18.1.2011   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 15/41

—

Bezdomność to skrajna forma ubóstwa i wykluczenia społecznego. Dlatego w strategii UE na rzecz zabezpieczenia społecznego i integracji społecznej należy poświęcić temu zjawisku większą uwagę. Zjawisko wysokiej bezdomności nie przynosi chwały Unii Europejskiej. Europejski Rok Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym 2010 jest odpowiednią chwilą, by zwrócić uwagę na ten uporczywy problem, który w kontekście kryzysu gospodarczego może się jeszcze nasilić. Wszelkie inicjatywy zmierzające do rozwiązania tego problemu powinny oczywiście być opracowane w perspektywie długoterminowej i wykraczać poza horyzont roku 2010 i obecnego kryzysu.

—

Komitet podkreśla istotną rolę władz lokalnych i regionalnych w praktycznym i skutecznym działaniu na rzecz zwalczania bezdomności. To na nich spoczywa faktyczna odpowiedzialność za zajmowanie się tym problemem, ponadto dysponują one dużym doświadczeniem, a często także sprawnie działającymi metodami i programami ukierunkowanymi na wczesną, doraźną lub też długofalową pomoc. Zwiększa to potrzebę wyraźniejszego podziału kompetencji między poszczególnymi władzami i poszczególnymi szczeblami. Należy tu jednak także wspomnieć, że problem bezdomności może być szczególnie dotkliwy w pewnych regionach danego państwa lub w pewnych krajach. Dlatego muszą istnieć mechanizmy europejskie i krajowe umożliwiające pomoc gospodarczą dla regionów o wysokiej bezdomności, także w interesie spójności terytorialnej i społecznej.

Sprawozdawca

:

Tore HULT (SE/PSE), zastępca burmistrza Alingsås, Szwecja

1.

Komitet przypomina, że spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – jeden z fundamentów Unii Europejskiej – nie jest możliwa, dopóki w UE są grupy ludności bezdomnej i przez to bez perspektyw na rozwój osobisty i zawodowy. Za szczególnie niepokojące Komitet uważa zjawisko bezdomności wśród dzieci i młodzieży.

2.

Bezdomność to skrajna forma ubóstwa i wykluczenia społecznego. Dlatego w strategii UE na rzecz zabezpieczenia społecznego i integracji społecznej należy poświęcić temu zjawisku większą uwagę. Zjawisko wysokiej bezdomności nie przynosi chwały Unii Europejskiej. Europejski Rok Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym 2010 jest odpowiednią chwilą, by zwrócić uwagę na ten uporczywy problem, który w kontekście kryzysu gospodarczego może się jeszcze nasilić. Wszelkie inicjatywy zmierzające do rozwiązania tego problemu powinny oczywiście być opracowane w perspektywie długoterminowej i wykraczać poza horyzont roku 2010 i obecnego kryzysu.

3.

Jako główne założenie należy przyjąć, że państwa członkowskie UE stoją w obliczu wspólnego problemu. Bezdomność dotyka osób o różnym poziomie wykształcenia, pochodzących z różnych kręgów kulturowych i które miały wcześniej różny status ekonomiczny. Zjawisko to występuje we wszystkich państwach Unii. W celu zapobiegania bezdomności oraz jej ograniczenia trzeba więc podjąć wspólne działania.

4.

Bezdomność wiąże się z wielkimi tragediami osobistymi jednostek. Zjawisko to powoduje również ogromne koszty dla społeczeństwa. Gdyby udało się zmniejszyć liczbę bezdomnych, obciążenie społeczne byłoby mniejsze i więcej obywateli uczestniczyłoby w życiu społecznym, co z kolei przyczyniłoby się do rozwoju Europy.

5.

Komitet podkreśla, że do bezdomności dochodzi w wyniku splotu powiązanych ze sobą okoliczności, dlatego nie należy upatrywać jej przyczyn wyłącznie w problemach osobistych.

6.

