20.5.2005   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 121/14

OPINIA NR 2/2005

w sprawie propozycji rozporządzenia Rady ustanawiającego ogólne zasady dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (COM(2004) 492 końcowy z dnia 14 lipca 2004 r.)

(na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE)

(2005/C 121/02)

SPIS TREŚCI

1–29

 UWAGI O CHARAKTERZE OGÓLNYM

30

 UWAGI SZCZEGÓŁOWE

TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY WSPÓLNOT EUROPEJSKICH,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 5, 10, 158–162, 248 ust. 4 akapit drugi, art. 274 i 279,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (1) oraz przepisy wykonawcze do tego rozporządzenia (2),

uwzględniając wniosek o opinię skierowany przez Radę i otrzymany przez Trybunał dnia 3 stycznia 2005 r.,

uwzględniając projekt rozporządzenia ogólnego przedstawionego przez Komisję (3),

uwzględniając pogłębioną analizę skutków proponowanego pakietu legislacyjnego wprowadzającego zmiany do rozporządzeń mających zastosowanie do zarządzania funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności (4),

uwzględniając komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczący odpowiedzialności odpowiednio Państw Członkowskich i Komisji w zakresie wspólnego zarządzania funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności (5),

uwzględniając komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Budując naszą wspólną przyszłość — wyzwania polityczne i środki budżetowe poszerzonej Unii” (6),

uwzględniając komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczący perspektyw finansowych na okres 2007–2013 (7),

uwzględniając swoją Opinię nr 2/2004 (8) w sprawie modelu jednolitej kontroli,

a także mając na uwadze, co następuje:

na mocy art. 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji Wspólnoty, podejmuje ona działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań mogą zostać lepiej osiągnięte na poziomie Wspólnoty,

zgodnie z art. 274 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, że środki są wykorzystywane zgodnie z tą zasadą,

wykonanie budżetu w dziedzinie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności odbywa się w ramach wspólnego zarządzania z Państwami Członkowskimi, zgodnie z art. 53 ust. 3 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich; art. 54 tego rozporządzenia stanowi, że oddelegowane zadania wykonawcze muszą być jasno określone i w pełni nadzorowane pod kątem ich wykorzystania,

wydajna i skuteczna kontrola wewnętrzna budżetu Unii Europejskiej zakłada określenie jasnych i spójnych celów, zapewniając skuteczną koordynację, dostarczając informacji w zakresie kosztów i korzyści, jak również zapewniając jednolite stosowanie zasad,

systemy kontroli wewnętrznej dotyczące dochodów i wydatków Unii Europejskiej powinny zapewniać w wystarczającym stopniu, że dochody są uzyskiwane, a wydatki ponoszone zgodnie z obowiązującymi przepisami i zarządzane zgodnie z zasadą uzyskania efektu gospodarności,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:

UWAGI O CHARAKTERZE OGÓLNYM

Wstęp

1.

Projekt rozporządzenia zasadniczo potwierdza ramy wdrożone w poprzednich okresach programowania. Charakteryzuje go także dążenie do większego uproszczenia, w szczególności w odniesieniu do instrumentów finansowych, wyboru tematów, a także bardziej ogólnie — systemów wdrożenia, zarządzania i kontroli. Trybunał rozważył w sposób szczególny konsekwencje proponowanych działań w zakresie zarządzania finansowego i kontroli.

Odpowiedzialność z tytułu wykonania budżetu wspólnotowego

2.

Ramy prawne regulujące wykonanie budżetu wspólnotowego określa art. 274 Traktatu WE, zgodnie z którym Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność, we współpracy z Państwami Członkowskimi, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

3.

Mając na uwadze różne tryby wykonania budżetu wspólnotowego, działania strukturalne znajdują się wśród dziedzin tzw. wspólnego zarządzania, w którym „zadania wykonania budżetu oddelegowane są do Państw Członkowskich” (9). Zarządzanie i kontrola działań strukturalnych dotyczą nie tylko wielu służb Komisji, ale także setek administracji i organów Państw Członkowskich na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Działania te mogłyby w przyszłości obejmować niemal połowę środków budżetu wspólnotowego.

4.

Obecne przepisy w zakresie działań strukturalnych (rozporządzenie (WE) nr 1260/1999) stanowią, że:

a)

„zgodnie z zasadą pomocniczości wykonywanie pomocy jest zadaniem Państwa Członkowskiego […] i z zastrzeżeniem kompetencji Komisji, zwłaszcza w zakresie wykonania ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich” (art. 8 ust. 3);

b)

„bez uszczerbku dla art. 8 ust. 3, organ zarządzający […] jest odpowiedzialny za skuteczność i poprawność zarządzania i wykonywania […]” (art. 34 ust. 1);

c)

„bez uszczerbku dla odpowiedzialności Komisji za wykonanie ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich, Państwa Członkowskie biorą w pierwszej instancji odpowiedzialność za finansową kontrolę pomocy […]” (art. 38 ust. 1).

5.

Artykuł 12 projektu rozporządzenia odnosi się do wspólnego zarządzania w rozumieniu art. 53 ust. 3 rozporządzenia finansowego. Niemniej jednak w projekcie rozporządzenia brakuje odniesienia do ostatecznej odpowiedzialności Komisji. Przykładowo, zgodnie z art. 12 ust. 1 ostatnie zdanie „zarówno Państwa Członkowskie, jak i Komisja powinny zapewnić zgodność z zasadą należytego zarządzania finansami […]”; artykuł 12 ust. 2 wyraźnie ogranicza odpowiedzialność Komisji w zakresie wykonywania budżetu poprzez „sprawdzenie istnienia i właściwego funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli w Państwach Członkowskich […]”; a art. 69 ust. 1 wskazuje na wyłączną odpowiedzialność Państw Członkowskich: „obowiązkiem Państw Członkowskich jest zapewnienie należytego zarządzania finansowego programów operacyjnych oraz legalności i prawidłowości związanych z nimi transakcji”. Ponadto na Państwa Członkowskie nakładane jest ogólne zobowiązanie do zapewnienia zgodności podejmowanych działań z prawem wspólnotowym [art. 39 lit. f), art. 59 lit. a), art. 60 lit. b) pkt ii) oraz art. 66 ust. 2 lit. g)]. Pomimo to fakt, że zadania wykonania budżetu są oddelegowane do Państw Członkowskich, w żaden sposób nie ogranicza ostatecznej odpowiedzialności Komisji. W sytuacji, w której Państwa Członkowskie są jednocześnie beneficjentami środków wspólnotowych i odpowiadają za wdrożenie działań, jedynie Komisja może zapewnić spójną i konsekwentną realizację celów wspólnotowych. Dlatego też, zgodnie z art. 274 Traktatu, pojęcie ostatecznej odpowiedzialności Komisji należy przytoczyć w sposób jednoznaczny w artykułach dotyczących odpowiedzialności Państw Członkowskich.

6.

Należy zauważyć, że jeżeli Komisja przestałaby być ostatecznie odpowiedzialna za wykonanie budżetu, wspólnotowa procedura finansowa wyraźnie straciłaby na znaczeniu, w szczególności w zakresie procedury udzielania absolutorium. W efekcie zalecenia organów budżetowych (art. 276 ust. 3 Traktatu WE) straciłyby cały swój praktyczny wpływ.

Proponowane ramy prawne

Warunki odpowiedniej kontroli

7.

Aby umożliwić Komisji realizację jej ostatecznej odpowiedzialności w zakresie wykonania budżetu, w projekcie rozporządzenia powinny zostać uwzględnione następujące elementy kluczowe, oparte na opinii Trybunału nr 2/2004 dotyczącej modelu jednolitej kontroli:

i)   Częstotliwość przeprowadzanych kontroli

8.

Obecne przepisy nie zawierają żadnego elementu określającego częstotliwość kontroli przeprowadzanych u beneficjentów końcowych, która powinna wynikać z porównania kosztów kontroli ponoszonych przez Państwa Członkowskie i Komisję oraz wynikających z nich korzyści. Kwestia określenia dopuszczalnego progu wiarygodności i istotności jest jedynie wspomniana pośrednio [art. 61 ust. 1 lit. e) pkt ii) oraz art. 61 ust. 1 lit. g)]. Należałoby wyraźnie określić odpowiednie kryteria dotyczące przepisów wykonawczych określonych w art. 58 ust. 6. Należałoby także koniecznie zdefiniować terminy: uzasadnione zapewnienie i ważność wniosku.

ii)   Określenie odpowiednich standardów

9.

Odniesienie do powszechnie przyjętych standardów kontroli [art. 61 ust. 1 lit. a)] nie jest wystarczająco precyzyjne, aby procedury kontroli mogły zostać oparte na wspólnych normach i zasadach. Należałoby także przewidzieć, w ramach wspomnianych przepisów wykonawczych, wstępną zgodę, która obejmie zarówno kontrolę systemów, jak i samych działań.

iii)   Ogólne ramy systemów zarządzania i kontroli

10.

