1.

Europejskie Fundusze Rozwoju (EFR) powstały na podstawie międzynarodowych konwencji i umów (1) zawartych między Wspólnotą i jej państwami członkowskimi z jednej strony, a niektórymi państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (państwami AKP) z drugiej oraz na podstawie decyzji Rady w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich ze Wspólnotą Europejską (KTZ).

1–5.

EFR jest w istocie głównym instrumentem pomocy rozwojowej Unii Europejskiej dla krajów AKP. Podzielając zdanie Trybunału w sprawie liczby punktów, Komisja chciałaby jednak zwrócić uwagę na wysokie ryzyko związane z zarządzaniem funduszami, zważywszy:

—

udzielanie pomocy o znacznej wysokości,

—

słabość administracji niektórych krajów partnerskich,

—

liczne problemy, w tym znaczące niedociągnięcia w zarządzaniu, w większości krajów objętych pomocą.

2.

Komisja odpowiada za zarządzanie większością wydatków EFR. Od 1 kwietnia 2003 r. pełna odpowiedzialność za zarządzanie instrumentem inwestycyjnym EFR spoczywa na Europejskim Banku Inwestycyjnym (2) (EBI). Instrument ten nie jest uwzględniany w ramach poświadczenia wiarygodności wydawanego przez Trybunał ani też w ramach absolutorium udzielanego przez Parlament Europejski (3)  (4).

3.

Po zakończeniu programowania uruchomienie zasobów EFR odbywa się w dwóch etapach. Po otrzymaniu wniosku od jednego z państw AKP Komisja podejmuje decyzję o finansowaniu (księgowaną w sprawozdaniu finansowym jako zobowiązanie finansowe). Następnie Komisja i dane państwo AKP w ramach umowy finansowania określają zasady realizacji tych decyzji przez krajowego urzędnika zatwierdzającego danego państwa lub bezpośrednio przez Komisję. Urzędnik ten zawiera umowy (wykazane w sprawozdaniu finansowym jako indywidualne zobowiązania prawne) i zatwierdza płatności, które zostaną sprawdzone i zrealizowane przez Komisję.

4.

Wsparcie budżetowe nie podlega przedstawionemu powyżej systemowi zarządzania. Umowy finansowania stanowią zobowiązania prawne i dają podstawę do dokonania płatności bez konieczności podejmowania jakichkolwiek indywidualnych zobowiązań prawnych. Po sprawdzeniu, czy zostały spełnione warunki umowy z Kotonu oraz umowy finansowania, Komisja dokonuje wstępnego transferu środków do budżetu kraju będącego odbiorcą pomocy. Środki te włączane są następnie do budżetu danego państwa AKP i są wykorzystywane oraz kontrolowane zgodnie z obowiązującymi w tym kraju przepisami i procedurami. Komisja, wraz z innymi głównymi donatorami międzynarodowymi, ocenia zarówno postępy poczynione przez te kraje w zakresie zarządzania finansami publicznymi, jak i w zmniejszaniu ubóstwa. Przed uruchomieniem kolejnych transz środków Komisja bada, czy warunki przewidziane w umowie finansowania zostały spełnione.

5.

W Komisji większością programów EFR zarządza Biuro Współpracy EuropeAid (zwane dalej EuropeAid). Niewielka część projektów EFR (5) odnosi się do pomocy humanitarnej i zarządza nią Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej (DG ECHO).

6.

Po zamknięciu szóstego EFR w 2006 r., w 2007 r. siódmy, ósmy i dziewiąty EFR były realizowane równocześnie. Założono, że siódmy EFR zostanie zamknięty w 2008 r.

7.

Ogółem wkłady otrzymane od państw członkowskich w 2007 r. wyniosły 2 679 mln euro, łącznie z 39 mln euro dobrowolnych składek przeznaczonych na Instrument na rzecz pokoju w Afryce, przekazanych w ramach wewnętrznej współpracy między państwami AKP (6). W ciągu tego roku Komisja rozpoczęła pobór składek z tytułu dziewiątego EFR, ponieważ składki w ramach ósmego EFR zostały w pełni wyczerpane.

8.

Zobowiązania na środki z dziesiątego EFR zostaną zaciągnięte w okresie od 2008 do 2013 r., zapewniając pomoc Wspólnoty dla państw AKP w wysokości 21 966 mln euro, co stanowi wzrost o 62 % w porównaniu z wysokością środków z dziewiątego EFR.

6–8.

Zgodnie z agendami z Monterrey i Paryża Komisja podejmowała w roku 2007 wysiłki na rzecz zwiększenia pomocy i zapewnienia większej jej efektywności. Rok 2007 okazał się bardzo udany w zakresie wdrażania EFR, tak jak i rok 2006, ponieważ ponownie odnotowano rekordowy poziom zawartych umów i zrealizowanych płatności, znacznie zmniejszono kwotę „starych” i „uśpionych” zobowiązań oraz poczyniono znaczne postępy w kierunku ostatecznego zamknięcia 7. EFR. Komisja zmierza do zaciągnięcia zobowiązań na wszystkie środki 9. EFR do końca 2007 r., dzięki czemu w latach 2003–2007 zrealizowana zostanie kwota 15,9 mld EUR, czyli 100 % środków z EFR. Stanowi to kwotę najwyższą w całej historii EFR.

9.

Tabele 1 i 2 ilustrują skumulowane wykorzystanie zasobów EFR, którymi zarządza Komisja oraz realizację finansową. Na wykresach I i II przedstawiono zasoby i decyzje łącznie, w podziale na sektory interwencji. W maju 2005 r. Rada zadecydowała, że na środki finansowe z dziewiątego EFR zobowiązania muszą zostać zaciągnięte przed dniem 31 grudnia 2007 r. (7) Zgodnie z tzw. „klauzulą wygaśnięcia” zaciągnięto w tym terminie zobowiązania praktycznie na całość środków z dziewiątego EFR. Wynik ten osiągnięto dzięki znacznemu wzrostowi (16,7 %) zobowiązań globalnych, które wyniosły 3 172 mln euro. Wysokość płatności netto wzrosła o 4,1 %, osiągając 2 874 mln euro, co stanowi kwotę nieco niższą od pierwotnie zakładanej ze względu na ograniczenia w przepływie środków pieniężnych na koniec roku.

9.

Po raz pierwszy w historii zaciągnięto zobowiązania na wszystkie środki funduszu przed wejściem w życie jego kolejnej edycji. Kiedy 9. EFR wszedł w życie w kwietniu 2003 r., z 8. EFR pozostało prawie 2 mld EUR niezaciągniętych zobowiązań.

10.

W rezultacie wartość zobowiązań pozostających do spłaty wzrosła z 10 281 mln euro na koniec 2006 r. do 10 579 mln euro na koniec 2007 r. Z całości zobowiązań pozostających do spłaty, 903 mln euro stanowią środki, na które zaciągnięto zobowiązania ponad pięć lat temu. Jednakże wartość zobowiązań globalnych, w odniesieniu do których przez ostatnie dwa lata nie zaciągnięto żadnych indywidualnych zobowiązań prawnych, ani nie zrealizowano żadnych płatności, znacznie spadła. Na koniec roku wyniosła ona 100 mln euro. Wskaźnik wykonania, mierzony jako stosunek kwoty wszystkich niewydatkowanych środków do kwoty płatności rocznych, pozostał na stałym poziomie, tj. 3,7 lat.

10.

Skuteczność Komisji w roku 2007 była wyjątkowa, ponieważ odnotowano znaczny wzrost płatności (o 12 %) i zobowiązań (o 9 %), a wzrost zobowiązań „pozostających do spłaty” udało się ograniczyć do 2,8 %.

11.

