[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH | Bruksela, dnia 23.1.2008 SEK(2008) 48 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI dokument towarzyszący KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Wspieranie podejmowania na wczesnym etapie działań demonstracyjnych w dziedzinie zrównoważonej produkcji energii z paliw kopalnych STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW {KOM(2008) 13 wersja ostateczna}{SEK(2008) 47} DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Ocena skutków, której dotyczy niniejsze streszczenie, odnosi się do pozycji 2007/TREN/024 programu prac Komisji, dotyczącej komunikatu Komisji w sprawie wspierania podejmowania na wczesnym etapie działań demonstracyjnych w dziedzinie zrównoważonej produkcji energii z paliw kopalnych. Ocena skutków opiera się na wcześniejszych pracach , w szczególności na ocenie skutków przygotowanej w związku z komunikatem Komisji ze stycznia 2007 r. w sprawie „zrównoważonej produkcji energii z paliw kopalnych”[1] oraz na samym komunikacie, w którym wyjaśniono szereg kluczowych kwestii dotyczących: - istotnej przyszłej roli węgla w dostawach energii, uzależnionej jednakże od zgodności wykorzystywania węgla w przyszłości z celami ochrony środowiska; potwierdzono, że technologie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS) są w tym względzie jednym z odpowiednich rozwiązań (obok poprawy sprawności); - potrzeby utworzenia ram prawnych i regulacyjnych, umożliwiających stosowanie CCS w UE oraz na szczeblu międzynarodowym i będących warunkiem wstępnym dalszego rozwoju CCS; - potrzeby wczesnego zademonstrowania CCS w dużych elektrowniach; - możliwości osiągnięcia przez CCS rentowności w energetyce węglowej około 2020 r. dzięki sumującym się skutkom niższych kosztów dodatkowych związanych z CCS (osiągniętych dzięki pracom badawczo-rozwojowym oraz działaniom demonstracyjnym) i stabilnego systemu ETS z przewidywalnymi cenami; - otwierających się przed UE możliwości eksportu zrównoważonych technologii paliw kopalnych po ich zademonstrowaniu na własnym terytorium. Zgodnie z powyższym, jak również z ogólnymi wnioskami dotyczącymi pakietu energetycznego ze stycznia 2007 r., oraz jak potwierdzono w konkluzjach z wiosennego szczytu Rady Europejskiej w 2007 r., w ocenie skutków uznano niepodważalność potrzeby powszechnego wprowadzenia CCS w UE od 2020 r. Co więcej, analizy przygotowane w związku z wnioskiem Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla [2] potwierdziły w szczególności: - możliwość wczesnego stworzenia ram prawnych w odniesieniu do CCS, umożliwiających składowanie geologiczne oraz wyjaśniających kwestie wyboru miejsc składowania oraz odpowiedzialności za uwalnianie się CO2; oraz - akceptację CCS w obecnym systemie handlu uprawnieniami do emisji. Ponadto w analizach oceny skutków i w innych pracach przygotowawczych związanych z wnioskami dotyczącymi ETS po 2012 r. oraz w europejskim strategicznym planie w dziedzinie technologii energetycznych (SET-Plan) przedstawiono w zarysie: - rolę CCS jako jednej ze strategicznych technologii energetycznych, wymagającej dalszych prac badawczo-rozwojowych oraz działań demonstracyjnych w kontekście szybkiego wprowadzenia na rynek oraz, uwzględniając powyższe, uzasadniającej dalsze przekazywanie środków publicznych na rzecz badań i rozwoju oraz działań demonstracyjnych; uwaga: priorytety w zakresie europejskich prac badawczo-rozwojowych związanych z CCS zostały wyraźnie określone[3] na podstawie wyników prac badawczo-rozwojowych, wspieranych przez UE, oraz