Zgodnie z art. 54 rozporządzenia finansowego oddelegowane zadania wykonawcze muszą zostać jasno określone i w pełni nadzorowane pod kątem ich wykorzystania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 przepisów wykonawczych do tego rozporządzenia w przypadku wspólnego zarządzania Komisja, w ramach kontroli wstępnej na podstawie dokumentów i na miejscu, upewnia się co do istnienia, ważności i prawidłowego funkcjonowania procedur i systemów w jednostkach, którym powierzyła zarządzanie. Projekt rozporządzenia odchodzi od tych przepisów, stanowiąc, iż przed przyjęciem przez Komisję programu operacyjnego jedynie Państwa Członkowskie muszą upewnić się, czy zostały ustanowione systemy zarządzania i kontroli (art. 70). W tych warunkach należałoby przewidzieć procedurę zatwierdzania lub przynajmniej nadzór Komisji nad procedurą wyznaczania jednostek zarządzania i kontroli na poziomie krajowym. Ponadto pożądane byłoby utworzenie jednostki pośredniczącej na poziomie krajowym, spełniającej rolę partnera w rozmowach z władzami wspólnotowymi.

11.

Wyraźne wzmocnienie kontroli wspólnotowej powinno stanowić przeciwwagę dla systemu, w którym zarządzanie projektami należy do władz krajowych i regionalnych (10). Przytoczone właśnie warunki są tym istotniejsze, iż odtąd zasady kwalifikowalności wydatków będą zasadniczo określane na poziomie krajowym.

Odpowiedzialność w zakresie legalności i prawidłowości

12.

Rozporządzenie finansowe (art. 60 ust. 1) przewiduje, że urzędnik zatwierdzający odpowiada za legalność i prawidłowość wydatków. Wskazuje ono także (art. 53 ust. 6), że w przypadku wspólnego zarządzania Państwa Członkowskie prowadzą regularne kontrole w celu zapewnienia właściwego wykonania działań, które mają być finansowane z budżetu wspólnotowego, podejmują właściwe działania zapobiegające nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym oraz, w razie konieczności, wszczynają postępowania w celu odzyskania niewłaściwie wypłaconych środków.

13.

W świetle tych przepisów projekt rozporządzenia (art. 69 ust. 1) powierza Państwom Członkowskim odpowiedzialność za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń (patrz: punkt 5). Wynikające z tych przepisów przeniesienie odpowiedzialności na Państwa Członkowskie jest w rzeczy samej konsekwencją przyznania im kompetencji w zakresie ustanawiania systemów zarządzania i kontroli, zgodnie z art. 70.

14.

Z pewnością w przypadku wątpliwości związanych z funkcjonowaniem systemów lub w przypadku stwierdzonych lub domniemanych nieprawidłowości Komisja mogłaby wstrzymać płatność na okres od sześciu do dwunastu miesięcy (art. 89). Przewidziana jest także możliwość wprowadzenia korekt finansowych przez Państwa Członkowskie i Komisję (art. 99 i 100 projektu). Jednakże działania te miałyby jedynie charakter ograniczony i uzupełniający w stosunku do niezbędnej dyscypliny w zakresie bieżącego zarządzania. Ich skuteczność jest przede wszystkim związana z liczbą przeprowadzonych kontroli. Z drugiej strony, korekty finansowe wprowadzane dopiero po zaistnieniu zdarzenia nie mogą same naprawić wszystkich konsekwencji operacji przeprowadzonych niezgodnie z wymaganymi przepisami.

Odpowiedzialność w dziedzinie należytego zarządzania finansami

15.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia finansowego urzędnik zatwierdzający realizuje wydatki zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. W art. 27 tego samego rozporządzenia określone są warunki korzystania ze środków wspólnotowych zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności. Przepis ten stanowi, iż zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele powinny zostać wyznaczone we wszystkich obszarach działalności objętych budżetem. Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenie ocen ex ante i ex post, których wyniki przekazuje organom dokonującym wydatków oraz władzom prawodawczym i budżetowym.

16.

Projekt rozporządzenia powierza Państwom Członkowskim odpowiedzialność z tytułu należytego zarządzania finansami (art. 69). Przepis ten jednakże ogranicza się do stwierdzenia istnienia „odpowiednich wytycznych” w zakresie wdrożenia systemów zarządzania i kontroli, które mają zapewnić, że środki wspólnotowe będą wykorzystywane w sposób „skuteczny i właściwy”. W zakresie skuteczności (11) projekt rozporządzenia odnosi się niemal wyłącznie do systemów zarządzania i kontroli, zaś pośrednio do systemów dotyczących legalności i prawidłowości. Artykuł 59 projektu ogranicza się do powierzenia władzy zarządzającej odpowiedzialności za zarządzanie programami i ich „skuteczne, wydajne i właściwe” wdrażanie, zaś w końcu [lit. e)] odwołuje się do norm jakości uzgodnionych przez Komisję i Państwo Członkowskie w odniesieniu do ocen ex ante.

17.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do ocen, projekt rozporządzenia określa, że stosowane metody i oceny (art. 45 ust. 5) zostaną uzgodnione przez Komisję i Państwa Członkowskie [art. 59 lit. e)]. Jakość tych standardów będzie miała szczególne znaczenie w ramach ocen ex ante, których przeprowadzanie powierza się Państwom Członkowskim (art. 46 ust. 2 i art. 46 ust. 3), a które muszą, m.in. określać wspólnotową wartość dodaną programów operacyjnych.

18.

Dlatego też szczególnie istotne jest, aby przepisy wykonawcze, które mają zostać przyjęte przez Komisję na mocy art. 58 ust. 6 projektu rozporządzenia doprecyzowały te aspekty.

Przechowywanie dokumentów

19.

Zgodnie z art. 88 projektu rozporządzenia dokumenty będące dowodami płatności pozostają do dyspozycji Komisji i Trybunału Obrachunkowego przez okres minimum trzech lat od zamknięcia programu operacyjnego. Mając na uwadze, że chodzi o działania współfinansowane, w których o kwalifikowalności wydatków decydują w znacznym stopniu zasady krajowe, należałoby wyraźnie ująć, że okres trzech lat pozostaje bez uszczerbku dla przepisów krajowych, które przewidywałyby dłuższe okresy.

20.

Uwagi te stosuje się także w przypadku częściowego zamknięcia programów operacyjnych (art. 97). W tym szczególnym przypadku, w drodze odstępstwa od ogólnej zasady (art. 88), okres przechowywania dokumentów liczony jest od częściowego zamknięcia programu (art. 98 ust. 2). Kontrola pod koniec okresu programowania całości programu operacyjnego byłaby przez to znacznie ograniczona, jako że dokumenty dotyczące operacji uprzednio zamkniętych mogłyby nie być już dostępne. Trybunał jest zdania, że taka możliwość może zagrozić jego uprawnieniom kontrolnym przewidzianym w art. 248 Traktatu WE.

Zwiększona skuteczność interwencji

Programowanie i określanie celów

21.

Zgodnie z projektem Komisji każde Państwo Członkowskie ma opracować „Krajową referencyjną strategię ramową”. Strategie powinny być spójne ze „Strategicznymi wytycznymi Wspólnoty na rzecz spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej”, które mają zostać przyjęte przez Radę (art. 23). Wszelako zauważa się, że „Krajowa referencyjna strategia ramowa” nie dotyczy celu „Europejskiej współpracy terytorialnej”.

22.

Zakres „Krajowej referencyjnej strategii ramowej” (art. 25) nie jest określony wystarczająco dokładnie (w zakresie działań, przyznanych środków i spodziewanych efektów), aby móc zapewnić szczegółową informację o strategii rozwoju krajowego i regionalnego. „Priorytety tematyczne i terytorialne”, które miały służyć rozgraniczeniu finansowanych działań także nie zostały sprecyzowane. Ponadto istnieje ryzyko, że strategia ta będzie ograniczona jedynie do dziedzin objętych współfinansowaniem. Stąd też Komisja, która powinna przyjąć te strategie, nie będzie w stanie podkreślić takiego czy innego aspektu programów operacyjnych.

23.

Programy operacyjne także odznaczają się brakiem precyzji, w odniesieniu zaś do różnych działań służących realizacji priorytetów nie jest wymagana żadna informacja. To uniemożliwia jakiekolwiek wzajemne pogodzenie działań. Poszczególne cele powinny zostać określone ilościowo, z wykorzystaniem ograniczonej liczby wskaźników dla wdrożenia, wyników i skutków. W przeciwieństwie do obecnych uregulowań, nie jest już przewidziany opis zarządzania programem operacyjnym (art. 36). Tym samym „Krajowa referencyjna strategia ramowa” oraz programy operacyjne przestałyby być dla Komisji prawdziwymi instrumentami zarządzania i kontroli. Dlatego też nie jest jasne, w jaki sposób Komisja będzie mogła upewnić się, że na poziomie krajowym istnieje koordynacja z programami operacyjnymi.