Sektor infrastruktury społecznej, z uwzględnieniem edukacji, opieki zdrowotnej, zaopatrzenia w wodę i podstawowej infrastruktury sanitarnej, był głównym odbiorcą pomocy UE, która w 2007 r. wyniosła 852 mln euro (31 % wszystkich płatności), wyprzedzając sektor transportu, komunikacji i energii, na który przeznaczono 799 mln euro (28 %). Łączna kwota płatności dokonanych w obszarze pomocy rzeczowej i ogólnego programu pomocy, z uwzględnieniem pomocy żywnościowej i bezpieczeństwa żywnościowego, wyniosła 557 mln euro, z czego 455 mln euro (16 % wszystkich płatności) przekazano za pomocą programów ogólnego wsparcia budżetowego. Realizacja działań pomocowych nadal obejmowała ścisłą współpracę z organizacjami ONZ i Bankiem Światowym (306,5 mln euro, tj. 10,7 % płatności).

12.

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym mającym zastosowanie do dziewiątego EFR (8) Komisja zobowiązana jest rokrocznie sporządzać sprawozdania z zarządzania finansami EFR. Trybunał dokonał przeglądu tego sprawozdania, aby ocenić, czy zawiera ono rzetelny opis osiągnięcia celów, sytuacji finansowej oraz wydarzeń, które miały istotny wpływ na działania prowadzone w danym roku. Podczas przeglądu zweryfikowano rzetelność przedstawionych danych finansowych oraz działań podjętych w związku z wcześniejszymi uwagami Trybunału oraz z zaleceniami organu udzielającego absolutorium.

13.

W opinii Trybunału sprawozdanie z zarządzania finansami przedstawia rzetelny opis celów osiągniętych w danym roku budżetowym, sytuacji finansowej oraz wydarzeń, które miały istotny wpływ na działania prowadzone w 2007 r. Jednakże w podsumowaniu działań podjętych przez Komisję w związku z uwagami Trybunału w wielu przypadkach nie zawarto wystarczających informacji na temat podjętych lub planowanych działań. Przeprowadzona przez Trybunał analiza tej sytuacji przedstawiona jest w  tabeli 4 . Ponadto informacje udzielane przez państwa AKP, dotyczące wykorzystania funduszy Stabex (9) i sald rachunków bankowych znajdujących się w państwach AKP, pozostają niewiarygodne ze wzgledu na złożoność działania i ograniczoną kontrolę ze strony centrali EuropeAid, która — świadoma zaistniałej sytuacji — zamierzała w 2007 r. zainicjować kontrole w zakresie funduszy Stabex we wszystkich objętych pomocą państwach AKP. Jednakże kontrole zostały przeprowadzone jedynie w czterech spośród 38 państw korzystających z pomocy.

13.

Komisja przywiązuje dużą wagę do zaleceń Trybunału, z których każde zostało rozpatrzone. Komisja uważa, że wobec zaleceń Trybunału podjęto w sumie zadowalające działania, ale bardziej szczegółowe informacje przekaże w przyszłości.

14.

Celem badania wiarygodności rozliczeń EFR jest uzyskanie odpowiednich i wystarczających dowodów, które umożliwią określenie, w jakim stopniu wszystkie dochody, wydatki, aktywa i pasywa zostały właściwie zarejestrowane, a roczne sprawozdanie finansowe rzetelnie oddaje sytuację finansową na koniec roku. Uwagi dotyczące wiarygodności rozliczeń, przedstawione w pkt VI i VII poświadczenia wiarygodności, są oparte na kontroli skonsolidowanego sprawozdania finansowego (14) i skonsolidowanego sprawozdania z realizacji finansowej siódmego, ósmego i dziewiątego EFR (15). Kontrola ta objęła odpowiednio dobrane procedury mające na celu zbadanie — na podstawie testów — dowodów w zakresie kwot i informacji. Obejmowała ocenę stosowanych zasad rachunkowości, głównych szacunków sporządzanych przez kierownictwo oraz ogólnej prezentacji skonsolidowanych sprawozdań.

15.

Uwagi dotyczące legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń przedstawione w pkt VIII–IX poświadczenia wiarygodności są oparte na:

a)

ocenie systemów nadzoru i kontroli w centrali EuropeAid i w pięciu przedstawicielstwach (Ghana, Gwinea Bissau, Niger, Madagaskar i Sudan) obejmujących sześć krajów;

b)

zbadaniu w każdym z odwiedzonych przedstawicielstw statystycznie dobranej próby transakcji obejmujących wszystkie obszary z wyjątkiem wsparcia budżetowego. Ogółem skontrolowano 90 płatności i 15 indywidualnych zobowiązań prawnych;

c)

zbadaniu, w przypadku wsparcia budżetowego, 30 płatności i 15 zobowiązań finansowych dobranych statystycznie. Wybór ten stanowi odpowiednio 46,0 % i 62,1 % łącznych płatności w ramach wsparcia budżetowego i zobowiązań finansowych. Kontrola polegała na zbadaniu dokumentacji, a w odniesieniu do ośmiu płatności na dalszej analizie prowadzonej w czterech z wizytowanych państw (Ghana, Gwinea Bissau, Niger i Madagaskar);

d)

zbadaniu statystycznie dobranej próby 30 płatności zatwierdzonych przez centralę EuropeAid;

e)

zbadaniu 30 statystycznie dobranych transakcji sprawdzonych już ex post przez centralę EuropeAid;

f)

zbadaniu 30 statystycznie dobranych zobowiązań finansowych;

g)

zbadaniu rocznego sprawozdania z działalności i oświadczenia Dyrektora Generalnego EuropeAid oraz zbadaniu procedury sporządzania tych dokumentów.

16.

Jak Trybunał zauważył już w swoim sprawozdaniu rocznym dotyczącym EFR za rok 2006 (16), system księgowy stosowany do EFR nie posiada wszystkich cech koniecznych do wydajnego i skutecznego przekazywania informacji ekonomicznych zgodnie z zasadą memoriału. W konsekwencji przetworzenie danych w ramach rachunkowości kasowej na potrzeby opartego na rachunkowości memoriałowej rocznego sprawozdania finansowego dotyczącego EFR wymaga gruntownego ręcznie przeprowadzanego przetwarzania danych, co zwiększa ryzyko popełnienia błędu. Ponadto wpływ finansowy wynikający z różnic kursów walut nie może zostać określony osobno przez system księgowy, ani też nie można go ustalić, dokonując ręcznej ekstrakcji danych (17). Termin włączenia EFR do systemu księgowego stosowanego już przez Komisję do rozliczania wydatków budżetowych początkowo zaplanowany był na rok 2006, lecz ze względu na problemy techniczne kilkakrotnie go odraczano i obecnie przewidywany jest na początek 2009 r.

16.

Wprowadzenie od roku 2009 nowego systemu księgowego usunie obecne ograniczenia. Ręczne przetwarzanie podlega surowym kontrolom mającym zredukować ryzyko. Obecny system księgowości EFR nie zapewnia identyfikacji finansowego wpływu różnic kursowych, jednak wynik netto za rok budżetowy 2007 obejmuje zyski i straty wynikające z różnic kursowych.

17.

Roczne sprawozdanie finansowe zawiera rezerwę na koszty poniesione w okresie sprawozdawczym, na które to koszty do końca roku nie otrzymano faktur. Rezerwa ta jest szacowana statystycznie na podstawie szeregu założeń i wynosi 2 087 mln euro lub 83 % wartości wszystkich zobowiązań. Jak Trybunał stwierdził w swoim sprawozdaniu rocznym dotyczącym EFR za rok budżetowy 2006 (18), wiarygodność założenia dotyczącego liniowości wydatków projektowych nie została przez Komisję wykazana. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy (19) wynika, że metoda wykorzystywana przez EuropeAid może prowadzić do zaniżenia rozliczeń międzyokresowych biernych. Nie jest jednak możliwe ilościowe określenie wpływu tej metody na skonsolidowany bilans na koniec 2007 r.

