PL

|| KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 18.10.2010

KOM(2010) 571 wersja ostateczna

 

ZIELONA KSIĘGA

w sprawie szerszego stosowania e-zamówień w UE

SEK(2010) 1214

ZIELONA KSIĘGA

w sprawie szerszego stosowania e-zamówień w UE

1. Czemu służy zielona księga w sprawie e-zamówień?

Termin „e-zamówienia” dotyczy stosowania przez instytucje rządowe oraz inne organizacje sektora publicznego komunikacji elektronicznej i elektronicznego przetwarzania transakcji przy zakupie towarów i usług lub przy zamówieniach na roboty budowlane. W przypadku procedur zamówień publicznych nie chodzi jednak tylko o przejście z systemów papierowych na elektroniczne. Korzystanie z e-zamówień może znacząco poprawić efektywność poszczególnych zakupów, ogólną administrację zamówieniami publicznymi oraz funkcjonowanie rynków zamówień rządowych.

Wprowadzanie e-zamówień stanowi część ambitnego programu w zakresie e-administracji, który może dokonać zasadniczych zmian w sposobie działania administracji publicznej. W europejskiej agendzie cyfrowej Komisji przewidziano przyjęcie białej księgi, w której opisane zostaną działania, jakie ma podjąć Komisja w celu stworzenia zintegrowanej infrastruktury e-zamówień[1].

Niniejsza zielona księga stanowi pierwszy krok na drodze do osiągnięcia tego celu, jak również do określenia i realizacji ambitnego, lecz realnego programu mającego wykorzystać potencjał TIK do uzyskania wyższej jakości zamówień publicznych na wspólnym rynku.

Stanowi ona pierwszy etap skoordynowanego, ambitnego i wyczerpującego przeglądu obecnych ram zamówień publicznych w UE, na podstawie którego opracowane zostaną wnioski dotyczące reform w prawodawstwie unijnym. Oprócz niej wydana zostanie kolejna zielona księga dotycząca innych kwestii związanych z modernizacją obecnych ram zamówień publicznych w UE.

W 2005 r. ministrowie UE wyrazili nadzieję, że „do 2010 r. co najmniej 50 % zamówień publicznych o wartości powyżej progu UE będzie udzielanych w formie elektronicznej”[2]. Aby to osiągnąć, Komisja dokonała zmiany przepisów i przyjęła plan działania w zakresie e-zamówień z 2004 r.[3] Pomimo tego faktyczna realizacja pozostaje w tyle za początkowymi założeniami, ze względu na techniczną, logistyczną i administracyjną złożoność takiego przejścia. Z oceny Komisji[4] wynika, że za pomocą systemów elektronicznych przyznaje się mniej niż 5 % łącznej kwoty budżetów przeznaczonych na zamówienia publiczne w państwach członkowskich, które są liderami tego procesu[5].

Komisja uważa, że nadszedł czas, by ponownie skoncentrować działania wspólnotowe na wdrożeniu e-zamówień przez administrację krajową, regionalną i lokalną. Dostępna już jest niezbędna technologia. W wielu regionach i państwach członkowskich z powodzeniem działają platformy e-zamówień. Liczba użytkowników tych systemów osiągnęła masę krytyczną i szybko wzrasta. Powstała okazja do rozpowszechnienia najlepszych praktyk oraz skorygowania niedociągnięć w unijnym środowisku prawnym i politycznym, które w przeciwnym wypadku ograniczałyby rozwój e-zamówień.

Jest to ponadto okazja do ujednolicenia prac i procesów w celu zagwarantowania, że główne składniki nowej infrastruktury e-zamówień umożliwiają transgraniczne uczestnictwo w procedurach udzielania zamówień. Niekontrolowany rozwój różnych rozwiązań technicznych i aplikacji mógłby doprowadzić do powstania niepotrzebnych barier blokujących udział wykonawców w procedurach organizowanych w systemach krajów partnerskich. Chociaż transgraniczne uczestnictwo w e-zamówieniach jest jeszcze rzadkością, Komisja uważa, że należy działać teraz, aby uniknąć powstania wielu barier technicznych lub operacyjnych w nowym środowisku e-zamówień.

Czym są e-zamówienia?

E-zamówienia to ogólne pojęcie opisujące zastąpienie procedur papierowych systemem komunikacji i przetwarzania opartym na TIK w całym cyklu udzielania zamówień. Obejmują one wprowadzenie procesów elektronicznych na różnych etapach procesu udzielania zamówienia – publikacja ogłoszeń o przetargach, dostarczenie dokumentacji przetargowej, składanie ofert, ocena, udzielenie zamówienia, dokonanie zlecenia, fakturowanie i płatności.

Procesy związane z fakturowaniem i płatnościami (po udzieleniu zamówienia) nie dotyczą wyłącznie zamówień, w związku z czym w procesie e-zamówień zastosować można rozwiązania opracowane dla szerszego rynku (B2B)[6]. Jednakże na niektórych etapach (ogłaszanie, składanie ofert, ocena i dokonanie zlecenia) niezbędne są indywidualne rozwiązania. Etapy składania ofert, oceny i zlecania stanowią największe wyzwanie, jako że wymagają ustalonego zestawu protokołów i standardów w zakresie wymiany złożonych dokumentów oraz interakcji między nabywcą publiczną a dostawcami.

Niektóre aspekty procesu udzielania zamówień będą wymagały pozostawienia nieautomatycznego sposobu jego prowadzenia. W przypadku niektórych etapów złożonych zamówień (projekty, roboty budowlane) zredukowanie ich do standardowych formatów może okazać się trudne i niezbędna będzie interwencja człowieka. Jednakże istnieje potencjał prowadzenia znacznej części działań związanych z zamówieniami w formacie elektronicznym. Dobrym przykładem jest Korea, gdzie ponad 90 % zamówień publicznych jest prowadzonych za pomocą centralnie zarządzanej platformy KONEPS.

Często zdarza się, że część procedury udzielania zamówienia może być prowadzona elektronicznie, zaś inne części – w sposób nieautomatyczny. Wiele administracji publicznych stworzyło portale służące publikacji ogłoszeń o zamówieniach i zapewnieniu dostępu do dokumentacji przetargowej. Postęp w zakresie stosowania systemów automatycznych do celów składania, rozpatrywania i oceny ofert oraz zlecania jest jednak mniejszy. Ostatecznym celem jest wykorzystanie e-zamówień w całym procesie, czyli automatyzacja wszystkich etapów procedury, od ogłoszenia do płatności, za pomocą środków elektronicznych. Jest to możliwe – służą temu specjalistyczne platformy e-zamówień, które oferują poszczególnym instytucjom zamawiającym wszelką niezbędną pomoc w prowadzeniu elektronicznych procedur udzielania zamówień.

2. Dlaczego e-zamówienia są ważne?

Komisja uważa, że szersze zastosowanie e-zamówień przyniesie następujące korzyści:

a)           Większa dostępność i przejrzystość: e-zamówienia mogą zwiększyć dostęp przedsiębiorstw do zamówień publicznych poprzez automatyzację i centralizację przepływu informacji na temat poszczególnych przetargów. Wyszukiwanie ogłoszeń online jest o wiele łatwiejsze i tańsze niż przeglądanie poszczególnych publikacji. Systemy e-zamówień mogą być skonfigurowane tak, aby informować dostawców o konkretnego rodzaju ogłoszeniach oraz umożliwiać bezpośredni dostęp do dokumentacji przetargowej. Przyczyni się to do zwiększenia przejrzystości z uwagi na większą otwartość oraz lepszą dokumentację i komunikację w procesie udzielania zamówień. W związku z tym poprawi się monitorowanie i ogólna skuteczność zamówień publicznych, na rynkach pojawi się większa konkurencja, a także wzrośnie liczba konkurujących dostawców.

b)           Korzyści dla poszczególnych procedur: w porównaniu z systemami opartymi na transakcjach papierowych elektroniczne zamówienia publiczne mogą pomóc instytucjom zamawiającym i wykonawcom w ograniczeniu kosztów administracyjnych oraz przyspieszeniu poszczególnych procedur związanych z zamówieniami. W obecnych warunkach finansowych byłoby to pożądane i przyczyniłoby się do pełniejszego wykorzystania potencjału wynikającego z ograniczonych zasobów. Systemy e-zamówień okazały się również bardzo użyteczne pod względem szybszego wykorzystania budżetów przeznaczonych na zamówienia publiczne.

c)           Korzyści w zakresie bardziej skutecznego zarządzania zamówieniami: w państwach, w których istnieją centralne jednostki zakupujące, stosowanie procedur elektronicznych może przyczynić się do centralizacji kosztownych funkcji związanych z obsługą zamówień oraz do osiągnięcia korzyści skali w zarządzaniu zamówieniami. Przejście na e-zamówienia zwiększa także możliwość racjonalizacji i przeglądu procesu udzielania zamówień – nie musi ono oznaczać wyłącznie skopiowania w formacie elektronicznym procedur opierających się na transakcjach papierowych, które prowadzone były od wielu lat. E-zamówienia można zintegrować z pozostałą (elektroniczną) działalnością organizacji (np. inwentaryzacją, zarządzaniem umowami i audytem), co zapewni spójność i większą wydajność.

d)           Potencjał w zakresie integracji rynków zamówień UE: w otoczeniu opartym na transakcjach papierowych brak wiedzy oraz problemy związane z ubieganiem się o zamówienia realizowane w miejscach oddalonych od siedziby przedsiębiorstwa mogły ograniczać lub zniechęcać dostawców do udziału w niektórych przetargach. E-zamówienia stwarzają możliwość zmniejszenia barier związanych z odległością oraz luk informacyjnych, a także zachęcenia do większego udziału, co zwiększy liczbę ewentualnych dostawców oraz może przyczynić się do poszerzenia rynków. Chociaż nie zmienią one znaczenia odległości lub fizycznej bliskości dla rzeczywistego wykonania transakcji biznesowej, oferują sposób na zmniejszenie kosztów związanych z odległością w odniesieniu do udziału w samej procedurze udzielania zamówienia. Wynikająca z tego przejrzystość jest korzystna nie tylko dla przedsiębiorstw transgranicznych; skorzystają na niej również przedsiębiorstwa w danym kraju, ponieważ dostawcy z jednego regionu będą mogli brać udział w procedurach organizowanych w innym regionie. Łatwiejszy dostęp do informacji na temat przetargów oraz uproszczone rozpatrywanie ofert umożliwi udział zagranicznych dostawców w zamówieniach online[7].