Lepsza integracja działań

24.

W pogłębionej analizie skutków nie jest rozważana zasadność utrzymania rozdzielności funduszy (w przeciwieństwie do możliwego połączenia funduszy, zgodnie z art. 161 Traktatu WE). Tymczasem należałoby przeprowadzić dogłębną analizę korzyści i kosztów różnych możliwych opcji, zważywszy na fakt, że pogłębiona analiza skutków zawiera argumenty przemawiające za utworzeniem jednego funduszu. Stwierdzono, że w przypadku obecnego Celu 1 stosunkowo duży rozrzut tematyczny finansowanych projektów, wraz z jednoczesnym rozdrobnieniem wynikającym z podziału na strefy, nie pozwoliły na wdrożenie odpowiednich polityk. Ponadto zbieżności EFRR/EFS w ramach Celu 3 nie zostały wystarczająco wykorzystane. Stwierdza się zatem konieczność:

—

większej koncentracji tematycznej na rzecz konkurencyjności,

—

większego uzupełniania się między EFRR i EFS poza celem Konwergencji.

25.

Wprowadzenie zasady „jeden fundusz/jeden program operacyjny”, wynikającej z chęci uproszczenia, nie doprowadzi do poszukiwania koniecznych synergii.

26.

W szczególności, trudno uzasadnić w ramach celu „Konwergencja” rozdział między EFRR i Funduszem Spójności. Fundusze te znajdują się w zasadzie w tych samych programach operacyjnych i dotyczą tych samych tematów (infrastruktura transportowa, projekt/działanie w dziedzinie środowiska). Działania/projekty często wzajemnie się uzupełniają (np. Fundusz Spójności finansuje jedną część autostrady, a EFRR drugą). Rozróżnienie znajduje się na poziomie kwalifikowalności regionów/państw [odpowiednio poniżej 75 % średniej Wspólnoty PKB na mieszkańca (fundusze strukturalne), poniżej 90 % średniej Wspólnoty DKB na mieszkańca (Fundusz Spójności)], na poziomie pułapów uczestnictwa [art. 51: 85 % na Fundusz Spójności, 75 % na EFRR, chociaż w szczególnych przypadkach maksymalny poziom finansowania z EFRR może sięgać 85 % (art. 51 ust. 4 i art. 52 ust. 1)] oraz na poziomie prefinansowania (art. 81), który wynosi 7 % dla funduszy strukturalnych i 10,5 % dla Funduszu Spójności. Działaniami w ramach EFRR i projektami Funduszu Spójności często zarządzają te same jednostki publiczne. Pojęcia większych projektów i projektów generujących dochody obowiązują zarówno dla EFRR, jak i dla Funduszu Spójności. Do celów spójności wskazane byłoby utrzymanie jednego funduszu, przynajmniej w odniesieniu do EFRR i Funduszu Spójności, przy czym wspomniane powyżej różnice nie stanowią większych przeszkód.

27.

Odnosząc się do art. 3 ust. 2 projektu, trudno jest wyraźnie odróżnić działania, o których mowa w lit. a), od tych, o których mowa w lit. b). Prawdziwa różnica wydaje się być „terytorialna” (kwalifikujące się strefy) i „finansowa” (udzielona pomoc).

28.

Z praktycznego punktu widzenia przepisy art. 33 (jeden fundusz finansujący, przy maksymalnie 5 %, które mogą pochodzić z innego funduszu) stanowią dodatkową komplikację spowodowaną istnieniem kilku funduszy.

Odpowiednia zdolność administracyjna na poziomie Komisji

29.

Trybunał w przeszłości (12) zauważył szereg opóźnień na różnych etapach programowania lub przy przeprowadzaniu kontroli, przypisując odpowiedzialność za nie Komisji. Należy zatem koniecznie ustanowić struktury administracyjne i wprowadzić odpowiednie procedury. Ponadto należy określić konkretne terminy dotyczące wielu przepisów (art. 31 ust. 5, art. 32 ust. 2, art. 40 ust. 3, art. 85 ust. 2 i art. 96 ust. 1). Korzystne wydaje się, aby strategia kontroli, przyznawanie środków i wymagany poziom pewności zostały ustalone wspólnie przez jednostki odpowiedzialne za poszczególne fundusze.

UWAGI SZCZEGÓŁOWE

30.

W poniższej tabeli Trybunał przedstawia uwagi szczegółowe. W tej części wielokrotnie zauważono brak precyzji przy określaniu niektórych terminów lub stosowanych wyrażeń. Może to doprowadzić do rozbieżnych interpretacji i podważyć znaczenie prawne danych przepisów.

PROJEKT KOMISJI

UWAGI TRYBUNAŁU

Artykuł 3 ust. 1

1.

Działania podejmowane przez Wspólnotę na podstawie art. 158 Traktatu powinny być tak zaprojektowane, aby zwiększały spójność społeczno-ekonomiczną powiększonej Wspólnoty, dla promowania harmonijnego, równomiernego i trwałego rozwoju Wspólnoty. Działania takie należy podejmować z pomocą Funduszy, Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) oraz innych istniejących instrumentów finansowych. Powinny one sprostać wyzwaniom wynikającym z nierówności społecznej, ekonomicznej i terytorialnej, które występują głównie w gorzej rozwiniętych państwach i regionach, z ich przyspieszonej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej oraz starzejących się społeczeństw. Działania podejmowane w ramach Funduszy powinny obejmować, na szczeblu krajowym i regionalnym, priorytety wspólnotowe dotyczące trwałego rozwoju poprzez wzmocnienie wzrostu gospodarczego, zwiększenie konkurencyjności i poziomu zatrudnienia, aktywizacji społecznej oraz ochrony środowiska i poprawy jego jakości.

Odniesienie do działań określonych w art. 158 Traktatu WE jest niekompletne, ponieważ wyłączony został rozwój obszarów wiejskich. Nieco dalej (ust. 3) wskazuje się jednakże, że działania funduszy obejmują w odpowiedni sposób odnowę obszarów wiejskich i obszarów uzależnionych od rybołówstwa poprzez dywersyfikację gospodarczą, jak również obszary górskie.

Artykuł 3 ust. 2

2.

Aby osiągnąć te cele, EFRR, EFS, Fundusz Spójności, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) oraz inne istniejące instrumenty finansowe Wspólnoty powinny mieć swój udział, każdy na swój sposób, w realizowaniu poniższych trzech celów:

a)

cel „Konwergencja” należy ukierunkować na przyspieszenie najsłabiej rozwiniętych Państw Członkowskich i regionów, poprzez poprawę warunków dla wzrostu gospodarczego i zwiększania zatrudnienia za pośrednictwem zwiększanie ilości i polepszenia jakości inwestycji w kapitał ludzki i materialny, rozwijanie innowacyjności i budowa społeczeństwa opartego na wiedzy, zwiększania zdolności przystosowawczych do zmian społeczno-ekonomicznych, ochrona i poprawa jakości środowiska, jak również zwiększenie wydajności administracji. Cel ten będzie priorytetem Funduszy.

[…]

W projekcie rozporządzenia „wydajność administracyjna” jest włączona do działań, które finansowane są w ramach celu „Konwergencja”. Pojęcie „wydajności administracyjnej”, przytoczone także w art. 25 ust. 3 lit. b) i art. 26 ust. 3 lit. c) wymagałoby wyjaśnienia, tym bardziej że projekt rozporządzenia posługuje się także pojęciem „zdolności administracyjnej” (art. 44 ust. 1).

Artykuł 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2

1.

Regiony kwalifikujące się do finansowania ze środków funduszy strukturalnych w ramach celu „Konwergencja” to regiony odpowiadające poziomowi II Nazewnictwa Terytorialnych Jednostek Statystycznych (zwanego dalej „NUTS II”) w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., których Produkt Krajowy Brutto (PKB) na głowę, mierzony siłą nabywczą i wyliczony na podstawie danych Wspólnoty za ostatnie trzy lata, dostępnych w […], jest niższy niż 75 % średniej Wspólnoty.

2.

Regiony na poziomie NUTS II, których PKB na osobę, mierzony siłą nabywczą i wyliczony na podstawie danych Wspólnoty za ostatnie trzy lata, dostępnych w […], wynosi między 75 % a […] % średniej Wspólnoty, będą kwalifikowane przejściowego i specjalnego finansowania ze środków funduszy strukturalnych.

Uzależnienie kwalifikowalności regionów od PKB jest nieodpowiednie w obliczu wielowymiarowego charakteru nierówności rozwojowych. Nie można w rzeczy samej abstrahować od kwestii takich, jak poziom podstawowej infrastruktury, stopa bezrobocia, wydajność pracy, struktura ekonomiczna, kształcenie i szkolenie, jakość środowiska, emigracja, badania i rozwój.

Artykuł 5 ust. 2

2.

