1.

Europejskie Fundusze Rozwoju (EFR) zostały ustanowione na mocy międzynarodowych umów i konwencji (1) zawartych przez Państwa Członkowskie Unii Europejskiej z niektórymi państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (państwami AKP), a także na podstawie decyzji Rady o stowarzyszeniu z 20 krajami i terytoriami zamorskimi (KTZ). W maju 2003 r. do Umowy z Cotonou przystąpił Timor Wschodni, w wyniku czego liczba państw AKP zwiększyła się do 78.

2.

Za zarządzanie EFR odpowiada Komisja przy współpracy z państwami AKP, z zastrzeżeniem niektórych instrumentów finansowych, których wdrażanie było jak dotąd powierzane Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EBI). Wraz z nowym rozporządzeniem finansowym z dnia 27 marca 2003 r. w zarządzaniu dziewiątym EFR nastąpiły istotne zmiany. Całkowitą odpowiedzialność za wdrożenie instrumentu inwestycyjnego przejął EBI i chociaż Komisja nadal konsoliduje tę dziedzinę wydatków w rozliczeniach EFR, to przedmiotowe operacje nie są już uwzględnianie przez Trybunał przy wydawaniu poświadczenia wiarygodności oraz przez Parlament w ramach procedury udzielania absolutorium (2)  (3). Niezależnie od tego, Trybunał zachował ogólne kompetencje w zakresie kontroli EFR, a w przypadku operacji zarządzanych przez EBI wykonuje swoje zadania zgodnie trójstronną umową zawartą pomiędzy EBI, Komisją i Trybunałem (art. 112 ww. rozporządzenia).

3.

Okres realizacji EFR jest nadal bardzo długi (zob.  Tabela 1 ).

3.

The overall duration of EDFs is long because, in the past, unused amounts could be recommitted under the same EDF. Following the entry into force of the Cotonou Agreement, all decommitted balances will be reused under the 9th EDF, which will speed up the closure of the preceding EDFs. Nonetheless, the implementation period for projects and programmes within the EDFs is comparable to other Community development aid programmes and those of Member States or the major donors.

4.

Dziewiąty EFR wszedł w życie 1 kwietnia 2003 r., równocześnie z Umową z Cotonou, podpisaną w czerwcu 2000 r.

4.

The 9th EDF could not enter into force until it had been ratified by all the Member States and by two-thirds of the ACP States.

5.

Z zastrzeżeniem instrumentów zarządzanych wyłącznie przez EBI, środki dostępne w każdym z czterech EFR realizowanych w 2003 r. zostały skierowane przede wszystkim na:

a)

programowalną pomoc (6) przeznaczoną na projekty rozwojowe (mniej więcej połowa łącznych środków);

b)

programowalną (6) pomoc przeznaczoną na bezpośrednie wsparcie budżetowe dla państw beneficjentów (prawie jedna czwarta łącznych środków);

c)

nieprogramowalną pomoc przeznaczoną na specyficzne dziedziny współpracy, takie jak wsparcie produktów eksportowych (Stabex i Sysmin lub FLEX), interwencji finansowych w rodzaju funduszy wysokiego ryzyka (venture capital)  (7) oraz pomoc w spłacie zadłużenia (nieco ponad jedna czwarta łącznych środków).

6.

Po zakończeniu programowania uruchomienie zasobów EFR przebiega w dwóch etapach, zgodnie z procedurą, w której uczestniczy Komisja i państwa AKP będące beneficjentami. Po otrzymaniu wniosku od jednego z państw AKP Komisja, jako naczelny intendent, podejmuje decyzję finansową [wykazaną w rozliczeniach jako zobowiązania finansowe (8)], po uzyskaniu zgody Komitetu EFR (9) złożonego z przedstawicieli Państw Członkowskich. Następnie Komisja i AKP określają, w ramach umów finansowych, zasady realizacji powyższych decyzji przez intendenta krajowego (10) w danym państwie, który zawiera umowy [wykazane w rozliczeniach jako indywidualne zobowiązania prawne (11)] oraz zatwierdza płatności, które zostaną zbadane i zrealizowane przez Komisję, zgodnie z procedurą realizacji EFR i poprzez kanały finansowe stworzone do tego celu.

7.