Powyższe korzyści umożliwiają skuteczniejsze osiągnięcie pożądanych celów dotyczących zamówień. W szczególności e-zamówienia mogą pomóc w znalezieniu sposobów świadczenia usług publicznych na warunkach korzystniejszych dla podatników. Oszczędności te są szczególnie cenne w obliczu obecnej presji na właściwe zarządzanie wydatkami publicznymi.

Korzyści te nie są jednak darmowe. Umożliwienie prowadzenia procedur drogą elektroniczną wymaga dokonania inwestycji w cały cykl udzielania zamówień, aby zbudować niezbędne zdolności i móc zarządzać przejściem na nowy system. Koszty inwestycji w krajowe i regionalne zaplecze e-zamówień – od e-portali po bardziej kompleksowe rozwiązania – wynoszą od 0,5 mln do 5 mln EUR[8]. Koszty utrzymania wynoszą od kilku tysięcy do kilku milionów EUR, prawdopodobnie w zależności od wielkości i złożoności systemu. Z doświadczeń wynika, że inwestycje te zwracają się w krótkim okresie dzięki oszczędnościom administracyjnym. Jednakże większą przeszkodą w wykorzystaniu tych systemów jest konieczność przekonania instytucji zamawiających i dostawców do ich stosowania. Skuteczne inicjatywy w zakresie e-zamówień obejmują często szeroko zakrojone szkolenia użytkowników oraz ciągłe wysiłki sponsorów e-zamówień na rzecz promowania i rozwoju systemów.

Przykłady oszczędności i usprawnień

· Agencja Intercent ER z włoskiego regionu Emilia-Romania oferuje usługi w zakresie e-zamówień obejmujące e-giełdę, e-katalogi oraz e-aukcje i stanowi obecnie punkt referencyjny dla 539 jednostek administracji (90 % urzędów lokalnych). W 2008 r. obsłużyła ona transakcje o łącznej wartości ok. 419 mln EUR, co pozwoliło na wygenerowanie korzyści w zakresie efektywności na poziomie 67,5 mln EUR oraz oszczędności czasu na poziomie 45 osobo-lat.

· Austriacka agencja federalna ds. zamówień centralizuje zakupy dla władz federalnych dzięki zastosowaniu funkcji e-zamówień. W 2008 r. zgłosiła oszczędności wynoszące 178 mln EUR przy zamówieniach o wartości 830 mln EUR. Korzyści te z nawiązką rekompensują roczne koszty utrzymania wynoszące 5 mln EUR, czyli mniej niż 3 % zaoszczędzonej kwoty.

· Od 1 lutego 2005 r. wszystkie instytucje zamawiające w Danii mogą przyjmować wyłącznie faktury elektroniczne. Reforma ta dotyczy ok. 15 mln faktur rocznie i ma zastosowanie do całego sektora publicznego, od ministerstw po przedszkola. Oczekuje się, że stosowanie e-fakturowania przyniesie oszczędności w wymiarze 100 mln EUR rocznie obok oszczędności związanych z wewnętrznymi procesami administracyjnymi.

· W Norwegii platforma Ehandel umożliwia instytucjom ograniczenie czasu niezbędnego na realizację zamówień, odbiór towarów i fakturowanie o 20-40 %, co przekłada się na oszczędności wynoszące ok. 2-10 %.

· W Zjednoczonym Królestwie na stronie Buying Solutions w sprawozdaniu rocznym za 2008-2009 r. podano, że portal ten ułatwił sprzedaż o wartości ponad 5 mld GBP, przynosząc 732 mln GBP oszczędności. Władze Zjednoczonego Królestwa stwierdziły także, że ich oszczędności wynoszą często ponad 10 % (nawet do 45 %) dzięki wykorzystaniu e-aukcji oraz ogłosiły ostatnio plany wykorzystania e-aukcji w celu zaoszczędzenia do 270 mln GBP do końca 2011 r.

· W portugalskim badaniu porównano najlepsze oferty dotyczące robót budowlanych zleconych przez 50 publicznych szpitali w Portugalii w 2009 r. (system papierowy) i 2010 r. (e-zamówienia). Wynika z niego, że w 2010 r. ograniczono koszty o 18 % dzięki wzrostowi konkurencji uzyskanemu poprzez zastosowanie e-zamówień.

3. Jaką rolę może odegrać UE w promowaniu e-zamówień?

Większość wymaganych inwestycji w e-zamówienia należy podjąć na szczeblu krajowym lub regionalnym, ponieważ właśnie tam znajdują się potrzeby i zasoby. Ponadto prawodawstwo UE w zakresie zamówień pozostawia instytucjom zamawiającym wybór co do stosowania metod elektronicznych lub innych metod komunikacji w przypadku zamówień ponadprogowych. Dlatego w polityce UE w zakresie e-zamówień należy uwzględnić oddolny i zdecentralizowany charakter zmiany.

Jednakże inicjatywy UE mogą odegrać ważną rolę w uwolnieniu potencjału e-zamówień oraz pozwolić na uniknięcie nieskoordynowanego i zdecentralizowanego przejścia na system e-zamówień. W szczególności działania prawne i polityczne UE koncentrowały się i powinny nadal koncentrować się na poniższych kwestiach:

(1) Umożliwienie instytucjom zamawiającym prowadzenia zamówień w formie elektronicznej. Należy skoordynować akty prawne UE, tak aby umożliwić stosowanie systemów i procesów e-zamówień (w przypadku zamówień ponadprogowych).

(2) Zapewnienie stosowania systemu e-zamówień w sposób zgodny z podstawowymi zasadami i przepisami prawodawstwa UE w zakresie zamówień publicznych (w przypadku zamówień ponadprogowych) oraz odpowiednich zasad traktatów (w przypadku zamówień podprogowych).

(3) Zachęcanie do opracowywania i stosowania zbieżnych, bezpiecznych, lecz opłacalnych rozwiązań oraz rozpowszechnianie przykładów najlepszych praktyk. Powinno to przyspieszyć przejście na system e-zamówień oraz pozwolić na uniknięcie zbędnego powielania i powtarzania błędów.

(4) Zezwolenie wykonawcom na udział w elektronicznych procedurach udzielania zamówień w ramach jednolitego rynku. E-zamówienia stwarzają możliwość ograniczenia przeszkód związanych z odległością oraz luk informacyjnych. Potencjał związany z e-zamówieniami w różnych państwach członkowskich powinien w jak największym stopniu opierać się na wspólnych modelach i podejściach. Należy promować rozwiązania zwiększające interoperacyjność lokalnych, regionalnych i krajowych systemów e-zamówień. Pozwoli to na uniknięcie niepotrzebnych barier technicznych ograniczających transgraniczny udział w systemach e-zamówień.

Polityka UE może zatem odegrać ważną i uzupełniającą rolę we wspieraniu krajowych lub regionalnych wysiłków na rzecz oparcia zamówień na rozwiązaniach elektronicznych. Odgrywa ona także szerszą rolę koordynacyjną, zapewniając zgodność z rozwojem sytuacji w innych powiązanych dziedzinach – np. w prawodawstwie dotyczącym podpisów elektronicznych lub faktur elektronicznych, co może ostatecznie doprowadzić do pewnej harmonizacji podejść w ramach UE. Jeżeli wymiar unijny nie zostanie uwzględniony, może to mieć negatywne skutki dla procesu przejścia, doprowadzić do marnowania zasobów i powielania rozwiązań oraz do niepełnego wykorzystania potencjału e-zamówień w zakresie zwiększenia bazy dostawców. Niniejsza zielona księga oraz dalsze działania mają na celu określenie realistycznej i skutecznej podstawy, na jakiej UE może wspierać i ułatwiać ten ważny proces.