Regiony na poziomie NUTS II, których PKB na osobę, mierzony siłą nabywczą i wyliczony na podstawie danych Wspólnoty za ostatnie trzy lata, dostępnych w […], wynosi między 75 % a […] % średniej Wspólnoty, będą kwalifikowane do przejściowego i specjalnego finansowania ze środków funduszy strukturalnych.

Należy podać (drugi) procent średniej Wspólnoty.

Artykuł 6 ust. 1

1.

Obszary kwalifikujące się do finansowania ze środków funduszy strukturalnych w ramach celu „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie”, to te nieujęte w art. 5 ust. 1 i 5 ust. 2. Podczas przedstawiania krajowych referencyjnych strategii ramowych wymienionych w art. 25, każde zainteresowane Państwo Członkowskie powinno wskazać regiony wg NUTS I lub NUTS II, dla których przedstawi program finansowania ze środków EFRR.

Należy podkreślić, że cel „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” potencjalnie może objąć ogromne obszary i przez to nie ma charakteru wybiórczego. Należy określić kryteria kwalifikowania się do tego celu.

Artykuł 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2

1.

Dla potrzeb współpracy przygranicznej kwalifikowane do finansowania będą regiony Wspólnoty wg NUTS poziom III, położone wzdłuż jej wewnętrznych i niektórych zewnętrznych granic, oraz niektóre regiony wg NUTS poziom III, położone wzdłuż granic morskich Unii, rozdzielone zgodnie z ogólną zasadą dystansem 150 kilometrów, z uwzględnieniem potencjalnych korekt dla zapewnienia spójności i ciągłości współpracy. Niezwłocznie po wejściu niniejszego rozporządzenia w życie Komisja przyjmie, zgodnie z listą wymienioną w art. 104 ust.2, wykaz kwalifikujących się regionów. Wykaz ten będzie ważny od dnia 1 stycznia 2007 do dnia 31 grudnia 2013.

2.

Dla potrzeb współpracy ponadnarodowej, na podstawie wytycznych strategicznych Wspólnoty wymienionych w art. 23 i 24, Komisja przyjmie, zgodnie z procedurą wymienioną w art. 104 ust. 2, wykaz kwalifikujących się regionów ponadnarodowych. Wykaz ten będzie ważny od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r..

Propozycję celu „Europejskiej współpracy terytorialnej” powinna poprzedzić analiza sytuacji tych obszarów i jasna definicja ich potrzeb, dążąc do koncentracji działań. Przepisy dotyczące wyboru kwalifikujących się stref powinny zostać uzupełnione przez kryteria precyzyjnie określone w rozporządzeniu, a w szczególności dotyczące ich równomiernego rozkładu.

Artykuł 10 ust. 3

3.

Co roku Komisja będzie konsultować się z organizacjami reprezentującymi partnerów społecznych na szczeblu europejskim w sprawie pomocy ze środków Funduszy.

Artykuł 10 ust. 1 lit. b) odnosi się do partnerów ekonomicznych i społecznych. To samo wyrażenie powinno zostać zastosowane w ust. 3.

Artykuł 13

1.

Środki z Funduszy Strukturalnych nie mogą zastępować wydatków publicznych lub równoważnych ponoszonych przez Państwa Członkowskie.

2.

Odnośnie do regionów objętych celem „Konwergencja”, Komisja i Państwa Członkowskie określą poziom wydatków publicznych lub równoważnych wydatków strukturalnych, jakie Państwa Członkowskie powinny ponieść we wszystkich regionach uwzględnionych w procesie programowania. Wydatki takie powinny być uzgodnione między Państwami Członkowskimi i Komisją w ramach krajowych referencyjnych strategii ramowych wymienionych w art. 25.

3.

Poziom wydatków wymienionych w ust. 2 powinien być przynajmniej równy kwocie średnich rocznych wydatków rzeczywistych zrealizowanych podczas poprzedniego okresu programowania. Poziom wydatków należy określić w odniesieniu do ogólnych warunków makroekonomicznych, w których realizowane jest finansowanie i z uwzględnieniem konkretnych sytuacji ekonomicznych, a mianowicie prywatyzacji, jak również wyjątkowego poziomu wydatków publicznych lub równoważnych wydatków strukturalnych poniesionych przez Państwo Członkowskie podczas poprzedniego okresu programowania.

4.

Komisja zweryfikuje, we współpracy z każdym Państwem Członkowskim, przestrzeganie zasady dodatkowości dla celu „Konwergencja” w połowie okresu, w roku 2011, i po jego zakończeniu dnia 30 czerwca 2016 r. Jeżeli Państwo Członkowskie nie będzie w stanie wykazać w dniu 30 czerwca 2016 r., że dodatkowość uzgodniona w krajowych referencyjnych strategiach ramowych była przestrzegana, Komisja dokona korekty finansowej zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 101.

Procedura kontroli stosowania zasady dodatkowości jest przewidziana jedynie dla celu „Konwergencja”. W odniesieniu do pozostałych dwóch celów, które obejmują ok. 20 % środków, nie przewidziano żadnych uregulowań. Jedynie notatka wyjaśniająca (pkt 5.3) precyzuje, że kontrola ta należy do Państw Członkowskich zgodnie z zasadą proporcjonalności. Nie przewiduje się także informowania Komisji o wynikach kontroli przez Państwa Członkowskie. Stanowi to zmianę w stosunku do obecnych uregulowań [art. 11 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1260/99].

Artykuł 13 ust. 3

3.

Poziom wydatków wymienionych w ust. 2 powinien być przynajmniej równy kwocie średnich rocznych wydatków rzeczywistych zrealizowanych podczas poprzedniego okresu programowania.

Poziom wydatków należy określić w odniesieniu do ogólnych warunków makroekonomicznych, w których realizowane jest finansowanie, i z uwzględnieniem konkretnych sytuacji ekonomicznych, a mianowicie prywatyzacji, jak również wyjątkowego poziomu wydatków publicznych lub równoważnych wydatków strukturalnych poniesionych przez Państwo Członkowskie podczas poprzedniego okresu programowania.

Możliwość uwzględnienia ogólnych warunków makroekonomicznych i niektórych szczególnych sytuacji gospodarczych, bez uprzednich uściśleń, umożliwia potencjalnie bardzo rozległe możliwości oceny.

Artykuł 16 ust. 1

1.

Całkowite środki na cel „Konwergencja” wynoszą 78,54 % środków wymienionych w pierwszym ustępie art. 15 (tj. łącznie 264 mld euro) i zostaną rozdzielone między różne komponenty zgodnie z poniższym:

a)

67,34 % na finansowanie w ramach art. 5 ust. 1, wykorzystując jako kryteria kwalifikacji populację, koniunkturę w regionie i w kraju oraz poziom bezrobocia do obliczenia przez Państwo Członkowskie orientacyjnego rozbicia;

b)

8,38 % na wsparcie przejściowe i specjalne opisane w art. 5 ust. 2, wykorzystując jako kryteria kwalifikacji populację, koniunkturę w regionie i w kraju oraz poziom bezrobocia do obliczenia przez Państwo Członkowskie orientacyjnego rozbicia;

c)

23,86 % na finansowanie w ramach art. 5 ust. 3, wykorzystując jako kryteria kwalifikacji populację, DKB na osobę, z uwzględnieniem wzrostu koniunktury w kraju za poprzedni okres, oraz obszar do obliczenia przez Państwo Członkowskie orientacyjnego rozbicia; oraz

d)

0,42 % na finansowanie w ramach art. 5 ust. 4, wykorzystując jako kryteria kwalifikacji populację do obliczenia przez Państwo Członkowskie orientacyjnego rozbicia.

Jednym z kryteriów uzasadniających przyznanie środków na różne komponenty powinien być równomierny rozkład.

Artykuł 16 ust. 2

2.

Roczne rozbicie przydziałów wymienionych w ust. 1 lit. b) powinno być degresyjne od dnia 1 stycznia 2007 r. Przydziały w 2007 r. będą niższe niż w 2006 r., z wyjątkiem tych regionów, które nie kwalifikują się w pełni do Celu 1 na dzień 1 stycznia 2000 r., zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1260/1999, dla których przydział w roku 2007 będzie obiektywny i sprawiedliwy.

Określenie „obiektywny i sprawiedliwy” nie zostało zdefiniowane.

Artykuł 17 ust. 1

1.

Całkowite środki na cel „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” wynoszą 17,22 % środków wymienionych w art. 15 (tj. łącznie 57,9 mld euro) i zostaną rozdzielone między różne komponenty zgodnie z poniższym:

a)

83,44 % na finansowanie w ramach art. 6 ust. 1, wykorzystując jako kryteria kwalifikacji populację, koniunkturę w regionie, poziom bezrobocia, poziom zatrudnienia i gęstość zaludnienia, do obliczenia przez Państwo Członkowskie orientacyjnego rozbicia; oraz

b)

16,56 % na wsparcie przejściowe i specjalne opisane w art. 6 ust. 2, wykorzystując jako kryteria kwalifikacji populacji, koniunkturę w regionie i w kraju oraz poziom bezrobocia, do obliczenia przez Państwo Członkowskie orientacyjnego rozbicia.