Bezpośrednie wsparcie budżetowe, mające coraz większy udział w finansowaniu z EFR — 800 mln euro w zobowiązaniach na rok 2003 (24 % całości) — nie podlega powyższemu systemowi wspólnego zarządzania. Komisja pozostaje tutaj jedynym intendentem, podobnie jak w przypadku pomocy zewnętrznej finansowanej z budżetu ogólnego Unii, „umowy finansowe w dziedzinie (…) wsparcia budżetowego, które stanowią zobowiązania prawne, mogą powodować powstanie płatności bez zawierania innych zobowiązań prawnych.” (12). Po sprawdzeniu, że spełnione zostały warunki Umowy z Cotonou i porozumienia finansowego, Komisja dokonuje, wyłącznie na postawie własnego podpisu, transferu pierwszych funduszy do państw beneficjentów, gdzie stają się one częścią zasobów należących do państw AKP i podlegają włączeniu do ich budżetów. Z prawnego i księgowego punktu widzenia, środki są wykorzystywane i kontrolowane zgodnie z przepisami i procedurami obowiązującymi w państwach beneficjentach. Komisja oraz inni najważniejsi darczyńcy międzynarodowi oceniają zarówno udoskonalenia w zarządzaniu finansami publicznymi wprowadzone w tych państwach, jak również rezultaty w zakresie ograniczania ubóstwa. Przed przekazaniem kolejnych transzy środków, Komisja bada, czy wprowadzone zostały udoskonalenia przewidziane jako warunki pomocy w porozumieniu finansowym.

8.

W 2003 r. miała miejsce poważna reorganizacja służb Komisji odpowiedzialnych za realizację EFR. W związku z reformą pomocy zewnętrznej (13), a także w celu przyspieszenia i poprawy jakości zarządzania taką pomocą, Komisja delegowała znaczną część swoich funkcji i zasobów na szczebel swoich przedstawicielstw w państwach AKP (na koniec 2003 r. w 16 przedstawicielstwach decentralizacja została zakończona, w 11 znajdowała się na etapie zaawansowanym, natomiast w pozostałych 17 planowano zakończenie jej do końca lipca 2004 r.).

9.

Sprawozdanie z zarządzania finansowego za rok obrachunkowy 2003, dotyczące szóstego, siódmego, ósmego i dziewiątego EFR, przekazane Trybunałowi przez Komisję 22 czerwca 2004 r. (czyli już po upływie terminu, który zgodnie z art. 102 i 135 rozporządzenia finansowego przypada 31 maja) zostało przedstawione w nowej formie. Zawiera szerszy zakres informacji, które dodatkowo są bardziej zrozumiałe i szczegółowe. Szczególnie cenne wydają się porównania pomiędzy wyznaczonymi celami a faktycznymi osiągnięciami oraz działaniami podjętymi na podstawie zaleceń organu odpowiedzialnego za udzielenie absolutorium i Trybunału Obrachunkowego. Sprawozdanie przedstawia najważniejsze cechy zarządzania EFR w trakcie roku obrachunkowego 2003 i wskazuje, że w porównaniu z poprzednimi latami, nastąpił wzrost wartości zobowiązań finansowych, zobowiązań prawnych i płatności we wszystkich dziedzinach zarządzanych przez Komisję i EBI (zob.  Tabele 2 i 3 ).

10.

Tym niemniej, odnośnie do szeregu istotnych dziedzin sprawozdanie powinno zawierać bardziej przejrzyste i precyzyjne informacje, a jego wartość informacyjna byłaby większa, gdyby określone fakty zostały w sposób bardziej przejrzysty przedstawione w odpowiadającym im kontekście:

10.

As in the past, the Commission will take account of the comments of the Court when drawing up its forthcoming reports on financial management;

a)

w przypadku wysokiego poziomu zobowiązań finansowych — należało wskazać, że ponieważ Umowa z Cotonou została podpisana w czerwcu 2000 r., programowanie na potrzeby dziewiątego EFR mogło rozpocząć się dużo wcześniej, zanim Umowa weszła w życie (kwiecień 2003 r.). Przy tak długim okresie na przygotowania właściwie nieuniknione było osiągnięcie wysokiego poziomu zobowiązań finansowych i prawnych;

(a)

The Commission has taken transitional measures to remedy the delay in ratifying the Cotonou Agreements. It is true, however, that EDFs are implemented cyclically, as the amounts committed are always higher at the start of an EDF. Fully integrating cooperation with the ACP countries into the general EU budget would solve the problem.

b)

w przypadku wysokiej wartości zobowiązań prawnych — spowodowana została ona po części wykorzystaniem instrumentów szybkiego wydatkowania (takich jak inicjatywa na rzecz poważnie zadłużonych państw (Heavily Indebted Poor Countries Initiative-HIPC) czy bezpośrednie wsparcie budżetowe) — co nie zostało wyraźnie zaznaczone w tabeli wyjaśniającej na stronie 3 sprawozdania.