17.

W roku 2007 Komisja odświeżyła i ulepszyła swoje podejście do obliczania prowizji, stosując stopień realizacji właściwy dla każdego rodzaju umowy (subwencje, prace budowlane, usługi i dostawy).

18.

Kwota gwarancji ujawniona w nocie 1.4 do sprawozdania finansowego wyniosła na koniec 2007 r. 1 004 mln euro. Trybunał stwierdził, że kwota ta jest zawyżona o 4,1 %.

18.

W trakcie 2007 r. Komisja poczyniła znaczne wysiłki na rzecz poprawy jakości informacji wprowadzanych do systemu rachunkowości. W toku prac związanych z corocznym zamknięciem rozliczeń przeprowadzono dodatkowe weryfikacje w celu opracowania rocznych sprawozdań. W związku z powyższym wpływ tych błędów na treść rocznego sprawozdania pozostaje bardzo ograniczony, dlatego nie jest uznawany za istotny.

19.

Zgodnie z umową z Kotonu (20) istnieje wymóg, aby umowy finansowania między Komisją a danym państwem lub państwami AKP były sporządzane w ciągu 60 dni od podjęcia decyzji przez Komisję. Kontrola Trybunału ujawniła, że znaczna liczba umów finansowania (osiem spośród 30 przebadanych decyzji Komisji) nie została podpisana w takim terminie przez kraje będące odbiorcami pomocy.

19.

Komisja i kraje beneficjenci nie naruszyli zasady 60 dni przewidzianej w umowie z Kotonu, ponieważ odnosi się ona do sporządzenia umów finansowych, a nie do ich podpisania. Termin na podpisanie umów finansowych upływa z dniem 31 grudnia roku n + 1, przy czym rok n jest rokiem, w którego trakcie zobowiązanie finansowe Komisji zostało zatwierdzone (art. 54 ust. 2 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do 9. EFR). Niezależnie od tego Komisja w swej sumienności praktycznie we wszystkich przypadkach nie tylko sporządza, lecz także podpisuje umowy finansowe w terminie 60 dni od przyjęcia decyzji w ich sprawie.

20.

Wykryto częste błędy (pięć błędów występujących w czterech z 15 skontrolowanych indywidualnych zobowiązań prawnych) dotyczące prawnych gwarancji bankowych ustanowionych na potrzeby przetargów i umów. W przypadku jednego indywidualnego zobowiązania prawnego udzielono derogacji od zasad przetargowych, pomimo faktu, że nie spełniono warunku prawnego umożliwiającego takie działanie.

20.

Zdaniem Komisji nie ma ryzyka finansowego, ponieważ nie zrealizowano żadnej płatności przed otrzymaniem gwarancji bankowej.

21.

Na jedenaście wybranych płatności na rzecz organizacji ONZ w dwóch przypadkach przeprowadzenie pełnej kontroli w zakresie legalności i prawidłowości nie było możliwe, ponieważ Trybunał nie uzyskał od właściwych organizacji ONZ (21) dokumentów związanych z tymi płatnościami. Dlatego też Trybunał nie może stwierdzić, czy transakcje te były legalne i prawidłowe. Ponadto Trybunał zwraca uwagę na to, że kontrola innych transakcji ONZ była utrudniona przez nieodpowiednią współpracę pomiędzy organizacjami ONZ, a ostatecznie była możliwa wyłącznie dzięki interwencji ze strony Komisji w odpowiednim czasie.

21.

Komisja w pełni popiera wniosek Trybunału o uzyskanie od organizacji ONZ-owskich niezbędnych dowodów potwierdzających zgłaszane fakty, a zasada ta została jednoznacznie przewidziana w finansowo-administracyjnej umowie ramowej (FAFA). Bezpośrednio po tym jak Komisja została poinformowana o trudnościach napotkanych w tym zakresie, zwróciła się ona do swoich partnerów z ONZ w celu znalezienia rozwiązania i zapewnienia, aby Trybunał otrzymał wymagane informacje.

22.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola płatności zatwierdzonych przez przedstawicielstwa i centralę EuropeAid ujawniła istotny poziom błędu (27 błędów występujących w 24 ze 120 zbadanych transakcji) mający wpływ na kwotę transakcji leżących u podstaw rozliczeń poddanych kontroli. Większość tych błędów jest poważna (22) i dotyczy głównie:

—

kwalifikowalności wydatków — błędy takie jak płatności dokonywane poza dozwolonym okresem, płatności VAT, płatności przekraczające dozwolony budżet i płatności dotyczące wydatków, których rodzaj nie jest przewidziany w umowie (17 błędów występujących w 15 ze 120 zbadanych transakcji),

—

rozliczania prefinansowania, pomimo że wydatki nie zostały jeszcze poniesione (sześć błędów występujących w sześciu ze 120 zbadanych transakcji),

—

wypłacania niepoprawnych kwot w wyniku błędów obliczeniowych, dokonywania płatności za ilości zadeklarowane, które nie odpowiadały stanowi faktycznemu i nieprzestrzegania wymogów technicznych dotyczących robót (trzy błędy występujące w trzech ze 120 zbadanych transakcji).

22.

System kontroli wprowadzony przez Komisję, zmierzający do weryfikacji legalności i prawidłowości wydatków, opiera się na pracy zewnętrznych audytorów i osób nadzorujących, jak również na kontrolach wewnętrznych. Komisja zgadza się, że system ten obarczony jest pewnym ryzykiem błędu. Jednakże mając na uwadze niemożność przeprowadzenia pełnej weryfikacji transakcji, zważywszy na koszty związane z takimi środkami kontroli, Komisja nadal będzie udoskonalać dający dostateczną gwarancję system oparty na stosunku kosztu do skuteczności.

23.

Większości błędów powinno się było zapobiec lub powinny były one zostać wykryte i poprawione przez urzędników zatwierdzających przed zatwierdzeniem rozliczenia prefinansowania lub płatności. Inne błędy można wyjaśnić brakiem właściwie przeprowadzonych kontroli przez osoby nadzorujące lub kontrolerów. Wskazuje to na uchybienia w systemach nadzoru i kontroli (zob. pkt 32–47). Pomimo iż dzięki kontrolom zaplanowanym przez Komisję można wykryć i skorygować pewne błędy, poziom błędów resztowych najprawdopodobniej pozostanie istotny (zob. pkt 39).

23.

Większość tych przypadków dotyczy albo płatności dokonanych na podstawie sprawozdania z kontroli oraz rozliczeń przedstawionych przez podmiot odpowiedzialny za nadzorowanie danego projektu, albo rozliczeń zaliczek, które mogą zostać później skorygowane.

24.

Kontrola Trybunału ujawniła także inne powtarzające się błędy, które mogą mieć wpływ na kwotę transakcji leżących u podstaw rozliczeń, głównie dotyczące prawnie ustanowionych gwarancji bankowych i wymogów w zakresie przetargów i udzielania zamówień (16 błędów występujących w 15 ze 120 zbadanych transakcji). Zidentyfikowano również błędy, które nie mają wpływu na kwotę transakcji leżących u podstaw rozliczeń, takie jak: przedwczesne płatności, brak odpowiednich działań na rzecz upowszechniania wiedzy na temat wsparcia finansowego EFR oraz przydzielanie środków do nieodpowiedniej prognozy programów (sześć błędów występujących w sześciu ze 120 zbadanych transakcji).

24.

Dwa przypadki dotyczą przedłużenia gwarancji dotyczących umów będących na końcowym etapie realizacji. Zatem nie wiązały się one z żadnym ryzykiem. We wszystkich pozostałych przypadkach gwarancje zostały dostarczone po podpisaniu umowy, jednak żadna płatność nie została uwolniona przed otrzymaniem gwarancji. W związku z tym nie istniało tutaj żadne ryzyko finansowe.

