[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 23.7.2009

KOM(2009) 378 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie stosowania i skuteczności dyrektywy OOŚ (dyrektywa 85/337/EWG zmieniona dyrektywami 97/11/WE i 2003/35/WE)

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie stosowania i skuteczności dyrektywy OOŚ(dyrektywa 85/337/EWG zmieniona dyrektywami 97/11/WE i 2003/35/WE)

1. KONTEKST POLITYCZNY I PRAWNY

Celem niniejszego sprawozdania jest analiza stosowania i skuteczności dyrektywy Rady 85/337/EWG[1] w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywami 97/11/WE[2] i 2003/35/WE[3] (zwanej dalej dyrektywą w sprawie oceny oddziaływania na środowisko – dyrektywą OOŚ) w Unii Europejskiej.

Dyrektywa OOŚ była w przeszłości przedmiotem podobnych sprawozdań, sporządzanych zgodnie z art. 11 dyrektywy. Na podstawie tych sprawozdań w 1997 r. do dyrektywy OOŚ wprowadzono zmiany. Poprzez dyrektywę 97/11/WE poszerzono jej zakres, wzmocniono rolę etapów proceduralnych i uwzględniono zmiany wynikające z Konwencji EKG ONZ z Espoo o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym. Po podpisaniu przez Wspólnotę w czerwcu 1998 r. Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska wspólnotowe przepisy musiały zostać odpowiednio dostosowane do tej konwencji. W związku z tym, w celu dostosowania przepisów dotyczących udziału społeczeństwa do postanowień konwencji z Aarhus, do dyrektywy OOŚ wprowadzono zmiany dyrektywą 2003/35/WE.

Celem dyrektywy jest ochrona środowiska i jakości życia, przy jednoczesnym zapewnieniu podobieństwa krajowych przepisów dotyczących oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Stanowi ona kluczowy instrument integracji środowiskowej, obejmujący szeroki zakres przedsięwzięć i gwarantujący, że mają one zrównoważony charakter pod względem ochrony środowiska. Sposoby realizacji celu dyrektywy określono w art. 2 ust. 1 stanowiącym, że przed udzieleniem zezwolenia na inwestycję niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, podlegają wymaganiom w celu uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków. Dyrektywa zapewnia harmonizację zasad OOŚ poprzez wprowadzenie minimalnych wymogów, w szczególności w odniesieniu do przedsięwzięć, które powinny podlegać ocenie, podstawowych obowiązków wykonawców, zawartości oceny oraz do udziału właściwych organów i społeczeństwa.

Obecnie wszystkie państwa członkowskie ustanowiły obszerne ramy regulacyjne. Zapewnienie skutecznego i spójnego wdrażania dyrektywy we wszystkich państwach członkowskich jest jednak ciągłym wyzwaniem. W niniejszym sprawozdaniu analizie poddano 20-letni okres wdrażania dyrektywy, w którym usiłowano sprostać temu wyzwaniu. Główne źródła, z których skorzystano przy sporządzaniu niniejszego sprawozdania, wymieniono w załączniku I.

Niniejsze sprawozdanie sporządzono w odpowiednim momencie z kilku powodów:

- po rozszerzeniu UE w 2004 i 2007 r. dyrektywa zaczęła obowiązywać w 12 nowych państwach członkowskich;

- pojawiają się coraz większe wyzwania dla środowiska w zakresie zmian klimatu i różnorodności biologicznej;

- Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) orzekał w ważnych sprawach, wyjaśniając szereg przepisów dotyczących OOŚ;

- istnieje potrzeba zapewnienia synergii między dyrektywą a konwencją z Espoo oraz jej Protokołem w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko[4];

- dyrektywa OOŚ została uznana za potencjalny instrument w przyszłym procesie upraszczania[5], którego celem jest zidentyfikowanie kwestii częściowo pokrywających się, luk we wdrażaniu przepisów oraz możliwości zmniejszenia obciążeń regulacyjnych i administracyjnych, w szczególności w odniesieniu do przedsięwzięć transgranicznych (np. rurociągi lub kable elektroenergetyczne na dnie morza).

W sprawozdaniu przedstawiono zarys atutów dyrektywy OOŚ, uwypuklono główne kwestie wymagające poprawy oraz, w stosownych przypadkach, sformułowano zalecenia. Na zakończenie rozważono możliwe sposoby udoskonalenia dyrektywy.

2. ATUTY DYREKTYWY OOŚ

2.1. Ustanowienie kompleksowych systemów OOŚ we wszystkich państwach członkowskich

Państwa członkowskie dokonały transpozycji dyrektywy OOŚ, a następnie wdrożyły ją zasadniczo zgodnie z jej celami i wymogami. W kilku przypadkach państwa członkowskie wprowadziły zobowiązania wykraczające poza minimalne wymogi określone w dyrektywie. Jest tak w przypadku kluczowych etapów OOŚ, takich jak ustalanie obowiązku przeprowadzenia oceny ( screening ) i ustalanie zakresu oceny ( scoping ):

- Ustalanie obowiązku przeprowadzenia oceny jest w ramach procesu OOŚ etapem, na którym określa się, czy przeprowadzenie oceny jest wymagane. W niektórych państwach członkowskich przeprowadzenie OOŚ jest obowiązkowe w przypadku niektórych przedsięwzięć wymienionych w załączniku II lub dodatkowych kategorii przedsięwzięć, innych niż te wymienione w załączniku I i II.

- Ustalanie zakresu oceny to ten etap procesu OOŚ, na którym określa się zawartość i zakres informacji dotyczących środowiska przekazywanych właściwym organom. Jest on istotnym elementem odpowiedniego systemu OOŚ, przede wszystkim ze względu na to, że prowadzi do poprawy jakości tej oceny. Szereg państw członkowskich wykroczyło poza minimalne wymogi dyrektywy, ustanawiając obowiązek ustalania zakresu oceny oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych na tym etapie.

