[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 23.1.2008

SEK(2008) 53

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument uzupełniający Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

{KOM(2008) 16 wersja ostateczna}{SEK(2008) 52}

Streszczenie

WPROWADZENIE I KONTEKST POLITYCZNY

W odpowiedzi na art. 30 dyrektywy 2003/87/WE (dalej zwanej „dyrektywą ET”) w komunikacie Komisji „Tworzenie światowego rynku węgla - Sprawozdanie na mocy art. 30 dyrektywy 2003/87/WE”[1] określono cztery główne tematy, jakie miały zostać poruszone w przeglądzie unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS): 1) zakres zastosowania dyrektywy, 2) zdecydowane przestrzeganie przepisów i ich egzekwowanie, 3) dalsza harmonizacja i większa przewidywalność, 4) powiązanie z systemami handlu uprawnieniami do emisji funkcjonującymi w krajach trzecich oraz odpowiednie środki w celu objęcia systemem krajów rozwijających się i krajów będących w okresie transformacji gospodarczej. Zagadnienia te były szeroko dyskutowane, w szczególności podczas przeglądu zorganizowanego w ramach Europejskiego Programu dotyczącego Zmian Klimatycznych (ECCP) w pierwszej połowie 2007 r., ale również w drodze stałych kontaktów zainteresowanych stron od czasu powstania EU ETS w 2005 r.

Przegląd odbywa się w czasie, kiedy zmiany klimatyczne są dominującym zagadnieniem politycznym. W marcu 2007 r. Rada Europejska zatwierdziła nową strategię dotyczącą energii i zmian klimatycznych zaproponowaną przez Komisję Europejską w styczniu 2007 r., zgodnie z którą w ramach przyszłego światowego porozumienia grupa krajów rozwijających się mogłaby ograniczyć do 2020 r. swoje emisje gazów cieplarnianych (GHG) do 30% poniżej poziomów z roku 1990. Bez względu na porozumienie międzynarodowe UE do 2020 r. ograniczy swoje własne emisje o co najmniej 20%.

Cele ogólne

Rada przyznała, że EU ETS jest i pozostanie jednym z najważniejszych instrumentów UE służących do osiągnięcia strategicznego celu, jakim jest ograniczenie wzrostu średniej globalnej temperatury do nie więcej niż 2ºC powyżej poziomu sprzed okresu uprzemysłowienia.

W tym kontekście w zakresie przeglądu można wyróżnić trzy ogólne cele:

1. pełne wykorzystanie potencjału EU ETS do wypełnienia zobowiązań w zakresie całkowitego ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w sposób ekonomicznie efektywny;

2. doprecyzowanie i poprawa EU ETS w świetle zebranych doświadczeń;

3. wkład w nadanie gospodarce europejskiej charakteru gospodarki o niskiej emisji gazów cieplarnianych oraz w stworzenie odpowiednich zachęt dla perspektywicznych decyzji inwestycyjnych zakładających niskie emisje dwutlenku węgla poprzez wzmocnienie wyraźnego, niezakłóconego i długoterminowego sygnału cenowego dotyczącego emisji dwutlenku węgla.

Zakres stosowania dyrektywy

Uproszczenie obecnego zakresu

Niespójna interpretacja przez państwa członkowskie pojęcia „instalacji energetycznego spalania” doprowadziła do zakłóceń konkurencji, ujęcia w niewystarczającym zakresie emisji z procesów technologicznych, jak również do niejasnej sytuacji prawnej dotyczącej zakresu stosowania dyrektywy.

Spośród różnych opcji najbardziej obiecujące wydaje się ustalenie szerokiej interpretacji pojęcia instalacji spalania, zasadniczo zgodnej z komunikatem Komisji dotyczącym dalszych wytycznych w sprawie planów rozdziału uprawnień na okres handlu 2008–2012 w ramach EU ETS[2], opartej na nowej definicji instalacji spalania i uzupełnionej o wykaz rodzajów działalności. Takie podejście umożliwiłoby uspójnienie zakresu stosowania dyrektywy, w tym w odniesieniu do emisji pochodzących z procesów technologicznych, i zagwarantowałoby państwom członkowskim pewność prawną. Ponadto przyczyniłoby się do zwiększenia ekologicznej skuteczności systemu EU ETS poprzez rozszerzenie jego zakresu.