25.

Umowa z Kotonu stanowi, że bezpośrednia pomoc budżetowa (wsparcie budżetowe) może być udzielana jedynie w przypadkach, gdy zarządzanie wydatkami publicznymi jest odpowiednio przejrzyste, rozliczalne i skuteczne (23). Komisja interpretuje ten warunek dynamicznie (24). W jej opinii uchybienia w zarządzaniu finansami publicznymi występujące w momencie podejmowania decyzji o finansowaniu nie stanowią przeszkody dla uruchomienia programu pomocy budżetowej, pod warunkiem, że istnieje wola przeprowadzenia reform i że reformy te uznaje się za zadowalające. Parlament Europejski zakwestionował „dynamiczną interpretację” Komisji w zakresie kryteriów kwalifikowalności dotyczących wsparcia budżetowego i stwierdził, że powinno ono być udzielane jedynie tym krajom, które już spełniły minimalne normy w zakresie wiarygodnego zarządzania finansami publicznymi (25).

25.

Komisja zdaje sobie sprawę, że, jak stwierdzono w uwagach Trybunału, podejście „dynamicznej interpretacji” zostało zakwestionowane przez Parlament Europejski w jego przeglądzie dotyczącym działań podjętych po zaleceniach odnoszących się do absolutorium za 2006 r. Niemniej jednak Komisja nadal uważa, że to podejście jest użyteczne i stosowne w każdym z poszczególnych państw z osobna, jako że pozwala ono Komisji lepiej wspierać udoskonalenia systemów zarządzania finansami publicznymi, a co za tym idzie, zwiększa ogólny wpływ wsparcia budżetowego na rozwój w krajach beneficjentach. Poza tym, że nastręcza trudności pod względem metodologicznym, tworzenie wskaźników ex ante mających zastosowanie do wszystkich krajów mogłoby zmniejszyć zdolność Komisji do wspierania reform zarządzania finansami publicznymi zarówno wtedy, gdy wskaźniki uda się osiągnąć, jak i wtedy, kiedy to się nie uda. Podejście Komisji skupia się zatem na pełnym przeglądzie z wykorzystaniem metody programu „wydatki publiczne i odpowiedzialność finansowa” (PEFA), związanym z potrzebą wiarygodnej i przydatnej strategii reform oraz monitorowania jej zadowalającego wdrożenia. Stąd, jak wielu innych donatorów (w tym Bretton Woods Institutions), WE wykorzystuje wstępną diagnozę zarządzania finansami publicznymi jako podstawę do wskazywania postępu we wdrażaniu strategii reform. Komisja przyznaje, że jej ocena postępu reform powinna być bardziej uporządkowana i sformalizowana, podkreśla jednak, że w sytuacji gdy więcej ocen PEFA staje się dostępnych, będzie mogła oprzeć swoją ocenę sytuacji kraju i tempa reform na coraz lepszych informacjach. Komisja przypomina wreszcie, że kwalifikowalność sprawdzana jest w trakcie wszystkich faz programu oraz że w szczególnych przypadkach krajów znajdujących się w niestabilnej sytuacji Komisja zarządza powstałym ryzykiem, domagając się zazwyczaj stworzenia w ramach Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) programu rozwiązującego podstawowe kwestie, takie jak zarządzanie środkami pieniężnymi i kontrola skarbu państwa.

26.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola ujawniła, że w przypadku pięciu spośród 15 skontrolowanych zobowiązań (26) udzielono wsparcia budżetowego dla państw AKP, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wymogi umowy z Kotonu dotyczące odpowiedniej przejrzystości, rozliczalności i skuteczności w zarządzaniu wydatkami publicznymi. Trybunał stwierdził poważne uchybienia w nadzorze wewnętrznym w zakresie budżetu, systemach księgowych oraz w dziedzinie zamówień publicznych i działań antykorupcyjnych. Istotnym problemem jest brak przedstawienia w odpowiednim terminie skontrolowanego sprawozdania finansowego oraz nieskuteczność kontroli zewnętrznych, które — jak to już Trybunał zaznaczył — są niezbędne, aby wykazać przejrzystość i rozliczalność. Zapewnienie wsparcia budżetowego w takich warunkach pociąga za sobą bardzo wysokie ryzyko powiernicze. W sprawozdaniu rocznym dotyczącym EFR za rok budżetowy 2006 (27) Trybunał zalecił, by przestrzeganie umowy z Kotonu oceniać w kontekście spełnienia podstawowych wymogów. Jednak żadne działania nie zostały w związku z tym zaleceniem podjęte.

26.

Komisja nie zgadza się z oceną Trybunału dotyczącą czterech przedmiotowych krajów. Jak wskazano w pkt 25, wszystkie wspomniane przez Trybunał zobowiązania w tych krajach znajdujących się w niestabilnej sytuacji zostały zaciągnięte w następstwie oceny wystarczającego właściwego postępu we wdrażaniu systemów zarządzania finansami publicznymi, popartej ocenami MFW. Przedmiotowe kraje nadal wykazują postęp w zakresie zarządzania finansami publicznymi i pozostają na właściwej drodze do otrzymania dalszego wsparcia budżetowego.

27.

W kilku przypadkach (tj. w siedmiu spośród 33 przebadanych umów finansowania) postanowienia umów finansowania w zakresie wsparcia budżetowego były niepełne lub niejasne. Nie zawierały one ogólnych warunków wsparcia budżetowego lub w niejasny sposób określały metody obliczenia kwot do wypłaty albo też odnosiły się do zobowiązań podjętych przez rząd bez określenia należytego terminu i konsekwencji w przypadku niewypełnienia tych zobowiązań.

27.

Komisja powołuje się na zgodne z prawem stosowanie umowy z Kotonu we wszystkich umowach finansowych oraz w ocenach uwalniania transz. Niemniej jednak Komisja uznaje, że należałoby wyraźnie wymieniać kryteria kwalifikowalności w umowach finansowych i ich warunkach ogólnych, zgodnie z Wytycznymi w sprawie programowania, projektowania i zarządzania WBO (wsparcie dla budżetu ogólnego). Zatem Komisja będzie poszukiwać sposobów dalszej poprawy jakości umów finansowych w ramach 10. EFR. W kwestii ustalenia dat oceny warunków dla dokonania wydatków, harmonogram umów finansowych jest jedynie orientacyjny.

28.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola płatności w zakresie wsparcia budżetowego ujawniła istotny poziom błędu (cztery błędy występujące w czterech spośród 30 zbadanych płatności), mający wpływ na kwotę transakcji poddanych kontroli. Wskazane przypadki dotyczą obliczania kwot do wypłaty na podstawie pozytywnych wniosków co do postępu w zarządzaniu finansami publicznymi, które to wnioski nie są zgodne z dokonaną oceną sytuacji. Odnotowano także przypadki wykorzystywania metod obliczeniowych, które nie są przewidziane w umowie finansowania. W trzech innych przypadkach zrealizowano płatności bez udostępnienia aktualnych sprawozdań dotyczących zarządzania finansami publicznymi. Niesie to za sobą ryzyko niespełnienia kryteriów kwalifikowalności.

28.

W każdym z czterech przypadków cytowanych przez Trybunał Komisja starała się podjąć świadomą decyzję w oparciu o uzasadnioną interpretację postanowień odpowiednich umów finansowych.

29.

W odniesieniu do znacznej liczby przypadków (sześć spośród 30 zbadanych płatności) Komisja nie wykazała w sposób uporządkowany i sformalizowany tego, czy dotrzymywano warunków płatności w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Przypadki te obejmują: zbyt optymistyczne oceny dotyczące postępu lub oparte na nieaktualnych lub niewłaściwych danych, brak odpowiednich informacji na poparcie wniosków, uwzględnianie w większym stopniu przyszłych zdarzeń niż tych, które miały miejsce oraz niedokładna ocena wskaźników.