4. Co UE uczyniła do tej pory?

Działania Komisji w tej dziedzinie nie są czymś nowym. W ostatnich latach podjęła już ona szereg kroków na rzecz realizacji określonych wyżej celów. W szczególności:

(1) Zaproponowała zmiany w dyrektywach UE dotyczących zamówień publicznych, pozwalające na zastosowanie procedur elektronicznych oraz wprowadzające techniki i narzędzia stosowne dla e-zamówień. Wcześniej w prawie UE nie uznawano możliwości stosowania tych metod. Komisja wprowadziła także nowe techniki i narzędzia (e-aukcje, dynamiczne systemy zakupów), pozwalające instytucjom zamawiającym na pełniejsze wykorzystanie komunikacji elektronicznej dla poprawy wyników zamówień. Propozycje te zostały przyjęte i wprowadzone w nowych dyrektywach dotyczących zamówień publicznych z 2004 r.;

(2) Opracowała i wdrożyła program obejmujący ponad 30 inicjatyw nieustawodawczych mających na celu wyjaśnienie i zachęcenie do stosowania e-zamówień (plan działania). Wizja polityczna planu działania była ambitna: sprawić, by „każde przedsiębiorstwo w Europie posiadające komputer i połączenie z internetem mogło uczestniczyć w publicznym zakupie prowadzonym drogą elektroniczną”[9];

(3) Współfinansowała badania i opracowała praktyczne narzędzia w celu pokonania barier administracyjnych i technicznych blokujących prowadzenie transgranicznych e-zamówień. Obejmują one inicjatywy takie jak PEPPOL[10], nowe narzędzie e-CERTIS oraz Open e-PRIOR. Projekty te są nadal opracowywane lub zostały wprowadzone dopiero niedawno.

Równolegle z przygotowaniem niniejszej zielonej księgi służby Komisji podjęły ocenę środków UE wspierających e-zamówienia. Z oceny wynika przede wszystkim, że w planie działania prawidłowo określono stosowne wyzwania i priorytety. Przyznano także, że główny impuls zmian powinien wychodzić od państw członkowskich i regionów. Określono szereg działań mających pokierować inwestycjami krajowymi i regionalnymi w sposób zgodny z prawodawstwem UE i jednolitym rynkiem.

Efektem planu działania jest znaczący sukces polegający na stworzeniu i stosowaniu wspólnej infrastruktury w zakresie elektronicznej publikacji ogłoszeń przetargowych. Obecnie istnieje jeden przyjęty i powszechnie stosowany system publikacji ogłoszeń dotyczących zamówień ponadprogowych w całej UE, który wspiera kompatybilna infrastruktura na szczeblu krajowym. W 2009 r. ponad 90 % formularzy wysłanych do TED (Tenders Electronic Daily) otrzymano w formie elektronicznej w ustrukturyzowanym formacie. Odnotowano również postępy, jeśli chodzi o elektroniczną publikację ogłoszeń dotyczących zamówień podprogowych na poziomie krajowym lub regionalnym.

Środki określone w planie działania obejmowały opracowanie wytycznych lub przeprowadzenie badań pilotażowych mających na celu testowanie lub promowanie określonych rozwiązań. Służyły one informowaniu o problemach, wskazywaniu rozwiązań i dostarczeniu wspólnych punktów referencyjnych w odniesieniu do szerszego rynku. Nie narzucały one jednak konkretnych rozwiązań ani wyników w momencie, gdy technologia i modele biznesowe podlegały nadal ciągłym zmianom. Większość konkretnych projektów w dziedzinie standaryzacji nie została jeszcze dopracowana. Podsumowując, chociaż na ogół prawidłowo określono priorytety, zaś znaczną część planu działań zrealizowano zgodnie z przewidywaniami, nie doprowadziło to jeszcze do sytuacji, w której każde przedsiębiorstwo z UE może uczestniczyć w każdej procedurze udzielania zamówienia poprzez swój komputer.

Ważne jest, że wiele priorytetów prawidłowo określonych w planie działania w 2004 r. pozostaje priorytetami również obecnie. Podejście „miękkiego prawa” okazało się właściwe dla rozwijającego się środowiska e-zamówień, przyczyniając się do powstawania kreatywnych rozwiązań. Z perspektywy czasu wydaje się, że w pewnych dziedzinach można było zastosować bardziej aktywne lub bezpośrednie podejście. W ocenie planu działania określono szereg wyzwań i słabych punktów, które mogłyby przeszkodzić w szerszym wdrożeniu e-zamówień i w transgranicznym uczestnictwie w zamówieniach online, o ile nie zostaną podjęte odpowiednie działania.

Komisja finansowała działania wspierające e-zamówienia i kierowała nimi

PEPPOL: ważny transgraniczny projekt w zakresie e-zamówień, prowadzony przez organizacje sektora publicznego z różnych państw członkowskich UE i współfinansowany przez Komisję Europejską, który ma na celu zapewnienie infrastruktury informatycznej i usług na dużą skalę oraz w oparciu o standardy, dzięki czemu możliwa będzie organizacja i realizacja online paneuropejskich operacji w zakresie zamówień publicznych. Architektura PEPPOL opiera się na sieci transportowej, co umożliwia partnerom biznesowym łączenie zasobów informatycznych w ramach e-zamówień w celu prowadzenia bezpiecznej i wiarygodnej wymiany dokumentów. Projekt dostarczy również rozwiązań w zakresie e-zleceń i e-fakturowania oraz będzie pomocny w opracowaniu systemów e-katalogów, zatwierdzania podpisów i wirtualnej dokumentacji przedsiębiorstwa (Virtual Company Dossier - VCD).

Open e-PRIOR: Komisja Europejska opracowała i wprowadziła system e-PRIOR, aby umożliwić wymianę ustrukturyzowanych dokumentów (w zakresie e-katalogów, e-zleceń i e-faktur) między Komisją a jej dostawcami. Open e-PRIOR udostępnia te rozwiązania publicznie w otwartym formacie wielokrotnego użytku. Ponadto Open e-PRIOR obejmuje zintegrowany punkt dostępu PEPPOL umożliwiający wymianę dokumentów poprzez sieć PEPPOL.

e-CERTIS: uruchamiany jednocześnie z publikacją niniejszej zielonej księgi e-CERTIS jest darmowym, internetowym narzędziem informacyjnym, oferującym szczegółowe informacje na temat różnych certyfikatów i świadectw wymaganych często w procedurach udzielania zamówień w 27 państwach członkowskich, dwóch krajach kandydujących (Turcja i Chorwacja) oraz trzech państwach EOG (Islandia, Liechtenstein i Norwegia). e-CERTIS został opracowany, aby pomóc zarówno wykonawcom, jak i instytucjom zamawiającym, po pierwsze w zrozumieniu, jakie informacje są wymagane lub przedstawiane, a po drugie w określeniu wzajemnie uznawalnych odpowiedników.

5. Sytuacja w zakresie e-zamówień

a)           Dostępność rozwiązań technicznych

Stosowanie e-zamówień jest już możliwe nie tylko w teorii, ale również w praktyce. Istnieje odpowiednia technologia, która jest już wykorzystywana w szeregu krajów, umożliwiająca przeprowadzenie transakcji online na wszystkich etapach zamówień.

Nie dostarczyła ona jednak spodziewanych zaawansowanych rozwiązań technicznych dla wszystkich faz procedury. W niektórych przypadkach osiągnięto postęp dzięki zastosowaniu bardziej pragmatycznego podejścia (w postaci praktycznych „środków zastępczych” wykorzystujących mniej zaawansowane technicznie rozwiązania lub łączących komunikację internetową i tradycyjną, np. w zakresie dostarczania dokumentów dotyczących spełniania kryteriów wykluczenia i kwalifikacji, czy też stosowania nazw użytkowników i haseł w celu uwierzytelnienia oferenta). Niemniej jednak są to cenne rozwiązania, ponieważ zapewniają alternatywne sposoby realizacji ostatecznego celu. Zidentyfikowano pewne ograniczenia, jeśli chodzi o wykorzystanie e-zamówień w całym procesie, np. problemy ze stosowaniem automatycznych systemów oceny w przypadku skomplikowanych zakupów, czy też brak akceptowanego w całej UE systemu oznaczania czasu.

b)           Inwestycje w e-zamówienia i ich dostępność

E-zamówienia stają się zauważalne w Europie. Sukces wielu platform potwierdza, że są one uzasadnione ekonomicznie. Niektóre instytucje zamawiające, wykonawcy, centralne jednostki zakupujące i państwa członkowskie podjęły znaczące wysiłki i osiągnęły wyraźny postęp. Ich znaczące osiągnięcia obejmują opracowanie aplikacji elektronicznych umożliwiających przeprowadzenie większości lub nawet wszystkich etapów procedur udzielania zamówień. Niektóre państwa członkowskie lub regiony wprowadziły systemy umożliwiające wykorzystanie e-zamówień w całym procesie, przynajmniej w przypadku zakupu standardowych towarów i usług. Inne systemy koncentrują się na pierwszych etapach zamówienia – w 25 państwach członkowskich istnieje już możliwość publikowania ogłoszeń i udostępniania dokumentacji przetargowej online.

Szereg z powodzeniem działających systemów przyjęło model e-zamówień proponowany w sieci przez osoby trzecie. Platformy te oferują często swoje usługi w zakresie e-zamówień różnym organizacjom. Poszczególnym zamawiającym przydziela się prywatną przestrzeń, w której mogą określać na odległość swoich użytkowników, procesy i wyniki. Niektóre z nich prowadzone są przez instytucje publiczne, zaś inne przez przedsiębiorstwa z sektora prywatnego. Instytucje zamawiające dokonują płatności ryczałtowej lub uzależnionej od stopnia korzystania z usług.

c)           Rzeczywiste stosowanie e-zamówień

Ogólne wykorzystanie e-zamówień, zarówno w większości krajów, jak i w UE jako całości, pozostaje na niskim poziomie i jest szacowane na poziomie poniżej 5 % łącznej wartości zamówień.