Jednym z kryteriów uzasadniających przyznanie środków na różne komponenty powinien być równomierny rozkład.

Artykuł 17 ust. 2

2.

Przydziały wymienione w ust. 1 lit. a) należy równo podzielić pomiędzy programy finansowane ze środków EFRR i programy finansowane ze środków EFS.

Należałoby określić, w jaki sposób przeprowadzony zostanie podział między EFRR i EFS.

Artykuł 17 ust. 4

4.

Roczne rozbicie przydziałów wymienionych w ust. 1 lit. b) powinno być degresyjne od dnia 1 stycznia 2007 r. Przydziały w 2007 r. będą niższe niż w 2006 r., z wyjątkiem tych regionów, które nie kwalifikują się w pełni do Celu 1 na dzień 1 stycznia 2004 r., zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1260/1999, dla których przydział w roku 2007 będzie obiektywny i sprawiedliwy.

Określenie „obiektywny i sprawiedliwy” nie zostało zdefiniowane.

Artykuł 22

Komisja zapewnia, że całkowita roczna kwota przydziałów ze środków Funduszy dla Państw Członkowskich, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, łącznie z udziałem EFRR w finansowaniu wątku współpracy przygranicznej Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr […] oraz Instrumentem Przedakcesyjnym, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr […], oraz częścią środków Europejskiego Funduszu Rolnictwa na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr […] pochodzących z EFOGR (sekcja orientacji), oraz Europejskiego Funduszu Rybołówstwa (EFR) zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr […] mającymi wkład w realizację celu „Konwergencja”, nie powinna przekraczać 4 % PKB Państwa Członkowskiego szacowanego w momencie przyjęcia porozumienia międzyinstytucjonalnego.

Rozporządzenia w sprawie instrumentów finansowych wymienionych w poprzednim ustępie, innych niż Fundusze, zawierają podobne postanowienie.

W odniesieniu do całkowitej rocznej kwoty środków przyznanych w ramach funduszy każdemu Państwu Członkowskiemu, motyw 30 preambuły, który łączy roczne kwoty przyznanych środków ze zdolnością absorpcyjną Państw Członkowskich, nie został rozwinięty.

Artykuł 24

Wytyczne strategiczne Wspólnoty, wymienione w art. 23, należy przyjąć zgodnie z procedurą ustanowiona w art. 161 Traktatu, najpóźniej w trzy miesiące po przyjęciu niniejszego rozporządzenia. Decyzja ta zostanie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wytyczne strategiczne Wspólnoty będą podlegały, w razie konieczności, przeglądowi w połowie okresu, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 161 Traktatu w celu uwzględnienia w szczególności zmian w priorytetach Wspólnoty.

Należy także zastanowić się nad skutkami, jakie będzie miała dla strategii ewentualna zmiana Strategicznych Wytycznych Wspólnoty. Rewizja strategii nie została przewidziana w żadnym z artykułów.

Artykuł 25 ust. 3

3.

Sekcja strategiczna krajowej referencyjnej strategii ramowej powinna określać strategie wybraną dla celu „Konwergencja” oraz celu „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie”, wykazując, czy dokonane wybory są spójne ze strategicznymi wytycznymi Wspólnoty na podstawie analizy nierówności rozwojowych, słabości i potencjału, w szczególności odnośnie do spodziewanych zmian w gospodarce europejskiej i światowej. Powinna ona zawierać:

(…)

b)

dla celu „Konwergencja”, działania przewidziane dla zwiększenia wydajności działań administracji Państw Członkowskich, łącznie z tymi związanymi z zarządzaniem Funduszami, oraz plan działania wymieniony w art. 46 ust.1;

(…)

W tekście jest mowa o tym, że obrana strategia określa „działania przewidziane dla zwiększenia wydajności działań administracji Państw Członkowskich, łącznie z tymi związanymi z zarządzaniem Funduszami”. Pojęcie „zwiększenia wydajności działań administracji Państw Członkowskich” może zatem stosować się nie tylko do zarządzania funduszami. Zachodzi wówczas ryzyko finansowania bardzo szerokiego spektrum działań.

Artykuł 25 ust. 3

3.

Sekcja strategiczna krajowej referencyjnej strategii ramowej powinna określać strategię wybraną dla celu „Konwergencja” oraz celu „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie”, wykazując, czy dokonane wybory są spójne ze strategicznymi wytycznymi Wspólnoty na podstawie analizy nierówności rozwojowych, słabości i potencjału, w szczególności odnośnie do spodziewanych zmian w gospodarce europejskiej i światowej. Powinna ona zawierać:

(…)

b) Aby umożliwić monitorowanie główne cele priorytetów wymienionych w literze a), należy określić ilościowo oraz zidentyfikować ograniczoną liczbę wskaźników odnośnie do realizacji i efektów;

Wzmianka o „ograniczonej liczbie” nie wydaje się stosowna z powodu braku dalszych uściśleń. Najważniejsze jest, aby za pomocą wybranych wskaźników możliwe było właściwe przedstawienie uzyskanych rezultatów i ich wpływu.

Artykuł 25 ust. 4

4.

Dla celów „Konwergencja” i „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” część operacyjna powinna zawierać:

a)

wykaz programów operacyjnych oraz orientacyjny roczny przydział z każdego z Funduszy na poszczególne programy, zapewniający odpowiednią równowagę między działaniami regionalnym i tematycznymi. Wykaz ten powinien obejmować kwoty krajowej rezerwy na nieprzewidziane wypadki, wymienionej w art. 49;

(…)

Określenie „odpowiednia równowaga” nie zostało zdefiniowane.

Artykuł 26 ust. 2

2.

Każde Państwo Członkowskie wyśle Komisji propozycję krajowej referencyjnej strategii ramowej możliwie szybko po przyjęciu strategicznych wytycznych Wspólnoty. Państwa Członkowskie mogą w tym samym czasie zaprezentować również programy operacyjne wymienione w art. 31. Komisja będzie negocjowała te propozycje w ramach partnerstwa.

Należałoby zastąpić wyrażenie „możliwie szybko” konkretnym terminem.

Artykuł 30

Raport Komisji wymieniony w art. 159 akapit drugi Traktatu powinien zawierać w szczególności:

a)

zapis postępów w zakresie zwiększania spójności społeczno-ekonomicznej, łącznie z sytuacją społeczno-ekonomiczną i rozwojem regionalnym, jak też integrowania priorytetów wspólnotowych;

b)

zapis roli Funduszy, EBI i innych instrumentów finansowych, jak również wpływ innych wspólnotowych i krajowych polityk na postępy. Raport powinien zawierać, w razie potrzeby, propozycje narzędzi i polityk wspólnotowych, które należy przyjąć celem wzmocnienia spójności społecznej i ekonomicznej. Powinien też zawierać propozycje, w razie potrzeby, odnośnie do dostosowania nowych inicjatyw politycznych Wspólnoty w zakresie strategicznych wytycznych dla spójności. W roku jego prezentacji raport powinien zastąpić raport roczny Komisji wymieniony w art. 28. Powinien stać się on przedmiotem dorocznej debaty, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 29.

Należałoby wyraźnie ująć, że raport w sprawie spójności dotyczy także wymiaru terytorialnego spójności.

Artykuł 31 ust. 3

3.

Państwo Członkowskie przedkłada Komisji propozycję programu operacyjnego, zawierającego wszystkie komponenty wymienione w art. 36, możliwie szybko po podjęciu przez Komisję decyzji wymienionej w art. 26 lub w momencie prezentacji krajowej referencyjnej strategii ramowej wymienionej w art. 26.

Należałoby zastąpić wyrażenie „możliwie szybko” konkretnym terminem.

Artykuł 31 ust. 5

5.

Komisja przyjmuje każdy program operacyjny możliwie szybko po jego formalnym złożeniu przez Państwo Członkowskie.

Należałoby zastąpić wyrażenie „możliwie szybko” konkretnym terminem (obecny termin wynosi pięć miesięcy).

Artykuł 32 ust. 2

Komisja przyjmuje decyzję o zmianie programów operacyjnych, na wniosek Państwa Członkowskiego, możliwie szybko po formalnym złożeniu wniosku.

Należałoby zastąpić wyrażenie „możliwie szybko” konkretnym terminem.

Artykuł 35 ust. 4

4.

Komisja może, jeśli uzna za konieczne dla oceny większych projektów, zwrócić się do EBI o zbadanie jakości technicznej takich projektów oraz ich wykonalności ekonomicznej i finansowej, w szczególności odnosi się to do wdrażania lub rozwijania narzędzi inżynierii finansowej.

Ustęp 4 nie ma takiego samego charakteru jak trzy pierwsze i bez wątpienia lepiej pasowałby w art. 40.