(b)

The increased recourse to sectoral support and budgetary aid, where the conditions are met, has been part of the agreed EC development policy since 2000 (see paragraph 25 of the Statement by the Council and the Commission on EC Development Policy, December 2000, COM(2000) 0212). Moreover, other sectors showed greater increases over the forecasts (for instance, commitments for social and human development were above target).

11.

Obecna forma przedstawiania informacji uniemożliwia porównywanie kwot przekazanych na projekty, wsparcie budżetowe i nieprogramowalną pomoc (20) w ramach dziewiątego EFR z odpowiadającymi im kwotami w ramach wcześniejszych EFR.

11.

The 9th EDF no longer includes the instrument concept that was present in earlier EDFs or certain presentations. Nevertheless, as regards the 9th EDF, the revenue and expenditure accounts give the information concerned separately. The report on financial management gives details of the budget support.

12.

W momencie, w którym rozpoczynają się już przygotowania do dziesiątego EFR, nadal nie wydano decyzji finansowych odnośnie do 75 % środków na dziewiąty EFR i mamy obecnie do czynienia z sytuacją, w której równocześnie w mocy pozostają cztery odrębne EFR — każdy rządzący się innymi zasadami. Powyższe fakty w połączeniu z przejściowymi problemami wskazanymi już przez Trybunał (zob. pkt 57) powinny zostać uwzględnione w trakcie debaty na temat możliwości włączenia EFR do budżetu ogólnego.

12.

The Commission fully agrees with the Court on this point and has set out the advantages of including EDFs in the budget in its communication (COM(2003) 590 of 8 October 2003) (see also the Commission's reply to paragraph 57).

13.

Fakt, że wartość faktycznie zaciągniętych zobowiązań przekroczyła o 49 % cel wyznaczony na 2003 r. (2,5 mld euro), można przypisać temu, że szacunki zostały przeprowadzone zbyt ostrożnie, bez dostatecznego uwzględniania szeregu czynników (zob. pkt 10). W dodatku sprawozdanie z zarządzania finansowego w dalszym ciągu zawiera zbyt mało informacji na temat wyznaczania wymiernych celów.

13.

The uncertainty surrounding the ratification of the Cotonou Agreements and the entry into force of the 9th EDF justified a certain amount of caution in forecasting commitments. The objective was already some 20 % higher than actual commitments in 2002.

14.

Trzy Państwa Członkowskie (Francja, Portugalia i Szwecja) nie wniosły pełnej składki do końca czwartego kwartału 2003 r. (do zapłacenia pozostało 96 mln euro). Ze względu na deficyt zasobów i decyzję o przekazaniu 170 mln euro na Światowy Fundusz Zdrowia Komisja zmuszona została do wstrzymania płatności na kwotę około 270 mln euro do końca stycznia 2004 r. Korzystne byłoby dostarczenie więcej informacji na temat przyczyn tych nieprawidłowości oraz podjęcie starań na rzecz ich usunięcia na początku 2004 r.

14.

The estimates of expenditure for the following year have to be made in September. The Cotonou Agreements introduced innovations as regards calls for funds from Member States. The estimate of expenditure for the following year, which is made in September, is approved by the Council ACP Group. Although the machinery for increasing contributions exists, it is often difficult to implement as it alters Member States' estimates of expenditure. The payment by Member States of their contributions to the EDFs, within the time limits, is a legal requirement.

15.