wiedzy i doświadczenia, zgromadzonych w ZEP-TP[4]; - rolę ETS jako kluczowego mechanizmu rynkowego po 2012 r., zapewniającego zachęty do nieemitowania oraz potwierdzającego, że CCS w ramach ETS to jedna z uzasadnionych opcji ograniczenia emisji. Ocena skutków koncentruje się tym samym na ostatniej kwestii: możliwych działań na rzecz doprowadzenia do skoordynowanego i terminowego zademonstrowania technologii CCS w Europie, co w szczególności będzie wymagać: - wybudowania do 2015 r. pierwszej serii elektrowni demonstracyjnych, wdrażających kluczowe technologie CCS, oraz ich późniejszej eksploatacji, umożliwiającej wyciągnięcie praktycznych wniosków co do wykonalności i rentowności CCS w wytwarzaniu energii przed 2020 r.; - pobudzania trwałego zaangażowania przemysłu europejskiego i uzupełniania jego materialnych zobowiązań za pomocą wsparcia finansowego ze środków publicznych, gdyż elektrownie demonstracyjne stosujące CCS będą ponosić dodatkowe koszty inwestycyjne i operacyjne, w porównaniu z obiektami wytwarzającymi energię bez zastosowania CCS; oraz - rozpoczęcia wczesnych przygotowań do szerszego wprowadzenia CCS po 2020 r. równolegle do działań demonstracyjnych; dotyczy to szczególnie kwestii dalszych prac badawczo-rozwojowych oraz projektów dotyczących infrastruktury CO2. Prace podjęte przez Komisję w ramach przygotowywania oceny skutków były wspierane przez badanie zewnętrzne przygotowane przez PwC, które koncentrowało się na oszacowaniu środków i możliwości działania w zakresie wspierania projektów, budowy i eksploatacji przed 2015 r. do 12 dużych elektrowni demonstracyjnych w ramach komercyjnej produkcji energii. Wspomniane oszacowanie opiera się na częściowo poufnych danych dotyczących kilkunastu ogłoszonych projektów demonstracyjnych, które są w stanie uwzględnić specyfikacje dużych elektrowni demonstracyjnych wykorzystujących CCS. Najważniejsze wnioski z badania wyróżniają i wspierają opcję połączenia koordynacji UE z pobudzaniem zaangażowania silnych państw członkowskich oraz innych zainteresowanych stron, sugerują również wydawanie wytycznych UE w zakresie harmonizacji krajowych systemów finansowania. Jednocześnie w ramach niedawnego badania Komisji, opartego na informacjach zebranych od europejskich organów administracji, spółek energetycznych i uczestników sektora energetycznego, zidentyfikowano wstępnie 33 duże projekty demonstracyjne (z czego w około 20 planowano wyposażenie w systemy CCS, zaś pozostałe projektowano, jako gotowe do stosowania CCS), znajdujące się w różnych stadiach przygotowania. Wykaz wspomnianych projektów załączono do sprawozdania z oceny skutków. Najważniejszą kwestią w odniesieniu do demonstracji CCS są bieżące koszty technologii CCS, które sprawiają, że ich wykorzystanie w produkcji energii w obecnych warunkach jest nierentowne. Plany dotyczące elektrowni wyposażonych w systemy CCS stoją przed perspektywą większych inwestycji i wyższych kosztów operacyjnych w porównaniu z elektrowniami o tej samej mocy, które nie wykorzystują CCS[5]. ETS UE jest mechanizmem rynkowym, który, zgodnie z oczekiwaniami, w dłuższej perspektywie ma zapewnić pełne zrekompensowanie dodatkowych kosztów, jednakże przy niskich i ulegających znacznym wahaniom cenach CO2, odnotowanych w ostatnim czasie, dodatkowe koszty instalacji CCS nie są rekompensowane w wystarczającym stopniu. Pozostałe kluczowe czynniki zagadnienia to różnorodność konfiguracji technologii CCS, jakie mają być zademonstrowane, brak koordynacji potencjalnych projektów demonstracyjnych związanych z CCS oraz brak interakcji z