29.

Komisja zgadza się z koniecznością wykazania w sposób uporządkowany i sformalizowany, że warunki płatności odnoszące się do zarządzania finansami publicznymi są przestrzegane.

30.

Sprawozdanie z działalności Dyrektora Generalnego EuropeAid przedstawia osiągnięcia w zakresie realizowanej polityki i skuteczność zarządzania w poszczególnych jednostkach oraz główne wyniki kontroli. Przedstawia ono także działania Komisji podjęte w związku z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego, Służby Audytu Wewnętrznego oraz działu audytu wewnętrznego EuropeAid.

31.

Sprawozdanie z działalności zawiera szczegółowe wskaźniki w zakresie legalności i prawidłowości (28). Wskaźniki te nie zawierają jednak informacji finansowych na temat zasięgu kontroli, wskaźników błędu wykrytych podczas różnych kontroli, kwot wystawionych nakazów odzyskania środków i kwot faktycznie odzyskanych. Dlatego też nie jest jasne, na jakiej podstawie Dyrektor Generalny EuropeAid oświadczył, że uzyskał wystarczającą pewność, że wdrożone procedury kontroli dają niezbędną gwarancję legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała istotny poziom błędu i uchybienia w systemach nadzoru i kontroli.

31.

Roczne sprawozdanie z działalności EuropeAid za rok 2007 oraz załączniki do niego zawierają wskaźniki legalności i prawidłowości, takie jak wyniki kontroli ex post oraz wdrażanie rocznych planów kontroli. Dyrektor Generalny miał wgląd w wyniki działań związanych z odzyskiwaniem wierzytelności przeprowadzanych przez służby EuropeAid, jak również wyniki innych kontroli.

32.

Zgodnie z planem działania Komisji na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej, jak i z zaleceniem Trybunału (29) dotyczącym opracowania ogólnej strategii kontroli EuropeAid, opis kluczowych systemów zarządzania i kontroli został rozwinięty w formie wzorów kontroli wewnętrznej, ujętych w sprawozdaniu z działalności Dyrektora Generalnego EuropeAid. Pomimo iż jest to znaczny postęp, sprawozdanie to nadal nie zawiera ważnych elementów, takich jak kluczowe wskaźniki potwierdzające poziom pewności, jaki ma być osiągnięty, wymagany zasięg niektórych kontroli oraz koordynacja pomiędzy kontrolami ex ante i ex post.

32.

EuropeAid zobowiązuje się do poprawy sposobu prezentacji tych elementów swojej strategii kontroli.

33.

Zmniejsza się liczba pracowników Komisji w stosunku do funduszy, na które zaciągnięto zobowiązania (30). Ponadto nie przewiduje się znaczącego zwiększenia liczby personelu pomimo istotnego wzrostu zobowiązań prognozowanego w odniesieniu do 10. EFR. Choć zapewnienie skutecznego wykorzystania zasobów ludzkich jest oczywiście uzasadnione, to istnieje ryzyko, że niedobór lub nieodpowiednie rozdysponowanie personelu lub brak personelu o szczególnych umiejętnościach i wiedzy będzie mieć wpływ na jakość kontroli, weryfikację i monitoring. Swoje obawy w tym zakresie wyraził Parlament Europejski (31). Ponadto zwiększenie wsparcia budżetowego w ramach EFR wiąże się z potrzebą posiadania przez personel szczególnych umiejętności i wiedzy. Trybunał odnotowuje, że dział audytu wewnętrznego EuropeAid zalecił, by w związku z tym opracować politykę kadrową, która obejmie kwestie związane z liczbą personelu oraz jego umiejętnościami i wiedzą w zakresie wsparcia budżetowego.

33.

Komisja zgadza się z Trybunałem, że znalezienie odpowiedniego personelu, tak w sensie liczebności, jak i kompetencji, stanowi trudne wyzwanie.

34.

Trybunał stwierdził, że słabe systemy kontroli wewnętrznej często cechują małe podmioty, które zarządzają prognozami programów (32), jak i beneficjentów umów o dotację. Na przykład podmioty te często nie posiadają odpowiedniego systemu księgowego służącego do rejestracji wydatków projektowych. Ponadto w trakcie kontroli zlecanych przez organizacje wdrażające często problemy mające wpływ na legalność i prawidłowość transakcji nie są wykrywane.

34.

W celu poprawy jakości systemów kontroli wewnętrznej podmiotów zarządzających Komisja opracowała dla nich przewodniki i organizuje regularne szkolenia (22 krajów w 2007 r.), zamierza również stworzyć powszechne narzędzia zarządzania rachunkowością i finansami.

35.

W przypadku znacznych zamówień na roboty, dostawy lub usługi wyznacza się zewnętrzną osobę nadzorującą w celu prowadzenia i/lub monitorowania realizacji zamówienia. W niektórych przypadkach kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że jakość kontroli dokonanych przez osoby nadzorujące była nieodpowiednia, co miało negatywny wpływ na legalność i prawidłowość transakcji.

35.

Komisja poprosiła swoje delegatury o wzmożenie kontroli prac osób nadzorujących. Komisja rozważy możliwość wprowadzenia systemu mającego na celu zapewnienie, że jakość kontroli przeprowadzanych przez osoby nadzorujące odpowiada wymogom w zakresie legalności i prawidłowości transakcji, oraz zwiększenia skuteczności działań nadzorczych.

36.

Komisja w dalszym ciągu czyniła starania, aby wzmocnić jednostki podległe krajowemu urzędnikowi zatwierdzającemu poprzez zapewnienie pomocy technicznej, sprzętu i szkoleń, tak aby umożliwić tym jednostkom skuteczną kontrolę wydatków EFR. Mimo to brak zaangażowania ze strony krajów AKP w wielu przypadkach oznacza, że przedstawicielstwa jedynie w ograniczonym stopniu mogą polegać na kontrolach przeprowadzonych przez jednostki podległe krajowemu urzędnikowi zatwierdzającemu, co zwiększa nakład pracy personelu przedstawicielstw w związku z koniecznością zagwarantowania odpowiednich kontroli.

36.

Komisja kontynuuje swoje wysiłki na rzecz udzielania wsparcia i przeprowadzania szkoleń. W 2007 r. z pełnych szkoleń dotyczących procedur finansowych i umownych EFR skorzystało 1 430 uczestników z 22 krajów AKP.

37.

Trybunał stwierdził uchybienia w zakresie jakości niektórych kontroli przeprowadzanych przez urzędników zatwierdzających, w szczególności związanych z zatwierdzaniem rozliczeń prefinansowania oraz z weryfikacją dokumentacji uzasadniającej wydatki, w tym wyników pracy audytorów, jak również w zakresie działań podjętych w związku z wynikami kontroli. Stwierdzono również niewystarczającą obecność pracowników przedstawicielstw w terenie, na przykład w celu monitorowania pracy osób nadzorujących.

37.

Aby zapewnić przestrzeganie przepisów rozporządzenia finansowego w zakresie zatwierdzenia wydatków przez właściwego urzędnika zatwierdzającego, Komisja wykorzystuje standardowe obiegi środków finansowych i listy kontrolne w przypadku każdej transakcji, co przyczynia się to do lepszej harmonizacji i poprawy jakości wykonywanych operacji.

38.

Kontrole wydatków, które są podejmowane z inicjatywy przedstawicielstw i centrali EuropeAid, a następnie powierzane prywatnym firmom audytorskim, stanowią kluczowy element systemów nadzoru i kontroli Komisji, i mają przyczynić się do uzyskania pewności w zakresie wydatków EFR.

39.

