rotacyjny przewidziany przez regulamin postępowania. 57.
Komisja pragnie przedstawić uwagi
dotyczące art. 2 i 5 przedstawionego projektu rozporządzenia. 58.
Jeśli chodzi o art. 2, należy
sprecyzować porządek, w jakim trzej sędziowie ad interim
powoływani byliby do pełnienia funkcji, gdy spełnione
zostaną warunki związane z przeszkodą w wykonywaniu
obowiązków przez któregoś z sędziów. Komisja zaleca
sprecyzowanie tej kwestii w drodze decyzji Rady ustanawiającej listę
sędziów ad interim. W tym celu odpowiednie byłoby dodanie na
końcu art. 2 ust. 1 akapit pierwszy zdania w brzmieniu: Lista ta określa porządek
obejmowania funkcji przez sędziów ad interim zgodnie z art. 2 akapit
drugi. 59.
Ponadto w art. 2 ust. 2 akapit drugi należy
dodać słowa „zgodnie z porządkiem” po słowach „prezes
Sądu wzywa sędziego ad interim do objęcia funkcji”. 60.
W proponowanym art. 5 pod tym samym wyrażeniem
(„funkcje ulegają zakończeniu”) kryją się dwa różne
przypadki: akapit pierwszy i akapit trzeci odnoszą się do
definitywnego wykreślenia z listy, zaś akapit drugi reguluje
zakończenie wykonywania obowiązków przez sędziego ad interim,
który pozostaje mianowany i nadal będzie figurował na liście,
ale zaprzestaje wykonywania obowiązków w związku z powrotem
sędziego, którego zastępował. Komisja proponuje wprowadzenie
dokładniejszego rozróżnienia między tymi dwiema sytuacjami
poprzez uregulowanie ich w osobnych artykułach. 61.
Innymi słowy w przypadku powrotu
zastępowanego sędziego Sąd do spraw Służby Publicznej
(wszyscy sędziowie ze stałego składu Sądu czy tylko ci,
który wchodzą w skład danej izby?) może swobodnie
zdecydować o utrzymaniu sędziego ad interim w wykonywaniu funkcji do
czasu zamknięcia (wszystkich czy niektórych?) spraw, w których rozpoznaniu
uczestniczył. Pociąga to za sobą pewne ryzyko, ponieważ
sytuacja, gdy zachowanie funkcji przez sędziego ad interim miałoby
zależeć od opinii stałych sędziów, którzy z nim
współpracują, mogłaby wpłynąć na
bezstronność w wykonywaniu przez niego zadań. Komisja jest zatem
zdania, że bardziej odpowiednim rozwiązaniem byłoby
określenie obiektywnych kryteriów, według których sędzia ad
interim pozostawałby na stanowisku nawet po ustaniu przeszkody w
wykonywaniu obowiązków przez zastępowanego sędziego.
Tytułem przykładu Komisja proponuje, aby sędzia ad interim
zachowywał swoje funkcje do czasu zamknięcia spraw, w których
rozpoznaniu uczestniczył. Zagwarantowałoby to większą
stabilność izb orzekających. Komisja proponuje zatem inne
sformułowanie art. 5 rozporządzenia: Artykuł 5 Nazwisko sędziego ad interim zostaje
wykreślone z listy, o której mowa w art. 2 ust. 1 akapit pierwszy, wskutek
jego śmierci, rezygnacji lub na podstawie decyzji o zwolnieniu go z
funkcji, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 6 akapity pierwszy i drugi
statutu. Sędzia ad interim, którego nazwisko
zostało wykreślone z listy, o której mowa w art. 2 ust. 1 akapit
pierwszy, zostaje zastąpiony, zgodnie z procedurą przewidzianą w
tym przepisie, na okres pozostający do chwili upływu
ważności tej listy. Artykuł 5a Funkcje sędziego ad interim
ulegają zakończeniu wskutek ustania przeszkody w wykonywaniu
obowiązków odnoszącej się do sędziego zastępowanego
przez sędziego ad interim. Niemniej sędzia ad interim pozostaje na
stanowisku do czasu zamknięcia spraw, w których rozpoznaniu
uczestniczył. Zmiany odnoszące się do
wszystkich sądów 62.
Trybunał proponuje zniesienie ujednoliconego
terminu dziesięciu dni uwzględniającego
odległość, ponieważ w dobie wykorzystania nowych
technologii jego istnienie nie wydaje się dłużej uzasadnione. 63.