podobnymi działaniami prowadzonymi poza Europą, jak również ograniczone wsparcie społeczne spowodowane niskim poziomem wiedzy ogólnej na temat korzyści wynikających z CCS. Najważniejszym celem polityki jest zachęcenie do budowy dostatecznej liczby dużych projektów demonstracyjnych wykorzystujących CCS do 2015 r. ZEP-PT szacuje, że aby uwzględnić rozmaite kombinacje technologii wychwytywania CO2, miejsc składowania i położenia geograficznego, niezbędne będzie od 10 do 12 elektrowni demonstracyjnych. Wybudowanie dostatecznej liczby wspomnianych elektrowni do 2015 r. i eksploatowanie ich przez okres pięciu lat jest warunkiem wstępnym, aby do 2020 r. w pełni zademonstrować procesy CCS z technicznego punktu widzenia, włącznie z faktycznymi kosztami i innymi danymi ekonomicznymi. Celem dodatkowym jest zdobycie praktycznych doświadczeń w ramach projektów demonstracyjnych oraz osiągnięcie rezultatów w ramach równoległych prac badawczo-rozwojowych na rzecz obniżenia kosztów CCS. W opinii niektórych źródeł przyszła równowaga miedzy kosztami CCS a ceną CO2 będzie się mieścić w zakresie 25–30 EUR za tonę CO2, co ma być możliwe do osiągnięcia około 2020 r. Istnieje pilna potrzeba podjęcia działań w chwili obecnej, biorąc pod uwagę długi czas przygotowania, projektowania, uzyskania zezwoleń oraz budowy dużych projektów demonstracyjnych CCS. Polityki wspierające wielkoskalowe projekty demonstracyjne CCS muszą zapewnić trzy najważniejsze korzyści: - koordynację projektów demonstracyjnych , mającą na celu spójny program demonstracyjny CCS w Europie, badający rozmaite kombinacje technologii wychwytywania CO2, miejsca składowania i położenia geograficznego; - podniesienie świadomości społecznej w zakresie CCS oraz ułatwienie europejskiej interakcji z zagranicznymi inicjatywami powiązanymi z CCS , zarówno w innych rozwiniętych gospodarkach, dążących do szybkiego wprowadzenia CCS na rynek, jak i w gospodarkach rozwijających się, wykorzystujących paliwa kopalne do produkcji energii; - umożliwienie lub ułatwienie dostępu do wsparcia finansowego ze środków publicznych w celu dopełnienia zaangażowania i inicjatyw przemysłu. W ramach oceny skutków rozpatrywane są trzy opcje polityki : - Opcja polityki 0 przewiduje brak zmian polityki . Demonstracja będzie zależeć wyłącznie od inicjatywy przemysłu, aczkolwiek w niektórych państwach członkowskich oraz w Norwegii może być dostępne pewne wsparcie finansowe ze środków publicznych dla projektów demonstracyjnych CCS. - Opcja polityki 1 przewiduje utworzenie mechanizmu łączącego koordynację UE z pobudzeniem zaangażowania silnych państw członkowskich i innych zainteresowanych stron . Mechanizm ten będzie wykorzystywany do koordynowania projektów, a od państw członkowskich, w których produkcja energii elektrycznej opiera się na węglu i innych paliwach kopalnych, będzie się oczekiwać zapewnienia zasadniczej części wsparcia finansowego ze środków publicznych. Aby pobudzić wsparcie finansowe ze strony państw członkowskich, Komisja może oznajmić, że pozytywnie ocenia pomoc państwa na rzecz projektów demonstracyjnych CCS (bez uszczerbku dla obowiązku państw członkowskich w zakresie powiadamiania oraz późniejszej kontroli poszczególnych przypadków). - Opcja polityki 2 przewiduje utworzenie wspólnego przedsięwzięcia (WP) , będącego wspólnotowym systemem koordynowania projektów oraz zapewnienia wsparcia finansowego ze środków publicznych. W tym celu Komisja może zaproponować istotne zwiększenie budżetu UE dostępnego dla technologii czystego węgla i CCS w ramach PR7 w celu współfinansowania