Roczny plan kontroli zawiera kontrole obowiązkowe oraz kontrole oparte na ocenie ryzyka. W związku z niewystarczającą dokumentacją na temat analizy ryzyka, nie ma jasności co do procedury, za pomocą której dokonuje się analizy ryzyka oraz w kwestii tego, czy przedstawicielstwa stosują tę procedurę w sposób spójny. Ogólny poziom realizacji rocznego planu kontroli, w szczególności w przedstawicielstwach, jest niski i wynosi 55 % wszystkich kontroli, które miano rozpocząć w trakcie roku. Pozostałe kontrole zostały przełożone, a nawet anulowane. Częściowo wiąże się to z ograniczonymi możliwościami przedstawicielstw w zakresie organizacji i monitorowania kontroli. Ponadto nawet w przypadku wszczęcia kontroli cykl prac był długotrwały, a sprawozdania końcowe sporządzane były po upływie znacznej ilości czasu od poniesienia wydatków. Takie uchybienia w systemie mogą negatywnie wpłynąć na ogólny poziom pewności, który jest dostępny w porównaniu z poziomem, którego oczekiwano.

39.

Proces, w ramach którego odbywa się analiza ryzyka, jest jasno wskazany w wytycznych operacyjnych dotyczących rocznego planu kontroli i analizy ryzyka. Komisja zgadza się z tym, że możliwości procedury dokumentowania analizy ryzyka powinny zostać ulepszone.

40.

Komisja poczyniła istotne postępy w obszarze kontroli poprzez wydanie w październiku 2007 r. nowego zakresu wymagań i obowiązków mającego zastosowanie do wszystkich kontroli. Chociaż ze względu na tak niedawne wdrożenie nowych wymagań i obowiązków na efekty wspomnianych działań trzeba będzie jeszcze poczekać, widoczne są już pozytywne oznaki świadczące o tym, że działania te powinny umożliwić bardziej spójną sprawozdawczość ze strony kontrolerów, w szczególności w odniesieniu do formy przekazywanych opinii pokontrolnych i do stosowanego progu istotności.

41.

Głównym narzędziem monitorowania przedstawicielstw są przygotowywane przez nie co sześć miesięcy sprawozdania z zarządzania pomocą zewnętrzną. Dla centrali EuropeAid są one okresowym źródłem informacji. Dzięki nim przedstawicielstwa działające na zasadzie dekoncentracji przekazują najważniejsze dane dotyczące organizacji wewnętrznej, realizacji projektów i kontroli zewnętrznych. Następnie centrala EuropeAid przekazuje przedstawicielstwom opinię zwrotną. Kwestie regularnie zgłaszane przez przedstawicielstwa dotyczą niewystarczających zdolności administracyjnych i braku zasobów jednostek podległych krajowemu urzędnikowi zatwierdzającemu (zob. pkt 36) oraz niedoborów kadrowych (zob. pkt 33).

42.

Odnotowano brak scentralizowanej informacji zarządczej o zasięgu i wynikach kontroli wszczynanych w 2007 r. przez przedstawicielstwa. Oznacza to, że poziom pewności, który można uzyskać w wyniku tych kontroli, jest znacznie niższy niż ten, który można byłoby uzyskać, gdyby system informacji zarządczej funkcjonował sprawnie. Istniejące narzędzie informatyczne CRIS-Audit zostało zmodyfikowane, aby ułatwić jego zastosowanie, które w styczniu 2008 r. stało się obowiązkowe. Ze względu na niedawne wdrożenie tego narzędzia ocena jego skuteczności nie jest jeszcze możliwa. Istnieją już jednak pozytywne oznaki świadczące o tym, że jest to system przydatny przy monitorowaniu postępu. Pewne ulepszenia są nadal niezbędne, aby pozwolić na ocenę zakresu kontroli wydatków i wykorzystanie systemu do gromadzenia i analizy ustaleń, jak również zaleceń z kontroli oraz do podejmowania na ich podstawie odpowiednich działań, umożliwiając w ten sposób bieżącą ocenę wszelkich problemów i zapewniając, w razie konieczności, bezzwłoczne i terminowe podjęcie właściwych działań.

42.

Biuro EuropeAid opracowało odpowiednie narzędzia do prowadzenia kontroli, a równocześnie szereg mechanizmów przyczynia się do zapewnienia odpowiedniej jakości prowadzonej kontroli oraz do konsolidacji i wykorzystania systematycznych wyników kontroli.

43.

Od lat działania kontrolne zlecane przez centralę EuropeAid są poddawane rygorystycznej kontroli. Corocznie sporządzane jest sprawozdanie podsumowujące, którego celem jest zgromadzenie informacji z tych kontroli, po to, by w razie konieczności, wprowadzić do systemów udoskonalenia. Podobne działanie zostało przeprowadzone w 2007 r. w odniesieniu do kontroli zleconych przez przedstawicielstwa, które to kontrole są najliczniejsze. W działaniu tym zastosowano podejście metodyczne, które obejmuje główne obszary zainteresowania, takie jak przestrzeganie zakresu wymagań i obowiązków. W sprawozdaniu zawarto wiele danych faktycznych na temat liczby i klasyfikacji poczynionych ustaleń.

44.

Weryfikacje prowadzone przez centralę EuropeAid obejmują wizyty kontrolne mające na celu sprawdzenie funkcjonowania systemów kontroli wewnętrznej przedstawicielstw, systemu kontroli ex post w zakresie transakcji, jak i kontroli podejmowanych z inicjatywy centrali EuropeAid.

45.

W 2007 r. centrala EuropeAid przeprowadziła wizytę kontrolną w jednym przedstawicielstwie, polegającą na sprawdzeniu ustanowienia i funkcjonowania systemów nadzoru i kontroli. Wizyta została dobrze opracowana i zaowocowała praktycznymi zaleceniami w zakresie ulepszeń systemów kontroli, lecz była to jedyna tego rodzaju wizyta. W 2007 r. EuropeAid opracowywał ujednoliconą metodykę takich wizyt kontrolnych. W ramach tego procesu przeprowadzono dwie wizyty pilotażowe, podczas których pierwszeństwo dano raczej zagadnieniom operacyjnym niż funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli.

45.

EuropeAid przyjęło w marcu 2008 r. ujednoliconą metodykę takich wizyt kontrolnych.

46.

System kontroli ex post w zakresie transakcji, jakim dysponuje centrala EuropeAid, zapewnia skuteczny mechanizm wykrywania błędów mających wpływ na formalne aspekty transakcji, lecz jest mniej skuteczny w wykrywaniu błędów mających wpływ na kwoty płatności. Jak zauważono w sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2006, kontrola ex post w zakresie transakcji może zatem mieć jedynie niewielki udział w uzyskaniu ogólnej pewności co do systemów i procedur oraz co do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Dokonany przez Trybunał przegląd próby transakcji sprawdzonych ex post ujawnił także, że kontrole te w pewnych przypadkach nie były właściwie udokumentowane, niektóre oczywiste błędy nie zostały wykryte, a ustalenia z kontroli nie zawsze były brane pod uwagę tak szybko, jak powinny.

46.

Przy ustanawianiu systemu kontroli transakcji ex post i określaniu jego właściwości za podstawę służą wyniki oceny nadal występującego ryzyka oraz związków z innymi elementami systemu kontroli. Mechanizmy kontroli transakcji ex post gwarantują dodatkową pewność oceny elementów poddanych takiej kontroli.

47.

Kontrole oparte na ocenie ryzyka podejmowane z inicjatywy centrali EuropeAid ujawniają wysoki poziom błędu. Z uwagi na brak wystarczającej dokumentacji w zakresie analizy ryzyka, nie jest możliwe wykazanie, że EuropeAid wybrał do kontroli wszystkie zagadnienia podwyższonego ryzyka.

47.