Nie można zaprzeczyć, że ujednolicony
termin dziesięciu dni uwzględniający odległość
nie spełnia obecnie funkcji, dla której został stworzony, czyli
kompensacji czasu koniecznego dla doręczenia dokumentów kurierem lub
pocztą. Niezależnie od tego, ten dodatkowy termin okazuje się
niekiedy bardzo potrzebny stronom i innym zainteresowanym, aby mogły
przedłożyć dokumenty procesowe w terminie. 64.
Zdaniem Komisji ta zmiana nie ma
pierwszorzędnego znaczenia i, gdyby to od niej zależało, nie
miałaby nic przeciwko utrzymaniu aktualnego systemu. Nie stanowi dla niej
również problemu dostosowanie się do zniesienia ujednoliconego
terminu uwzględniającego odległość. 65.
Jeśli jednak ujednolicony termin
dziesięciu dni uwzględniający odległość zostanie
zniesiony, Komisja proponowałaby wydłużenie niektórych terminów
przewidzianych w statucie[3]:
·
termin dwóch miesięcy na
przedłożenie uwag na piśmie dotyczących wniosku o wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym (art. 23 akapit drugi statutu) powinien
zostać wydłużony do dziesięciu tygodni, ze względu na
skomplikowane prace przygotowawcze, których takie uwagi często
wymagają w szczególności od państw członkowskich i
instytucji; ·
termin dwóch miesięcy na wniesienie
odwołania od orzeczeń Sądu (art. 56 akapit pierwszy) lub
Sądu do spraw Służby Publicznej (załącznik I art. 9
akapit pierwszy) powinien również zostać wydłużony do
dziesięciu tygodni, ponieważ w tym czasie strony muszą najpierw
podjąć decyzję o wniesieniu odwołania (co może
wymagać czasu ze względu na wewnętrzne wymogi proceduralne), a
następnie sformułować treść odwołania; ·
termin dwóch miesięcy na wniesienie
odwołania od orzeczeń Sądu lub Sądu do spraw
Służby Publicznej w sprawie odrzucenia wniosku o przystąpienie
do sprawy w charakterze interwenienta (art. 57 akapit pierwszy oraz
załącznik I art. 10 akapit pierwszy) powinien zostać
wydłużony do trzech tygodni. 66.
Wydłużone powinny zostać
również inne terminy określone w regulaminach postępowania: ·
termin siedmiu dni na wniesienie wniosku w
przedmiocie umożliwienia przedstawienia repliki lub dodatkowych uwag na piśmie
w następstwie repliki w odwołaniu wzajemnym (RP Trybunału art.117
ust. 1 i 2 ostatnie zdanie oraz RP Sądu art. 143 ust. 1 i 2 ostatnie
zdanie). ·
termin jednego miesiąca na
przedłożenie uwag w ramach ponownego rozpoznania (RP Trybunału
art. 123e akapit drugi); ·
termin dwóch miesięcy na
przedłożenie uwag na piśmie w przedmiocie odesłania
prejudycjalnego EFTA (RP Trybunału art. 123g akapit trzeci). 67.
Wreszcie, byłoby pożądane, aby w
zamian za zniesienie ujednoliconego terminu uwzględniającego
odległość, bieg terminów procesowych ulegał zawieszeniu
podczas dwóch pierwszych tygodni sierpnia oraz między 20 grudnia a 3
stycznia. W praktyce w tych okresach wakacyjnych wyjątkowo trudno
byłoby przestrzegać terminów skróconych o dziesięć dni. Podsumowanie Komisja przychyla
się do zmian statutu zaproponowanych przez Trybunał z
zastrzeżeniem zmian wskazanych w pkt 16, 23, 24, 31, 37, 40, 52, 58, 59, 61
i 65 niniejszej opinii oraz pod warunkiem jednoczesnego przyjęcia przez
państwa członkowskie systemu mianowania sędziów Sądu. Niniejsza opinia przekazywana jest
również Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. [1] Tytułem przykładu, ponad dwa lata wynosił
okres między wnioskiem w sprawie utworzenia Sądu do spraw
Służby Publicznej (COM(2003)705 z dnia 19 października 2003 r.)
a rozpoczęciem jego funkcjonowania (decyzja prezesa Trybunału
Sprawiedliwości stwierdzająca, że Sąd do spraw
Służby Publicznej Unii Europejskiej został prawidłowo
ukonstytuowany, Dz.U. L 325 z 12.12.2005). [2] Jeśli chodzi o odniesienie do art. 9a, zob.
poniżej pkt 39. [3] Nie można zmienić terminów ustalonych
wyraźnie w traktatach, jak termin dwóch miesięcy na
złożenie skargi o stwierdzenie nieważności (art. 236 TFUE)
lub termin jednego miesiąca przewidziany w art. 269 TFUE.