Opłacalność w przypadku małych instalacji

Obecnie w EU ETS znajduje się około 10 800 instalacji. Największe instalacje w EU ETS, stanowiące 7% ogółu, odpowiadają za 60% wszystkich emisji, podczas gdy najmniejsze instalacje (14%) odpowiadają zaledwie za 0,14% emisji. Relacja ta wskazuje na niezrównoważony stosunek kosztu do korzyści. Aby zwiększyć opłacalność EU ETS ustalono, że warunkowe wyłączenie instalacji spalania o nominalnej mocy cieplnej ponad 20 MW, a jednocześnie nieprzekraczającej 25 MW, których roczne emisje nie przekraczają 10 000 ton, byłoby najlepszą opcją, jako że zapewnia ono najlepszą relację między emisjami wyłączonymi z EU ETS a liczbą wykluczonych małych instalacji.

Włączenie do systemu nowych sektorów i gazów

Na podstawie sprawdzonych danych dotyczących emisji z 2005 r. oraz wspólnotowego wykazu emisji gazów cieplarnianych EU ETS obejmuje swoim zasięgiem 41% całkowitej emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej. Rozszerzenie zakresu systemu poprzez włączenie nowych sektorów i gazów podniosłyby ekologiczną skuteczność systemu i wprowadziłoby do systemu nowe, dodatkowe możliwości, zapewniając w ten sposób większą zdolność do redukcji emisji oraz obniżając jej koszty.

Aby zapewnić właściwe monitorowanie emisji gazów cieplarnianych, przy podejmowaniu decyzji o włączeniu do systemu nowych sektorów i gazów trzeba będzie spełnić kilka kryteriów technicznych. Ponadto należy również wziąć pod uwagę cel, jaki jest wkład w nadanie gospodarce europejskiej charakteru gospodarki niskoemisyjnej. Podczas gdy zdolność do redukcji i jej koszty mogą odgrywać rolę w tym względzie, brak takiej zdolności nie musi przesądzać o niewłączeniu danego sektora do EU ETS.

- W odniesieniu do emisji CO2 na podstawie analizy przesiewowej stwierdzono, że do włączenia odpowiednie byłyby emisje CO2 z przemysłu petrochemicznego i z produkcji innych substancji chemicznych, amoniaku i aluminium.

- Jeśli chodzi o emisję gazów cieplarnianych innych niż CO2, zaleca się włączenie do EU ETS emisji N2O z produkcji kwasu azotowego, adypinowego i glioksalowego, oraz emisji perfluorowęglowodorów z produkcji aluminium.

- Projekty CCS (wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla) mogą już być uznawane w EU ETS w drodze jednostronnego włączenia na podstawie art. 24 dyrektywy. Z uwagi na ogromny potencjał tej technologii[3] oraz ze względu na zaufanie inwestorów preferowane jest wcześniejsze włączenie wszystkich działań związanych z CCS poprzez wyraźne odniesienie do CCS w załączniku I do dyrektywy.

- W odniesieniu do włączenia transportu drogowego i morskiego trzeba będzie przeprowadzić dalsze badania i szczegółową analizę, w szczególności wszechstronną analizę kosztów i korzyści obejmująca porównanie z alternatywnymi środkami, aby dojść do uzasadnionych i potwierdzonych wniosków na temat włączenia lub niewłączenia tych sektorów do EU ETS.

- Nie zaleca się rozszerzenia zakresu dyrektywy na projekty LULUCF.

Ewentualny wpływ połączonych kierunków polityki na zakres EU ETS

Wdrażanie szerokiej interpretacji pojęcia instalacji spalania, włączenie do systemu innych sektorów i gazów, zgodnie z tym, co powiedziano powyżej, oraz zwiększenie opłacalności małych instalacji w opisany wyżej sposób przyniosłoby dodatkowy zysk netto w postaci większego zakresu EU ETS w przypadku ewentualnego wprowadzenia progu emisji w wysokości 10 000 ton z myślą o ewentualnym wyłączeniu małych instalacji odpowiadających za 5,8–6,3% (do 121–131 Mt ekwiwalentu CO2)[4] przy liczbie instalacji mniejszej o około 40%, bez naruszania ekologicznej skuteczności systemu jeśli chodzi o instalacje wyłączone z systemu.