Zdaniem Komitetu na przyczyny bezdomności składa się wiele powiązanych ze sobą czynników, takich jak brak mieszkań po przystępnych cenach, niskie płace, uzależnienia i niedostateczna opieka nad osobami uzależnionymi, zaburzenia psychiczne, choroby, przemoc domowa, bezrobocie, trudne relacje międzyludzkie, ubóstwo, powrót do społeczeństwa po pobycie w zakładzie karnym, zmiana zasad przyznawania pomocy społecznej i ograniczenie jej wymiaru. Szczególnie ważna jest postawa właścicieli mieszkań wobec bezdomnych oraz kwestia, w jakim stopniu mogą oni przyczynić się do zapewnienia tym osobom własnego miejsca zamieszkania. Aby starania te były skuteczne, konieczna jest koordynacja oraz podjęcie wielu różnorodnych środków.

7.

Zdaniem Komitetu potrzebna jest o wiele lepsza wiedza o tym, jak dochodzi do bezdomności i jakie mechanizmy ją utrwalają. Wiedza taka to podstawowy warunek, by można było podjąć skuteczne środki w różnych dziedzinach polityki.

8.

Komitet odnosi się do bezdomności z zaniepokojeniem i jest zdania, że konieczne są wysiłki na wielu płaszczyznach, mające na celu z jednej strony zapobieganie temu zjawisku, z drugiej zaś uwrażliwienie na nie społeczeństwa. Ważne jest także tworzenie zachęt do budowania mieszkań.

9.

Komitet podkreśla istotną rolę władz lokalnych i regionalnych w praktycznym i skutecznym działaniu na rzecz zwalczania bezdomności. To na nich spoczywa faktyczna odpowiedzialność za zajmowanie się tym problemem, ponadto dysponują one dużym doświadczeniem, a często także sprawnie działającymi metodami i programami ukierunkowanymi na wczesną, doraźną lub też długofalową pomoc. Zwiększa to potrzebę wyraźniejszego podziału kompetencji między poszczególnymi władzami i poszczególnymi szczeblami. Należy tu jednak także wspomnieć, że problem bezdomności może być szczególnie dotkliwy w pewnych regionach danego państwa lub w pewnych krajach. Dlatego muszą istnieć mechanizmy europejskie i krajowe umożliwiające pomoc gospodarczą dla regionów o wysokiej bezdomności, także w interesie spójności terytorialnej i społecznej.

10.

Zdaniem Komitetu, aby udało się zrealizować przekrojową strategię zwalczania bezdomności, instytucje UE muszą bardziej zdecydowanie wspierać rozwój w tej dziedzinie i monitorować ustalone działania. Nie może to oczywiście stać w sprzeczności z poszanowaniem zasady pomocniczości ani z uznaniem decydującej roli władz lokalnych i regionalnych.

11.

Komitet stwierdza, że w deklaracjach międzynarodowych oraz legislacjach krajowych widoczna jest coraz silniejsza wola podnoszenia świadomości o zjawisku bezdomności jako o istotnym problemie społecznym. W niektórych krajach prawo do mieszkania jest zapisane w konstytucji.

12.

Wiele opisanych tu propozycji i środków opiera się na tych istotnych, wspólnych podstawach i istniejących już ramach, co oznacza, że najważniejsze kwestie dotyczące problemu bezdomności można rozwiązać bez tworzenia nowych instrumentów prawnych.

13.

Nie istnieje wspólna europejska definicja bezdomności. Z tego względu Komitet apeluje do państw członkowskich o przyjęcie – w takim stopniu, jak to możliwe – typologii ETHOS (European Typology of Homelessness and Housing Exclusion, Europejska Typologia Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego). Umożliwiłoby to porównanie sytuacji w państwach członkowskich oraz wyników poszczególnych inicjatyw. W typologii tej stosuje się następujące określenia:

—

bez dachu nad głową (osoby, które są pozbawione jakiegokolwiek schronienia i śpią na ulicy),

—

bez mieszkania (osoby zakwaterowane tymczasowo w placówkach dla bezdomnych, w schroniskach, w innych placówkach zbiorowego zakwaterowania przeznaczonych dla określonych grup, w mieszkaniach wspieranych itp.),

—

niezabezpieczone mieszkanie (osoby, które mieszkają w mieszkaniach bez stałej umowy najmu albo z braku własnego mieszkania mieszkają u rodziny lub znajomych),

—

nieodpowiednie mieszkanie (osoby, które mieszkają w barakach, w lokalach bez węzła sanitarnego, lokalach, które według przepisów prawa krajowego nie nadają się do zamieszkania, w przyczepach lub domkach kempingowych nieprzeznaczonych do zamieszkania całorocznego oraz w warunkach nadmiernego zagęszczenia).

