[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 24.1.2007

SEK(2006) 1689

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument towarzyszący wnioskowi dotyczącemu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opłat lotniskowych Podsumowanie oceny wpływu {KOM(2006) 820 wersja ostateczna}{SEK(2006) 1688}

Streszczenie

Wprowadzenie

Niniejsza ocena wpływu dotycząca projektu dyrektywy w sprawie opłat lotniskowych stanowi część pakietu inicjatyw Komisji mających na celu wspieranie efektywnego funkcjonowania portów lotniczych w UE. W Unii istnieją różne systemy ustalania stawek za korzystanie z infrastruktury portów lotniczych, które nie zawsze mają uzasadnienie, a wymiana informacji na ich temat bywa niewystarczająca. Często dochodzi do sporów pomiędzy przewoźnikami lotniczymi UE a portami lotniczymi w na temat systemu pobierania i ustalania opłat. Niniejsza ocena wpływu uwzględnia kilka opcji w tym zakresie i zawiera ocenę ich skutków.

Cele

Ogólne cele projektu dyrektywy wynikają z pozostałych inicjatyw, takich jak strategiczne cele i wyzwania Komisji wymienione w strategicznych celach 2005-2009[1], między innymi powrót Europy na drogę do trwałego dobrobytu dzięki poprawie konkurencyjności i dynamiki europejskiej gospodarki. Szczegółowe cele wnioskowanej dyrektywy to cele, które powinny być zrealizowane dzięki jej przyjęciu, a tym samym pomóc w realizacji celów ogólnych. Szczegółowe cele można w skrócie określić jako:

- przyczynianie się do rozwoju uczciwej konkurencji pomiędzy portami lotniczymi UE poprzez wprowadzenie wspólnych zasad dotyczących opłat;

- sprzyjanie bardziej przejrzystym systemom opłat pobieranych od użytkowników infrastruktury portów lotniczych;

- generowanie przychodów wystarczających na utrzymanie infrastruktury portów lotniczych na optymalnym poziomie i uzupełnianie jej.

Cele operacyjne odnoszą się do spodziewanych skutków, jakie przyniesie dyrektywa. Główny cel operacyjny to ustanowienie podstawowych wspólnych zasad w zakresie pobierania opłat przez porty lotnicze w EU.

Konsultacje i wiedza fachowa

Konsultacje

Przygotowanie wniosku poprzedziły konsultacje mające na celu zebranie uwag i sugestii zainteresowanych stron. Proces ten był zgodny z podstawowymi standardami w zakresie konsultacji z zainteresowanymi stronami, określonymi w komunikacie Komisji z dnia 11 grudnia 2002 r. (COM(2002) 704).

W dniu 7 kwietnia 2006 r. zorganizowano spotkanie, w trakcie którego najważniejsze stowarzyszenia i organizacje zainteresowanych stron miały możliwość przedstawienia swoich stanowisk. W spotkaniu wzięły udział następujące organizacje:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA oraz IATA.

W wyniku konsultacji wyłoniły się następujące tendencje.

Stanowisko najbardziej zainteresowanych podmiotów w sektorze transportu lotniczego, tj. portów lotniczych i przewoźników lotniczych, jest mniej antagonistyczne niż miało to miejsce w przeszłości, a większość zainteresowanych stron zgadza się z potrzebą uregulowania na poziomie UE kwestii opłat lotniskowych.