2.2. Zwiększenie udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji

Wdrożenie dyrektywy 2003/35/WE do prawa krajowego powinno było nastąpić do dnia 25 czerwca 2005 r. W czasie sporządzania sprawozdania jedynie Irlandia nie dokonała jeszcze pełnej transpozycji dyrektywy (postępowanie w tej sprawie toczy się właśnie przed ETS (sprawa C-427/07)). Odnosi się przy tym ogólne wrażenie, że doświadczenia zebrane w ramach stosowania nowych przepisów wprowadzonych dyrektywą 2003/35/WE są w dalszym ciągu niewielkie. W załączniku 2 przedstawiono wstępne spostrzeżenia na temat wdrażania tych przepisów, poczynione na podstawie dostępnych informacji. Znaczące wnioski zostaną wyciągnięte w ramach bieżącej oceny zgodności krajowych środków transpozycji.

Większość państw członkowskich poinformowała, że zmiany wprowadzone dyrektywą 2003/35/WE prowadzą do wzrostu udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji. Ponadto państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w latach 2004 i 2007, stwierdziły, że dyrektywa OOŚ przyczyniła się bezpośrednio do wzmocnienia rozwoju demokracji poprzez zwiększenie udziału społeczeństwa i poprawę jawności procesu podejmowania decyzji.

2.3. Wyjaśnienie przepisów dyrektywy OOŚ przez ETS

ETS podkreślił, że zakres i cele dyrektywy są rozległe oraz że ogranicza ona zakres swobodnego uznania przysługujący państwom członkowskim. Większość wyroków ETS dotyczy ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny oraz decyzji w sprawie przeprowadzenia OOŚ. ETS przedstawił również interpretacje niektórych kategorii przedsięwzięć i pojęcia „zezwolenia na inwestycję” oraz zajął się kwestią zezwoleń w celu walidacji zagospodarowania, które nie miało zezwolenia. Podsumowanie głównych ustaleń wynikających z niedawnych wyroków przedstawiono w załączniku 3.

2.4. Ogólne korzyści wynikające z dyrektywy OOŚ

Ze stosowania dyrektywy płyną dwie ważne korzyści. Po pierwsze, OOŚ zapewnia uwzględnienie aspektów dotyczących środowiska na wczesnych etapach procesu podejmowania decyzji. Po drugie, poprzez zaangażowanie społeczeństwa procedura OOŚ zapewnia większą przejrzystość procesu podejmowania decyzji w dziedzinie ochrony środowiska oraz – co za tym idzie – większą akceptację społeczną. Nawet jeśli większości korzyści płynących z przeprowadzenia OOŚ nie da się wyrazić w kategoriach pieniężnych, panuje powszechna opinia – potwierdzona dostępnymi wynikami badań – że korzyści te przewyższają koszty związane z przygotowywaniem oceny[6].

Ponadto z doświadczeń zebranych przez Komisję w kontekście oceny przedsięwzięć (zwłaszcza dużych przedsięwzięć) współfinansowanych w ramach unijnej polityki regionalnej wynika, że oceny oddziaływania na środowisko przyczyniły się do poprawy w zakresie planowania przedsięwzięcia i procesu podejmowania decyzji (w tym udziału organów ds. ochrony środowiska i społeczeństwa) oraz pomogły lepiej uwzględniać aspekty dotyczące środowiska.

Wdrażanie dyrektywy stało się również bodźcem dla dynamicznych procesów na szczeblu krajowym. Państwa członkowskie, opierając się na minimalnych wymogach określonych w dyrektywie, wykraczały często poza ich zakres, wprowadzając bardziej restrykcyjne przepisy (na podstawie art. 176 Traktatu WE) służące zapewnieniu lepszej ochrony środowiska i większej przejrzystości. Liczne państwa członkowskie opracowały również własne wytyczne dotyczące dobrych praktyk i określonych kategorii projektów bądź kwestii. Tymi doświadczeniami zebranymi w poszczególnych krajach można dzielić się na szczeblu UE.

Można zatem stwierdzić, że główny cel dyrektywy OOŚ został osiągnięty, obecnie zaś nastał odpowiedni moment, by zaostrzyć minimalne wymogi dyrektywy i ją ulepszyć.

3. POTENCJALNE KWESTIE DYREKTYWY OOŚ WYMAGAJąCE ULEPSZENIA

Dyrektywa OOŚ ewoluowała w ciągu 20 lat jej stosowania. Jednocześnie wzrosła liczba unijnych przepisów i powstały nowe strategie polityczne. Zapewnianiu skutecznego wdrażania dyrektywy OOŚ w całej UE powinno towarzyszyć określenie tych kwestii, w których konieczne jest wprowadzenie udoskonaleń (tak jak w przypadku luk we wdrażaniu przepisów, częściowego pokrywania się aktów prawnych lub braku spójności z polityką UE w innych dziedzinach) oraz – w stosownych przypadkach – sformułowanie zaleceń.

3.1. Wątpliwości dotyczące procedury ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny

Zgodnie z dyrektywą OOŚ państwa członkowskie mają dużą swobodę decydowania, na podstawie badania indywidualnego oraz przy pomocy progów lub kryteriów ustalanych na poziomie krajowym, czy przeprowadzenie OOŚ jest niezbędne dla przedsięwzięć wymienionych w załączniku II. Przy ustalaniu tych progów lub kryteriów państwa członkowskie muszą uwzględnić odpowiednie kryteria selekcji określone w załączniku III. Ten opierający się na zasadzie pomocniczości przepis doprowadził do powstania dużej różnorodności progów i kryteriów ustalanych przez państwa członkowskie.