dużych projektów demonstracyjnych CCS, lub też utworzyć specjalną linię budżetową. Jeżeli wspólne przedsięwzięcie zostanie utworzone, to ukierunkuje ono środki UE na projekty demonstracyjne. Przeprowadzono szczegółową analizę skutków każdej z opcji polityki (patrz: sprawozdanie z oceny skutków), systematycznie sprawdzając wpływ na każdy z następujących mierników: - liczba dużych elektrowni demonstracyjnych stosujących technologie CCS do 2015 r.; - poprawa wykonalności ekonomicznej CCS oraz różnorodności technologicznej; - dywersyfikacja koszyka energetycznego oraz kosztów energii elektrycznej; - globalne zanieczyszczenie środowiska i powietrza; - wymiar ekonomiczny i społeczny, współpraca międzynarodowa oraz prace badawczo-rozwojowe. Uwzględniając możliwości wychwytywania CO 2 , w ramach modelowania scenariusza „cel ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 20%, udział energii ze źródeł odnawialnych w wysokości 20%, obrót uprawnieniami do emisji wyłącznie w drodze aukcji oraz CCS umożliwione w ramach ETS”, przeprowadzonego podczas przygotowywania dyrektywy w sprawie geologicznego składowania CO2, oszacowano, że przy osiągnięciu przez technologię CCS ogólnej rentowności do 2020 r., w 2030 r. 21 GW zainstalowanej mocy elektrowni węglowych będzie wyposażone w CCS; ilość wychwyconego CO2 w UE27 może wynieść około 7 ton metrycznych w 2020 r. i około 160 ton metrycznych w 2030 r., co będzie wtedy odpowiadać 13% emisji pochodzących z wytwarzania energii i pary. W omawianym modelowaniu wskazano również potencjalne korzyści zmniejszonego zanieczyszczenia powietrza. Wyniki oceny skutków są następujące: Opcja polityki 0 (brak zmiany polityki) doprowadzi jedynie do uruchomienia przed 2015 r. ograniczonej liczby dużych projektów demonstracyjnych CCS, co uniemożliwi objęcie działalnością demonstracyjną licznych technologii CCS oraz wielu potencjalnie zainteresowanych państw członkowskich i podmiotów. Wybrane technologie CCS mogą stać się ekonomicznie wykonalne przed 2020 r. w szczególnych sytuacjach, m.in. w sprzyjającym położeniu lub w krajach realizujących specjalne polityki na rzecz ich promowania (np. w Norwegii i ewentualnie również w Zjednoczonym Królestwie lub Niderlandach), nie zostaną natomiast zademonstrowane przed 2020 r. w stopniu wystarczającym, by umożliwić ich powszechne wdrożenie w całej Europie. W ramach opcji polityki 0 naszkicowane powyżej możliwości wychwytywania CO2 pozostałyby w znacznym stopniu niezrealizowane. W innym wypadku, gdyby nacisk na zwalczanie zmian klimatycznych oraz sytuacja na rynku paliw spowodowały z jednej strony utrzymanie pozycji węgla w produkcji energii, a z drugiej radykalne obniżenie emisji dwutlenku węgla związanej z jego wykorzystaniem, UE mogłaby zostać importerem technologii CCS opracowanych na innych kontynentach (w USA, w Japonii lub nawet w Chinach). Kolejną możliwością byłoby radykalne przejście od wykorzystywania węgla do innych paliw, prawdopodobnie ze szkodą dla różnorodności koszyka energetycznego UE i z wynikającymi z tego konsekwencjami dla bezpieczeństwa dostaw. W mniej skrajnych warunkach opcja 0 doprowadziłaby po prostu do opóźnień we wprowadzaniu CCS, narażając na szwank obecne ambitne cele w zakresie zwalczania zmian klimatycznych. Szacuje się na przykład, że 7-letnie opóźnienie we wprowadzaniu CCS w skali globalnej oznacza możliwe do uniknięcia emisje CO2 w wysokości około 100 miliardów ton, uwalniane w ciągu kolejnych 50 lat i skutkujące zwiększeniem stężenia CO2 w atmosferze o 10 części na milion. Jest to wartość znacząca, biorąc pod