[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 22.12.2006

SEK(2006) 1726

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Towarzyszący dokumentowi

Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie transportu lądowego towarów niebezpiecznych Streszczenie oceny wpływu {KOM(2006) 852 wersja ostatecznaSEK(2006) 1725}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Streszczenie oceny wpływu odnośnie do wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie transportu lądowego towarów niebezpiecznych

Odpowiedzialna DG: Energia i Transport

SEKCJA 1: KWESTIE PROCEDURALNE I KONSULTACJE ZE ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

Do przygotowania inicjatywy przystąpiono na początku 2005 r. Ocenę wpływu rozpoczęto w maju 2006 r. i zakończono w sierpniu 2006 r.; nie korzystano z pomocy ekspertów zewnętrznych.

Z państwami członkowskimi i krajami EFTA konsultowano się przede wszystkim za pośrednictwem Komitetu Regulacyjnego ds. Transportu Towarów Niebezpiecznych .

Parlament Europejski był informowany na bieżąco o pracach Komitetu.

Zainteresowane strony, poza uczestniczeniem w pracach Komitetu w charakterze obserwatorów, na bieżąco przedstawiały swoje poglądy.

W dniu 21 maja 2006 r. otwarto konsultacje publiczne za pośrednictwem portalu „Your Voice in Europe”, które zamknięto w dniu 31 lipca 2006 r.

SEKCJA 2: OKREśLENIE PROBLEMU

2.1 Przegląd informacji na temat transportu lądowego towarów niebezpiecznych

W poniższej tabeli przedstawiono całkowite przewozy towarów transportem lądowym i towarów niebezpiecznych według rodzaju transportu w krajach UE15 w 2002 r.

RODZAJ TRANSPORTU | PRZEWOZY (w miliardach tonokm) | UDZIAŁ W TRANSPORCIE KRAJOWYM (w miliardach tonokm) |

Całkowite przewozy | Towary niebezpieczne | Całkowite przewozy | Towary niebezpieczne |

Drogowy | 1100 | 64 | 990 | 58 |

Kolejowy | 218 | 28 | 131 | 19 |

Żegluga śródlądowa | 99 | 19 | 29 | 6 |

Razem | 1 417 | 111 | 1 150 | 84 |

Szacuje się, że uzupełnienie powyższych wielkości danymi dotyczącymi nowych państw członkowskich doprowadzi do zwiększenia całkowitych przewozów o ok. 25 %, a przewozów towarów niebezpiecznych o ok. 30 %.

2.2 Rozporządzenia europejskie w sprawie międzynarodowego transportu lądowego towarów niebezpiecznych

Międzynarodowy transport towarów niebezpiecznych jest regulowany przez międzynarodowe umowy sporządzane zgodnie z Zaleceniami dotyczącymi Transportu Towarów Niebezpiecznych, Przepisy Modelowe Organizacji Narodów Zjednoczonych. Zalecenia ONZ zostały wdrożone w odniesieniu do poszczególnych rodzajów transportu lądowego za pośrednictwem trzech instrumentów:

- Europejska umowa dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych ( ADR )

- Regulamin międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych ( RID )

- Europejskie porozumienie w sprawie międzynarodowych przewozów materiałów niebezpiecznych śródlądowymi drogami wodnymi ( ADN )

ADR i RID zostały podpisane przez prawie wszystkie kraje UE.

ADN nie weszło jeszcze w życie. Obecnie znajduje się w trakcie procesu ratyfikacji, ale oczekuje się, że wejdzie w życie najpóźniej w 2009 r. ADN zostało podpisane przez dziewięć krajów UE. Obecnie dwa inne systemy na bazie ADN (ADN-R, ADN-D) są stosowane w obszarach Renu i Dunaju – państwa tych obszarów są sygnatariuszami ADN. Ponadto istnieją przepisy krajowe regulujące transport krajowy.