Z procesu wdrażania i orzecznictwa wynika, że przy ustalaniu progów państwa członkowskie często wykraczają poza swój zakres swobodnego uznania, uwzględniając tylko niektóre kryteria selekcji określone w załączniku III lub wykluczając z wyprzedzeniem niektóre przedsięwzięcia. Ponadto chociaż w tym zakresie obserwuje się tendencję wzrostową, w poszczególnych państwach członkowskich – nawet państwach podobnej wielkości – występują znaczne różnice w liczbie przeprowadzanych ocen oddziaływania na środowisko (od poniżej 100 do 5000 ocen). Na liczbę przeprowadzonych ocen wyraźnie wpływa ustalony poziom progów. Ponadto istnieje jeszcze kilka przypadków, w których nie uwzględnia się skutków kumulatywnych i napotyka na problemy związane ze stosowaniem taktyki zwanej salami-slicing [7], zwłaszcza w odniesieniu do dużych przedsięwzięć inwestycyjnych. Taka sytuacja mogłaby zagrozić zasadności dyrektywy i osłabić działania zmierzające do ustalenia wspólnych norm w zakresie ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny. Należy zatem uprościć i wyjaśnić mechanizm ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny, na przykład poprzez szczegółowe określenie kryteriów selekcji wymienionych w załączniku III oraz poprzez ustanowienie progów, kryteriów lub mechanizmów uruchamiających na szczeblu Wspólnoty (np. w ramach procedury komitetowej). Należy również rozważyć możliwość udzielania zezwolenia w ramach uproszczonej procedury wcześniejszej oceny.

3.2. Wątpliwości dotyczące jakości OOŚ

W dyrektywie OOŚ ustanowiono przede wszystkim wymogi proceduralne, nie określając obowiązkowych norm w zakresie ochrony środowiska. Właściwe organy zostały zobowiązane do uwzględnienia wyników konsultacji oraz zebranych informacji oraz do podania określonych informacji na zakończenie procedury wydania zezwolenia na inwestycję (art. 8 i 9), lecz nie zostały zobowiązane do wyciągnięcia odpowiednich wniosków wynikających z OOŚ. Zapewnienie kontroli jakości w odniesieniu do OOŚ leży w znacznym stopniu w gestii właściwych organów krajowych. Podjęcie właściwych decyzji zależy jednak od jakości informacji wykorzystywanych w dokumentacji OOŚ oraz od jakości procesu tej oceny. Jakość stanowi zatem zasadniczy element zapewniający skuteczność dyrektywy.

3.2.1. Jakość informacji wykorzystywanych w dokumentacji OOŚ

Liczne państwa członkowskie wskazywały na problem, jakim jest niezapewnienie odpowiedniej jakości informacji wykorzystywanych w dokumentacji OOŚ. Dokumentacja wykorzystywana na potrzeby OOŚ jest bardzo zróżnicowana, przy czym różnice te nie występują tylko między poszczególnymi państwami członkowskimi, lecz także w obrębie jednego państwa.

Istnieje kilka sposobów na zapewnienie odpowiedniej kontroli jakości dokumentacji wykorzystywanej w OOŚ (przedstawianej często w formie sprawozdania): właściwa akredytacja doradców podejmujących się przeprowadzenia OOŚ; przygotowanie sprawozdań przez niezależnych doradców; skorzystanie z pomocy niezależnych recenzentów i ekspertów zewnętrznych; stosowanie wytycznych dotyczących określonych kwestii, które należy uwzględniać w przypadku określonych przedsięwzięć; ciągła aktualizacja wykorzystywanych danych; obowiązkowe ustalanie zakresu oceny; wprowadzenie procedury komitetowej w celu aktualizacji załącznika IV (informacje dostarczane przez wykonawcę).

3.2.2. Jakość procesu OOŚ

Doświadczenia zebrane w ramach wdrażania dyrektywy pokazują, że w ramach procesu OOŚ napotyka się często na pewne problemy.

W odniesieniu do alternatywnych rozwiązań , wśród informacji dostarczanych w dokumentacji OOŚ wymienia się „zarys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru”. Niektóre państwa członkowskie wprowadziły prawny obowiązek rozważenia określonych alternatywnych rozwiązań, podczas gdy inne państwa nie wprowadziły takiego obowiązku. Właściwe organy i społeczeństwo mogą również proponować alternatywne rozwiązania, które mają zostać poddane ocenie. Ocena alternatywnych rozwiązań w ramach procedur OOŚ stwarza zazwyczaj trudności. Konieczne może stać się uściślenie, czego należałoby wymagać na podstawie przepisów dyrektywy, np. poprzez wprowadzenie obowiązkowej oceny alternatywnych rozwiązań lub poprzez określenie zakresu takich rozwiązań (alternatywa „niepodjęcie działań”), które należałoby zbadać.

Niepokojącym faktem jest brak w dyrektywie przepisów dotyczących rozsądnych ram czasowych i (najlepiej stałych) ram czasowych udzielania zezwolenia na inwestycję, okresu ważności OOŚ oraz monitorowania znaczących skutków środowiskowych związanych z realizacją przedsięwzięć. Te luki mogłyby zostać zapełnione poprzez wprowadzenie do dyrektywy szczegółowych przepisów.