uwagę usilne dążenie do ograniczenia całkowitego wzrostu powyżej obecnego poziomu do mniej niż 100 części na milion[6]. Opcja polityki 1 (utworzenie mechanizmu łączącego koordynację UE ze zobowiązaniami silnych państw członkowskich i innych zainteresowanych stron) może prowadzić do skutecznej koordynacji projektów demonstracyjnych, jak również stworzyć korzystny kontekst dla dostarczania wsparcia finansowego ze środków publicznych. Komisja może szybko wdrożyć część mechanizmu przy wykorzystaniu obecnie obowiązujących instrumentów prawnych UE oraz ustalonych kopert finansowych. W szczególności Komisja może wdrożyć sieciową strukturę wsparcia do celów kwalifikowania projektów demonstracyjnych w 2008 r.[7] W kwestii środków finansowych poszczególne projekty CCS (bez względu na to, czy wchodzą w skład sieci, czy pozostają poza nią) będą musiały opierać się przede wszystkim na państwach członkowskich i finansowaniu przedsiębiorstw. W zakresie, w jakim wsparcie ze strony państw członkowskich może obejmować wykorzystanie funduszy publicznych, we wczesnych etapach niezbędne będzie wyjaśnienie kwestii pomocy państwa przez Komisję. Przy uwzględnieniu silnego przemysłu oraz zobowiązań państw członkowskich uważa się, że przed 2015 r. do użytku może być oddane około dwunastu dużych projektów demonstracyjnych CCS. Zakładając, że projekty te obejmują szeroki zakres opcji technologicznych, geograficznych i organizacyjnych, przed 2020 r. istnieje możliwość zademonstrowania technologii CCS jako ekonomicznie wykonalnych, które będą gotowe do powszechnego wdrożenia w Europie i krajach trzecich. W rezultacie korzyści związane z wdrożeniem CCS i modelowane z uwzględnieniem „celu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 20%, udziału energii źródeł odnawialnych w wysokości 20%, obrotu uprawnieniami do emisji wyłącznie w drodze aukcji oraz CCS umożliwionego w ramach ETS” (patrz wyżej) mogą zostać osiągnięte. Ponadto Europa stanie się dostawcą technologii tego rodzaju na rynki światowe, generując możliwości biznesowe dla przedsiębiorstw europejskich. Opcja polityki 2 (utworzenie wspólnego przedsięwzięcia – WP) może być postrzegana jako obejmująca najbardziej widoczny konflikt korzyści i ujemnych stron. Wspólne przedsięwzięcie może pełnić większość funkcji w zakresie koordynowania projektów i zapewniania wsparcia finansowego. Stanowiłoby ono najsilniejszy instrument na rzecz efektywnej koordynacji projektów oraz zapewnienia, że w Europie badany jest pełen wachlarz opcji. Mechanizm tego rodzaju wymagałby jednak znaczącego finansowania UE, które po prostu nie jest dostępne w ramach obecnych uzgodnień finansowych UE. ZEP-PT szacuje, że „program sztandarowy” tego rodzaju wymagałby finansowania rzędu 9–16 mld EUR. Odpowiadałoby to wkładowi z funduszy publicznych UE w wysokości 5 mld EUR lub większemu. Z budżetu PR7, przewidzianego obecnie na technologie czystego węgla i CCS, na rzecz wspólnego przedsięwzięcia można by bez trudu udostępnić jedynie ograniczoną kwotę z funduszy UE (w zakresie 100-200 mln EUR), jednak sfinansowanie kompleksowego programu demonstracyjnego za pomocą kwoty w tej wysokości nie jest możliwe. Osiągnięcie porozumienia w sprawie zapewnienia istotnych środków finansowych UE na rzecz demonstracji CCS mogłoby się przedłużać, co doprowadziłoby do wieloletnich opóźnień. W rezultacie do 2015 r. wybudowana zostanie jedynie niewielka liczba elektrowni demonstracyjnych CCS, zaś technologie CCS nie zostaną w pełni zademonstrowane w Europie przed 2020 r. Negatywne skutki są podobne do tych, wynikających z Opcji 