2.3 Prawodawstwo UE w zakresie transportu lądowego towarów niebezpiecznych

Prawodawstwo UE stanowi uzupełnienie międzynarodowych przepisów w sprawie transportu towarów niebezpiecznych i zapewnia stosowanie postanowień umów międzynarodowych również w odniesieniu do transportu krajowego. Obejmuje przepisy wymienione poniżej.

Umowy ADR i RID zostały wdrożone do prawodawstwa wspólnotowego w dwóch aktach prawnych, tak zwanych dyrektywach ramowych: w dyrektywach Rady 94/55/WE (ADR) i 96/49/WE (RID).

W 1997 r. Komisja złożyła wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie transportu śródlądowego towarów niebezpiecznych . Wniosek nie został przyjęty, ponieważ nie zawarto porozumienia ADN zgodnie z oczekiwaniami. W 2004 r. wniosek został wycofany.

W związku z dyrektywami ramowymi przyjęto dwie szczegółowe dyrektywy dotyczące zawodowych doradców do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych, obejmujące wszystkie trzy rodzaje transportu lądowego: dyrektywę Rady 96/35/WE i dyrektywę 2000/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady.

Wreszcie istnieją cztery decyzje Komisji przyznające państwom członkowskim krajowe odstępstwa od dyrektyw ramowych: 2005/263/WE, 2005/903/WE, 2005/180/WE i 2005/777/WE.

2.4 Problemy wymagające podjęcia działań

Prawodawstwo UE w zakresie transportu lądowego towarów niebezpiecznych obejmuje wyłącznie transport drogowy i kolejowy, jednak nie istnieją europejskie przepisy regulujące transport śródlądowy towarów niebezpiecznych. W transporcie multimodalnym nie jest pożądane utrzymywanie dla każdego rodzaju transportu odrębnych zestawów przepisów, których muszą przestrzegać użytkownicy. W miarę możliwości przepisy te powinny być identyczne.

Ze względów historycznych obecne prawodawstwo UE w zakresie transportu towarów niebezpiecznych jest dość skomplikowane i można je uprościć.

2.5 Podmioty objęte przepisami

Podmiotami objętymi przepisami są przedsiębiorstwa zaangażowane w transport towarów niebezpiecznych.

2.6 Podstaw prawna dla działań UE

Artykuł 71 traktatu.

2.7 Zasady pomocniczości i proporcjonalności

Wzmocnienie i rozszerzenie zakresu stosowania ADR i RID poprzez włączenie ich do prawodawstwa wspólnotowego w zakresie transportu drogowego i kolejowego wykazało, że interwencje UE są uzasadnione. Interwencja UE jest równie konieczna do tego, aby stworzyć podobny status w odniesieniu do żeglugi śródlądowej i ADN.

W przypadku państw członkowskich, które stosują już jedną z ADN lub mają taki zamiar, konieczny jest jedynie niewielki zakres dodatkowych działań w celu rozszerzenia porozumienia również na transport krajowy. Zagadnienie proporcjonalności jest szczególnie istotne dla państw członkowskich, w których przewozy towarów niebezpiecznych śródlądowymi drogami wodnymi są niewielkie lub transport tymi drogami nie istnieje. Kwestię tę omówiono w punkcie 5.3.

2.8 Przewidywane problemy

Wraz ze wzrastającym wykorzystaniem koncepcji multimodalnych, istnienie odmiennych przepisów w odniesieniu do różnych rodzajów transportu doprowadzi do pogłębienia codziennych problemów związanych z tego typu przewozami i do niepotrzebnego wzrostu kosztów. W zakresie transportu śródlądowego istnienie odmiennych przepisów regulujących działalność międzynarodową i krajową utrudni rozwój tego rodzaju transportu, który w innym przypadku często byłby preferowany.

SEKCJA 3: CELE

Ogólnym celem polityki jest zapewnienie bezpieczeństwa transportu towarów niebezpiecznych na terytorium UE.