Organizacje przewoźników lotniczych zwracają uwagę na trudną sytuację przewoźników w porównaniu z podmiotami zarządzającymi portami lotniczymi. Od 2001 r. przewoźnicy lotniczy musieli obniżać koszty operacyjne. W tym samym czasie koszty „lotniskowe” na pasażera wzrosły średnio o 13 %, a przypadku niektórych portów lotniczych nawet o ponad 20 %. 14 z 25 najdroższych portów lotniczych świata znajduje się na terytorium EU. Organizacje zdecydowanie popierają wprowadzenie w tym zakresie regulacji na poziomie wspólnotowym, które w idealnym rozwiązaniu powinny zawierać kilka „złotych zasad”, w tym zasadę niedyskryminacji, obowiązkowe konsultacje, przejrzystość kosztów i przychodów portów lotniczych, a także powołanie niezależnego krajowego organu regulacyjnego. Tanie linie lotnicze są odmiennego zdania, zwracając uwagę, że największe porty lotnicze obniżają stawki w wyniku rosnącej konkurencji mniejszych i regionalnych portów lotniczych, i w tej sytuacji regulacje w zakresie opłat lotniskowych stają się niepotrzebne. Regionalni przewoźnicy lotniczy wnioskują o uregulowania ekonomiczne.

Porty lotnicze podkreślają potrzebę zwiększenia przepustowości i konieczność finansowania rozbudowy infrastruktury w wysokości 45 mld EUR do 2025 r. Zwracają także uwagę, że przewoźnicy lotniczy nie ponoszą pełnych kosztów korzystania z infrastruktury portów lotniczych. Porty lotnicze twierdzą, że kwestia opłat lotniskowych jest w dostatecznym stopniu uregulowana na poziomie krajowym zgodnie z zasadami ICAO (Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego). Ponadto porty lotnicze stoją na stanowisku, że podstawowym życzeniem przewoźników lotniczych jest uzyskanie subsydiowania krzyżowego opłat lotniskowych za pośrednictwem przychodów z działalności handlowej portów lotniczych. Niemniej jednak porty lotnicze wskazują na konieczność podjęcia partnerskich działań przez przewoźników i porty lotnicze, a także podkreślają swoją gotowość konstruktywnego zaangażowania się.

Powyższy opis pokazuje, że poszczególne podmioty w branży mają odmienne poglądy w kwestii szczegółowym postanowień, które powinny znaleźć się w prawodawstwie wspólnotowym. Służby Komisji określiły kilka opcji reprezentujących różne modele prawodawstwa wspólnotowego.

Wiedza fachowa

Ocena wpływu była przedmiotem umowy z zewnętrznym konsultantem, wyłonionym w drodze otwartego konkursu. Konsultant przeanalizował wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie opłat lotniskowych pod kątem jego wpływu ekonomicznego i na środowisko naturalne.

Opcje polityki

Służby Komisji określiły następujące opcje reprezentujące różne modele prawodawstwa wspólnotowego:

Opcja nr 1

Brak działań ze strony UE, zatem istniejący stan rzeczy nie ulega zmianie.

Opcja nr 2

Scenariusz, w którym zainteresowane strony, tj. przewoźnicy lotniczy i porty lotnicze, opracowują i przyjmują na zasadzie dobrowolności samoregulacyjne środki w skali UE mające na celu rozwiązanie problemów napotykanych przez każdą ze stron, wynikających z braku zgody i wzajemnego zrozumienia pomiędzy stronami co do możliwości rozwiązania zasadniczych kwestii spornych.

Opcja nr 3

Przyjęcie wspólnotowego aktu prawnego ustanawiającego ogólne ramy przewidujące zgodność sposobu ustalania i pobierania opłat lotniskowych z kilkoma wspólnymi zasadami, do których zarządzający portami lotniczymi musieliby się stosować. Podstawowe ramy ustalania opłat byłyby określane na poziomie krajowym, ale musiałyby, podobnie jak ich stosowanie, odpowiadać wspólnym zasadom ustalonym na poziomie wspólnotowym.

Wspólne zasady obejmowałyby między innymi obowiązkowe konsultacje, zasadę niedyskryminacji w stosowaniu opłat lotniskowych zapewniającą równe traktowanie przewoźników lotniczych, przejrzystość ksiąg rachunkowych portów lotniczych umożliwiającą wgląd w koszty i przychody w cyklach rocznych, możliwość różnicowania wysokości opłat lotniskowych w zależności od różnego poziomu jakości świadczonych usług, a także powołanie organu na szczeblu krajowym, który odpowiadałby za nadzór nad jednolitym stosowaniem obowiązujących zasad. Opcja ta obejmuje możliwość różnicowania opłat w zależności od poziomu szkodliwości statku powietrznego dla środowiska naturalnego.