Wyjątkiem jest Portugalia, gdzie od 1 listopada 2009 r. istnieje obowiązek stosowania środków elektronicznych do przeprowadzania poszczególnych etapów zamówienia aż do jego udzielenia w przypadku większości zakupów publicznych (niektórych zamówień o niewielkiej wartości nie przeprowadza się elektronicznie, zaś ocena niektórych zakupów może być prowadzona poprzez połączenie środków elektronicznych i bardziej tradycyjnych środków). W wyniku powyższego instytucje zamawiające dokonują zamówień szybciej, a spodziewane oszczędności administracyjne wynoszą 28 mln EUR rocznie. Inne państwa członkowskie również wprowadziły obowiązek stosowania e-zamówień na niektórych etapach procedury lub stosowania niektórych narzędzi dotyczących e-zamówień. Przykładowo Cypr, Belgia i Niderlandy wprowadziły obowiązek ogłaszania przetargów poprzez określone platformy lub planują wprowadzenie takiego obowiązku. Inne kraje wprowadziły wymogi na niektórych szczeblach administracji, np. Austria wprowadziła obowiązkowe umowy ramowe na poziomie władz federalnych w odniesieniu do określonych towarów i usług.

Przypadki te sugerują, że wiele instytucji zamawiających i wykonawców stosuje juz system e-zamówień i nie wróciłoby do procedur papierowych.

d)           Transgraniczna dostępność systemów e-zamówień

Obecnie istniejące systemy mają ze sobą niewiele wspólnego. Opracowano bowiem indywidualne rozwiązania i jeżeli nie podejmiemy działań by je ze sobą połączyć, zachodzi poważne ryzyko fragmentacji rynku. Istniejące procedury biznesowe, standardy i formaty dokumentów oraz sposoby komunikacji nie są wystarczająco zharmonizowane. Im większa będzie dostępność uprzednio określonych elementów e-zamówień wielokrotnego użytku, tym łatwiej będzie zapewnić interoperacyjność środowiska e-zamówień, co doprowadzi do ich szerszego wdrożenia i uczestnictwa transgranicznego. Powstanie jednego monolitycznego systemu nie jest pożądane ani zamierzone, ale znalezienie wspólnych podstawowych rozwiązań w systemach ułatwi uczestnictwo.

W obecnej sytuacji rynkowej, w związku ze wspomnianymi wyżej problemami, wykonawcy, którzy pragną uczestniczyć w procedurach zamówień online w innym państwie członkowskim, napotykają przeszkody natury praktycznej, technicznej i administracyjnej. Krajowe lub regionalne procedury e-zamówień są opracowywane w odniesieniu do lokalnych praktyk administracyjnych lub technicznych, które mogą się znacznie różnić między sobą. Chociaż dostępność infrastruktury znacznie wzrosła od 2004 r., dokonano niewielkich postępów w zakresie niezakłóconych transgranicznych zamówień elektronicznych. Do tej pory kwestie te nie wysuwały się na pierwszy plan ze względu na ograniczone zainteresowanie dostawców z krajów partnerskich udziałem w zamówieniach online. Jednakże aby uniknąć kolejnych przeszkód technicznych w transgranicznych zamówieniach (online), należy zwrócić na nie baczniejszą uwagę.

6. Wyzwania

W niniejszej sekcji określono główne wyzwania, które uniemożliwiają skuteczne przejście na system e-zamówień i mogą powodować niepotrzebne przeszkody w transgranicznym uczestnictwie w procedurach zamówień online. Wiele z tych kwestii jest ze sobą powiązanych i jeżeli mają zostać one rozwiązane, zaś cele polityczne osiągnięte, nie można ich rozważać w oderwaniu od reszty.

(1) Przezwyciężenie inercji i obaw instytucji zamawiających i dostawców: zwiększa się dostęp do technologii i zdolność do prowadzenia zamówień w formie elektronicznej. Stworzenie odpowiednich warunków to jednak jeszcze nie wszystko. Instytucje zamawiające nie korzystają z dostępnych możliwości wystarczająco szybko. Może to być spowodowane kosztami reorganizacji systemów wewnętrznych lub niską świadomością potencjalnych korzyści. Ponadto dostawcy nie zawsze również dostrzegają zyski wynikające z tego przejścia. Wiele instytucji zamawiających i dostawców przyjmuje postawę oczekiwania ze względu na postrzegane ryzyko związane z inwestycją w e-zamówienia. Obok ryzyka związanego z technologią obawiają się oni również zagrożeń dotyczących integracji tych technologii z istniejącymi systemami informacyjnymi, modelów biznesowych narzuconych przez te technologie w zakresie relacji dostawca-instytucja zamawiająca oraz mechanizmów bezpieczeństwa i kontroli wymaganych dla zapewnienia ich właściwego stosowania. Niektóre przedsiębiorstwa, a w szczególności MŚP, obawiają się również, że zostaną wyparte z rynku w związku z tendencją do grupowania i centralizacji. Jeżeli dążymy do szybszego przejścia na system e-zamówień, musimy zwiększyć środki zachęcające do takiego przejścia, a także być może narzucić stosowanie e-zamówień w określonych przypadkach (np. dla niektórych zakupów).

(2) Brak standardów w procesach e-zamówień: w najbliższej przyszłości dostawcy będą działali w środowisku e-zamówień składającym się z różnych platform i rozwiązań. Każdy system może zawierać różne rozwiązania techniczne i funkcje, co komplikuje zadanie dostawców pragnących uczestniczyć w wielu systemach. Może to powodować wzrost kosztów związanych ze szkoleniem ponoszonych przez dostawców oraz ograniczenie udziału w systemach e-zamówień. Wiele problematycznych kwestii pojawia się w związku z etapami składania i rozpatrywania ofert. Zachodzi konieczność zidentyfikowania na rynku nowoczesnych aplikacji o stosownej funkcjonalności. Potrzebne są bardziej zharmonizowane działania na szczeblu UE prowadzące do uspójnienia lub normalizacji tych kluczowych elementów procesu. Wspólne punkty odniesienia i standardy są konieczne, aby umożliwić rozwój powtarzalnych i interoperacyjnych systemów. Należy skoncentrować się na wymianie dokumentów, uwierzytelnianiu, e-fakturowaniu, e-katalogach i klasyfikacji produktów.

(3) Brak środków ułatwiających wzajemne uznawanie krajowych rozwiązań elektronicznych na krytycznych etapach zamówienia oraz brak odpowiednich narzędzi (np. uwierzytelnianie dostawców za pomocą podpisów elektronicznych, krajowe dokumenty poświadczające kwalifikowalność). Należy znaleźć rozwiązania pozwalające na ograniczenie obciążeń nakładanych na instytucje zamawiające i dostawców pragnących prowadzić działalność na szerszym rynku europejskim.

(4) Uciążliwe wymagania techniczne, dotyczące w szczególności uwierzytelniania oferentów: w UE przyjęto szereg wymogów i rozwiązań dotyczących kwestii uwierzytelniania i identyfikacji. Niektóre z nich są bardzo proste pod względem technologicznym, np. stosowanie kombinacji nazwa użytkownika/hasło, zaś inne są bardziej skomplikowane i wymagają określonych rodzajów podpisów elektronicznych, w tym podpisów kwalifikowanych (wymagających certyfikatu cyfrowego wydawanego przez nadzorowane/akredytowane podmioty świadczące usługi certyfikacyjne). Podjęta w planie działania decyzja o promowaniu kwalifikowanych e-podpisów mogła ustanowić punkt odniesienia dla e-zamówień na zbyt wysokim poziomie oraz zwiększyć koszt i obciążenie związane z elektronicznym składaniem ofert. Wybór poziomu ochrony podpisu elektronicznego powinien opierać się na ocenie ryzyka związanego z nieudaną identyfikacją lub nieudanym podpisem w kontekście zamówienia. Brak transgranicznej interoperacyjności podpisów elektronicznych stanowi kolejny problem. Można jednak spodziewać się pewnego postępu dzięki: ustanowieniu krajowych zaufanych list podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne w zakresie podpisów kwalifikowanych[11], nadchodzącej racjonalizacji norm dotyczących podpisów elektronicznych oraz pilotażowym rozwiązaniom PEPPOL. Podobne kwestie technologiczne w przypadku innych elementów procesu e-zamówień zostały rozwiązane w bardziej pragmatyczny sposób – np. poprzez zastosowanie deklaracji zgodności/kwalifikowalności, przyjmowanych na początkowych etapach przetargu zamiast opracowywania skomplikowanych e-dokumentów. Rozwiązania w zakresie e-zamówień muszą być proporcjonalne, wzajemnie uznawalne i szeroko dostępne przy rozsądnych kosztach.

(5) Zarządzanie procesem przechodzenia na e-zamówienia w różnym tempie: różne państwa członkowskie i regiony w różnym tempie wykorzystują możliwości, jakie oferują e-zamówienia. Niektóre państwa członkowskie wprowadziły obowiązek stosowania procedur zamówień elektronicznych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych zakupów. Procedury udzielania zamówień dotyczące tych zakupów muszą być organizowane w ramach dostępnej infrastruktury e-zamówień. Wyzwaniem dla jednolitego rynku jest zagwarantowanie, aby dostawcy z krajów partnerskich nie znaleźli się niepotrzebnie w niekorzystnej sytuacji w przypadku konkurowania w ramach tych systemów oraz aby posiadali oni odpowiednie narzędzia potrzebne do udziału w procedurach organizowanych w różnych systemach.