Międzynarodowe umowy ADR i RID, a wkrótce również ADN, spełniają cele w transporcie międzynarodowym. Na terytorium UE istnieje dodatkowa potrzeba stosowania tych samych celów w odniesieniu do transportu krajowego.

Dotychczas przepisy UE w zakresie transportu lądowego towarów niebezpiecznych były ograniczone do transportu drogowego i kolejowego. Wkrótce powinna wejść w życie trzecia umowa międzynarodowa, ADN, w związku z czym w przyszłości uzasadnione jest traktowanie wszystkich rodzajów transportu lądowego w sposób ujednolicony. Zapewnienie co najmniej takiego samego poziomu bezpieczeństwa w transporcie krajowym, jak i międzynarodowym zapobiegnie wypadkom na drogach wodnych, co posłuży realizacji strategii zrównoważonego rozwoju, w szczególności w odniesieniu do środowiska naturalnego i społeczeństwa.

Dwie istniejące dyrektywy ramowe w sprawie transportu towarów niebezpiecznych były kilkakrotnie zmieniane. Dlatego służby prawne Komisji rozpoczęły procedurę kodyfikacji mającą na celu uproszczenie prawodawstwa, jednak procedura ta została przerwana, gdy zaczęto rozważać ideę rozszerzenia interwencji ze strony UE na transport drogą wodną. Uznano, że lepszą opcją może być zastąpienie istniejących dyrektyw jednym aktem prawnym o zamierzonym rozszerzonym zakresie obowiązywania. Będzie to oznaczać uproszczenie prawodawstwa UE, co jest zgodne ze strategią lizbońską.

Jeżeli omawiane działanie legislacyjne zostanie podjęte, pojawią się dalsze możliwości uproszczenia prawodawstwa:

Po pierwsze włączenie ADN do zakresu prawodawstwa UE sprawi, że dwie dyrektywy ramowe w sprawie zawodowych doradców do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych staną się niepotrzebne i będą mogły zostać uchylone.

Po drugie przepisy dwóch dyrektyw ramowych niekoniecznie są podobne, nawet tam, gdzie byłoby to możliwe, i zawierają przepisy, które są już przestarzałe lub mogą stać się przestarzałe w najbliższej przyszłości. Teraz pojawiła się okazja ustanowienia przepisów, które będą możliwie jednolite w odniesieniu do wszystkich trzech rodzajów transportu, uchylenia przestarzałych przepisów i przygotowania się do przepisów, które najwyraźniej okażą się przestarzałe w przyszłości.

Po trzecie do nowej dyrektywy ramowej będzie można włączyć cztery decyzje Komisji w sprawie odstępstw krajowych.

Wreszcie możliwe jest zmniejszenie objętości wspólnotowego dorobku prawnego o około 2000 stron.

SEKCJA 4: OPCJE POLITYKI

Rozważano trzy opcje polityki.

4.1 Opcja 1: Niedokonywanie zmian polityki, jedynie kodyfikacja

Zakres i treść istniejącego prawodawstwa UE w sprawie transportu towarów niebezpiecznych pozostaje w obecnej formie. Transport śródlądowy nie zostaje włączony do prawodawstwa wspólnotowego. Zostaje jedynie przeprowadzona procedura kodyfikacji w odniesieniu do istniejącego prawodawstwa.

4.2 Opcja 2: Kodyfikacja i nowe prawodawstwo w odniesieniu do śródlądowych dróg wodnych

Przeprowadza się kodyfikację, jak w przypadku opcji 1, a dodatkowo tworzy się nowy akt prawny UE obejmujący transport śródlądowy towarów niebezpiecznych i ADN.

4.3 Opcja 3: Zmiana prawodawstwa, z uwzględnieniem śródlądowych dróg wodnych

Istniejące prawodawstwo UE w zakresie transportu towarów niebezpiecznych zostaje zmienione i uproszczone, dyrektywy ramowe zostają połączone, a zakres prawodawstwa rozszerzony na transport śródlądowy w rozumieniu ADN.