14.

Zdaniem Komitetu walka z bezdomnością musi być priorytetem w działaniach UE na rzecz integracji społecznej – między innymi z tego powodu, że Komitet Ochrony Socjalnej ustanowił kwestię bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego głównym zagadnieniem 2009 r. Zwłaszcza rok 2010 – jako europejski rok tematyczny poświęcony walce z ubóstwem – stanowi doskonałą okazję do intensywniejszych starań na rzecz zwalczania najbardziej skrajnej formy wykluczenia, jaką jest bezdomność.

15.

Dobrej jakości mieszkanie po przystępnej cenie jest podstawowym dobrem osobistym oraz prawem. Dlatego państwa członkowskie muszą podjąć wszelkie możliwe wysiłki i działania, by wszystkim ludziom, którzy zgodnie z prawem krajowym są do tego uprawnieni, pomóc w znalezieniu lokum.

16.

Ukazując oczywiste społeczne skutki bezdomności dla osób nią dotkniętych, należy także podkreślić korzyści społeczne i ekonomiczne wynikające z faktu posiadania przez człowieka pracy i mieszkania.

17.

Komitet zwraca uwagę na bezpośrednie i pośrednie koszty, jakie powoduje zjawisko bezdomności dla władz lokalnych i regionalnych w państwach członkowskich. Najbardziej znaczące są oczywiście koszty bezpośrednie, które powstają, gdy problem bezdomności powoduje konieczność sięgnięcia do zasobów specjalnych lub ogólnych. Kolejny aspekt to utrata wpływów z podatków, które byłyby pobierane, gdyby osoba bezdomna miała płatne zajęcie. Podsumowując, można stwierdzić, że bezdomność hamuje rozwój gospodarczy wielu państw oraz budowę społeczeństwa na zasadach trwałego i zrównoważonego rozwoju, co jest naszym celem, a także jednym z celów strategii „Europa 2020”.

18.

W świetle dostępnych danych o skutkach gospodarczych rozsądnym rozwiązaniem wydają się programy profilaktyczne, których koszty są bardzo niewielkie w porównaniu z łącznymi kosztami powodowanymi przez bezdomność.

19.

Komitet uważa, że państwa członkowskie powinny uznać znaczenie tego problemu społecznego, a także konieczność dalszego działania i wzmocnienia podejmowanych wysiłków. Podstawowym warunkiem postępów w zwalczaniu bezdomności jest skoordynowane zaangażowanie wszystkich szczebli, które mają z tym zjawiskiem do czynienia (lokalnego, regionalnego, krajowego i międzynarodowego).

20.

Głównym czynnikiem utrudniającym zwalczanie bezdomności jest różnorodność strategii politycznych, które trzeba uruchomić, oraz podział kompetencji między różne organy publiczne. Aby zwalczanie bezdomności było skuteczne, powinno w istocie obejmować między innymi politykę planowania urbanistycznego, budownictwo mieszkaniowe, politykę społeczną, politykę zatrudnienia oraz ochronę zdrowia – w tym i zdrowia psychicznego. Należy zatem wspierać umowne i terytorialne formy współpracy organów odpowiedzialnych za finansowanie mieszkalnictwa, wydających pozwolenia na budowę oraz zapewniających pomoc socjalną.

21.

Komitet podkreśla, że chcąc osiągnąć poprawę sytuacji, należy uwzględnić zarówno działania prewencyjne, jak i działania doraźne i długoterminowe.

22.

Zdaniem Komitetu dostępna wiedza o przyczynach bezdomności nie stanowi wystarczającej podstawy do opracowania strategii politycznych, które w pełni uwzględniałyby ogromną różnorodność osób bezdomnych oraz całą gamę dróg życiowych mogących prowadzić do bezdomności. Ponadto zasady udzielania pomocy powodują często, że bezdomnych dzieli się na sztuczne kategorie, zależnie od tego, do której struktury pomocy trafiają. Ten brak wiedzy ogranicza także możliwości aktywnego udziału bezdomnych w życiu społecznym.