Zdecydowane przestrzeganie przepisów i ich egzekwowanie

Monitorowanie i sprawozdawczość, kontrola i akredytacja

Niezbędne jest konsekwentne wdrażanie wymogów dotyczących monitorowania i sprawozdawczości, dające gwarancję, że „tona jest toną”. Bez wiarygodnej i rzetelnej kontroli sprawozdań z monitorowania podmioty gospodarcze mogłyby osłabić integralny wpływ systemu na ochronę środowiska. Jednak bieżąca praktyka państw członkowskich i właściwych organów charakteryzuję się rozbieżnościami w interpretacji i sposobach stosowania przepisów w zakresie monitorowania, sprawozdawczości, kontroli i akredytacji kontrolerów. W związku z tym integralny wpływ systemu na ochronę środowiska oraz jego wiarygodność są zagrożone.

Po przeprowadzeniu analizy najbardziej obiecująca z punktu widzenia zapewnienia zgodności z przepisami okazuje się opcja przyjęcia rozporządzeń dotyczących monitorowania i sprawozdawczości oraz kontroli i akredytacji. Doprowadziłoby to do większej spójności i przejrzystości, podniesienia w dłuższym okresie efektywności kosztowej standardów monitorowania i sprawozdawczości, zagwarantowałoby spójny i porównywalny poziom kontroli i akredytacji oraz stworzyłoby wymogi rynku wewnętrznego dla służb kontrolnych i akredytacyjnych w UE. W związku z tym poprawiłaby się jakość kontroli i możliwość określania i naprawiania błędów, co zapewniłoby lepszą jakość danych.

Rozwój ogólnounijnych zasad doprowadziłby do znacznej obniżki kosztów dla państw członkowskich po wstępnym okresie przeglądu krajowych wytycznych/rozporządzeń.

Rejestry

Obecnie obowiązujący system rejestrów składający się z rejestrów 27 państw członkowskich i niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty (CITL) nie dostarczył powodów do skarg uzasadnionych względami natury technicznej. Jednak po rozpoczęciu w 2008 r. pierwszego okresu realizacji zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto rejestry państw członkowskich powinny również zostać powiązane z międzynarodowym dziennikiem transakcji (dalej zwanym „ITL”) prowadzonym przez UNFCCC do celów protokołu z Kioto. Wprowadzenie ITL znaczyłoby również, że każdy system handlu, który ma być powiązany z EU ETS, powinien przekazywać informacje poprzez ITL, który podlega nadzorowi Stron protokołu z Kioto. Zmiany te wprowadzają w działanie rejestrów ryzyko techniczne, polityczne i administracyjne, które można zlikwidować dzięki wspólnotowemu rejestrowi przydziałów przyznawanych w UE.

Dalsza harmonizacja i większa przewidywalność

Ustalenie limitu

W fazach I i II ogólne limity EU ETS były równe sumie krajowych limitów określonych przez państwa członkowskie i ustanowionych zgodnie z decyzjami Komisji. Choć podejście to pozostawiło państwom członkowskim dużą elastyczność jeśli chodzi o uwzględnianie szczególnych okoliczności i sytuacji poszczególnych krajów, pociągnęło ono za sobą szereg problemów skutkujących brakiem równych warunków działania oraz przewidywalności i przejrzystości, a także dużym obciążeniem administracyjnym dla wszystkich zaangażowanych stron.

Analiza pokazała, że ogólnounijny limit ustalony w dyrektywie jest zgodny w najszerszym zakresie z celem zwiększenia skuteczności i przewidywalności systemu. Minimalizuje on obciążenia administracyjne związane z ustalaniem limitów oraz jest najprostszym i najbardziej przejrzystym sposobem ich określania. Dlatego też wypada on najlepiej jeśli chodzi o wiarygodność międzynarodową UE. Co więcej, jest to najłatwiejsza opcja zważywszy na potrzebę dostosowania limitu EU ETS do celu, jakim jest 30-procentowe obniżenie łącznej emisji gazów cieplarnianych w UE w następstwie zawarcia międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatycznych.