Pytania

1. Czy powyższe wyzwania stanowią największe przeszkody we wdrożeniu e-zamówień oraz w transgranicznym uczestnictwie w procedurach zamówień online? Proszę uporządkować te wyzwania w (malejącej) kolejności znaczenia.

2. Czy istnieją inne priorytetowe wyzwania, które nie zostały tu określone? Proszę przedstawić swoje uwagi na ten temat.

7. Priorytetowe działania na szczeblu UE

Komisja uważa, że – mając na względzie ułatwienie szerszego stosowania e-zamówień i wspieranie transgranicznego uczestnictwa w procedurach e-zamówień – należy rozważyć następujące kwestie.

7.1. Metoda „kija i marchewki” w celu przyspieszenia wdrożenia e-zamówień

Technologia jest już dostępna, wyzwaniem jest natomiast przekonanie instytucji zamawiających i dostawców do jej stosowania. Może zaistnieć konieczność interwencji politycznej, aby rozpocząć ten proces i zapewnić osiągnięcie masy krytycznej.

Mając to na uwadze, w szeregu państw członkowskich wprowadzono obowiązek przeprowadzania procedur udzielania zamówienia drogą elektroniczną – w odniesieniu do ogółu zamówień (Portugalia) lub dla wybranych zakupów (Francja). W przypadku publicznych zakupów o wartości poniżej progów określonych w dyrektywach UE państwa członkowskie mają swobodę wyboru sposobu organizacji procedur.

W przypadku procedur ponadprogowych obecnie obowiązujące dyrektywy UE w sprawie zamówień publicznych nie odnoszą się w wyraźny sposób do sytuacji, w której państwo członkowskie pragnie wprowadzić obowiązek stosowania e-zamówień jako odpowiedniego środka komunikacji. Wyjaśnienia w tej kwestii mogłyby zaoferować władzom krajowym większy poziom ochrony przy wprowadzaniu obowiązku stosowania e-zamówień.

Może również zaistnieć możliwość wykorzystania prawodawstwa w celu zachęcenia instytucji zamawiających do stosowania e-zamówień. W obecnie obowiązujących dyrektywach UE przewidziano już skrócenie terminów publikacji (o siedem dni) w przypadku elektronicznego ogłaszania przetargów oraz skrócenie terminu składania ofert (o pięć dni) w przypadku zapewnienia pełnego i nieograniczonego dostępu do stosownych dokumentów za pomocą środków elektronicznych. Dalsze skrócenie terminów mogłoby niekorzystnie wpłynąć na zdolność wykonawców do przygotowania solidnych ofert. Jednakże istnieją pewne możliwości, jeśli chodzi o wprowadzenie innych środków zachęcających lub preferencyjnych warunków regulacyjnych, które zachęcą instytucje zamawiające do przechodzenia na e-zamówienia.

Przykładowo może zaistnieć możliwość przeniesienia obowiązku spełnienia określonych wymogów regulacyjnych lub proceduralnych z instytucji zamawiającej na system e-zamówień, który przeprowadza całą procedurę udzielania zamówienia bądź jej część lub który zarządza całą procedurą udzielania zamówienia bądź jej częścią. Jeżeli platforma e-zamówień gwarantowałaby spełnianie wymogów proceduralnych oraz dotyczących przejrzystości, a także obiektywność i identyfikowalność poszczególnych procedur, zadanie zapewnienia zgodności z wymogami prawodawstwa w zakresie zamówień mogłoby zostać przeniesione z poszczególnych instytucji zamawiających na system e-zamówień. Takie podejście zapewniłoby „bezpieczną przystań” dla poszczególnych instytucji zamawiających, które korzystają z tych specjalistycznych narzędzi w celu przeprowadzania konkretnych postępowań. Tego rodzaju przeniesienie odpowiedzialności z instytucji zamawiającej na system e-zamówień mogłoby zwiększyć atrakcyjność, a tym samym częstotliwość stosowania środków online. Podejście to mogłoby wymagać zdefiniowania wspólnych wymogów lub zasad dla uznanych systemów e-zamówień w celu zagwarantowania, że oferują one niezbędne zabezpieczenia.

Pytania

3. Czy możliwe jest wprowadzenie w prawodawstwie UE środków zachęcających o charakterze regulacyjnym, aby promować stosowanie e-zamówień? Proszę opisać środki, które mogłyby okazać się skuteczne.

4. Czy prawodawstwo UE powinno pozwolić na zmniejszenie zakresu obowiązków instytucji zamawiających, jeżeli zamówienia prowadzone są w systemach e-zamówień? Czy spowodowałoby to, że stosowanie systemów e-zamówień byłoby atrakcyjniejsze?

5. Czy prawodawstwo UE powinno umożliwiać wprowadzenie obowiązku stosowania procedur elektronicznych w przypadku niektórych zamówień objętych dyrektywami UE? Jakie byłyby plusy/minusy takich przepisów? Dla jakich rodzajów zamówień objętych dyrektywami UE można przewidzieć skuteczne wprowadzenie obowiązkowego stosowania e-zamówień?

6. Czy prawodawstwo UE dotyczące zamówień powinno ewentualnie precyzować możliwość wprowadzenia przez poszczególne państwa członkowskie obowiązku stosowania e-zamówień w określonych przypadkach? W jakich warunkach byłoby to użyteczne lub uzasadnione?

7.2. Ułatwienie transgranicznego uczestnictwa w e-zamówieniach

Poszczególne państwa członkowskie i regiony w różnym tempie promują e-zamówienia. Należy upewnić się, że nie spowoduje to powstania niepotrzebnych lub nieproporcjonalnych barier dla transgranicznego uczestnictwa w zamówieniach. Potrzebna jest równowaga między zachęcaniem instytucji do inwestowania w e-zamówienia a uniknięciem podziału rynków zamówień na zbiory podmiotów połączonych z systemami o unikalnych funkcjach. Systemy e-zamówień muszą być jak najbardziej dostępne. Oznacza to, że techniczne, prawne i administracyjne warunki udziału w procedurach powinny być niedyskryminacyjne, proporcjonalne oraz nie powinny stwarzać nieuzasadnionych lub arbitralnych przeszkód w uczestnictwie/rejestracji wykonawców z innych państw członkowskich.

Aby to osiągnąć, należy skupić uwagę na szczeblu UE – w szczególności w zakresie działań mających na celu sprecyzowanie otoczenia prawnego – na procedurach dotyczących zamówień o wartości powyżej progów UE lub procedurach prowadzonych w systemie e-zamówień, w przypadku gdy całkowita wartość zamówień przekracza określony próg. Określenie priorytetów dotyczących interwencji na szczeblu UE umożliwiłoby organiczny rozwój zdolności w zakresie e-zamówień na szczeblu krajowym i regionalnym oraz skoncentrowanie działań na szczeblu UE na tych segmentach lub systemach, w których potencjał w zakresie transgranicznych zamówień online jest największy.

Działania na szczeblu UE mogłyby pomóc w następujący sposób:

a)           Sprecyzowanie warunków dostępu, jakie muszą spełniać systemy i procedury e-zamówień. Należy określić wspólne podejście do wymogów niezbędnych dla szerokiej dostępności systemów e-zamówień ponad granicami w oparciu o wymogi funkcjonalne określone w ramach planu działania z 2004 r. Nie oznacza to, teraz ani w przyszłości, stworzenia jednego systemu e-zamówień. Oznacza to natomiast, że należy określić minimalny zestaw cech, które powinny charakteryzować każdy system e-zamówień, tak aby zapewnić jego szeroką dostępność. Obejmowałoby to stworzenie wytycznych operacyjnych rozwijających przepisy określone w art. 42 dyrektywy 2004/18/WE. Tego rodzaju wytyczne mogłyby mieć formę zaleceń, komunikatów interpretacyjnych lub innych środków nielegislacyjnych. Ewentualnie mogłyby też mieć formę zmian w dyrektywach (dla zamówień ponadprogowych) lub osobnych środków legislacyjnych dotyczących systemów e-zamówień.

b)           Ułatwienie wzajemnego uznawania identyfikatorów elektronicznych, dokumentów dowodowych i innych warunków udziału wykonawców w procedurach zamówień online. Większość kwestii problematycznych dotyczy uwierzytelniania, np. stosowania podpisów elektronicznych i uznawania identyfikacji elektronicznej. Problemy te nie dotyczą wyłącznie e-zamówień, ale pojawiają się w każdej sytuacji, w której wymagane jest uwierzytelnienie lub podpis. Komisja przyjęła środki zezwalające instytucjom na identyfikację pochodzenia/certyfikacji podpisów z kraju partnerskiego. W ramach projektu PEPPOL tworzone są rozwiązania mające na celu dostarczenie narzędzi internetowych umożliwiających automatyczne uznawanie podpisów elektronicznych z innych państw członkowskich, które można zastosować w kontekście zamówień.