3.3. Brak zharmonizowanych praktyk w zakresie udziału społeczeństwa

Pomimo coraz większego udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji w UE wciąż brak standardowych praktyk w tym zakresie. Potwierdzają to następujące fakty:

- Społeczeństwu należy wcześnie udostępnić skuteczne możliwości udziału w procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska. Nie istnieje żaden wspólny punkt odniesienia dla rozpoczęcia konsultacji. W kilku państwach członkowskich konsultacje społeczne prowadzone są już na wczesnym etapie (etapy ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny i ustalania zakresu oceny). W większości przypadków społeczeństwo bierze jednak po raz pierwszy udział w konsultacjach w sprawie informacji zebranych zgodnie z art. 5, co odpowiada minimalnemu wymogowi określonemu w dyrektywie.

- Na mocy dyrektywy OOŚ ramy czasowe prowadzenia skutecznych konsultacji publicznych powinny być rozsądne, gdyż krótkie terminy stanowią w tym zakresie przeszkodę. Jednak ramy te są bardzo zróżnicowane[8].

- Państwa członkowskie ustalają szczegóły związane z informowaniem społeczeństwa i prowadzeniem z nim konsultacji. Udział społeczeństwa nie jest jednak skuteczny, jeśli krajowe ustalenia mają charakter ograniczający (np. jeśli dokumentacja OOŚ jest dostępna do wglądu wyłącznie w siedzibie właściwego organu).

- Jeśli chodzi o dostęp zainteresowanej społeczności do procedury odwoławczej, kryteria złożenia odwołania różnią się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich, zaś koszt procedur jest uznawany za przeszkodę w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w niektórych państwach członkowskich.

Te braki mogłyby zostać usunięte poprzez zapewnienie konsultacji społecznych na wczesnych etapach: etapie ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny lub etapie ustalania zakresu oceny (z włączeniem zainteresowanych stron) oraz poprzez ustanowienie minimalnych ram czasowych. Można by również opracować najlepsze praktyki w zakresie udostępniania dokumentacji OOŚ zainteresowanej społeczności.

3.4. Trudności dotyczące transgranicznych procedur OOŚ

Dyrektywa OOŚ daje państwom członkowskim dużą swobodę decydowania, kiedy i w jaki sposób inne państwa członkowskie powinny zostać włączone do procedur OOŚ w przypadku przedsięwzięć o skutkach transgranicznych.

Liczne państwa członkowskie zwróciły uwagę, że procedury transgranicznej OOŚ powodują trudności wynikające przede wszystkim z różnic w krajowych procedurach OOŚ, takich jak różniące się etapy procesu planowania przedsięwzięcia, różne ramy czasowe i bariery językowe.

Ryzyko powielania działań, niespójności, obciążeń (np. administracyjnych) i potencjalnych konfliktów jest wysokie w przypadku przedsięwzięć realizowanych na obszarach podlegających pod jurysdykcję kilku państw członkowskich (np. w basenach mórz). Istnieje ponadto ewentualność, że skutki przedsięwzięcia realizowanego przez większą liczbę państw nie zostaną ocenione w całości.

Konieczne są lepsze ustalenia formalne i nieformalne między sąsiadującymi krajami, dotyczące prowadzenia konsultacji na temat transgranicznych skutków. Można by to zapewnić poprzez opracowanie wskazówek lub poprzez uzupełnienie przepisów dyrektywy (np. określenie minimalnych ram czasowych dla konsultacji transgranicznych, ustanowienie skoordynowanych lub – w miarę możliwości – wspólnych procedur OOŚ dla przedsięwzięć realizowanych przez kilka krajów, zbadanie możliwości wprowadzenia jednej wspólnej procedury OOŚ).

Ponadto po zatwierdzeniu przez Radę protokołu SEA do konwencji z Espoo dyrektywa OOŚ mogłaby zostać poddana przeglądowi w celu zapewnienia lepszego wdrożenia wymogów protokołu.

3.5. Lepsza koordynacja między dyrektywą OOŚ i innymi unijnymi dyrektywami i strategiami politycznymi

W wielu przypadkach przedsięwzięcia objęte dyrektywą OOŚ podlegają również pod zakres innych unijnych dyrektyw i strategii politycznych dotyczących środowiska. Mimo istnienia ryzyka, że wymogi dotyczące oceny mogą się częściowo pokrywać, nie zgłoszono żadnych istotnych problemów w odniesieniu do koordynacji między dyrektywą OOŚ i innymi dyrektywami i strategiami politycznymi. Zasadniczo koordynacja ta przebiega sprawnie. Istnieje jednak potrzeba rozważenia, w jaki sposób poprawić synergię między dyrektywą OOŚ i przepisami oraz strategiami politycznymi w poszczególnych dziedzinach ochrony środowiska, dotyczących kwestii takich jak jakość powietrza, narażenie na hałas, gospodarowanie odpadami, gospodarka wodna, ochrona środowiska morskiego, ochrona gleby, zapobieganie katastrofom (w tym kontrola niebezpieczeństwa poważnych awarii), zmiany klimatu i różnorodność biologiczna. Istnieją przy tym na przykład szczególne kwestie wymagające dogłębnej analizy w celu zapewnienia lepszej koordynacji.

3.5.1. Dyrektywa OOŚ i dyrektywa SEA

Dyrektywa 2001/42/WE[9] (Strategiczna ocena wpływu na środowisko – SEA) ma zastosowanie „odgórne” w odniesieniu do niektórych planów i programów , podczas gdy dyrektywa OOŚ ma zastosowanie „oddolne” w odniesieniu do niektórych przedsięwzięć publicznych i prywatnych. Obydwie dyrektywy dotyczą różnych kwestii i mają odmienny charakter. Najważniejsze różnice to: cele dyrektywy SEA dotyczą zrównoważonego rozwoju, natomiast cele dyrektywy OOŚ są związane wyłącznie ze środowiskiem naturalnym; dyrektywa SEA zawiera wymóg przeprowadzenia konsultacji z właściwymi organami na etapie ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny; zawiera ona ponadto wymóg, by ocenie poddać rozsądne rozwiązania alternatywne i zawiera wyraźny przepis dotyczący wykorzystywania informacji z innych źródeł; dyrektywa ta zawiera również wymogi dotyczące monitorowania i kontroli jakości.