23.

Komitet Regionów uważa, że należy teraz wyjść poza tę wizję i przyjąć ludzkie, indywidualne podejście, oparte na indywidualnych doświadczeniach każdej jednostki, aby zaproponować odpowiednie rozwiązania. Podejście to zakłada, że działania w zakresie zwalczania bezdomności powinny być prowadzone jak najbliżej ludzi nią dotkniętych. Zasadniczą rolę do odegrania mają zatem samorządy lokalne i regionalne.

24.

Komitet Regionów sądzi, że konieczne jest w związku z tym udoskonalenie i rozwinięcie narzędzi statystycznych. Należy wspierać harmonizację danych na poziomie europejskim, kontynuując prace podjęte w związku z typologią ETHOS i, ogólniej, wspierając stosowanie podejścia porównawczego między różnymi państwami członkowskimi. Należy także dążyć do przekształcenia obecnych narzędzi w sposób umożliwiający przyjęcie podejścia indywidualnego, aby uwzględnić przyczyny, które prowadzą do bezdomności, leżą u podstaw naprzemiennych zjawisk wychodzenia z bezdomności i powrotu do niej oraz przyczyniają się do ostatecznego wyjścia ze stanu bezdomności.

25.

Komitet wzywa władze lokalne i regionalne do szeroko zakrojonej współpracy i międzyinstytucjonalnej koordynacji poszczególnych dziedzin, tak by ulepszyć przekrojowe działania i monitorowanie bezdomności. Potrzebne są długofalowa współpraca między władzami lokalnymi i regionalnymi oraz strategie długoterminowe. Dopiero w ten sposób można będzie wykorzenić problem i jego przyczyny, gdyż środki krótkoterminowe lub doraźne nie wystarczą.

26.

W wielu państwach członkowskich brakuje rzetelnych oficjalnych danych o rozmiarze bezdomności, a także danych o skutecznych środkach jej zwalczania. Komitet Regionów apeluje do państw członkowskich, by w drodze współpracy europejskiej przyczyniały się do tworzenia kompleksowej, jednolitej strategii zwalczania bezdomności, a następnie czuwały nad wdrożeniem tej strategii na szczeblu krajowym, co jest niezbędne do jej powodzenia.

27.

Własne mieszkanie to podstawowe dobro osobiste i podstawowy warunek, by człowiek mógł funkcjonować w społeczeństwie i na rynku pracy. Komitet Regionów wzywa zatem Komisję, by dokładniej przeanalizowała zasadę prawa do odpowiedniego mieszkania oraz zbadała, jaki mogłoby ono przyjąć kształt.

28.

Zdaniem Komitetu do zwalczania bezdomności potrzeba energicznego działania. Trzeba koniecznie zająć wspólne stanowisko w sprawie tego zjawiska i w ten sposób stworzyć podstawę do przyszłej pracy. Inaczej ryzykuje się, że działania będą prowadzone w sposób rozczłonkowany i bez koniecznej koordynacji. Działania, które już prowadzi wiele władz lokalnych i regionalnych, trzeba rozwijać i rozpowszechniać. Aby zapobiegać bezdomności, potrzebne są krajowe i międzynarodowe modele i metody. Duże znaczenie mają także ogólne wysiłki mające na celu obudzenie w opinii publicznej świadomości problemu i uwrażliwienie społeczeństwa. Przyczyniają się one do zwiększenia i skoncentrowania zaangażowania.

29.

Komitet podkreśla, jak ważne jest zwalczanie w społeczeństwie przekonania, że bezdomność jest wyłącznie sprawą danej osoby. Trzeba zadbać o to, by przyczyny bezdomności były postrzegane w sposób bardziej wielostronny, a także by badano jej skutki dla społeczeństwa. Dlatego Komisja powinna podjąć środki służące kształtowaniu takiego wielostronnego obrazu.

30.

Komitet wzywa władze lokalne i regionalne do uznania prawa do mieszkania za jedno z podstawowych dóbr osobistych oraz do udziału w badaniu przyczyn, skutków i kosztów bezdomności. Pogłębienie wiedzy o tym zjawisku powinno stanowić podstawę działań i środków na rzecz jego zwalczania i zapobiegania mu, a następnie także oceny ich skuteczności.