Inne problemy dotyczą wymogu oceny dokumentów składanych przez oferentów w celu wykazania kwalifikowalności. Dokumenty te wydawane są na poziomie krajowym/lokalnym zgodnie ze stosownymi konwencjami i formatami oraz w stosownych językach. System e-zamówień miał dopomóc w zwiększeniu skuteczności tej części procesu, a w szczególności w zmniejszeniu obciążeń związanych z wielokrotnym przedkładaniem takich dowodów przez wykonawcę. Wiele z opracowanych do tej pory rozwiązań spełnia w pewnym stopniu te cele bez polegania na skomplikowanych technologicznie narzędziach. Przykładowo w niektórych krajach wykonawca składa oświadczenie (często prosty dokument elektroniczny, który może, ale nie musi, być podpisany elektronicznie), w którym stwierdza, że nie narusza żadnego z ustalonych kryteriów. Rzeczywiste dokumenty muszą przedłożyć jedynie oferenci, którzy wygrali przetarg, i mogą tego dokonać w wersji elektronicznej lub papierowej.

Komisja opracowała narzędzie e-CERTIS mające wspomóc instytucje zamawiające w uznawaniu ważnych dokumentów z innych państw członkowskich. Narzędzie to będzie dalej rozbudowywane w celu opracowania praktycznych rozwiązań mających pomóc instytucjom zamawiającym w uznawaniu świadectw i certyfikatów z państw partnerskich.

c)           Uproszczenie wymogów dotyczących udziału nakładanych na wykonawcę. Z oceny Komisji dotyczącej planu działania w zakresie e-zamówień wynika, że preferowanie kwalifikowanych podpisów elektronicznych może stanowić niepotrzebną barierę dla uczestnictwa w systemie e-zamówień – w szczególności dla dostawców z krajów partnerskich przy obecnym braku narzędzi operacyjnych umożliwiających rozpoznawanie różnych podpisów elektronicznych. Biorąc pod uwagę tę ocenę, być może należy ponownie rozważyć zasadę preferowania kwalifikowanych podpisów elektronicznych, określoną w prawodawstwie UE dotyczącym zamówień. W europejskiej agendzie cyfrowej przewidziano przegląd prawodawstwa w zakresie e-podpisów oraz wzmożenie prac w dziedzinie e-identyfikacji.

Pytania

7. Czy dla uniknięcia powstania niepotrzebnych lub nieproporcjonalnych barier dla transgranicznego uczestnictwa w procedurach lub systemach zamówień online niezbędna jest interwencja UE? Jeżeli niezbędne jest wyjaśnienie tej kwestii, czy powinno ono mieć formę legislacyjną czy nielegislacyjną?

8. Czy uważają Państwo, że działania mające na celu rozwój otoczenia prawnego i politycznego powinny koncentrować się na:

– systemach wspierających procedury udzielania zamówień powyżej progów określonych w dyrektywach UE (w tym na systemach obejmujących zarówno zamówienia ponadprogowe, jak i podprogowe);

– większych systemach dotyczących określonego minimalnego poziomu zamówień (według wartości pieniężnej lub udziału w całości zamówień krajowych)?

9. Czy istnieje konieczność zmiany lub aktualizacji obecnych ram prawnych UE w zakresie e-zamówień? Jeżeli tak, w odniesieniu do jakich przepisów i z jakiego powodu? (lista przepisów związanych z e-zamówieniami znajduje się w załączniku I).

10. Jakie rozwiązania w zakresie uwierzytelniania i identyfikacji (w tym e-podpisy) są proporcjonalne do poziomu ryzyka związanego z e-zamówieniami?

11. Jakie są główne techniczne, administracyjne lub praktyczne przeszkody, na jakie natrafiają wykonawcy pragnący zarejestrować się lub uczestniczyć w procedurach lub systemach e-zamówień w krajach partnerskich (uwierzytelnienie, dowód kwalifikowalności, wypłacalność itd.: proszę wyszczególnić)? Czy bariery te stanowią przeszkodę nie do pokonania, czy też mogą zostać rozwiązane przy rozsądnych kosztach?

7.3. Budowanie interoperacyjnej infrastruktury e-zamówień

Przyszłe prace powinny koncentrować się na stworzeniu rozwiązań wielokrotnego użytku oraz, w stosownych przypadkach, na opracowaniu rozwiązań i norm w zakresie infrastruktury.

Jednym z wyraźnych sukcesów planu działania z 2004 r. było stworzenie TED oraz wprowadzenie standardowych formularzy elektronicznych dla procedur udzielania zamówień ponadprogowych, co ustanowiło jeden ogólnoeuropejski punkt obsługi wszystkich procedur ponadprogowych wykorzystujący informacje przedstawiane we wspólnym formacie. Jednakże UE może uczynić więcej niż tylko ułatwić połączenie i interoperacyjność w nowym europejskim otoczeniu e-zamówień.

a)           Zachęcanie do normalizacji głównych procesów i systemów: proces taki jak e-zamówienia, w którym niezależne systemy należące do niezależnych stron współpracują przy wymianie informacji biznesowych, może działać wyłącznie, jeżeli systemy te podzielają podejście do procesów biznesowych oraz informacji, jakie należy wymienić. Normalizacja podejść i formatów najczęściej występujących procesów e-zamówień mogłaby przyczynić się do szerszego stosowania tych procesów oraz do zapewnienia częstszego wielokrotnego korzystania z danych. Podmioty mogłyby uczestniczyć w procesach udzielania zamówień w nieograniczonej liczbie systemów przy niewielkim nakładzie sił i kosztów bez konieczności każdorazowego wprowadzania znacznych zmian w ofertach – wystarczyłoby tylko dostosowanie ich do danego przetargu. Osiągnięto znacznie postępy w zakresie etapu następującego po udzieleniu zamówienia (np. e-katalogi, e-zlecenia i e-fakturowanie), chociaż nie doprowadziło to jeszcze do przyjęcia wspólnych norm europejskich. Należy przyspieszyć prace w tej dziedzinie, zaś proces normalizacji rozszerzyć na inne kluczowe etapy e-zamówień..

b)           Etapy poprzedzające udzielenie zamówienia: osiągnięto znaczący sukces w zakresie elektronicznej publikacji i rozpowszechniania informacji o możliwościach ubiegania się o zamówienia. Jednakże nie osiągnięto podobnych postępów w opracowaniu wspólnych podejść, norm lub wzorów w odniesieniu do składania i rozpatrywania ofert online. Tu właśnie leżą prawdziwe korzyści (jak również wyzwania) związane z e-zamówieniami. Chociaż wprowadzono rozwiązania dla poszczególnych platform e-zamówień, nie poświęcono uwagi ujednoliceniu metod lub podejść w zakresie elektronicznego składania ofert.

c)           Udostępnienie wspólnych komponentów systemów e-zamówień: Komisja opracowuje zestaw aplikacji obejmujących wszystkie główne etapy cyklu zamówienia w oparciu o istniejące rozwiązania Open e-PRIOR. Systemy te miały być wykorzystywane wewnętrznie, umożliwiając Komisji opracowanie skutecznego systemu e-zamówień, ale są teraz dostępne bezpłatnie jako komponenty, które można zintegrować w dowolny sposób w każdym systemie e-zamówień.

d)           Udostępnienie wykonawcom narzędzi do rozwiązywania problemów związanych z interoperacyjnością techniczną: TIK są w coraz większym stopniu zdolne do zaoferowania rozwiązań w zakresie komunikacji między systemami i aplikacjami opartymi na różnych specyfikacjach technicznych. W ramach projektu pilotażowego PEPPOL opracowywane jest standardowe oprogramowanie mające rozwiązać najważniejsze problemy związane z brakiem kompatybilności technicznej, które uniemożliwiają udział wykonawców w procedurach e-zamówień w krajach partnerskich. Rozwiązania PEPPOL zostaną w najbliższych miesiącach przetestowane w rzeczywistych sytuacjach. Komisja będzie promowała i wspierała wprowadzanie na rynek skutecznych rozwiązań PEPPOL.

Pytania

12. Jakie normy na szczeblu UE są wymagane w pierwszej kolejności do wsparcia e-zamówień?

13. Czy Komisja powinna zachęcać do stosowania otwartych rozwiązań, które można zintegrować w ramach istniejących lub opracowywanych systemów e-zamówień w sposób wyrywkowy, jak również w większym stopniu udostępniać takie rozwiązania?

14. Czy Komisja powinna nadal opracowywać własne i ogólnie dostępne rozwiązania w zakresie e-zamówień (np. dalsze prace nad otwartym systemem e-PRIOR)?

7.4. Poprawa dostępności (dla MŚP), zrównoważonego charakteru i innowacyjności zamówień

Ze względu na swój charakter e-zamówienia mogą być bardziej kompatybilne z wykorzystaniem budżetów na zamówienia w kontekście realizacji celów UE 2020 lub ułatwiać takie wykorzystanie.

Należy w pełni wykorzystać potencjał e-zamówień w zakresie zwiększania dostępu do zamówień publicznych. Dotyczy to nie tylko ewentualnego uczestnictwa transgranicznego, ale również przyciągania wszystkich zainteresowanych i kwalifikowalnych dostawców, zarówno dużych, jak i małych. W niektórych państwach wypełniono zalecenia planu działania i wprowadzono strategie mające zachęcać MŚP do stosowania e-zamówień. Strategie te wydają się być skuteczne, jako że znaczna liczba MŚP rejestruje się na różnych platformach i składa oferty. W innych krajach istnieją obawy, że dążenie do stosowania e-zamówień w celu większej centralizacji zakupów lub grupowanie za pomocą umów ramowych wyklucza MŚP. W miarę rozwoju i dopracowywania technologii może pojawić się konieczność zagwarantowania, aby wszystkie systemy e-zamówień były przyjazne dla MŚP[12].