Teoretycznie nie należałoby oczekiwać przypadków częściowego pokrywania się. Zidentyfikowano jednak różne kwestie, w których podczas stosowania obydwu dyrektyw może potencjalnie dochodzić do częściowego pokrywania się[10]. W szczególności granice między definicjami planu, programu i przedsięwzięcia nie zawsze są wyraźne, i w związku z tym mogą pojawić się pewne wątpliwości co do tego, czy przedmiot oceny spełnia kryteria dla zastosowania jednej z dyrektyw (OOŚ lub SEA), bądź obydwu dyrektyw. W tym kontekście nie są jasne definicje niektórych kategorii przedsięwzięć, związanych często z przeznaczeniem gruntów, co może prowadzić do pomyłek między stosowaniem dyrektywy OOS i dyrektywy SEA.

Państwa członkowskie zdecydowały się w różny sposób zapobiegać potencjalnym przypadkom nieskuteczności, wynikającym z częściowo pokrywających się procedur. Jednak wiele z nich jest zdania, że nie posiadają wystarczającego doświadczenia, by we właściwy sposób zidentyfikować i ocenić pokrywające się częściowo kwestie. Dlatego też bardzo nieliczne państwa członkowskie wystąpiły z zaleceniem konsolidacji dyrektyw. Wiele państw członkowskich podkreśliło, że wszystkie procedury należy zachować i prowadzić w osobny sposób, ponieważ są one procedurami dopełniającymi się i dotyczą poszczególnych etapów i procesów. Państwa członkowskie poprosiły również o przygotowanie dokumentów zawierających wskazówki.

Ze względu na specyfikę obydwu procesów oraz ograniczone doświadczenia w stosowaniu dyrektywy SEA w chwili obecnej połączenie dyrektyw nie byłoby właściwe. Na tym etapie lepszą koordynację można osiągnąć poprzez usunięcie różnic między przepisami obydwu dyrektyw oraz poprzez doprecyzowanie definicji kategorii przedsięwzięć, w przypadku których może wystąpić częściowe pokrywanie się. Można tego dokonać w kontekście przeglądu dyrektywy OOŚ.

3.5.2. Dyrektywa OOŚ i dyrektywa IPPC

Nieliczne państwa członkowskie skorzystały z możliwości ustanowienia jednej wspólnej procedury w odniesieniu do przedsięwzięć wchodzących w zakres dyrektywy OOŚ i dyrektywy 2008/1/WE[11] (dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli – dyrektywa IPPC). W niektórych państwach członkowskich jedna wspólna procedura może być stosowana na wniosek wykonawcy. Państwa członkowskie zapewniły trwałe podstawy dla koordynacji (np. dokumentacja OOŚ stanowi część wniosków IPPC; uzyskanie zezwolenia IPPC jest uwarunkowane pozytywną decyzją OOŚ; stosowane są te same dane; wspólna procedura dotycząca udziału społeczeństwa).

Nie zgłoszono żadnych szczególnych problemów w zakresie koordynacji. Jednak w odniesieniu do tych samych rodzajów działalności progi ustalone w dyrektywie IPPC różnią się czasem od progów stosowanych w dyrektywie OOŚ, co może powodować niejasne sytuacje. Należy zatem rozważyć zharmonizowanie progów i kryteriów stosowanych w celu określenia przedsięwzięć podlegających wymogom tych dyrektyw (np. w ramach procedury komitetowej) oraz racjonalizację przepisów dotyczących wymogów w zakresie informowania (przy uwzględnieniu bieżącego przeglądu dyrektywy IPPC).

3.5.3. Dyrektywa OOŚ i różnorodność biologiczna

Państwa członkowskie ustanowiły nieformalne i formalne powiązania między dyrektywą OOŚ, a dyrektywą siedliskową[12] i dyrektywą ptasią[13] (w szczególności art. 6 ust. 3 i 4[14] dyrektywy siedliskowej). Chociaż nie zgłoszono w tym zakresie żadnych istotnych problemów z doświadczeń Komisji związanych z wdrażaniem wynika, że wymogi art. 6 ust. 3 i 4 nie są odpowiednio uwzględnianie w ramach procedur OOŚ. Ponadto procedury OOŚ skupiają się na oddziaływaniu na obszary należące do sieci Natura 2000, natomiast przepisy dotyczące ochrony gatunków są zazwyczaj pomijane.

W dyrektywie OOŚ nie zawarto wyraźnego odniesienia do pojęcia różnorodności biologicznej, lecz tylko do fauny i flory. Liczne państwa członkowskie stwierdziły, że przepisy dyrektywy OOŚ uwzględniają w wystarczającym stopniu założenia planu działań na rzecz różnorodności biologicznej [15] oraz że ich krajowe systemy OOŚ skutecznie zapobiegają utracie różnorodności biologicznej. Wydaje się jednak mało prawdopodobne, by UE osiągnęła cel, jakim jest zatrzymanie spadku różnorodności biologicznej do 2010 r.[16]. Konieczne będzie podjęcie w tym zakresie znacznych wysiłków. W związku z tym kwestie związane z różnorodnością biologiczną mogłyby zostać wyraźnie włączone do tekstu dyrektywy OOŚ. Ponadto można by ustanowić jedną wspólną procedurę oceny dla przedsięwzięć objętych zakresem dyrektywy OOŚ i przepisami art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.