31.

Zdaniem Komitetu zgromadzona dotychczas wiedza nie jest wystarczająco rozpowszechniona, a władze nie wykorzystują jej dostatecznie. Trzeba opracować plan, który określałby w ujęciu bardziej strategicznym, w jaki sposób informacje mogą docierać na właściwy szczebel.

32.

Należy jeszcze wyraźniej określić argumenty ekonomiczne przemawiające za zwalczaniem bezdomności. Trzeba umożliwić opracowanie w najbliższych latach szeregu nowych sprawozdań na ten temat. Ta zwiększona wiedza może następnie posłużyć jako podstawa dalszej pracy.

33.

Komitet proponuje utworzenie na szczeblu UE trwałego systemu znajdowania i określania sprawdzonych rozwiązań. Z naciskiem podkreśla, jak ważne jest, by władze lokalne i regionalne wymieniały między sobą sprawdzone rozwiązania dotyczące działań na rzecz podnoszenia świadomości, środków zapobiegawczych, kształcenia personelu oraz zróżnicowanych form wspierania różnych grup bezdomnych.

34.

Komitet nadzwyczaj pozytywnie ocenia inicjatywy i projekty realizowane przez władze lokalne i regionalne na rzecz zwalczania bezdomności, stwierdza jednak, że konieczne jest zwiększenie wymiany sprawdzonych rozwiązań. Może temu posłużyć jakościowy program wymiany personelu zajmującego się w danym państwie członkowskim bezpośrednio problemem bezdomności. Program taki musi być wyposażony w dostateczne środki finansowe. Mógłby on także rozwinąć się w nowego rodzaju centralę wymiany w ramach UE.

35.

Komitet podkreśla, że konieczne jest lepsze zrozumienie rozmiarów zjawiska bezdomności i jego struktury w UE. Cenne byłyby np. dane o rozkładzie bezdomności według wieku, płci, obywatelstwa, warunków społecznych oraz innych ważnych wskaźników. Bez takich informacji trudno będzie wypracować strategię gospodarczą i społeczną konieczną do zapanowania nad tym problemem. Komitet opowiada się za tym, by statystyki te opierały się na definicji bezdomności opracowanej przez FEANTSA. Ma także nadzieję, że Komisja jak najszybciej otrzyma takie zadanie.

36.

Komitet jest zdania, że bezdomność – wpływając na podstawowe dobro osobiste – narusza prawa podstawowe oraz godność ludzką, a także prawo każdego człowieka do decydowania o własnym życiu. Bezdomność najbardziej dotyka dzieci, które często nie mają możliwości wpływania na swoją sytuację. Dlatego Komisja powinna zbadać, na ile możliwe jest wprowadzenie przez państwa członkowskie na szczeblu krajowym jakiejś formy gwarancji, że bezdomność wśród dzieci poniżej 18 roku życia zostanie wyeliminowana. Należałoby rozważyć, czy rozwiązania te nie powinny dotyczyć także osób niepełnosprawnych.

37.

Nigdy dosyć podkreślania, że brak mieszkania to problem sam w sobie. Należy poświęcić większą uwagę pozytywnym rezultatom próbnego wdrażania podejścia „Housing First” („najpierw mieszkanie”), przy założeniu, że wraz z oferowanym mieszkaniem bezdomny otrzymuje wsparcie konieczne dla rozwiązania innych problemów związanych z bezdomnością.

38.

Specjalne wysiłki i działania informujące powinno się kierować do właścicieli mieszkań. Walcząc z bezdomnością, trzeba przede wszystkim mieć na uwadze uniwersalną zasadę równej godności wszystkich ludzi i przyjmować założenie, że każdy człowiek chce poprawić swą sytuację życiową i wnieść wkład w rozwój społeczeństwa. W staraniach mających na celu zapobieganie deficytowi mieszkań szczególnie ważne znaczenie ma postawa właścicieli. Należy stworzyć szczególne zachęty do udostępnienia mieszkań osobom bezdomnym.

39.