0, przynajmniej w perspektywie krótko- i średnioterminowej. W dłuższej perspektywie, w przypadku utworzenia wspólnego przedsięwzięcia, istniałaby możliwość osiągnięcia większości korzyści wynikających z Opcji 1. [1] KOM(2006) 843. [2] Odesłanie do projektu dyrektywy i towarzyszącej mu oceny skutków. [3] Najważniejsze punkty to: poprawa sprawności elektrowni; ograniczenie strat sprawności związanych z wychwytywaniem CO2 oraz ograniczenie kosztów inwestycyjnych (dzięki czemu w dalszym ciągu można obniżać koszty wychwytywania w przeliczeniu na tonę niewyemitowanego CO2); rozwój innowacyjnych procesów wychwytywania; opracowanie nowych materiałów, w tym membran; lepsza integracja elementów elektrowni przy jednoczesnym wzroście dostępności elektrowni; ocena europejskiej pojemności składowania CO2; bezpieczeństwo składowania i monitorowanie miejsc składowania pod kątem uwalniania się CO2; ponadto długoterminowe gwarancje trwałości składowania. [4] Prace badawczo-rozwojowe w ramach projektów wspieranych przez UE (za pośrednictwem PR5, PR6, Carnot, funduszu badawczego ECSC) oraz inicjatywy krajowe i przemysłowe doprowadziły technologie CCS do punktu, w którym są one obecnie stosowane w licznych procesach przemysłowych. Konieczne będzie jednak dostosowanie ich do celów wykorzystania w wytwarzaniu energii na dużą skalę. Europejska platforma technologiczna na rzecz elektrowni na paliwa kopalne z zerową emisją (ZEP-PT) w swoim programie badań strategicznych szacuje, że w związku z powyższym w okresie do 2020 r. wymagana będzie kwota 1 mld EUR na prace badawczo-rozwojowe. [5] Na podstawie licznych źródeł badanych w ramach bardzo wszechstronnej analizy, przeprowadzonej latem 2007 r. przez firmę inwestycyjną Climate Change Capital Ltd (CCC), oszacowano zakresy kosztów. CCC wnioskuje, że aby pokryć wzrost kosztów związany z CCS, projekty demonstracyjne muszą otrzymać od 1076 EUR do 1705 EUR na kW w postaci wypłaconych z góry dotacji kapitałowych lub wymagają dalszego wsparcia operacyjnego w wysokości od 25 EUR do 67 EUR na tonę składowanego CO2. Przyjmuje się, że elektrownia o mocy 400 MW, wykorzystująca CCS, może odprowadzać do składowania około 2,5 ton metrycznego równoważnika CO2 rocznie. W sprawie szczegółów zob. pełną ocenę skutków. [6] Źródło: 2008 Shell Scenarios to 2050. [7] Na podstawie konsultacji przeprowadzonych do chwili obecnej Komisja wyraża wstępną opinię, że przy wyborze projektów do udziału w sieci należy zastosować następujące kryteria: (a) moc co najmniej 300 MWe, przy znacznym wykorzystaniu paliw kopalnych (ale z możliwością zastosowania np. współspalania biomasy); w przypadku instalacji wielorakiego przeznaczenia element wytwarzający energię powinien reprezentować część całkowitej mocy odpowiadającą co najmniej 250 MW; (b) uwzględnienie w koncepcji projektowej rozwiązań technicznych w odniesieniu do wszystkich elementów idei zrównoważonego wykorzystania paliw kopalnych w energetyce, tzn. efektywnego wytwarzania energii (na poziomie NDT/BAT), wychwytywania CO2, transportu i wpompowywania go do warstw podziemnych w celu długoterminowego składowania; (c) przepisy w zakresie współczynnika wychwytywania i składowania w wysokości co najmniej 85% dwutlenku węgla zawartego w wykorzystywanych paliwach kopalnych; (d) uruchomienie przed końcem 2015 r.; (e) wykazanie wyraźnego zobowiązania w zakresie realizacji projektu (np. okazanie studium konstrukcji obiektu dotyczącego projektu; (f) gotowość do dzielenia się informacjami dotyczącymi projektu pod warunkiem ochrony praw własności intelektualnej (PWI).