Artykuł 36 ust. 1

1.

Programy operacyjne odnoszące się do celów „Konwergencja” oraz „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” powinny zawierać:

(…)

c)

informacje o priorytetach i ich konkretnych celach. Cele te powinny być określone ilościowo, z wykorzystaniem ograniczonej liczby wskaźników dla wdrożenia, wyników i skutków, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Wskaźniki muszą umożliwiać pomiar postępów odnośnie sytuacji wyjściowej oraz skuteczności celów we wdrażaniu priorytetów;

(…)

Należy uściślić pojęcie „ograniczonej liczby wskaźników z uwzględnieniem zasady proporcjonalności”.

Artykuł 36 ust. 4

4.

Programy operacyjne finansowane przez EFRR zawierają, obok pozycji wymienionych dla celów „Konwergencja” i „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie”, co następuje:

a)

działania na rzecz współpracy międzyregionalne z przynajmniej jednym regionem w innym Państwie Członkowskim w każdym programie regionalnym;

(…)

Wspomniane działania dotyczą raczej celu „Europejska współpraca terytorialna”.

Artykuł 40 ust. 3

3.

Komisja podejmie decyzję możliwie szybko po złożeniu przez Państwo Członkowskie lub władze zarządzające wszystkich informacji wymienionych w art. 39. Decyzja ta określa obiekt fizyczny, którego kwoty dotyczy zakres dofinansowania dla priorytetu, oraz harmonogram roczny.

Należałoby zastąpić wyrażenie „możliwie szybko” konkretnym terminem.

Artykuł 45 ust. 3

3.

Działania oceniające wymienione w ust. 1 należy zorganizować w ramach zakresu odpowiedzialności Państwa Członkowskiego lub Komisji, w zależności od potrzeb, zgodnie z zasadą proporcjonalności i na podstawie partnerstwa między Państwem Członkowskim i Komisją. Działania oceniające będą prowadzone przez ekspertów niezależnych. Wyniki zostaną opublikowane, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady.

Pojęcie „zasady proporcjonalności” nie zostało zdefiniowane.

Artykuł 46 ust. 5

5.

Podczas okresu programowania, państwa członkowskie wykonają oceny ad hoc związane z monitoringiem programów operacyjnych, w których monitoring ujawnił znaczące odchylenia od założonych celów i jeżeli zgłoszono propozycje zmiany tych programów. Wyniki należy przesłać Komitetowi Monitorującemu programu operacyjnego i Komisji.

Pojęcia „odchylenie od założonych celów” i „propozycje zmian programów operacyjnych” nie zostały zdefiniowane.

Ostatnia uwaga dotyczy wyłącznie wersji francuskiej tekstu, jako że przymiotnik „gruntowny” nie znajduje się we wszystkich wersjach językowych.

Artykuł 48

1.

W kontekście corocznej debaty wymienionej w art. 29, w roku 2011 Rada rozdzieli, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 161 Traktatu, rezerwę omówioną w art. 20 pomiędzy Państwa Członkowskie, aby nagrodzić je za postępy, jakie poczyniły w stosunku do sytuacji wyjściowej:

a)

dla celu „Konwergencja”, zgodnie z poniższymi kryteriami:

i)

wzrost w PKB na osobę, mierzony na poziomie NUTS II, w porównaniu ze średnią wspólnotową, na podstawie danych za lata 2004–2010;

ii)

wzrost w poziomie zatrudnienia mierzony na poziomie NUTS II, na podstawie danych za lata 2004–2010;

b)

dla celu „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” zgodnie z poniższymi kryteriami:

i)

pro rata dla tych regionów, które wydały w latach 2007 i 2010 przynajmniej 50 % ich przydziału w ramach EFRR na działalność innowacyjną, wymienioną w art. 5 ust. 1 (WE) nr […] rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady;

ii)

wzrost w poziomie zatrudnienia mierzony na poziomie NUTS II, na podstawie danych za lata 2004–2010.

2.

Każde Państwo Członkowskie rozdziela powyższe kwoty pomiędzy programy operacyjne, z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w ust. 1.

Mobilizacja rezerwy jakościowej odbywa się przede wszystkim na podstawie kryteriów, które niezwykle trudno powiązać bezpośrednio z działaniami będącymi przedmiotem interwencji Wspólnoty. Zmiany w PKB i stopie zatrudnienia zależą od czynników znacznie bardziej złożonych niż same programy operacyjne, których skutek finansowy jest zwykle ograniczony w porównaniu z całością inwestycji publicznych. Ponadto uwzględnienie jedynie wzrostu wskaźników wydaje się zbytnim uproszczeniem, jako że działania strukturalne mogłyby także przyczynić się do zmniejszenia ich ewentualnego spadku.

Artykuł 50

Wielkość udziału środków Funduszy będzie modulowana z uwzględnieniem:

a)

wagi konkretnych problemów, w szczególności o charakterze ekonomicznym, społecznym i terytorialnym;

b)

znaczenia każdego priorytetu dla priorytetów Wspólnoty, ustanowionych w strategicznych wytycznych Wspólnoty;

c)

ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, w szczególności poprzez zastosowanie zasady zapobiegania, zasady działań zapobiegawczych, oraz zasady „zanieczyszczający płaci”;

d)

stopnia mobilizacji prywatnych źródeł finansowania, w szczególności w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w odnośnych obszarach.

Równomierny rozkład kryteriów, które należy stosować przy modulowaniu udziału środków funduszu powinien zostać uściślony.

Artykuł 54 ust. 2

2.

Wydatki publiczne na projekty generujące dochody należy obliczać na podstawie kosztów inwestycji minus bieżąca wartość dochodów netto z inwestycji w danych okresie referencyjnym. Wyliczenie powinno uwzględniać normalną zyskowność typową dla realizowanej inwestycji oraz zasadę „zanieczyszczający płaci”, a także w razie potrzeby zasadę sprawiedliwości powiązaną ze stosunkowo dobrą sytuacją odnośnych Państw Członkowskich.

Kryteria stosowania zasady „zanieczyszczający płaci” i zasady sprawiedliwości powiązanej ze stosunkowo dobrą sytuacją Państwa Członkowskiego nie zostały uściślone. Komisja powinna wnieść swój wkład metodologiczny w zakresie ustalania udziału w tych projektach (patrz: art. 40 ust. 2).

Artykuł 55 ust. 1

1.

Wydatki będą kwalifikować się do współfinansowania ze środków Funduszy, jeżeli rzeczywiście zostały przez beneficjenta poniesione w związku z realizacją operacji w okresie między dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje współfinansowane nie mogą być zakończone przed rozpoczęciem daty kwalifikacji. Wydatki na większe projekty będą kwalifikować się do współfinansowania od daty złożenia projektu Komisji.

Uelastycznienie tej zasady w celu uwzględnienia prac przygotowawczych do finansowanych działań mogłoby okazać się przydatne. Okres kwalifikowania się mógłby rozpocząć się dnia 1 lipca 2006 r.

Artykuł 55 ust. 3

3.

Zasady kwalifikowania wydatków należy ustanowić na szczeblu krajowym, zgodnie z wyłączeniami wymienionymi w konkretnych przepisach dla każdego Funduszu. Obejmują one całość publicznych wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego.

Zastosowanie krajowych zasad kwalifikowalności byłoby trudne w ramach celu „Europejska współpraca terytorialna”, jako że operacje finansowe dotyczą kilku Państw Członkowskich. Kwestia ta nie została wzięta pod uwagę.

Artykuł 57 ust. 1

1.

Systemy zarządzania i kontroli ustanowione dla programów operacyjnych przez Państwa Członkowskie powinny zapewniać:

a)

jasne określenie funkcji odnośnych organów w zarządzaniu i kontroli oraz jasny przydział funkcji w ramach każdego organu;

b)

jasny rozdział funkcji między organami zarządzania, certyfikacji wydatków oraz kontroli, a także między tymi funkcjami w ramach poszczególnych organów;

c)

dla każdego organu odpowiednie zasoby, umożliwiające mu wypełnianie przydzielonych funkcji;

d)

skuteczne uzgodnienia dotyczące audytów wewnętrznych;

e)

rzetelne systemy księgowania, monitorowania raportowania finansowego w formie elektronicznej;

f)

skuteczny system raportowania i monitorowania odnośnie do realizacji delegowanych zadań;

g)

istnienie podręczników zawierających procedury dla pełnionych funkcji;

h)

skuteczne uzgodnienia dla audytowania właściwego funkcjonowania systemu;

i)

systemy i procedury zapewnienie właściwej ścieżki audytu;

j)

procedury raportowania i monitorowania odchyleń oraz odzyskiwania zapłaconych bezpodstawnie kwot.