Prezentując swoje cele i priorytety na rok obrachunkowy 2003, Komisja wyjaśniła, jakie działania (ustanowienie procedury wspierania jakości i wytyczne dotyczące wykonania) podjęła, aby poprawić jakość projektów i programów. Na szczególną uwagę zasługiwało szczegółowe przedstawienie działań podjętych na rzecz zwiększenia wsparcia budżetowego (w 2003 r. w ramach tej pozycji zaciągnięto zobowiązania na kwotę 807,6 mln), przy czym odbywało się to pod pewnymi warunkami (niektóre państwa nie skorzystały z tego rodzaju pomocy, w przypadku innych wystąpiły opóźnienia ze względu na problemy ujawnione przez Komisję). Komisja szczegółowo przedstawiła instrumenty, jakie opracowano w latach 2002/2003 na cele oceny i monitorowania zarządzania finansami publicznymi w państwach otrzymujących przedmiotową pomoc (kompleksowy przegląd służący opracowaniu wstępnej analizy, roczne przeglądy w celu oceny postępów, roczne sprawozdania przedstawicielstw w formie tabeli wyników monitoringu oraz określenie wskaźników wydajności, według których należy monitorować wyniki w zakresie zarządzania sektorami służby zdrowia, edukacji i finansów publicznych).

15.

The Commission confirms that the award of budget support is indeed subject to certain conditions and depends in particular on the commitment of the beneficiary State to improving the management of its public finances. The Commission's principal objective in monitoring public finances is to make best use of the tools developed in 2002 to 2003 (follow-up reports and monitoring charts).

16.

Trybunał odnotował fakt podjęcia znacznych wysiłków na rzecz zmniejszenia wartości nieuzasadnionych zaległych zobowiązań (ZZ), w szczególności poprzez ich przegląd w trakcie seminariów organizowanych w poszczególnych regionach. Komisja przedstawiła także ogólne założenia reformy mającej na celu przekazanie zasobów administracyjnych na przedstawicielstwa w państwach AKP. W tym kontekście rok 2003 był rokiem przełomowym, w którym równolegle funkcjonowały dwa systemy zarządzania, przy czym oczekiwane rezultaty decentralizacji nie uwidoczniły się od razu w wykonywaniu budżetu.

16.

The first results of decentralisation, e.g. faster implementation, are already evident in the Delegations where decentralisation has been applied. Owing to the dual management system (decentralised and not decentralised) in 2003, it is true that it is difficult to see whether decentralisation has had a definite impact on the overall implementation of EDFs at this stage.

17.

W momencie gdy ogólny budżet Unii podlega podziałowi na dziedziny odpowiadające poszczególnym rodzajom działalności, co ma umożliwić ocenę kosztów administracyjnych związanych z realizacją każdego celu operacyjnego Unii, Trybunał odnotowuje, że Komisja nie poświęciła temu zagadnieniu części swojego sprawozdania z zarządzania finansowego. Trybunał zaleca, by przyszłe sprawozdania zawierały przegląd kosztów zarządzania EFR, które obciążają budżet ogólny Unii, jeżeli to możliwe z podziałem na główne pozycje działalności, uwzględniając, że dane te powinny być dostępne w takim zakresie, w jakim dają się wyodrębnić z bardzo wszechstronnych informacji zawartych w tytule 2–1 budżetu ogólnego.

17.

The Commission will study the Court's suggestion. The incorporation of EDFs in the budget will enable such steps to be taken in future.

18.

Trybunał odnotowuje, że:

18.

a)

nowa forma sprawozdania z zarządzania finansowego stanowi krok w kierunku poprawy jakości informacji dotyczących corocznego zarządzania. Tym niemniej sprawozdanie wymaga udoskonaleń pod względem przejrzystości i precyzji;

(a)

The Commission will take account of the remarks of the Court in its forthcoming reports on financial management.

b)

zwiększenie wartości zobowiązań ERF w 2003 należy interpretować we właściwym kontekście, co oznacza uwzględnienie długiego okresu programowania ze względu na czas pozostały do wejścia w życie dziewiątego ERF, jak również zwiększenia kwoty środków przyznanych na wsparcie budżetowe i wartość dostępnych funduszy;

(b)

The Commission stresses the importance for ACP countries of the increase of some 75 % in commitments. The Commission's management reflects the priorities that were identified in cooperation with the beneficiary countries and peoples and the Member States and defined in the Cotonou Agreement. The Commission has made every effort to speed up implementation of the 9th EDF.

c)

w wykonaniu płatności przeszkodził niedobór zasobów finansowych (270 mln euro);

(c)

A one-month period at the end of the year was identified for certain payments following a temporary cashflow problem.

d)

w celu dopełnienia swojego sprawozdania Komisja powinna określić i przedstawić uwagi odnośnie kosztów zarządzania EFR.

(d)

The Commission will study the Court's suggestion with a view to identifying this information within Title 21 of the general budget.

19.