Komisja zgadza się z tym, że procedury dokumentowania analizy ryzyka powinny zostać ulepszone.

48.

Głównym zadaniem działu audytu wewnętrznego EuropeAid jest dokonywanie oceny i ewaluacji systemu kontroli wewnętrznej. Dział ten skutecznie wypełnia swoją funkcję. Niemniej jednak Trybunał zwraca uwagę, że analiza ryzyka przeprowadzona przez dział audytu wewnętrznego w niewystarczającym stopniu bierze pod uwagę wykaz obszarów ryzyka EuropeAid oraz że program kontroli nie jest na tyle elastyczny, by dostosować się do występujących w miarę upływu czasu zmian w zakresie rozpoznania ryzyka. W 2007 r. dział audytu wewnętrznego zakończył kontrole w zakresie wsparcia budżetowego, funduszy powierniczych, procedury identyfikacji, wybranych standardów kontroli wewnętrznej w niektórych przedstawicielstwach oraz zarządzania ryzykiem w przedstawicielstwach, jak również szereg kontroli uzupełniających. Wnioski wyciągnięte przez dział audytu wewnętrznego są zasadniczo zbieżne z ustaleniami Trybunału.

48.

Analiza ryzyka przeprowadzana przez dział audytu wewnętrznego stanowi podstawę dla jego własnego rocznego planu kontroli. Ponadto ryzyko ujęte w rejestrze ryzyka EuropeAid rozpatrywane jest w odniesieniu do jego wpływu na kontrolowany obszar. Tak długo jak rejestr ryzyka działu audytu wewnętrznego może uznać dany obszar za obarczony wysokim ryzykiem, obszar ten może nie pojawić się w planie kontroli na dany rok, ponieważ wspomniane działania nie są jeszcze ujęte w ramach metod pracy DG ani w ramach cykli zarządzania niektórymi programami. Rejestr ryzyka działu audytu wewnętrznego jest aktualizowany kilka razy w roku, aby wziąć pod uwagę wszystkie zmiany środowiska ryzyka EuropeAid.

49.

Służba Audytu Wewnętrznego Komisji przeprowadziła w centrali EuropeAid kontrolę prac kontrolnych ex post  (33). Wnioski z niej wyciągnięte potwierdzają ustalenia Trybunału dotyczące ogólnej strategii kontroli (zob. pkt 32) oraz planowania i monitorowania kontroli (zob. pkt 38 i 42).

49.

Kontrola przez służbę audytu wewnętrznego (IAS) została przeprowadzona w czasie gdy strategia kontroli była przygotowywana do zatwierdzenia. Jej wnioski nie mogą uwzględniać zmian, które zaszły później.

50.

Dział audytu wewnętrznego przeprowadził również końcową kontrolę uzupełniającą w centrali EuropeAid w zakresie środków finansowych przeznaczonych dla organizacji pozarządowych oraz sprawdził, czy koszty ponoszone w kontekście ramowej umowy finansowo-administracyjnej z Organizacją Narodów Zjednoczonych były kwalifikowalne. Kontrola ta potwierdziła, że koncepcja ramowej umowy finansowo-administracyjnej jest odpowiednia, lecz wykazała również, że nadal należy skutecznie wdrażać mechanizmy kontrolne zarówno na poziomie projektu, jak i partnerów. Odbywać się to może na przykład poprzez wzmocnienie kontroli w zakresie płatności, jak i zapewnienie odpowiedniej liczby wizyt kontrolnych (34).

50.

Od zakończenia kontroli IAS przeprowadzonych w 2006 r. oraz na początku 2007 r. i dotyczących FAFA, EuropeAid odnotowało znaczny postęp:

—

przeprowadzono analizę formalną zgodności agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) z uznanymi standardami międzynarodowymi (wskaźnik pokrycia równy 97 %),

—

zgodnie ze wzrostem wkładu finansowego Komisji w działania ONZ liczba wizyt weryfikacyjnych ONZ znacznie wzrosła (39 w roku 2007 wobec 7 w latach 2005–2006),

—

planowanie tych weryfikacji odbywa się corocznie,

—

ich wyniki są skonsolidowane,

—

Komisja i ONZ podpisały wspólne wytyczne w sprawie sprawozdawczości, mające na celu jej poprawę.

51.

Na podstawie prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że sprawozdanie finansowe dotyczące EFR za rok budżetowy zakończony 31 grudnia 2007 r. jest we wszystkich istotnych aspektach wiarygodne, jednak Trybunał zwraca uwagę na kwestię poruszoną w pkt 17 odnoszącą się do rezerwy na poniesione koszty.

52.

Na podstawie przeprowadzonych przez siebie prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że:

a)

z wyjątkiem implikacji wynikajacych z kwestii opisanej w pkt 19, 20 i 27, transakcje leżące u podstaw dochodów i zobowiązań EFR są wolne od istotnych błędów. Dodatkowo Trybunał zwraca uwagę na wysokie ryzyko powiernicze w przypadkach wymienionych w pkt 25 i 26;

b)

transakcje leżące u podstaw płatności w ramach EFR są obciążone istotnym poziomem błędu.

53.

W ocenie Trybunału systemy nadzoru i kontroli Europejskich Funduszy Rozwoju są częściowo skuteczne. Tabela 3 przedstawia ogólną ocenę Trybunału w zakresie systemów nadzoru i kontroli stosowanych w centrali EuropeAid (35).

53.

Uwzględniając będące w jej posiadaniu zasoby materialne, finansowe i ludzkie, Komisja uważa, że wprowadziła systemy kontroli umożliwiające uzyskanie dostatecznej pewności.

54.

EuropeAid kontynuuje działania zmierzające do naprawienia niedociągnięć wskazanych przez Trybunał we wcześniejszych sprawozdaniach rocznych. Centrala EuropeAid opracowała nowy zakres wymagań i obowiązków odnośnie do kontroli oraz wdrożyła system informacji zarządczej — CRIS-Audit — dotyczący zasięgu i wyników kontroli. Trybunał z zadowoleniem odnotowuje czynione przez EuropeAid starania, których celem jest opracowanie strategii kontroli, lecz stwierdza ciągły brak jasności w odniesieniu do niektórych ważnych elementów, w szczególności w zakresie zasięgu niektórych kontroli, koordynacji pomiędzy kontrolami ex ante i ex post oraz kluczowych wskaźników potwierdzających ogólne poświadczenie wydawane przez Dyrektora Generalnego.

54.

Komisja z zadowoleniem przyjmuje uznanie przez Trybunał stałego postępu dokonanego w ostatnich latach.

55.

Konieczne są dalsze starania na rzecz poprawy koncepcji i/lub wdrożenia niektórych systemów. W tym kontekście należy rozważyć następujące zalecenia:

55.

a)

stosowana przez EuropeAid strategia kontroli powinna obejmować kluczowe wskaźniki potwierdzające poziom pewności uzyskany od Dyrektora Generalnego, zasięg niektórych kontroli, koordynację pomiędzy kontrolami ex ante i ex post oraz niezbędne zasoby ludzkie;

a)

EuropeAid dąży do poprawienia sposobu prezentacji tych elementów swojej strategii kontrolnej.

b)

należy zbadać, czy centrala EuropeAid i przedstawicielstwa posiadają odpowiednie zasoby ludzkie, które zagwarantują jakość kontroli;

b)

Komisja zgadza się z Trybunałem, że znalezienie odpowiedniego personelu, tak pod względem liczebności, jak i kompetencji, stanowi trudne wyzwanie, i jest gotowa dokonać przeglądu w tym zakresie.

c)

kierownictwo organizacji wdrażających powinno otrzymać większe wsparcie. Oznacza to konieczność zaangażowania większej liczby pracowników przedstawicielstw w terenie, wspomagania systemów księgowych i prowadzenia szkoleń, zwłaszcza w przypadku projektów wdrażanych za pomocą prognoz programów;

c)