3.5.4. Dyrektywa OOŚ i zmiany klimatu

Dyrektywa OOŚ nie zajmuje się w szczególny sposób kwestiami zmian klimatu. Większość państw członkowskich uważa, że kwestie zmian klimatu nie są w odpowiedni sposób wyodrębniane ani oceniane w ramach procesu OOŚ. Każda analiza skutków zmian klimatu – prowadzona jako część badań nad jakością powietrza lub jako analiza skutków pośrednich – ogranicza się często do emisji CO2 i innych gazów cieplarnianych przez przemysł oraz w związku z rozwojem sektora transportu. OOŚ często nie wykracza poza ocenę istniejących emisji i zapewniania przestrzegania norm jakości powietrza atmosferycznego. Ponadto w ramach OOŚ nie uwzględnia się należycie wpływu na klimat światowy, skutków kumulatywnych dodatkowego przedsięwzięcia ani adaptacji do zmian klimatu.

Powyższe kwestie należy uwzględnić. Określono różne kategorie przedsięwzięć, w przypadku których aspekty zmian klimatu należy wyraźnie uwzględnić w ramach OOŚ. Są to przede wszystkim przedsięwzięcia związane ze znacznymi potencjalnymi emisjami CO2, takie jak przedsięwzięcia w zakresie infrastruktury energetycznej i transportowej, lecz także przedsięwzięcia, w przypadku których kwestią o zasadniczym znaczeniu jest wydajność energetyczna. Wprowadzenie procedury komitetowej mogłoby stanowić jedną z możliwości dla aktualizacji załączników I i II.

Państwa członkowskie poprosiły ponadto o opracowanie instrumentów oceny (np. w odniesieniu do włączenia kwestii zmian klimatu do procesu OOŚ). Komisja opracuje do 2011 r. wytyczne w celu zapewnienia uwzględnienia kwestii skutków zmian klimatu w dyrektywie OOŚ[17].

4. WNIOSEK

Niniejsze sprawozdanie potwierdza, że cele dyrektywy OOŚ zostały na ogół osiągnięte. Zasady oceny środowiskowej zostały włączone do krajowych systemów OOŚ. Wszystkie państwa członkowskie ustanowiły obszerne ramy regulacyjne i wdrożyły OOŚ w sposób zasadniczo zgodny z wymogami dyrektywy. W wielu przypadkach państwa członkowskie opierały się na minimalnych wymogach określonych w dyrektywie i wykraczały poza ich zakres. W wyniku tego aspekty dotyczące środowiska są uwzględniane w procesie podejmowania decyzji, który stał się bardziej przejrzysty.

Rozwój OOŚ jest jednak procesem ciągłym. Gwarantując, że dyrektywa OOŚ jest skutecznie wdrażana w rozszerzonej UE, należy jednocześnie zapewnić jej dostosowanie do wspólnotowych i międzynarodowych uwarunkowań politycznych i prawnych. Niniejsze sprawozdanie wskazuje kwestie wymagające poprawy (np. ustalanie obowiązku przeprowadzenia oceny, udział społeczeństwa, jakość OOŚ, transgraniczne procedury OOŚ, koordynacja między dyrektywą OOŚ i innymi unijnymi dyrektywami i strategiami politycznymi, dotyczącymi np. zmian klimatu i różnorodności biologicznej) oraz przedstawia zalecenia dotyczące potencjalnych działań.

Wnioski te mają znaczenie w kontekście procesu upraszczania przepisów. Komisja rozważy zastosowanie poszczególnych metod uproszczenia (ujednolicenie, ujednolicenie połączone z wprowadzeniem procedury komitetowej, przekształcenie, połączenie, zastosowanie rozporządzenia). Celem każdego działania upraszczającego będzie poprawa ochrony środowiska, zwiększenie stopnia harmonizacji i uproszczenie istniejących procedur. Bez względu na wybrane podejście Komisja zagwarantuje, że wszelkie znaczne zmiany będą przedmiotem konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami i zostaną poddane ocenie skutków prawnych.

ZAłąCZNIK 1: Główne źródła sprawozdania

- Odpowiedzi państw członkowskich udzielone w ramach kwestionariusza Komisji dotyczącego stosowania i skuteczności dyrektywy OOŚ (nadesłane w 2007 i 2008 r.).

- Badanie zlecone przez Komisję, dotyczące stosowania i skuteczności dyrektywy OOŚ (2009 r.).

- Ustalenia poprzednich sprawozdań dotyczących stosowania i skuteczności dyrektywy OOŚ.

- Odnośne badania zlecone przez Komisję: „The Relationship between the EIA and the SEA Directives” (2005); „Costs and benefits of the EIA Directive” (2006); „Inventory of EU Member States' measures on access to justice in environmental matters” (2007) ; „Evaluation of EU legislation - Directive 85/337/EEC (Environmental Impact Assessment, EIA) and associated amendments” (2007).

- Doświadczenia Komisji zebrane w ramach wdrażania dyrektywy OOŚ (w tym informacje uzyskane w kontekście skarg i petycji oraz orzecznictwa).

ZAłąCZNIK 2: Wstępne spostrzeżenia na temat wdrażania nowych przepisów wprowadzonych dyrektywą 2003/35/WE

Definicje „społeczeństwa” i „zainteresowanej społeczności” (art. 1 ust. 2): wydaje się, że wszystkie państwa członkowskie stosują szeroką definicję „społeczeństwa”, umożliwiając wszystkim podmiotom fizycznym i prawnym wzięcie udziału w procesie podejmowania decyzji. Sytuacja definicji „zainteresowanej społeczności” jest bardziej złożona. Większość państw członkowskich zawarła tę definicję w przepisach krajowych. Niektóre państwa nie dokonują rozróżnienia między „społeczeństwem” a „zainteresowaną społecznością”. Nie jest jeszcze jasne, czy brak specjalnej definicji okaże się problematyczny.