Trybunał podkreśla wagę, jaką przywiązuje do jakości zarządzania finansami publicznymi. Wszystkie inicjatywy na rzecz wsparcia budżetowego dla państw AKP opierają się na założeniu, że rezygnacji z systemu podzielonego zarządzania EFR na rzecz krajowych procedur państw AKP będzie towarzyszył wnikliwy monitoring mający zapewnić przestrzeganie wszystkich nałożonych warunków. Uwzględniając, że Unia jest przygotowana do podjęcia wysokiego (ale starannie oszacowanego) ryzyka w tej dziedzinie, tym większe znaczenie mają szczegółowe informacje na temat dalszego wykorzystania przekazanych środków pomocowych.

19.

The Commission agrees with the Court on the paramount importance of public finance management, especially in the context of budget support. It will continue to supply the Court and the EU budgetary authority with detailed information on the follow-up of its aid measures.

20.

Tymczasowe rozliczenia zostały przekazane z opóźnieniem, 22 czerwca 2004 r. (25), i na ten dzień były niekompletne (26). Końcowe rozliczenia finansowe muszą być przekazane do 15 października 2004 r. (27). Rozliczenia te, którym towarzyszyło sprawozdanie z zarządzania finansowego (28), miały być po raz pierwszy opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Uwagi zawarte w pkt II poświadczenia wiarygodności opierają się na poniższych ustaleniach.

21.

Kwota 27,5 mln euro z tytułu wydanych w 2003 r. poleceń windykacji, które nie zostały zrealizowane do końca tego roku, nie stanowi całkowitej kwoty należności.

21.

a)

Nie wszystkie roszczenia wynikające z projektów (zaliczki do zwrotu, niekwalifikowane wydatki etc.) zostały zarejestrowane przez centralne służby Komisji lub przedstawicielstwa, które często wykazywały jako zwykłe dochody (płatności negatywne) kwoty, które w rzeczywistości stanowiły sumy zapłacone przez zobowiązane strony trzecie. W dodatku, ponieważ brakuje procedur monitorowania wierzytelności pozarachunkowych, Komisja nie może obliczyć kwoty faktycznego zadłużenia w związku z projektami na koniec 2003 r. (29).

(a)

Advances to be recovered are monitored, and this matter is the subject of a chapter in the management report. Careful analysis and monitoring of advances in 2003 enabled EUR 56.2 million to be recovered.

b)

Komisja nie wskazała, jaką łączną wartość wśród zarejestrowanych 400 mln euro zaliczek nieuregulowanych od ponad 18 miesięcy mają kwoty nienależne, które powinny zostać odzyskane lub rozliczone. Tym samym Trybunał nie może ustalić, jaka część zaliczek powinna zostać odzyskana i zaliczona do wierzytelności.

(b)

The Commission would underline the efforts made in 2003. A considerable amount of work was directed towards identifying recoveries of advances and there is very close monitoring of the action to be taken as regards the recoveries.

22.

Środki przekazane w 2003 r. EBI (209 mln euro) oraz innym międzynarodowym instytucjom w latach poprzednich, które nie zostały w pełni wykorzystane przez te instytucje, nie zostały wykazane po stronie aktywów w bilansie.

22.

The Commission considers that these movements reflect payments to external agents acting on behalf of the Commission. As such, the Commission considers them to be genuine payments and not mere internal treasury movements between accounts controlled by the EDF Accounting Officer. The Commission would also point out that details of the amounts outstanding on these transactions at 31 December 2003 are shown in Table 4.2.3 in the Financial Implementation Report.

23.

Postępując zgodnie z jednym z wcześniejszych zaleceń Trybunału, Komisja dokonała w 2003 r. inwentaryzacji funduszy Stabex przekazanych na lokalne rachunki państw beneficjentów. Wydatki zrealizowane na miejscu z tych rachunków w dalszym ciągu podlegają zatwierdzeniu przez przedstawicielstwa (zob. pkt 63–68). Na koniec 2003 r. informacje, które Komisja uzyskała z zainteresowanych państw AKP, nadal wymagały uzupełnienia. Zdaniem Trybunału, nawet jeżeli wyniki były niekompletne, Komisja powinna była zamieścić rezultaty inwentaryzacji w swoim sprawozdaniu z zarządzania finansowego oraz przedstawić odpowiednie szczegóły w załącznikach do sprawozdań z wykonania finansowego.

23.