SEKCJA 5: ANALIZA WPłYWU

5.1 Prawdopodobny wpływ ekonomiczny, społeczny i środowiskowy poszczególnych opcji polityki

Opcje polityki charakteryzują się zróżnicowanym wpływem ekonomicznym, społecznym i środowiskowym, chociaż zasadniczo wpływ ten wydaje się względnie niewielki.

Transport towarów niebezpiecznych bezsprzecznie wymaga przepisów, które zapewnią ograniczenie do minimum zagrożenia wobec ogółu społeczeństwa, środowiska naturalnego i pracowników wykonujących działalność transportową. Jak dotąd nie podjęto inicjatywy na rzecz zniesienia przepisów lub fundamentalnej modyfikacji systemu: wynalezienia towarów niebezpiecznych nie da się odwrócić i ich transport z miejsca na miejsce jest nieunikniony.

Opcja 1 nie doprowadzi do rzeczywistej zmiany polityki lub przepisów. Kodyfikacja może sprawić, że stosowanie przepisów stanie się w pewnym ograniczonym zakresie bardziej przyjazne dla użytkowników w wyniku prostego faktu, że doprowadzi do zmniejszenia liczby aktów prawnych, ich modyfikacji i wzajemnych odniesień do poszczególnych aktów i ich treści. Można oczekiwać, że uproszczone przepisy będą łatwiejsze do zaakceptowania, co powinno doprowadzić do odpowiedniego ograniczenia ryzyka, zmniejszając prawdopodobieństwo niekorzystnego wpływu na wszystkie obszary: ekonomiczny, społeczny i środowiskowy. Jednak, chociaż zmiany te zostaną przyjęte z zadowoleniem przez zainteresowanie strony, uważa się, że ich wpływ w tych obszarach będzie ograniczony.

Opcja 2 dodaje do opcji 1 element śródlądowych dróg wodnych. Podobnie jak transport drogowy i kolejowy towarów niebezpiecznych, transport śródlądowy nie może się odbywać bez przepisów zapewniających jego bezpieczeństwo i ograniczających do minimum ryzyko wobec ogółu społeczeństwa, zatrudnionych pracowników i środowiska naturalnego. Istnieją przepisy regulujące międzynarodową działalność transportową w obszarach Renu (ADN-R) i Dunaju (ADN-D), a także regulujące działalność krajową w tych krajach posiadających śródlądowe drogi wodne, którymi przewozi się towary niebezpieczne. Zależnie od charakteru odpowiednich umów międzynarodowych, przepisy międzynarodowe obowiązują lub nie; w tym drugim przypadku mogą zostać wprowadzone inne przepisy. Przepisy krajowe stanowią uzupełnienie dla przepisów obowiązujących w odniesieniu do przewozów międzynarodowych.

Choć prawdą jest, że wiele państw członkowskich dążyło do dostosowania przepisów krajowych do międzynarodowych, pozostaje faktem, że ciągle istnieje bardzo szeroki ich wachlarz, zwłaszcza w obrębie powiększonej Wspólnoty. Ze względu na to, że przepisy w zakresie transportu towarów niebezpiecznych są nieuchronnie złożone ze względu na znaczną liczbę objętych nimi produktów, podmioty gospodarcze powinny być zobowiązane do przestrzegania tylko jednego zestawu przepisów, zarówno w stosunku do krajowych, jak i międzynarodowych przewozów. Ponieważ wkrótce w odniesieniu do państw członkowskich będących sygnatariuszami ADN zacznie obowiązywać międzynarodowy zestaw przepisów, logiczne jest stosowanie tych samych przepisów również w odniesieniu do przewozów krajowych.