W projekcie mowa jest [lit. j)] o nieprawidłowościach. Dobrze byłoby móc się odwołać do dokładnej definicji, tym bardziej że pojęcie to pojawia się w wielu kolejnych przepisach (np. art. 69 ust. 3, art. 73 ust. 4, art. 89 ust. 1, art. 99). Użyteczność takiego przepisu jest obecnie ograniczona z powodu braku jasności w zakresie danych, które mają być przekazywane.

Artykuł 57 ust. 2

2.

Narzędzia wymienione w ust. 1 lit. b), c), d), f) i h) będą proporcjonalne do wydatków publicznych w ramach odnośnych programów operacyjnych.

Planowane jest zastosowanie kilku środków określonych w tym przepisie, proporcjonalnie do kwoty wydatków publicznych w ramach programów operacyjnych. Pojęcie to jest jednak zbyt niejasne, aby możliwe było jego konsekwentne stosowanie. Dlatego też trudno wyobrazić sobie stosowanie tych środków (rozdział funkcji, odpowiednie zasoby system kontroli wewnętrznej, sprawozdawczość i kontrola funkcjonowania systemu), w sposób proporcjonalny. Ponadto odstępstwo to nie stosuje się do podręczników procedur, brak jest także jakiejkolwiek definicji. Należałoby także koniecznie określić, czy zasada proporcjonalności powinna stosować się czy nie do art. 13 (weryfikacja zasady proporcjonalności wyłącznie dla celu „Konwergencja”), art. 46 ust. 3 (ogólny lub szczegółowy zakres oceny ex ante), art. 66 ust. 2 (zawartość sprawozdania rocznego i końcowego z wdrożenia) i art. 73 (procedury dotyczące kontroli).

Artykuł 61 ust. 1

1.

Władza audytowa programu operacyjnego będzie odpowiedzialna w szczególności za:

(…)

b)

zapewnienie prowadzenia audytów operacji na podstawie odpowiednich próbek, celem zweryfikowania zadeklarowanych wydatków;

(…)

Pojęcie „odpowiednich próbek” powinno zostać zdefiniowane w przepisach wykonawczych. W żadnym przypadku wymagania, których należy przestrzegać, nie powinny być mniejsze niż wymagania dla okresu 2000–2006.

Artykuł 61 ust. 1

1.

Władza audytowa programu operacyjnego będzie odpowiedzialna w szczególności za:

(…)

c)

przedstawienie Komisji, w ciągu sześciu miesięcy od zatwierdzenia programu operacyjnego, strategii audytu obejmującego organy wykonujące audyty wymienione w punkcie a) i b), stosowanych metod, metod pobierania próbek dla audytów operacji i orientacyjne planowanie audytów dla zapewnienia skontrolowania głównych organów oraz równomiernego rozłożenia audytów na cały okres programowania;

(…)

Celem tego przepisu jest zapewnienie kontroli „głównych organów”, nie podając jednakże definicji tych organów.

Artykuł 61 ust. 1

1.

Władza audytowa programu operacyjnego będzie odpowiedzialna w szczególności za:

(…)

e)

do dnia 30 czerwca każdego roku, w latach 2008–2016:

i)

przygotowanie raportu rocznego z kontroli, zawierającego wyniki audytów przeprowadzonych zgodnie ze strategią audytową dla programu operacyjnego w poprzednim roku, oraz wszelkie braki wykryte w systemach zarządzania i kontroli programu. Informacje za lata 2014 i 2015 mogą być włączone do raportu końcowego wraz z deklaracją ważności; oraz

ii)

wydanie opinii czy system zarządzania i kontroli działał skutecznie i czy dawał pewność poprawności oświadczeń o wydatkach przedstawianych Komisji w ciągu tego roku, oraz pewność legalności związanych z nim transakcji.

(…)

Pewność Komisji w odniesieniu do kontroli programów operacyjnych jest w dużym stopniu oparta na przekazywaniu, przez władze dokonujące kontroli sprawozdania rocznego wraz z towarzyszącą mu opinią. Jednakże termin przekazywania tych dokumentów (30 czerwca) nie pozwoli na uwzględnienie ich ani w ramach deklaracji rocznych, które są sporządzane przez Dyrektorów Generalnych, ani przy przygotowaniu poświadczeń wiarygodności przez Trybunał Obrachunkowy. Te same uwagi stosują się, mutatis mutandis, do sprawozdania rocznego, o którym mowa w art. 66.

Artykuł 63 ust. 2

2.

Przedstawiciel Komisji może, z własnej inicjatywy, uczestniczyć w pracach Komitetu Monitorującego jako doradca. Przedstawiciele EBI i EFI mogą uczestniczyć w pracach KM jako doradcy, odnośnie do programów operacyjnych, w których finansowaniu mają udział.

W przeciwieństwie do obecnych uregulowań [patrz: art. 35 ust. 2 rozporządzenia (WE) 1260/1999], Komisja uczestniczy w komitetach monitorujących z własnej inicjatywy. Ten udział wydaje się jednakże pożądany, aby ułatwić zarówno wymianę informacji, jak i podjęcie w odpowiednim czasie stosownych działań.

Artykuł 65

1.

Władza zarządzająca i Komitet Monitorujący zapewnią wysoką jakość wdrażania programu operacyjnego.

2.

Władza zarządzająca oraz Komitet Monitorujący będą realizować monitoring poprzez odwołanie się do wskaźników finansowych i wskaźników wdrożeniowych, wyników i skutków podanych w programie operacyjnym. Jeżeli umożliwia to charakter pomocy, dane statystyczne należy przedstawić z podziałem na płeć i wielkość przedsięwzięcia odbiorcy pomocy.

3.

Komisja zbada, w ramach partnerstwa z Państwami Członkowskimi, wskaźniki niezbędne dla monitoringu i oceny programu operacyjnego.

Należałoby przyjąć zasadę, zgodnie z którą każdy współfinansowany projekt określa cele realizacji oraz podlega ocenie wyników w ramach art. 65. Zarządzanie związane z priorytetami niesie ryzyko dostarczenia informacji wyłącznie o charakterze ogólnym.

Artykuł 66 ust. 2

2.

Raporty wymienione w ust. 1 będą zawierać poniższe informacje umożliwiające uzyskanie jasnego obrazu procesu wdrażania programu operacyjnego:

(…)

j)

użytek uczyniony z pomocy zwróconej władzy zarządzającej lub innym władzom publicznym podczas okresu wdrażania programu operacyjnego. Zakres informacji przekazywanych Komisji będzie proporcjonalny do całkowitej kwoty wydatków publicznych dla danego programu operacyjnego.

(…)

Należałoby uściślić relację pomiędzy zakresem przekazywanych informacji a kwotą wydatków publicznych.

Artykuł 73

1.

Postanowienia zawarte w art. 61 lit. c), d) oraz e) pkt i) nie dotyczą programów, dla których poziom dofinansowania ze środków Funduszy wspólnotowych w ramach programu operacyjnego nie przekracza 33 % wydatków publicznych, a kwota środków Funduszy nie przekracza 250 mln euro.

2.

Postanowienia zawarte w art. 58 ust.1 lit. b) i c) oraz art. 60 ust. 1 lit. c), nie dotyczą programów wymienionych w ust. 1, jeżeli Państwo Członkowskie zastosuje wobec takich programów opcję ustanowienia, zgodnie z zasadami krajowymi, organów i procedur do celów realizacji funkcji zawartych w art. 59 lit. b) i w art. 60 i 61. Jeżeli Komisja przyjmie zasady wdrożeniowe opisane w art. 59, 60 i 61, określi ona postanowienia, które nie będą dotyczyły tych Państw Członkowskich, które zastosowały opcję wymienioną w pierwszym podpunkcie.

3.

Artykuł 70 ust. 3 będzie miał zastosowanie mutatis mutandis tam gdzie Państwo Członkowskie wykorzystuje opcję wymienioną w ust. 2 punkt pierwszy.

4.

W przypadku wszystkich programów operacyjnych wymienionych w ust. 1, niezależnie, czy Państwo Członkowskie stosuje opcję opisaną w ust. 2 czy nie, jeżeli nie występują zastrzeżenia odnośnie do zgodności systemu lub jeżeli zastrzeżenia zostały wycofane po wdrożeniu działań naprawczych, Komisja może powiadomić zainteresowane Państwo Członkowskie, że będzie zasadniczo polegała na opinii władzy audytowej lub organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, jeżeli skorzystało ono ze wzmiankowanej wcześniej opcji, w sprawie prawidłowości, legalności i regularności zadeklarowanych wydatków, i że będzie prowadziła własne wyrywkowe audyty tylko w wyjątkowych okolicznościach. W przypadku wystąpienia oznak nieprawidłowości, które nie zostały wykryte na czas przez krajowe władze audytowe lub względem których nie zostały wdrożone odpowiednie działania naprawcze, Komisja może zażądać od Państwa Członkowskiego przeprowadzenia audytu zgodnie z art. 71 ust. 3 lub może przeprowadzić własny audyt na podstawie art. 71 ust. 2 w celu upewnienia się o prawidłowości, legalności i regularności zadeklarowanych wydatków.