The Commission has collected data for 80 % of the countries concerned, covering 97 % of the total amount of Stabex funds in the 7th and 8th EDFs.

24.

Uwagi zawarte w pkt III poświadczenia wiarygodności opierają się na analizie systemów nadzoru i kontroli EFR, badaniu próby transakcji leżących u podstaw rozliczeń oraz analizie rocznego sprawozdania z działalności i oświadczenia Dyrektora Generalnego Biura Współpracy EuropeAid. Najważniejsze wnioski przedstawiono poniżej.

25.

W trakcie 2003 r. Biuro Współpracy EuropeAid (EuropeAid), odpowiedzialne za realizację EFR, kontynuowało wdrażanie różnych standardów kontroli wewnętrznej przyjętych przez Komisję 2001 r. Standardy podlegają równoczesnemu wdrożeniu przez centralę i przedstawicielstwa, równolegle z postępami procesu decentralizacji, który zakończy się dopiero pod koniec 2004 r. Opierając się w głównej mierze na wynikach analizy standardów kontroli wewnętrznej przeprowadzonej w różnych służbach Komisji, Trybunał może przedstawić poniższe wnioski odnośnie do poziomu służb centralnych.

26.

Obowiązkiem każdej dyrekcji generalnej było wprowadzenie odpowiednich instrumentów nadzoru, a w szczególności, w odpowiednich przypadkach przeglądu ex-post próby transakcji. W 2003 r. w EuropeAid powołano jednostkę odpowiedzialną za kontrole ex-post zarządzania finansowego, której głównym zadaniem jest wykrywanie notorycznych błędów w zarządzaniu finansowym i systemach kontroli wewnętrznej oraz proponowanie działań służących usunięciu ujawnionych niedociągnięć. Zgodnie z powierzonymi zadaniami przeprowadzono przegląd 1 800 transakcji obciążonych ryzykiem, obejmujących polecenia windykacji, zaległe należności do odzyskania, nierozliczone zaliczki, gwarancje i poręczenia. Wśród istotnych wniosków jednostki, która przeprowadziła przegląd ex-post znalazły się uwagi na temat kontroli zaległych zaliczek i wierzytelności. W związku z projektami EFR zarejestrowano ponad 400 mln euro zaliczek nieuregulowanych przez ponad 18 miesięcy. Ponadto szereg właściwych służb wezwano do uregulowania kwestii 27,5 mln euro, stanowiącej kwotę, która wciąż powinna zostać odzyskana.

26.

Advance payments are a normal and regular means of ensuring the effective implementation of many aid projects and are monitored.

27.

Instrumenty nadzoru uzupełnia jednostka kontroli ex-post, przewidziana jako przejściowy środek ostrożnościowy, który sam w sobie nie stanowi jednego z wymogów określonych w standardach kontroli wewnętrznej. Jednostka rozpoczęła prace w czerwcu 2003 r. w dyrekcji odpowiedzialnej za zatwierdzanie operacji ERF i zbadała 540 z łącznej liczby 5 261 transakcji (zarówno zobowiązań, jak i płatności). Kontrola ex-ante nie doprowadziła do ujawnienia żadnych poważnych błędów.

28.

Oprócz powołania dwóch wymienionych jednostek, zrealizowano także inne działania w ramach nadzoru transakcji, takie jak opracowanie listy kontrolnej odnośnie do zobowiązań i płatności, wspólne posiedzenia jednostek oraz wizytacje kontrolne w przedstawicielstwach. Można ogólnie stwierdzić, że obecnie nadzór prowadzony jest w szerszym zakresie niż uprzednio, jednak w dalszym ciągu wymaga harmonizacji. By uczynić go bardziej sprawnym, niezbędna jest koordynacja, która pozwoli ustalić, jakie kwestie związane z legalnością i prawidłowością transakcji leżących u podstaw rozliczeń obejmują poszczególne rodzaje badań.

28.

EuropeAid continues to work towards strengthening and rationalising the measures already put in place. To that end, harmonisation (financial guide, centralised ex-post checks, checklists, etc.) was carried out in 2004.

29.