Opcja indywidualnego wyłączenia przedsięwzięć służących celom obrony narodowej ze stosowania OOŚ (art. 1 ust. 4): większość państw członkowskich zawarła odpowiednie przepisy w aktach krajowych. Z informacji dostępnych Komisji wynika jednak, że opcja ta jest stosowana bardzo rzadko.

Uzupełnienie przepisów dotyczących konsultacji społecznych (art. 6 ust. 2 i 3): zasadniczo dostęp społeczeństwa do procesu podejmowania decyzji jest odpowiedni. Chociaż w celu oceny skutecznego wdrożenia tych przepisów konieczne jest przeprowadzenie bardziej szczegółowej analizy, już teraz można zauważyć pozytywne elementy: kilka państw członkowskich wymaga przeprowadzenia konsultacji społecznych na etapie ustalania zakresu oceny, podczas gdy inne państwa wymagają tego na etapie ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny.

Zmiany lub poszerzenie zakresu przedsięwzięć wymienionych w załączniku I i II: wszystkie państwa członkowskie donoszą, że przyjęły krajowe środki w celu zapewnienia zgodności ze zmianami wprowadzonymi dyrektywą 2003/35/WE.

Zawarcie informacji na temat udziału społeczeństwa w informacjach dotyczących ostatecznej decyzji (art. 9 ust. 1) oraz przepisy dotyczące dostępu społeczeństwa do procedury odwoławczej (art. 10a): na obecnym etapie wdrażania tych przepisów nie można jeszcze wyciągnąć żadnych wniosków. Komisja stwierdziła już jednak problemy związane z transpozycją w niektórych państwach członkowskich i wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zgodnie z art. 226 Traktatu WE.

ZAłąCZNIK 3: Najważniejsze ustalenia wynikające z najnowszych wyroków ETS

ETS podkreśla, że zakres i cele dyrektywy OOŚ są szerokie[18], zaś dyrektywa służy zapewnieniu, że państwa członkowskie – w związku z ich prawem swobodnego uznania – nie osłabiają realizacji celu dyrektywy. Celem tym jest zapewnienie, by żadne przedsięwzięcie mogące w rozumieniu dyrektywy znacząco oddziaływać na środowisko naturalne nie zostało wyłączone z oceny, chyba że konkretne przedsięwzięcie wyłączone z oceny mogłoby – na podstawie dokładnego ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny – zostać uznane za niemające takiego oddziaływania.

Mechanizm ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny

Ustalając kryteria lub progi dla przedsięwzięć określonych w załączniku II państwa członkowskie są zobowiązane do uwzględnienia wszystkich odnośnych kryteriów selekcji wymienionych w załączniku III. Państwo członkowskie, które ustala progi lub kryteria uwzględniając wyłącznie rozmiar przedsięwzięcia, natomiast nie uwzględnienia wszystkich kryteriów wymienionych w załączniku III, wykracza poza zakres swobodnego uznania na podstawie dyrektywy[19].

Decyzja, mocą której właściwe organy krajowe uznają, iż cechy przedsięwzięcia nie wymagają tego, aby zostało ono poddane ocenie jego skutków wywieranych na środowisko, musi zawierać w swojej treści lub w załączniku do niej wszelkie informacje pozwalające na ustalenie, czy jej podstawą było odpowiednie ustalenie obowiązku przeprowadzenia oceny, przeprowadzone zgodnie z wymogami dyrektywy 85/337[20].

Interpretacja dotycząca niektórych kategorii przedsięwzięć wymienionych w załączniku I i II

Dyrektywę OOŚ należy interpretować w sposób stwierdzający, że wymaga ona przeprowadzenia OOŚ w przypadku przedsięwzięć polegających na odnawianiu i budowie dróg miejskich (przedsięwzięcia określone w załączniku I pkt 7 lit. b) lub c), załączniku II pkt 10 lit. e) lub załączniku II pkt 13), które mogą – ze względu na ich charakter, rozmiar lub lokalizację oraz, w stosownych przypadkach, wzajemne oddziaływanie z innymi przedsięwzięciami – znacząco oddziaływać na środowisko naturalne[21].

Przepisy pkt 12 załącznika II w związku z pkt 7 załącznika I do dyrektywy 85/337, w ich pierwotnym brzmieniu, dotyczą również robót związanych ze zmianą infrastruktury istniejącego portu lotniczego bez przedłużenia pasa startowego, o ile mogą one zostać uznane za zmianę samego portu lotniczego ze względu w szczególności na ich rodzaj, zakres i charakterystykę. Ma to zastosowanie w szczególności do robót mających na celu doprowadzenie do znacznego zwiększenia operacji lotniczych i ruchu lotniczego[22].

Krajowy przepis wymagający przeprowadzenia OOŚ wyłącznie w odniesieniu do przedsięwzięć inwestycyjnych na obszarach miejskich (załącznik II pkt 10 lit. b)) poza obszarami miejskimi zawęża zakres dyrektywy[23]. Argument, że przedsięwzięcie dotyczące budowy na obszarze już zabudowanym nie miałoby znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, został odrzucony. Przy określaniu, czy taki rodzaj przedsięwzięcia znacząco oddziałuje na środowisko, państwo członkowskie powinno uwzględnić jego charakter, rozmiar lub lokalizację oraz wszystkie kryteria wymienione w załączniku III.