W odniesieniu do wartości limitu podejście oparte na wydajności byłoby jedynym rozwiązaniem spełniającym wymogi związane z osiągnięciem celu ogólnej redukcji emisji przy jak najniższych kosztach. Z kolei z punktu widzenia zwiększenia przewidywalności najlepszym rozwiązaniem jest ustalenie ścieżki redukcji na ośmioletni okres handlu, ponieważ daje ona większą pewność i przewidywalność jeśli chodzi o redukcje po 2020 r. Ścieżka redukcji byłaby również najbardziej efektywna pod względem zwiększenia wiarygodności UE wobec krajów trzecich.

Przyznawanie przydziałów

W pierwszym i w drugim okresie większość przydziałów była rozdawana bezpłatnie. Państwa członkowskie przyjęły szereg różnych szczegółowych zasad dotyczących przydziałów, co doprowadziło do wielu problemów, takich jak negatywny wpływ na wydajność gospodarczą, zakłócenia konkurencji w poszczególnych państwach członkowskich, niepożądane skutki rozdzielania oraz brak przejrzystości.

Nowe zasady dotyczące przyznawania przydziałów powinny zapobiegać tym problemom, ale również brać pod uwagę zasadę „zanieczyszczający płaci” oraz zasadę internalizacji kosztów zewnętrznych.

Sprzedaż w drodze licytacji a darmowy przydział

Z wielu względów opcja sprzedaży wyłącznie w drodze licytacji najlepiej gwarantuje wydajność, przejrzystość i prostotę systemu oraz pozwala uniknąć niepożądanych skutków rozdzielania. Sprzedaż w drodze licytacji byłaby również w pełni zgodna z zasadą „zanieczyszczający płaci” i nagradzałaby tych uczestników rynku, którzy najwcześniej podejmują działania w celu obniżenia emisji, a zatem byłaby zgodna z ogólnymi celami przeglądu.

Bezpłatne przydziały w okresie przejściowym: progi

Stosowanie bezpłatnych przydziałów może okazać się konieczne, dopóki nie zostanie osiągnięty etap sprzedaży wyłącznie w drodze licytacji, ale należy przy tym zminimalizować ewentualne niekorzystne skutki. Zgodnie z przeprowadzoną analizą szanse na uzyskanie najlepszych wyników dają progi określane na poziomie Wspólnoty.

Środki związane z handlem: zabezpieczenie przed ewentualnymi „wyciekami emisji”

Z powodu braku międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatycznych i ze względu na niektóre energochłonne gałęzie przemysłu zmagające się z międzynarodową konkurencją krajów robiących niewiele dla ograniczenia emisji gazów cieplarnianych istnieje ryzyko wystąpienia „wycieków emisji”. Aby uporać się z tym problemem zbadano szereg środków związanych z handlem. Jednakże z uwagi na spodziewane zawarcie międzynarodowego porozumienia zaleca się wysłanie na obecnym etapie jasnego sygnału, że ewentualne wdrożenie tych środków zostaną rozważone na późniejszym etapie w celu umożliwienia krajom trzecim przyjęcia stosownych i właściwych zobowiązań.

Powiązanie z systemami handlu emisjami w krajach trzecich oraz ODPOWIEDNIE śRODKI W CELU OBJęCIA SYSTEMEM KRAJÓW ROZWIJAJąCYCH SIę I KRAJÓW BęDąCYCH W OKRESIE W OKRESIE TRANSFORMACJI GOSPODARCZEJ

POWIąZANIE Z INNYMI SYSTEMAMI

Wszelkie powiązania EU ETS z innymi systemami handlu emisjami powinny uwzględniać szczegółowe warunki funkcjonowania takich systemów. W tym kontekście prawdopodobnie zastanie przeprowadzona oddzielna ocean skutków. Pewne ogólne rozważania na ten temat przedstawione są w pełnym tekście oceny skutków.

Stosowanie umów kompensacyjnych

Uprawnienia

Stosowanie zagranicznych umów kompensacyjnych mogłoby utrudnić dokonywanie przez UE gruntownych zmian na własnym terytorium, co z kolei mogłyby powiększyć przyszłe koszty redukcji emisji w EU oraz koszty osiągnięcia celów dotyczących emisji wewnątrzunijnych i udziału energii odnawialnych do 2020 r. Brak redukcji w UE mógłby utrudnić przekonanie krajów rozwijających się, które emitują znaczne ilości gazów cieplarnianych, do przyjęcia na siebie zobowiązania do redukcji emisji po roku 2012. Pozwolenie krajom trzecim na czerpanie środków pieniężnych z EU ETS bez podpisania nowego porozumienia międzynarodowego mogłoby zachęcić je do niewyrażenia zgody na takie porozumienie. Co więcej, brak harmonizacji dostępu do kredytów w państwach członkowskich mógłby zakłócić równe warunki działania spółek konkurujących na rynku wewnętrznym.