Obok oczywistych korzyści ekonomicznych dla podmiotów gospodarczych, korzystny jest również wpływ społeczny. Muszą istnieć przepisy chroniące pracowników i zapewniające im bezpieczeństwo, szczególnie w zakresie transportu towarów niebezpiecznych. Uznaje się, że ADN zapewnia pewien poziom ochrony przed wypadkami i przypadkowymi emisjami substancji niebezpiecznych w trakcie transportu; w rzeczywistości większość pracowników korzystała z tego poziomu ochrony w ramach przepisów dotyczących bezpieczeństwa zawartych w ADN dla Renu, która stanowi podstawę umowy ADN. Przepisy zapewniają także równie skuteczną ochronę służbom ratowniczym w razie wypadku lub zdarzenia. W tych miejscach, w których wnioskowane przepisy zostaną właściwie wdrożone, nastąpi również bardzo istotny wpływ na środowisko naturalne w wyniku znacznie zmniejszonego ryzyka wypadków w transporcie śródlądowym towarów niebezpiecznych.

Konieczne jest oczywiście egzekwowanie omawianych przepisów. Pojedynczy ich zestaw znacznie ułatwiłby działania państw członkowskich w tym zakresie. W rzeczywistości możliwość łatwiejszego i skuteczniejszego egzekwowania przepisów jest jedną z głównych przyczyn, dla których państwa członkowskie próbowały już zmniejszyć liczbę systemów prawnych obowiązujących na ich rynkach krajowych.

Podsumowując można stwierdzić, że stworzenie dla całej UE systemu przepisów w zakresie transportu śródlądowego towarów niebezpiecznych, obejmującego zarówno krajowe, jak i międzynarodowe przewozy, wywiera korzystny wpływ ekonomiczny, społeczny, środowiskowy i wykonawczy. Rynek wymaga przepisów ze względu na istnienie nieodłącznych zagrożeń. Logiczne jest zastosowanie takiego zestawu przepisów, który tak czy inaczej będzie musiał być stosowany przez te państwa członkowskie, w których istnieją znaczne rynki śródlądowych dróg wodnych, ze względu na międzynarodowe zobowiązania tych państw, a mianowicie system ADN.

Opcja 3 objęłaby element zmiany we wniosku w uzupełnieniu do opcji 2. Zmiana ta składa się z dwóch części. Pierwsza ma na celu usunięcie przestarzałych postanowień. Opcja ta nie byłaby dostępna w procesie kodyfikacji. Korzyści z usunięcia przestarzałych postanowień nie budzą raczej wątpliwości. Ich dalsze istnienie tylko niepotrzebnie komplikuje zagadnienia, które są z natury skomplikowane, co wiąże się ze zwiększeniem ryzyka i kosztów. Druga część dotyczy jak najdalszego ujednolicenia przepisów regulujących trzy rodzaje transportu lądowego: drogowy, kolejowy i żeglugę śródlądową. Coraz większa liczba przewozów wymaga wykorzystania więcej niż jednego rodzaju transportu, a stosowanie różnych zestawów przepisów w odniesieniu do każdego z nich czyni te przewozy niepotrzebnie kosztownymi i złożonymi. Ujednolicony zestaw przepisów doprowadziłby do znacznego uproszczenia transportu multimodalnego.

Złożoność przepisów wiąże się z nieodłącznymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa i środowiska naturalnego. Dlatego uważa się, że ujednolicenie przepisów wywarłoby korzystny wpływ: ekonomiczny – ponieważ zmniejsza koszty, społeczny – ponieważ upraszcza stosowanie przepisów, a przez to zapewnia zwiększenie bezpieczeństwa, oraz na środowisko naturalne – z tych samych przyczyn. Przepisy charakteryzujące się zmiennością w mniejszym wymiarze ułatwiają również ich egzekwowanie przez władze krajowe. Ujednolicony, bardziej przyjazny dla użytkownika zestaw przepisów mógłby również znacznie poprawić stopień ich przestrzegania przez zainteresowane strony.

Chociaż wszystkie opcje wywierają pozytywny wpływ ekonomiczny, społeczny, środowiskowy i wykonawczy, opcja 3 oferuje najwięcej.

W punkcie 5.3 omówiono szczególną sytuację państw członkowskich, w których nie przewozi się towarów niebezpiecznych śródlądowymi drogami wodnymi lub pozbawionych śródlądowych dróg wodnych łączących je z innymi państwami członkowskimi.