Zgodnie ze standardami kontroli wewnętrznej EuropeAid utworzyła także jednostkę kontroli wewnętrznej. W wyniku tego, w 2003 r., w zakresie dotyczącym EFR przeprowadzono ocenę obciążenia zadaniami przedstawicielstw (jedna wizyta kontrolna na Mali) i centrali w kontekście realizowanej decentralizacji, a także postępów we wdrażaniu standardów kontroli wewnętrznej odnotowanych w dyrekcji zatwierdzającej operacje. Ponadto zrealizowano także pewne niezbędne działania, które umożliwiły ustalenie największych obszarów ryzyka i niedociągnięć w systemach nadzoru i kontroli w EuropAid. Część z nich została już wymieniona przez Trybunał w Sprawozdaniu Rocznym za rok 2002, co dotyczy w szczególności ryzyk i niedociągnięć związanych z kontrolowaniem, czy usługi, roboty i dostawy, których koszty pokrywane są z EFR, zostały faktycznie zrealizowane.

29.

The Commission is aware that the management of EDF credits involves some risks. Setting up improved control and monitoring systems as well as regular audits helps to minimise those risks.

30.

W odniesieniu do informacji ad hoc dotyczących zarządzania, w roku 2003. zostały wprowadzone sprawozdania dotyczące zarządzania pomocą zewnętrzną, (EAMR) opracowane pod koniec 2002 r. (30). Stanowią one instrument okresowej informacji, dzięki któremu przedstawicielstwa mogą przekazywać centrali najważniejsze informacje dotyczące kwestii realizacji, płatności i kontroli zewnętrznych związanych z największymi projektami. Na ten cel przedstawicielstwa otrzymały i wykorzystują standardowy model sprawozdania. Jednakże w marcu 2004 r. Komisja nadal nie otrzymała kompletu EAMR, chociaż termin ich przesłania minął 31 stycznia 2004 r. Sprawozdania te nie tylko dostarczają centralnym służbom informacji ad hoc o zarządzaniu, ale stanowią także jedną z podstaw przygotowania rocznego sprawozdania z działalności i oświadczenia dyrektora generalnego.

30.

External Assistance Management Reports are one of the information tools used in the management of external aid that devolved delegations send to the EuropeAid Directors responsible (authorising officers by subdelegation) and to the Directorates-General for External Relations and for Development. They constitute one of the information sources used by the Directors to draw up their activity reports for the Director-General. The EAMRs are not, however, used to prepare the annual report and declaration of the Director-General. The instructions given to the delegations state very clearly that producing an EAMR does not relieve a head of delegation from the responsibility for informing the Director concerned in good time of any problems or specific matters for which the Director is responsible as the authorising officer for the appropriations managed by the Delegation.

31.

W odniesieniu do zgłaszania nieprawidłowości, będącego jednym ze standardów kontroli wewnętrznej, w 2003 r. przekazano OLAF informacje o trzech przypadkach domniemanych nadużyć finansowych w związku z EFR (Sierra Leone, Papua-Nowa Gwinea i Republika Dominikany). Przedstawicielstwa, jako bliższe beneficjentom, są w porównaniu ze służbami centralnymi bardziej narażone na przypadki nieprawidłowości (i zarazem lepiej o nich poinformowane). Dlatego Komisja musi kontynuować działania na rzecz zapewnienia, że kwestie te będą monitorowane przez personel.

31.

In accordance with the internal control standards, delegations are informed of the procedure to be followed when detecting irregularities or suspected fraud, including the contacts to be made with OLAF. All new members of staff, and those about to be seconded to a delegation, attend compulsory courses to make them aware of the fight against irregularities. This course is also open to all other officials.

32.

Oprócz zakresu realizacji standardów kontroli wewnętrznej Trybunał zbadał także kwestię realizacji planów działania na rzecz wzmocnienia systemów nadzoru i kontroli. Plany działania zostały wprowadzone w odpowiedzi na sprawozdanie roczne dyrektora generalnego EuropeAid lub potrzeby, jakie ustalono w 2003 r.

33.

W odniesieniu do kontroli zewnętrznych, jednostki centralne zapewniają wsparcie ad hoc przedstawicielstwom i dyrekcjom operacyjnym. Opracowały one standardowy zakres zadań mający służyć harmonizacji kontroli projektów, które w ogromnej większości prowadzone są przez firmy zewnętrzne. Stąd w planie kontroli przyjętym przez centralę na rok 2003 przewidziano około 30 kontroli dotyczących EFR (powierzono je audytorom zewnętrznym), co stanowi relatywnie dużą liczbę w porównaniu z latami poprzednimi. Pod koniec 2003 r. wprowadzono nowe narzędzie IT (CRIS Audit), które jednak nadal funkcjonowało tylko w części sprawnie; umożliwia ono Komisji monitorowanie planowania i realizacji kontroli zewnętrznych. Ponieważ jednak narzędzie nie jest połączone z finansowym systemem informatycznym, nie można za jego pomocą oceniać zakresu kontroli. W przyszłości CRIS Audit zostanie rozciągnięty na wszystkie czynności kontrolne przedstawicielstw.