Ta uproszczona procedura teoretycznie miałaby zastosowanie w okresie 2000–2006 w 33 programach w 10 Państwach Członkowskich, dotycząc kwoty pomocy wspólnotowej w wysokości 3,8 mld euro (czyli 2 % pomocy wspólnotowej w okresie 2000–2006). Przepis ten zachęca Państwa Członkowskie do korzystania ze związanych z nim środków upraszczających i przez to mógłby objąć większą liczbę programów niż można by teoretycznie założyć w ramach bieżącego okresu programowania. W szczególności chodzi o zwolnienie z obowiązku przedstawiania strategii kontroli i sprawozdania rocznego z kontroli (art. 61 ust. 1), możliwości wyznaczenia organów zarządzania i kontroli na podstawie zasad krajowych (art. 59–61), zwolnienie z obowiązku wyznaczania jednostki certyfikującej i organu kontroli (art. 58 ust. 1). Ponadto po przyjęciu przez Komisję sprawozdania organu stwierdzającego zgodność systemów Komisja będzie przeprowadzała kontrole jedynie w sytuacjach wyjątkowych.

Artykuł 73 ust. 2

2.

W przypadku programów, o których jest mowa w ust. 1, Państwo Członkowskie może zastosować opcję ustanowienia, zgodnie z zasadami krajowymi, organów i procedur do celów realizacji funkcji określonych w art. 59 lit. b) i w art. 60 i 61. Jeżeli Państwo Członkowskie zastosuje taką opcję, przepisy art. 58 ust. 1 lit. b) i c) oraz art. 60 ust. 1 lit. c) nie mają zastosowania. Jeżeli Komisja przyjmie przepisy wykonawcze opisane w art. 59, 60 i 61, określi ona postanowienia, które nie będą dotyczyły tych Państw Członkowskich, które zastosowały opcję wymienioną w akapicie pierwszym.

Konsekwencje możliwości przewidzianej w akapicie pierwszym powinny zostać ocenione w całej rozciągłości. Odsyłanie do wcześniejszych przepisów wykonawczych w celu uściślenia przepisów niemających zastosowania nie jest uzasadnione.

Artykuł 73 ust. 4

4.

W przypadku wszystkich programów operacyjnych wymienionych w ust. 1, niezależnie, czy Państwo Członkowskie stosuje opcję opisaną w ust. 2 czy nie, jeżeli nie występują zastrzeżenia odnośnie do zgodności systemu lub jeżeli zastrzeżenia zostały wycofane po wdrożeniu działań naprawczych, Komisja może powiadomić zainteresowane Państwo Członkowskie, że będzie zasadniczo polegała na opinii władzy audytowej lub organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, jeżeli skorzystało ono ze wzmiankowanej wcześniej opcji, w sprawie prawidłowości, legalności i regularności zadeklarowanych wydatków, i że będzie prowadziła własne wyrywkowe audyty tylko w wyjątkowych okolicznościach.

W przypadku wystąpienia oznak nieprawidłowości, które nie zostały wykryte na czas przez krajowe władze audytowe lub względem których nie zostały wdrożone odpowiednie działania naprawcze, Komisja może zażądać od Państwa Członkowskiego przeprowadzenia audytu zgodnie z art. 71 ust. 3 lub może przeprowadzić własny audyt na podstawie art. 71 ust. 2 w celu upewnienia się o prawidłowości, legalności i regularności zadeklarowanych wydatków.

Należałoby zastąpić wyrażenie „na czas” konkretnym terminem.

Artykuł 79

Państwa Członkowskie upewniają się, czy organ odpowiedzialny za realizację płatności zapewnił beneficjentom otrzymanie całkowitej kwoty środków z funduszy publicznych, możliwie szybko i w całości. Nie można potrącić ani wycofać żadnych kwot, ani też nakładać żadnych dalszych opłat lub innych równoważnych opłat powodujących zmniejszenie kwoty dostępnych dla beneficjentów środków.

Należałoby zastąpić wyrażenie „możliwie szybko” konkretnym terminem.

Artykuł 85 ust. 2

2.

Jeżeli jeden z warunków wymienionych w ust. 1 nie jest spełniony, Państwo Członkowskie oraz władza certyfikująca zostają możliwie szybko poinformowane przez Komisję o odrzuceniu przez nią wniosku złożonego przez to państwo.

Należałoby zastąpić wyrażenie „możliwie szybko” konkretnym terminem.

Artykuł 90 ust. 1

1.

Komisja decyduje o cofnięciu z płatności tymczasowych 20 % kwot, które należy zwrócić Komisji, jeżeli zasadnicze elementy planu działań naprawczych, wymienione w art. 70 ust. 3, zostały wdrożone, a poważne defekty wymienione w raporcie władzy audytowej programu, wymienione w art. 61, lit. e) i i), zostały wyjaśnione, ale wciąż pozostają poprawki do wniesienia celem zagwarantowania Komisji sprawnego funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli.

Należałoby wymienić również opinię, o której mowa w art. 61 lit. e) pkt ii).

Artykuł 96 ust. 1

1.

Komisja powiadamia Państwo Członkowskie i odpowiednie władze z odpowiednim wyprzedzeniem o wystąpieniu ryzyka zastosowania automatycznego uwolnienia zobowiązania wymienionego w art. 92. Komisja powiadamia Państwo Członkowskie i odpowiednie władze o kwocie automatycznego uwolnienia zobowiązania, wynikającej z posiadanych przez nią informacji.

Państwo Członkowskie ma dwa miesiące od daty otrzymania takiej informacji na zaakceptowanie podanej kwoty lub zgłoszenie zastrzeżeń. Następnie Komisja przeprowadzi automatyczne uwolnienie zobowiązania, nie później niż w ciągu dziewięciu miesięcy od daty określonej w art. 92.

Należy uściślić termin „z odpowiednim wyprzedzeniem”.

Artykuł 97

1.

Częściowe zamknięcie programów operacyjnych może być przeprowadzone w czasie wybranym przez Państwo Członkowskie.

Częściowe zamknięcie powinno odnosić się do zakończonych operacji, dla których beneficjenci otrzymali płatności końcowe nie później niż do dnia 31 grudnia roku n–1. Dla potrzeb niniejszego rozporządzenia operacje zostaną uznane za zakończone po rzeczywistym zakończeniu działań i otrzymaniu przez beneficjentów płatności końcowych lub przedstawieniu przez beneficjenta władzy zarządzającej równoważnego dokumentu.

2.

Kwota płatności związanych z zakończonymi operacjami zostanie określona w oświadczeniu o wydatkach.

Częściowe zamknięcie będzie przeprowadzone pod warunkiem że władza zarządzająca prześle Komisji do dnia 30 czerwca roku n, co następuje:

a)

oświadczenie o wydatkach związanych z tymi operacjami;

b)

oświadczenie potwierdzające legalność i prawidłowość transakcji zawartych w oświadczeniu o wydatkach, wydanym przez władze audytowe dla programu opisanego w art. 61.

Ważne jest, aby procedury przewidziane w kwestii częściowego zamknięcia umożliwiały uzyskanie pewności w takim samym stopniu w zakresie legalności i prawidłowości wydatków, jak te, które wynikałaby z deklaracji ostatecznego zamknięcia programu operacyjnego, w szczególności w odniesieniu do częstotliwości i zakresu kontroli.

Niniejsza opinia została przyjęta przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu dnia 18 marca 2005 r.

W imieniu Trybunału

Hubert WEBER

Prezes

(1)  Dz.U. L 248 z 16.9.2002.

(2)  Rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. (Dz.U. L 357 z 31.12.2002).

(3)  COM(2004) 492 wersja ostateczna z dnia 14 lipca 2004 r.

(4)  COM(2004) 924 wersja ostateczna z dnia 14 lipca 2004 r.

(5)  COM(2004) 580 wersja ostateczna z dnia 6 września 2004 r.

(6)  COM(2004) 101 wersja ostateczna z dnia 10 lutego 2004 r.

(7)  COM(2004) 487 wersja ostateczna z dnia 14 lipca 2004 r.

(8)  Dz.U. C 107 z 30.4.2004.

(9)  Artykuł 53 ust. 3 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich.

(10)  Patrz: opinia nr 10/98 dotycząca niektórych projektów rozporządzeń w ramach Agendy 2000 (Fundusze strukturalne, punkt 6.3), Dz.U. C 401 z 22.12.1998.

(11)  Na przykład art. 57 lit. d), f), h), art. 61 ust. 1 lit. a), art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 2.

(12)  Patrz np.: sprawozdanie specjalne nr 10/2001 dotyczące kontroli finansowej funduszy strukturalnych (Dz.U. C 314 z 8.11.2001) i nr 7/2003 dotyczące programowania działań w okresie 2000–2006 w ramach funduszy strukturalnych (Dz.U. C 174 z 23.7.2004).