EuropeAid opracuje kilka narzędzi mających poprawić zarządzanie organizacjami wdrażającymi oraz wprowadzi nowe zakresy wymagań i obowiązków dotyczące kontroli wstępnych kosztorysów nowych programów.

d)

kontrole prowadzone przez przedstawicielstwa przed zatwierdzeniem płatności powinny obejmować dokładniejsze badanie wniosków o płatność i koncentrować się w większym stopniu na rzeczywistym istnieniu wydatków, ich kwalifikowalności i dokładności. Jakość prac wykonywanych przez osoby nadzorujące i kontrolerów powinna być lepiej monitorowana;

d)

Aby zapewnić przestrzeganie przepisów rozporządzenia finansowego w zakresie zatwierdzenia wydatków przez właściwego urzędnika zatwierdzającego, Komisja wykorzystuje standardowe obiegi środków finansowych i listy kontrolne w przypadku każdej transakcji, co przyczynia się do lepszej harmonizacji i poprawy jakości wykonywanych operacji.

e)

wdrożenie systemu CRIS-Audit powinno umożliwić monitorowanie zasięgu i wyników kontroli. Aby zapewnić realizację ostatecznych celów zleconych kontroli, niezbędne jest dysponowanie wysokiej jakości informacjami na temat poczynionych zaleceń oraz udoskonaleń, które powinny zostać wprowadzone w następstwie ustaleń kontroli;

e)

Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. nowego modułu CRIS-Audit, łączącego kwotę umowy, która ma zostać skontrolowana, z kontrolowaną kwotą, ułatwi obieg informacji dotyczących zakresu kontroli, jak również analizę wniosków z kontroli zgodnie z ich typologią.

Komisja zgadza się z zaleceniem Trybunału i corocznie gromadzi i analizuje wyniki kontroli w celu zdobywania doświadczeń i wprowadzania stosownych ulepszeń.

f)

kontrole ex post w zakresie transakcji powinny objąć dokładniejsze badanie dokumentacji poświadczającej w celu zweryfikowania, czy transakcje te nie są obciążone błędami kwalifikowalności i wystąpienia, a także w celu sprawdzenia, czy kontrole przeprowadzone przed zatwierdzeniem płatności były odpowiednie;

f)

Komisja stale pracuje nad dalszym ulepszaniem swojego systemu i przywiązuje szczególną wagę do kwestii szczegółowych informacji na temat dokumentów uzupełniających do wstępnych kosztorysów programów.

g)

ujednolicona metodyka w zakresie wizyt monitorujących powinna zostać ukończona, a liczba wizyt zwiększona. Nowa metodyka powinna nadal koncentrować się na badaniu koncepcji i funkcjonowania systemów nadzoru i kontroli.

g)

EuropeAid przyjęło w marcu 2008 r. ujednoliconą metodykę takich wizyt kontrolnych, planowane jest zwiększenie liczby wizyt monitorujących.

56.

W odniesieniu do wsparcia budżetowego należy rozważyć następujące zalecenia:

56.

a)

przestrzeganie umowy z Kotonu należy oceniać w kontekście spełnienia podstawowych wymogów, takich jak dostępność rozliczeń finansowych opublikowanych i skontrolowanych w odpowiednim terminie, zanim wsparcie budżetowe zostanie przyznane;

a)

Jak wskazano w pkt 25, Komisja wykorzystuje jako element dynamicznego podejścia wstępną diagnozę zarządzania finansami publicznymi i program reform, stanowiące podstawę do wskazywania postępu w każdym z poszczególnych państw, oraz uważa za niewłaściwe ustalanie wspólnych minimalnych standardów, które miałyby być jednolicie stosowane wobec wszystkich krajów.

b)

stosowane wskaźniki wykonania powinny umożliwić jasne przedstawienie postępów w zarządzaniu finansami publicznymi. Można to osiągnąć dzięki wzmocnieniu wskaźników, które mierzą postęp wyników w czasie w połączeniu ze wskaźnikami procesu, które odnoszą się do wyników jednorazowych zdarzeń;

b)

W porównaniu z innymi sektorami określenie wskaźników wyników zarządzania finansami publicznymi jest trudniejsze i bardziej złożone. Jeśli jednak są one dostępne, Komisja opowiada się za stosowaniem wskaźników wyników służących do pomiaru wpływu reform, a także wykorzystuje wskaźniki procesu oraz środki do monitorowania postępu wdrażania programu reform.

c)

aby przedstawić swoje wnioski odnośnie do postępów w zarządzaniu finansami publicznymi w sposób ustrukturyzowany, Komisja powinna dopilnować, by dane wykorzystywane jako podstawa do decyzji o wypłacie środków były wiarygodne i opierały się w większym stopniu na ocenie zdarzeń, które już miały miejsce niż na przewidywaniach przyszłych zdarzeń;

c)

Przy ocenie kwalifikowalności Komisja bierze pod uwagę równowagę pomiędzy działaniami podejmowanymi w przeszłości i przyszłymi zobowiązaniami. Jednocześnie Komisja zgadza się, że przy ocenie wypłacanych kwot należy kłaść nacisk na pokazywanie osiągnięć.

d)

przed rozpoczęciem programu wsparcia budżetowego centrala EuropeAid powinna upewnić się, że istnieje jasna i pełna ocena w zakresie zarządzania finansami publicznymi, i że kraj będący odbiorcą pomocy posiada wiarygodny i odpowiedni program reform pozwalający wyeliminować wszelkie znaczące uchybienia w dającym się przewidzieć terminie;

d)

Komisja zgadza się, że systemy zarządzania finansami publicznymi powinny zostać poddane ocenie przed dostarczeniem wsparcia budżetowego, a Komisja opowiada się za przeprowadzaniem takiej oceny w ramach PEFA. Oczekuje się, że we wszystkich krajach otrzymujących wsparcie budżetowe z EFR, oceny w ramach PEFA zostaną przeprowadzone przed końcem 2008 r. W większości przypadków rządy dysponują już programami reform zarządzania finansami publicznymi, które trzeba będzie, być może, odpowiednio dostosować w zależności od wyników oceny. W razie konieczności opracowania nowych programów Komisja musi być przekonana o zobowiązaniu rządu do rozwijania i wdrażania wymaganych środków w ramach reformy zarządzania finansami publicznymi przed dostarczeniem wsparcia budżetowego.

e)

jakość umów finansowania powinna zostać poprawiona poprzez uwzględnienie we wszystkich przypadkach warunków ogólnych, jednoznacznych postanowień i jasnych wymogów dotyczących postępu w zarządzaniu finansami publicznymi;

e)

Komisja dołoży starań, by zagwarantować uwzględnianie w umowach finansowych warunków ogólnych oraz przeprowadzanie oceny kwalifikowalności zarządzania finansami publicznymi w sposób uporządkowany i sformalizowany. Szczegółowe wskaźniki skuteczności dotyczące zarządzania finansami publicznymi w różnych transzach muszą być jasno określone i dokładne, aby można było mierzyć dokonywane postępy w miarę upływu czasu.

f)

należy opracować politykę kadrową na podstawie analizy wiedzy i umiejętności potrzebnych przy zarządzaniu wsparciem budżetowym, mając na uwadze ciągły wzrost jego znaczenia.

f)

Oprócz uwzględniania podczas rekrutacji personelu szczególnych potrzeb programów wsparcia budżetowego, odpowiedzialne służby Komisji przeprowadzają wiele szkoleń dla personelu WE z delegatur i centrali na temat specjalnych zagadnień związanych ze wsparciem budżetowym (zarządzanie finansami publicznymi, makroekonomia, pomiar wyników, szkolenia dotyczące konkretnych sektorów itp.).