Dlatego konieczne będzie określenie uprawnień do stosowania umów kompensacyjnych w ramach EU ETS z uwzględnieniem stopnia zachęty potrzebnej do tego, by podmioty gospodarcze w ramach EU ETS zredukowały emisje w swoich krajach, a także uelastycznienie tych uprawnień ze względu na rozwój negocjacji międzynarodowych.

Standardy

Dopuszczenie do EU ETS projektów, które nie stoją w konflikcie ze środowiskową lub społeczną integralnością systemu, wydaje się umożliwiać zachowanie stosownej równowagi pomiędzy wysokim poziomem ekologicznej skuteczności z jednej strony, a utratą skuteczności ekonomicznej – z drugiej. Mogłoby ono jednak zostać uzupełnione o inne środki, takie jak stosowanie kryteriów w połączeniu z obniżeniem ceny (na podstawie różnic w poziomach przewidzianych w projektach i poziomach wspólnotowych), ale w takim przypadku trudniejsze byłoby uzyskiwanie kompromisu między większym integralnym wpływem na środowisko a wzrostem kosztów administracyjnych.

Transformacja i przewidywalność

Należy zapewnić jasność co do tego, jak będą traktowane w ramach EU ETS kredyty uzyskane przed 2012 r. (kredyty przechowywane) oraz kredyty przyznawane po 2012 r. z tytułu projektów zarejestrowanych przed 2012 r. Z powodu niepewności co do międzynarodowych trendów po 2012 r. zaktualizowany EU ETS również powinien przewidzieć stosowne rozwiązania i procedury umożliwiające skuteczne działanie w różnych możliwych sytuacjach po 2012 r., w szczególności w związku z potrzebą osiągnięcia celów dwudziestoprocentowej lub trzydziestoprocentowej redukcji emisji. Dyrektywa w sprawie systemu EU ETS gwarantuje, że przydziały mogą zostać zachowane na okres po 2012 r. Protokół z Kioto ustanawia limity zachowywanych kredytów ERU/CER i pozostawia decyzję w tej sprawie do podjęcia przez strony posiadające zbyt dużo kredytów z tytułu redukcji emisji. Spośród ocenianych opcji przyjęcie ogólnounijnych zharmonizowanych przepisów dotyczących uznawania zachowanych kredytów ERU/CER po 2012 r. zostało ocenione najwyżej w świetle kryteriów oceny, ponieważ zapewniałoby równiejsze warunki działania i poprawę przejrzystości rynku.

W odniesieniu do możliwości wykorzystywania po 2012 r. kredytów JI/CDM uzyskanych przed 2012 r. analiza sugeruje kombinację opcji. UE może dysponować systemem zatwierdzania i/lub odrzucania niektórych projektów lub typów projektów, zawierać dwustronne lub wielostronne porozumienia w celu uznawania projektów JI i CDM w niektórych państwach przyjmujących w okresie od 2012 r. do podpisania międzynarodowego porozumienia, bądź też zobowiązywać się do akceptowania kredytów z wciąż trwających projektów w krajach, które będą wspierać porozumienie przewidziane na okres po 2012 r. Znaczenie wszystkich trzech opcji jest zależne od postępu negocjacji międzynarodowych.

Monitorowanie i ocena

Wdrożenie dyrektywy będzie monitorowane i oceniane na mocy art. 21, który nakłada wymóg sporządzania przez państwa członkowskie sprawozdań ze stosowania dyrektywy.

[1] COM(2006)676 wersja ostateczna.

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_pl.pdf.

[3] IPCC podaje szacunkową wielkość potencjału gospodarczego w zakresie łącznego globalnego ograniczenia w tym wieku emisji w ramach CCS o 220–2200 GtCO2 – dla porównania poziom obecnych emisji w ramach EU ETS wynosi 2 GtCO2 na rok.

[4] Jak określono w pełnej ocenie skutków dane te powinny być traktowane z dużą ostrożnością, ponieważ opierają się one na szacunkach ze względu na brak wiarygodnych danych.