Stosowanie e-zamówień przyczyni się także do mniejszego zużycia zasobów środowiska. Ponadto identyfikowalność i przejrzystość procedur e-zamówień może ułatwić zaprojektowanie, wdrożenie i monitorowanie środków politycznych mających za zadanie skierowanie wydatków na innowacyjne, zrównoważone i integracyjne cele polityczne.

Pytanie

15. Komisja podjęła już kroki zachęcające do tworzenia strategii mających zwiększyć dostęp MŚP do rynków e-zamówień. Jakie dalsze kroki można by podjąć w celu poprawy dostępu wszystkich zainteresowanych stron, w szczególności MŚP, do systemów e-zamówień?

7.5. Benchmarking i monitorowanie – nauka płynąca z najlepszych praktyk

W przyszłości ważne będzie znalezienie mechanizmu pozwalającego wszystkim stronom na czerpanie bezpośrednich korzyści z obecnych doświadczeń, przy aktywnym promowaniu szerszych korzyści płynących z e-zamówień. Będzie to szczególnie istotne z uwagi na obecną sytuację finansową, w której zasoby są ograniczone, zaś propozycje projektów informatycznych (które często kończyły się niepowodzeniem lub przekroczeniem terminu) mogą być oceniane w sposób bardziej sceptyczny niż dotychczas.

Lepsze systemy monitorowania na szczeblu unijnym i krajowym mogłyby umożliwić bliższe śledzenie postępów oraz, pod warunkiem wprowadzenia odpowiednich wskaźników, ułatwić terminowe działanie w miarę powstawania różnych kwestii bez czekania, aż problemy staną się powszechne.

7.6. Rozwój sytuacji i współpraca na szczeblu międzynarodowym

W ramach realizacji planu działania z 2004 r. Komisja była zaangażowana w różne inicjatywy mające przyczynić się do rozwoju międzynarodowych ram e-zamówień. Zmieniony tekst porozumienia GPA, będącego nadal przedmiotem negocjacji, zawiera przepisy dotyczące e-zamówień; Komisja współpracowała również z Komisją Narodów Zjednoczonych do spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego (UNCITRAL) w celu wprowadzenia zmian dotyczących e-zamówień. Chociaż dotychczasowe postępy są ograniczone, Komisja dołoży wszelkich starań, aby przyspieszyć przejście na e-zamówienia i promować rozwiązania europejskie.

8. Wnioski

E-zamówienia nie są już tylko życzeniem – coraz częściej są one rzeczywiście wykorzystywane w regionach i państwach członkowskich. Ich stosowanie dostarcza pożądanych korzyści. Systemy te pokazały możliwość przyspieszenia zakupów publicznych i ułatwienia przepływu wydatków publicznych w obliczu obecnego kryzysu.

Jednakże sytuacja w zakresie e-zamówień nie spełnia oczekiwań deklaracji z Manchesteru. W 2010 r. udział e-zamówień w zakupach publicznych miał osiągnąć poziom 50%. Komisja ocenia jednak, iż – poza przypadkiem Portugalii – transakcje przeprowadzane elektronicznie odpowiadają za najwyżej 5 % wszystkich wydatków na zamówienia, nawet w państwach członkowskich, które jako pierwsze zaczęły stosować takie rozwiązania. Aby utrzymać, a tym bardziej przyspieszyć przejście na e-zamówienia, niezbędne jest zapewnienie przywództwa na wszystkich szczeblach administracji, w tym na szczeblu UE. Jeżeli instytucje zamawiające będą miały taką możliwość, pozostaną przy wypróbowanych i zaufanych (papierowych) praktykach zamiast inwestować w obiecujące nowe opcje i korzystać z nich.

W niniejszej zielonej księdze przedstawiono nowe pomysły na przezwyciężenie inercji instytucji zamawiających i wykonawców, która obecnie utrudnia przejście na e-zamówienia.

Przedstawiono również szereg możliwych rozwiązań pozwalających zagwarantować, że wprowadzenie e-zamówień nie doprowadzi do kolejnych barier technicznych i administracyjnych dla transgranicznego uczestnictwa w procedurach udzielania zamówień. Państwa członkowskie, regiony i sektory w różnym tempie korzystają z możliwości, jakie oferują e-zamówienia. Należy dopilnować, aby to różne tempo nie spowodowało powstania niepotrzebnych lub nieproporcjonalnych przeszkód w zamówieniach transgranicznych. Obejmuje to sprecyzowanie obowiązków organizatorów procedur e-zamówień w celu uniknięcia nakładania warunków, które niepotrzebnie lub w nieproporcjonalny sposób uniemożliwiają uczestnictwo transgraniczne. Przewidziano również szereg kroków mających umożliwić instytucjom zamawiającym i wykonawcom skuteczną interakcję w kontekście zamówień online.

Komisja opracowała serię pytań dotyczących oceny stanu e-zamówień w Europie oraz zaproponowanych przez nią sposobów rozwiązania najważniejszych problemów związanych z wdrożeniem i stosowaniem e-zamówień na jednolitym rynku. Komisja zachęca wszystkie zainteresowane strony do udzielenia odpowiedzi na te pytania. Termin nadsyłania odpowiedzi upływa 31 stycznia 2011 r. (adres e-mail: markt-consult-eproc@ec.europa.eu).

Służby Komisji dokonają analizy wszystkich odpowiedzi i opublikują podsumowanie w 2011 r.

ZAŁĄCZNIK I: Przepisy związane z e-zamówieniami wprowadzone dyrektywami w sprawie zamówień publicznych z 2004 r. (2004/17/WE[13] i 2004/18/WE[14]).

Przedmiot || Odniesienie || Opis

Elektroniczne środki komunikacji || Art. 1 ust. 12 i art. 1 ust. 13 dyrektywy 2004/18/WE oraz art. 1 ust. 11 i art. 1 ust. 12 dyrektywy 2004/17/WE || Precyzuje się, że komunikacja pisemna obejmuje środki elektroniczne, tj. „środki wykorzystujące sprzęt elektroniczny w celu przetwarzania (w tym także kompresji cyfrowej) i przechowywania danych, które są przesyłane, przenoszone i odbierane za pomocą przewodów, fal radiowych, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych”.

e-podpisy || Art. 42 ust. 5 lit. b) dyrektywy 2004/18/WE oraz art. 48 ust. 5 lit. b) dyrektywy 2004/17/WE || Państwa członkowskie mogą wymagać, aby oferty elektroniczne opatrywane były zaawansowanym podpisem elektronicznym, zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 1999/93/WE (zaawansowany podpis elektroniczny oparty na kwalifikowanym certyfikacie).

Dynamiczny system zakupów (DSZ) || Art. 1 ust. 6 dyrektywy 2004/18/WE oraz art. 1 ust. 5 dyrektywy 2004/17/WE || DSZ jest zdefiniowany jako w pełni elektroniczny proces dokonywania bieżących zakupów, który ma ograniczony czas trwania oraz jest otwarty przez cały swój okres ważności dla każdego wykonawcy, który spełnia kryteria kwalifikacji i złożył ofertę orientacyjną.

e-aukcje || Art. 1 ust. 7 dyrektywy 2004/18/WE oraz art. 1 ust. 6 dyrektywy 2004/17/WE || Zdefiniowane jako „powtarzalny proces, obejmujący zastosowanie urządzenia elektronicznego do przedstawiania nowych, obniżanych cen lub nowych wartości dotyczących niektórych elementów ofert”, realizowany po przeprowadzeniu oceny ofert i mający wpływ na ich klasyfikację.

e-katalogi || Motyw 12 dyrektywy 2004/18/WE oraz motyw 20 dyrektywy 2004/17/WE || Zdefiniowane jako narzędzie ułatwiające przeprowadzanie zamówień publicznych, a w szczególności uczestnictwo w zamówieniach w ramach umów ramowych lub DSZ.

Ogłoszenia elektroniczne || Art. 36 ust. 2, 3 i 6 dyrektywy 2004/18/WE oraz art. 44 ust. 2 i 3 dyrektywy 2004/17/WE || Ogłoszenia należy przekazywać z wykorzystaniem standardowych formularzy, ale niekoniecznie za pomocą środków elektronicznych, przy czym w przypadku procedur przyspieszonych ogłoszenia muszą zostać wysłane faksem lub za pomocą środków elektronicznych. Zastosowanie środków elektronicznych pozwala na szybszą publikację ogłoszeń oraz zwiększenie ich maksymalnej dopuszczalnej długości.

Profile nabywców || Pkt 2 lit. b) załącznika VIII do dyrektywy 2004/18/WE oraz pkt 2 lit. b) załącznika XX do dyrektywy 2004/17/WE || Zdefiniowane jako zbiory danych dotyczących czynności instytucji zamawiającej związanych z udzielaniem zamówienia, które mogą obejmować wstępne ogłoszenia informacyjne oraz przydatne informacje ogólne, np. punkt kontaktowy.