5.2 Wpływ na uproszczenie prawodawstwa wspólnotowego

Opcje 1 i 2 polityki doprowadzą do uproszczenia prawodawstwa wspólnotowego wyłącznie w dziedzinie kodyfikacji, co w praktyce oznacza skonsolidowane wersje istniejących dyrektyw.

Opcja 3 polityki będzie oznaczać daleko zakrojone uproszczenie ukierunkowane na bardziej przyjazny jej charakter dla użytkownika w wyniku połączenia wszystkich obecnych dyrektyw i decyzji w jeden akt prawny UE.

5.3 Różnice regionalne pod względem wpływu

Inicjatywa legislacyjna opracowana w odniesieniu do opcji 3 polityki zakłada, że państwo członkowskie pozbawione śródlądowych dróg wodnych łączących je z innymi państwami członkowskimi mogłoby podjąć decyzję o tym, czy stosować przepisy UE, czy też może kontynuować stosowanie innych przepisów. Również państwo członkowskie, w których nie przewozi się towarów niebezpiecznych śródlądowymi drogami wodnymi nie byłoby zobowiązane do wdrożenia wnioskowanej dyrektywy.

5.4 Wpływ poza UE

W przypadku transportu drogowego i kolejowego żadna z opcji polityki nie zmieni sytuacji w krajach spoza UE.

Opcje 2 i 3 polityki mogą się prawdopodobnie przyczynić do ujednolicenia przepisów w zakresie transportu śródlądowego towarów niebezpiecznych również w krajach europejskich nienależących do UE.

5.5 Wyniki konsultacji publicznych

Zwolennicy polityki zaproponowanej przez DG TREN (Dyrekcję Generalną ds. Energii i Transportu) w punkcie 6.2 stanowią znaczną większość respondentów.

SEKCJA 6: PORÓWNANIE OPCJI

6.1 Podsumowanie wpływu

Jedyną istotną różnicą pomiędzy trzema wybranymi opcjami polityki jest to, czy do prawodawstwa wspólnotowego włączy się żeglugę śródlądową, czy nie. Ponadto opcje 2 i 3 różnią się pod względem poziomu ujednolicenia i uproszczenia przepisów w zakresie transportu towarów niebezpiecznych.

W poniższej tabeli porównawczej przedstawiono szacowany wpływ trzech opcji.

Wpływ | O p c j e p o l i t y k i |

1. Bez zmian polityki, jedynie kodyfikacja | 2. Kodyfikacja + śródlądowe drogi wodne | 3. Zmiana + śródlądowe drogi wodne |

Poprawa bezpieczeństwa transportu | nie | prawdopodobne | prawdopodobne |

Ułatwienie swobodnego przepływu usług transportowych | nie | prawdopodobne | prawdopodobne |

Zmniejszenie ryzyka dla środowiska naturalnego związanego z wypadkami | nie | prawdopodobne | prawdopodobne |

Uproszczenie prawodawstwa UE | w pewnym zakresie | w pewnym zakresie | w istotnym zakresie |

Aktualizacja prawodawstwa UE | w pewnym zakresie | w pewnym zakresie | w pełni |

Ujednolicenie przepisów w zakresie poszczególnych rodzajów transportu | nie | nie | tak |

6.2 Preferowana opcja

Rozszerzenie zakresu obecnego prawodawstwa UE w sprawie transportu towarów niebezpiecznych na transport śródlądowy jest uzasadnione ze względu zbliżające się wejście w życie ADN. W celu realizacji tego rozszerzenia dostępne są opcje polityki 2 lub 3. Ponieważ opcja 3 jest jedynym sposobem osiągnięcia celów pełnego ujednolicenia i uproszczenia prawodawstwa wspólnotowego w tej dziedzinie, preferowaną opcją jest zmiana prawodawstwa i jego rozszerzenie na śródlądową drogę wodną.