Opcja określa także, jaki poziom zastosowania byłby najlepszy, tj. czy dyrektywę stosowałoby się do portów lotniczych o określonej minimalnej wielkości, a jeśli tak, to jaka byłaby to wielkość.

Opcja nr 4

Przyjęcie wspólnotowego aktu prawnego ustanawiającego ramy prawne na poziomie wspólnotowym, przewidujące ustalanie i pobieranie opłat lotniskowych na podstawie jednego systemu regulacyjnego stosowanego na całym terytorium UE w jednolity sposób, a także wymagającego określenia jednej metody wyliczeń. Metoda ta mogłaby zostać wybrana spośród kilku mechanizmów pobierania opłat obowiązujących obecnie w państwach członkowskich; możliwe także połączenie (elementów) takich mechanizmów. Opcja ta obejmuje również możliwość różnicowania opłat w zależności od poziomu szkodliwości dla środowiska naturalnego, podobnie jak w opcji nr 3 powyżej.

Żadna z powyższych opcji nie została odrzucona.

Ocena wpływu

Brak działań ze strony Wspólnoty prowadzić będzie do ciągłych zmian systemów pobierania opłat i zasad ich stosowania w państwach członkowskich. Z czasem doprowadzi to do napięć pomiędzy portami lotniczymi a ich użytkownikami. Przewiduje się, że zjawisko to nasili się jeszcze bardziej ze względu na tendencję do stałej prywatyzacji, która doprowadzi do wzrostu wysokości opłat.

Nie powinny wystąpić zasadnicze zmiany w poziomie opłat lotniskowych, jeśli najbardziej zainteresowane strony ustaliłyby wspólne zasady odnoszące się do przejrzystości kosztów, tak jak w opcji nr 2 . Spodziewana jest również większa spójność strukturalna na terytorium UE. Jednak mogłyby pojawić się pewne trudności z ustaleniem wspólnych zasad, jeśli miałoby to nastąpić na zasadzie dobrowolności. Niektóre państwa członkowskie mogą być bardzo niechętne zastąpieniu własnych systemów regulacyjnych dotyczących gospodarki, które zostały ustanowione pod kątem realizacji krajowych celów, obowiązującymi na zasadzie dobrowolności na terytorium całej UE ramami, które mogą sankcjonować powiązanie opłat z faktycznymi kosztami.

W opcji nr 3 prawodawstwo wspólnotowe wprowadza pewne wspólne zasady. Nie przewiduje się, aby obowiązkowa zasada konsultacji miała znaczący wpływ, gdyż jest ona już stosowana w większości państw członkowskich. Identyczny sposób rozumowania dotyczy zasady niedyskryminacji, a możliwości dyskryminowania przez porty lotnicze są już teraz ograniczone dzięki obowiązującemu we Wspólnocie prawu. Nawet możliwość różnicowania poziomu jakości obsługi nie będzie miała istotnego wpływu na opłaty lotniskowe. Ale przewiduje się, że zasada przejrzystości będzie wywierać presję na obniżenie poziomu opłat lotniskowych, zwłaszcza w portach lotniczych wchodzących w skład systemu sieciowego. W opcji tej koszty administracyjne wzrosną z powodu powołania niezależnego organu nadzorującego, jednak wpłynie to jednoczesnie na poprawę funkcjonowania sektora portów lotniczych stosujących niższe opłaty lotniskowe. Przewiduje się, że wprowadzenie opłat powiązanych ze szkodliwym oddziaływaniem na środowisko naturalne będzie miało pewien ograniczony wpływ na poziom ochrony środowiska.