Zezwolenie na inwestycję

Umowa między władzami publicznymi a prywatnym przedsiębiorstwem nie stanowi przedsięwzięcia w rozumieniu dyrektywy OOŚ; „to do sądu krajowego należy ustalenie na podstawie właściwych przepisów krajowych, czy umowa taka zawiera zezwolenie na inwestycję w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337. W tym kontekście należy zbadać, czy to zezwolenie na inwestycję wpisuje się w wieloetapową procedurę obejmującą decyzję główną i decyzje wykonawcze oraz czy należy uwzględnić łączny skutek kilku przedsięwzięć, których oddziaływanie na środowisko naturalne powinno zostać ocenione całościowo” [24].

Jeżeli prawo krajowe przewiduje wieloetapową procedurę wydawania zezwolenia, w której jedna z decyzji jest decyzją główną, a druga decyzją wykonawczą, która nie może wykraczać poza zakres ustaleń głównej decyzji, możliwe oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko należy określić i ocenić w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji głównej. Jedynie w przypadku, gdy oddziaływanie to można określić dopiero w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji wykonawczej, oceny tej należy dokonać w trakcie tego ostatniego postępowania[25]. OOŚ powinna zostać przeprowadzona w późniejszej fazie, gdzie w przypadku wieloetapowej procedury wydawania zezwolenia na etapie drugim staje się jasne, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko naturalne.

Zezwolenia w celu walidacji zagospodarowania, które nie miało zezwolenia, oraz legalizacja operacji nieprawidłowych w świetle prawa

O ile prawo wspólnotowe nie może stanąć na przeszkodzie temu, aby obowiązujące normy krajowe pozwoliły w pewnych wypadkach na legalizację operacji lub działań nieprawidłowych w jego świetle, „o tyle możliwość taka powinna być uwarunkowana tym, że nie będzie ona stwarzać zainteresowanym okazji do obejścia norm wspólnotowych lub uchylenia się od ich stosowania i że pozostanie ona wyjątkiem” [26].

Opłaty administracyjne

Pobieranie opłaty administracyjnej z tytułu udziału społeczeństwa w procesie konsultacji nie jest samo w sobie sprzeczne z celami dyrektywy OOŚ[27]. Jednak „[…] opłaty te nie mogą być tej wysokości, by stanąć na przeszkodzie realizacji w pełni skutków dyrektywy zgodnie z celami, jakim ona służy” . Miałoby to miejsce, gdyby z racji wysokości opłaty stanowiła ona przeszkodę w korzystaniu z prawa do udziału wynikającego z art. 6 dyrektywy.

[1] Dz.U. L 175 z 5.7.1985, s. 40.

[2] Dz.U. L 73 z 14.3.1997, s. 5.

[3] Dz.U. L 156 z 25.6.2003, s. 17.

[4] Protokół zatwierdzony decyzją 2008/871/WE, Dz.U. L 308 z 19.11.2008, s. 33.

[5] COM(2009) 15.

[6] Koszty związane z przygotowaniem OOŚ wchodzące w skład kosztów realizacji przedsięwzięcia wynoszą od 0,1% do 1,0% w przypadku odpowiednio dużych i małych przedsięwzięć. Koszty te stanowią wstępną perspektywę, lecz jednocześnie nie uwzględniają innych kosztów (np. kolejne zmiany, składanie sprawozdań, opóźnienia).

[7] Taktyka polegająca na podzieleniu przedsięwzięcia na 2 osobne części lub większą liczbę takich części tak, by w odniesieniu do żadnej z nich – a tym samym w odniesieniu do całości przedsięwzięcia – nie było konieczne przeprowadzenie OOŚ,; bądź taktyka polegająca na uzyskaniu zezwolenia na realizację przedsięwzięcia zaliczającego się do kategorii poniżej danego progu (i w związku z tym niepodlegającego OOŚ), a następnie, w późniejszym terminie, poszerzeniu zakresu przedsięwzięcia lub jego potencjału powyżej wartości progowych.

[8] Etap ustalania obowiązku przeprowadzenia oceny trwa nawet do 45 dni, zaś na etapie ustalania zakresu oceny oraz etapie konsultacji w sprawie dokumentacji OOŚ ramy czasowe wahają się od 10 do 60 dni.

[9] Dz.U. L 197 z 21.7.2001, s. 30.

[10] Na przykład w przypadku, gdy duże przedsięwzięcia składają się z przedsięwzięć cząstkowych; w przypadku przedsięwzięć wymagających wprowadzenia zmian do planów użytkowania gruntów; w przypadku planów i programów ustanawiających wiążące kryteria dla następującego zezwolenia na inwestycję w przedsięwzięcie; oraz w przypadku hierarchicznych powiązań między SEA i OOŚ (tzw. „tiering”).

[11] Dz.U. L 24 z 29.1.2008, s. 7.

[12] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Dz.U. L 206 z 22.7.1992, s. 7.

[13] Dyrektywa 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz.U. L 103 z 25.4.1979, s. 1.

[14] Artykuł ten zawiera zabezpieczenia proceduralne i materialne w odniesieniu do każdego planu lub przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar należący do sieci Natura 2000.

[15] COM(2006) 216.

[16] COM(2008)864.

[17] COM(2009) 147.

[18] Np. sprawa C-121/03.

[19] Sprawa C-66/06, pkt 62-63 .

[20] Sprawa C-87/02, pkt 49.

[21] Sprawa C-142/07.

[22] Sprawa C-2/07.

[23] Sprawa C-332/04.

[24] Sprawa C-2/07.

[25] Sprawa C-201/02, pkt 52. sprawa C-508/03; sprawa C-290/03.

[26] Sprawa C-215/06, pkt 57-61 .

[27] Sprawa C-216/05, pkt 37-38 i 42-44. Wyrok ten odnosi się do dyrektywy w jej postaci przed wprowadzeniem zmian dyrektywą 2003/35/WE.