Komitet zwraca uwagę, że należy położyć większy nacisk na kształcenie i szkolenie osób, którzy mają zawodowo do czynienia z problemem bezdomności. W krajach, w których pracownicy szkół, wymiaru sprawiedliwości, służby zdrowia, opieki psychologicznej, służb socjalnych oraz policji przeszli specjalne przeszkolenie, notuje się duże postępy w działaniach na rzecz zwalczania bezdomności na wczesnym etapie. Przy planowaniu następnego okresu finansowania z funduszy strukturalnych trzeba przeznaczyć większe zasoby na ten cel.

40.

Komitet podkreśla znaczenie działań profilaktycznych prowadzonych przez władze lokalne i regionalne, trzeba jednak także dbać o pomoc doraźną. Musi istnieć możliwość udostępnienia tymczasowego mieszkania. Nie do przyjęcia jest jednak, by bezdomni trwale pozostawali zdani na schroniska. Niektóre kraje stosują strategię polegającą na zamykaniu publicznych schronisk dla bezdomnych i proponowaniu im zamiast tego rozwiązań dostosowanych do ich sytuacji i potrzeb. Zapobieganie eksmisjom ma tu zasadnicze znaczenie.

41.

Władze lokalne i regionalne muszą nauczyć się lepiej wspierać potencjał wolontariatu, jaki tkwi w społeczeństwie. Bezdomność to problem strukturalny i polityczny, który wymaga zaangażowania wszystkich władz publicznych – ważną rolę odgrywa jednak również zaangażowanie wolontariackie. Należałoby rozważyć, jak Unia może przyczynić się do tego, by rola wolontariatu zyskała na znaczeniu. Rok 2011 ogłoszony Europejskim Rokiem Wolontariatu należy wykorzystać jako sposobność do podnoszenia świadomości oraz do analizy nowych form współpracy z organizacjami wolontariackimi w tej tak ważnej kwestii.

42.

Komitet proponuje utworzenie na szczeblu UE specjalnego programu finansowego, który miałby na celu wspieranie krajowych, lokalnych i regionalnych wysiłków na rzecz zwalczania bezdomności oraz opracowania kryteriów jakości. Trzeba promować wymianę doświadczeń, tak by optymalizować rezultaty i wykorzystanie zasobów. Komitet zaleca zatem, by w przyszłości fundusze europejskie w większym stopniu uwzględniały tę kwestię.

43.

Komitet proponuje, by tworzyć władzom lokalnym i regionalnym możliwości opracowywania programów służących powrotowi bezdomnych do życia społecznego i zawodowego poprzez wprowadzanie zachęt skłaniających pracodawców do ich zatrudniania. W ten sam sposób szczebel lokalny i regionalny może wspierać integrację poprzez działania edukacyjne zmierzające do upodmiotowienia bezdomnych w społeczeństwie. Trzeba bardziej propagować pozytywne doświadczenia już zdobyte w tym zakresie.

44.

Należy podejść w sposób bardziej usystematyzowany do działań służących gromadzeniu i rozpowszechnianiu informacji o bezdomności.

45.

Komitet proponuje utworzenie europejskiego centrum ds. bezdomności; stałoby się ono organem koordynującym, którego obecnie brakuje. Najważniejszym jego zadaniem byłaby koordynacja, jednak przyczyniałoby się ono także do intensyfikacji wymiany wiedzy i wspólnych strategii. Komitet zwraca się do Komisji Europejskiej, by zbadała możliwości utworzenia takiego centrum, które powinno zajmować się również analizą sytuacji bezdomnych w państwach członkowskich. Do jego zadań należałyby także koordynacja i wspieranie reform w państwach członkowskich, między innymi przez wymianę sprawdzonych rozwiązań. Ponadto wysiłki podejmowane na szczeblu wspólnotowym zyskałyby znaczącą wartość dodaną, gdyby w dziedzinie zabezpieczenia społecznego i integracji społecznej zdecydowano się stosować metodę otwartej koordynacji.

46.

Uważa, że bezdomność kobiet jest coraz powszechniejszym zjawiskiem i że należy uwzględnić szczególnie trudne położenie bezdomnych kobiet pod względem społeczno-ekonomicznym i związanym z zatrudnieniem, a także w związku z trudnościami, które wciąż istnieją w dostępie do usług. Państwa członkowskie muszą zająć się tą kwestią w sposób szczególny.