Nie jest pewne, czy opcja nr 3 spowoduje wzrost czy też obniżkę opłat lotniskowych, jednak jej ogólny wpływ będzie się przejawiał presją na obniżenie poziomu tych opłat. Przewiduje się, że presja ta będzie mniejsza niż w przypadku opcji nr 4, gdyż opcja nr 3 pozostawia więcej miejsca na różnicowanie wysokości opłat na poziomie krajowym.

Opcja nr 4 przewiduje wiążący docelowy poziom opłacalności działalności portów lotniczych w UE, określony na podstawie analizy porównawczej europejskich portów lotniczych w zakresie opłacalności ich działalności. W opcji tej przewiduje się znaczne koszty administracyjne. Porty lotnicze muszą ustanowić systemy księgowania kosztów wymagające stosowania jednolitej księgowości w każdym porcie lotniczym. W opcji nr 4 spodziewany jest wzrost popytu w licznych portach lotniczych. Wzrost ruchu lotniczego będzie miał negatywny wpływ na popyt na inne rodzaje transportu, w tym średniodystansowy ruch kolejowy konkurujący z krótkodystansowym ruchem lotniczym oraz drogowym transportem towarowym. Obniżka opłat przyniesie korzyści użytkownikom transportu lotniczego. Niektóre stawki zmniejszą się, zwłaszcza na rejsach krótkodystansowych. Jednak obniżka ta zostanie zrekompensowana wzrostem opłat w portach lotniczych, których koszty są niższe.

Porównanie opcji

Z powyższych rozważań wynika, że wdrożenie opcji nr 3 „Ogólne ramy wspólnych zasad UE” oferuje najwięcej potencjalnych korzyści. Przewiduje się, że wszystkie opcje spowodują wzrost przejrzystości kosztów, na co liczą użytkownicy, oraz pozwolą monitorować zasady pomocy państwa.

Przewiduje się, że opcja nr 1 przyczyni się do wzrostu napięcia pomiędzy portami lotniczymi a ich użytkownikami, zwłaszcza w świetle trwającej prywatyzacji portów lotniczych w UE. Opcja nr 2 będzie trudna do wdrożenia.

Opcja nr 3 nie ma największego wpływu na opłacalność portów lotniczych; w tym zakresie opcja nr 4 dałaby większe wyniki niż opcja nr 3. Jednak wdrożenie opcji nr 4 wiązałoby się z największymi trudnościami, poza tym przewiduje się, że spowodowałoby wysokie koszty administracyjne. Dlatego też przewidziane w niej bezpośrednie działanie Komisji nie miałoby uzasadnienia i nie zawsze byłoby w interesie użytkowników, gdyż koszty nie stanowią jedynego istotnego kryterium z ich punktu widzenia.

Przewiduje się, że wprowadzenie opłat za zanieczyszczanie środowiska naturalnego dotyczących emisji NOx spowoduje liczne trudności. Chociaż byłoby to rozwiązanie wysoce korzystne dla podniesienia świadomości przewoźników lotniczych w zakresie problemów związanych z jakością lokalnego powietrza, zwłaszcza jeśli zostałoby ono wprowadzone na skalę całej UE, będzie ono w konflikcie z licznymi innymi celami w zakresie ochrony środowiska (a mianowicie celami dotyczącymi emisji CO2 i hałasu).

Monitorowanie i ocena

Komisja nadal będzie monitorować rozwój sytuacji na wewnętrznym rynku lotniczym oraz regularnie oceniać wpływ nowego prawodawstwa. Wpływ dyrektywy na stosunki pomiędzy portami lotniczymi a przewoźnikami lotniczymi będzie oceniany głównie na podstawie:

(i) analizy działań, które będzie realizować Komisja;

(ii) rocznych sprawozdań przygotowanych przez niezależne organy nadzorcze powołane na poziomie krajowym. Sprawozdania te będą ważnym wskaźnikiem wpływu dyrektywy na proces pobierania opłat lotniskowych.

[1] Cele strategiczne 2005-2009; Europa 2010: partnerstwo na rzecz odnowy europejskiej; Dobrobyt, solidarność i bezpieczeństwo. KOM(2005) 12.