Elektroniczny dostęp do dokumentów || Art. 38 ust. 6 dyrektywy 2004/18/WE (odpowiadający przepis w dyrektywie 2004/17/WE to art. 45 ust. 6) || Terminy składania ofert mogą ulec skróceniu o pięć dni w przypadku, gdy instytucja zamawiająca oferuje nieograniczony i pełny bezpośredni dostęp, za pomocą środków elektronicznych, do dokumentów zamówienia oraz wszelkich dokumentów dodatkowych. W ogłoszeniu należy określić adres strony internetowej, na której dostępne są te dokumenty.

ZAŁĄCZNIK II: Stan realizacji środków określonych w planie działania

Cel I: Zapewnienie dobrego funkcjonowania rynku wewnętrznego w elektronicznych zamówieniach publicznych

Poprawne i terminowe wdrożenie ram prawnych

Komisja wydaje dokument wyjaśniający w sprawie nowych zasad elektronicznych zamówień publicznych || ukończono

Komisja udostępnia online prezentacje szkoleniowe, umożliwiając instytucjom zamawiającym i wykonawcom zaznajomienie się z nowymi przepisami i narzędziami e-zamówień || ukończono

Komisja zapewnia państwom członkowskim odpowiednią pomoc przy transpozycji nowych przepisów prawnych || ukończono

Sfinalizowanie ram prawnych przy pomocy odpowiednich narzędzi podstawowych

Komisja przyjmuje standardowe formularze, uwzględniając nowe procedury oraz wykorzystanie elektronicznych środków komunikacji || ukończono

Komisja przedstawia propozycje rewizji Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) || ukończono

Komisja przedstawia projekt w pełni elektronicznego systemu zbierania i publikacji ogłoszeń o zamówieniach w Tenders Electronic Daily (TED) || ukończono

Państwa członkowskie wdrażają na poziomie krajowym w pełni elektroniczny system zawierający odpowiednie narzędzia do automatycznego zbierania i publikacji w TED || w toku

Usuwanie / zapobieganie barierom przy elektronicznym przeprowadzaniu procedur zamówień publicznych

Państwa członkowskie i Komisja testują, udoskonalają i zatwierdzają wyniki wspólnych wymogów funkcjonalnych IDA (program wymiany danych pomiędzy administracjami) dla systemów e-zamówień || ukończono

Państwa członkowskie dokonują przeglądu, czy wszystkie działające systemy e-zamówień zostały dostosowane do wymogów dyrektyw || w toku

Państwa członkowskie wprowadzają systemy akredytacji, aby zweryfikować zgodność elektronicznych systemów składania ofert z ramami prawnymi || w toku

Państwa członkowskie i Komisja rozpatrują przy pomocy studium wykonalności, czy wprowadzić europejski system weryfikacji zgodności ||  ukończono

Komisja proponuje działania w ramach programu IDABC (interoperatywne świadczenie ogólnoeuropejskich usług eGovernment dla administracji publicznej, przedsiębiorstw i obywateli), aby pomóc państwom członkowskim w koordynacji wdrażania zaawansowanych kwalifikowanych podpisów w celu rozwiązania problemów z interoperacyjnością, lata 2005-2009 || ukończono

Państwa członkowskie stosują, jeżeli wymaga tego prawo krajowe, interoperacyjne kwalifikowane podpisy elektroniczne || w toku

Wykrywanie i rozwiązywanie problemów z interoperacyjnością na przestrzeni czasu

CEN/ISSS (Europejski Komitet Normalizacyjny/warsztat w sprawie systemów normalizacji w społeczeństwie informacyjnym) kończy analizę luk i wymogów interoperacyjności dla skutecznych elektronicznych zamówień publicznych || ukończono

Komisja proponuje kontynuowanie działań w sprawie elektronicznych zamówień publicznych w ramach programu wymiany i dyskusji IDABC dotyczącego kwestii interoperacyjności i monitorowania rozwoju w państwach członkowskich || ukończono (prace przejęte przez IDABC/ISA)

Komisja i państwa członkowskie promują działania normalizacyjne na poziomie europejskim i utrzymują kontakty z międzynarodowymi organami normalizacyjnymi || w toku

Cel II: Osiągnięcie większej wydajności w zamówieniach, poprawa zarządzania i konkurencyjności

Osiągnięcie większej wydajności w zamówieniach i poprawa zarządzania

Państwa członkowskie przygotowują krajowe plany wprowadzania elektronicznych zamówień publicznych, ustanawiając wymierne cele funkcjonalne oraz biorąc pod uwagę specyficzne wymogi krajowe || ukończono częściowo

Państwa członkowskie zachęcają indywidualnych nabywców krajowych do przygotowania podobnych planów oraz koordynują i monitorują ich wdrażanie || ukończono częściowo

Komisja kontynuuje prace monitorujące e-faktury poprzez CEN/ISSS i proponuje kontynuację działań XML podjętych w latach 2003-2004 w sprawie e-faktur i e-zleceń w ramach IDABC || w toku

Państwa członkowskie ustanawiają sprawny elektroniczny system zbierania i przetwarzania danych statystycznych dotyczących zamówień || ukończono częściowo

Wzrost konkurencyjności rynków zamówień publicznych w UE

Komisja rozważa zaproponowanie usług elektronicznego dostarczania informacji gospodarczych i świadectw w zamówieniach publicznych do wdrożenia w ramach programu IDABC || ukończono

Państwa członkowskie i Komisja dochodzą do porozumienia w sprawie wspólnego zestawu często wymaganych świadectw elektronicznych do zastosowania w procedurach e-zamówień || w toku

Komisja proponuje rozpoczęcie badań nad e-katalogami (w dynamicznych systemach zakupów i elektronicznych umowach ramowych), wykorzystując prace CEN/ISSS w ramach programu IDABC || ukończono

Sieć Zamówień Publicznych rozpoczyna wykonanie testu wzorcowego na przejrzystość, kontrolę i identyfikowalność systemów e-zamówień || opóźnione

Sieć Zamówień Publicznych organizuje warsztaty promujące wymianę w sprawie normalizacji dokumentów przetargowych || opóźnione

Państwa członkowskie uruchamiają i wspierają konkretne kampanie kształtujące świadomość i programy szkoleń skierowane do MŚP na poziomie krajowym i regionalnym || w toku

Cel III: Prace dążące do utworzenia międzynarodowych ram dla elektronicznych zamówień publicznych

Komisja prowadzi negocjacje dotyczące rewizji porozumienia w sprawie zamówień rządowych (GPA) || w toku

Komisja podejmuje w ramach GPA inicjatywę na rzecz stosowania jednej wspólnej nomenklatury na potrzeby klasyfikacji zamawianych towarów i usług || w toku

Komisja promuje działania i kontakty z międzynarodowymi organami i forami normalizacyjnymi, aby uniknąć pojawienia się barier dla technologicznej interoperacyjności na poziomie międzynarodowym || w toku

Komisja współpracuje z siecią Banków Rozwoju Wielostronnego (BRW), mając na względzie koordynację pomocy technicznej dla krajów trzecich oraz wspierając reorganizację i komputeryzację ich systemów zamówień publicznych || w toku

Komisja rozważa wszelkie niezbędne korekty i wykonalność e-zamówień w kontekście zewnętrznych instrumentów pomocowych UE || w toku

[1]               Europejska agenda cyfrowa COM(2010) 245 (s. 32).

[2]               Deklaracja ministerialna z Manchesteru z 2005 r.

[3]               Komunikat dotyczący planu działania w celu wdrożenia ram prawnych dla elektronicznych zamówień publicznych, opublikowany w grudniu 2004 r.

[4]               Zob. ocena Komisji dotycząca planu działania w celu wdrożenia ram prawnych dla elektronicznych zamówień publicznych oraz badanie uzupełniające opublikowane na stronie internetowej DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług.

[5]               Bez Portugalii, która wprowadziła obowiązek stosowania e-zamówień na etapach od ogłoszenia do udzielenia zamówienia od 1 listopada 2009 r.

[6]               Deutsche Bank Research opublikował w maju 2010 r. artykuł pt. „e-fakturowanie: ostateczne kroki skutecznego procesu fakturowania” („e-Invoicing Final steps of an efficient invoicing process”), zawierający dane sugerujące, że „przy pewnych założeniach automatyczne przetwarzanie faktury elektronicznej może kosztować o ponad 18 EUR mniej niż nieustrukturyzowane przetwarzanie tradycyjnej faktury papierowej”.

[7]               Koszty strukturalne lub inne czynniki związane z rynkiem mogą sprawić, że uczestnictwo nie będzie dla tych dostawców atrakcyjne. Jednakże coraz więcej zamówień można obsługiwać na odległość. Należą do nich usługi w zakresie oprogramowania, konkursów na projekty czy też helpdesku. E-zamówienia nadają się do publikacji, wykorzystania i realizacji takich możliwości.

[8]               W oparciu o informacje dostępne na stronie www.epractice.eu.

[9]               Rozszerzona ocena skutków załączona do komunikatu w sprawie planu działania, COM 2004 (841), s. 10.

[10]             Paneuropejski system publicznych zamówień online (PEPPOL). Więcej informacji dostępnych na stronie www.peppol.eu

[11]             Decyzja Komisji 2009/767/WE zmieniona decyzją Komisji 2010/245/UE.

[12]             Komisja zamierza uczynić Open e-PRIOR bardziej przyjaznym dla MŚP poprzez stworzenie portalu dla dostawców.

[13]             Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (zob. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0017:PL:NOT ).

[14]             Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, zob. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0018:PL:NOT