33.

Apart from the headquarters audit plan, altogether the plans of the delegations for 2003 covered 192 audits at 1 July 2004.

34.

Pomimo powyższych zasobów nadal trudno jest ustalić poziom dodatkowych gwarancji, jaki kontrole zewnętrzne zapewniają odnośnie do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw EFR. Natomiast faktem jest, że działania podejmowane na podstawie ustaleń kontrolnych nie są zbyt efektywne, ze względu na to, że są w bardzo różny sposób wykorzystywane przez różne zainteresowane strony. Po postępach odnotowanych na polu ujednolicenia zadań kontrolnych, obecnie należy zapewnić, że ustalenia kontrolne przełożą się na bardziej odpowiednie działania.

34.

The level of programming and follow-up of audits corresponds to that of the management of the project that is to be audited, which gives a better yield in terms of exploitation of results.

35.

Środek 2, wymieniony w syntezie rocznych sprawozdań z działalności i oświadczeń dyrektorów generalnych za rok 2001, przewidywał analizę ryzyk związanych z pomocą zewnętrzną. Komisja sporządziła dokument roboczy zawierający opis tych ryzyk w 2003 r. (31). Analiza i środki zalecane w dokumencie uwzględniają różne formy realizacji pomocy zewnętrznej, tj. scentralizowaną, zdecentralizowaną i połączoną. To prawidłowe podejście do analizy ryzyka i zarządzania należy przyjąć wobec każdego instrumentu pomocy i rodzaju projektu, co pomoże we wzmocnieniu systemów nadzoru i kontroli.

35.

The Commission will take account of the Court's comments.

36.

W 2003 r. jednostka odpowiedzialna za kontrole ex-post zarządzania finansowego wprowadziła w życie specjalny plan działania w celu zmniejszenia kwoty zaległych wierzytelności o wartości 27,5 mln euro, które powstały w związku projektami i są należne EFR od stron trzecich. Plan pozwolił na podzielenie odpowiedzialności za wszczynanie procedury windykacji w tej dziedzinie na intendenta i księgowego EFR. Wskazuje to na brak koordynacji pomiędzy intendentem i księgowym EFR, jak również na trudności, które Komisja napotyka przy stosowaniu przepisów regulujących kwestie długów i windykacji. W dodatku nie przyjęto żadnej procedury operacyjnej dla rozliczania nowych poleceń windykacji, które zostaną wydane w związku z projektami w roku obrachunkowym 2003 i w kolejnych latach.

36.

In 2003, following the adoption of the specific plan, the services of the authorising officer and the EDF accountant set up a system for following up recovery orders which enabled considerable progress to be made despite the particular difficulties affecting recovery under the EDF, due in particular to the legal requirements and to the functioning of the OLAS computer system. With better coordination and cooperation between the two services, progress was also made with creating new operating procedures for OLAS to facilitate the follow-up and settlement of recovery orders.

37.

Systemy nadzoru i kontroli EFR opierają się na partnerstwie pomiędzy państwami AKP a Komisją Europejską. W przypadku umów i płatności w roli głównych partnerów występują krajowi intendenci (minister finansów lub minister spraw zagranicznych) oraz szef przedstawicielstwa Komisji, którzy opierają się na badaniach przeprowadzonych przez inne strony, w tym ministerstw „technicznych” państw AKP, jednostki zarządzania programami, misje kontrolne na miejscu finansowane w ramach projektów oraz asystentów technicznych i ekspertów zewnętrznych, takich jak doradcy techniczni i audytorzy.

38.

Trybunał przeprowadził kontrole na miejscu w sześciu państwach AKP (Kenia, Mali, Mauretania, Senegal, Papua-Nowa Gwinea i Wyspy Salomona) w celu zbadania systemów nadzoru i kontroli EFR. W przypadku Stabex, Trybunał zbadał także na miejscu próbę końcowych płatności z lokalnego rachunku, na który przekazano środki dla beneficjentów programów Stabex.

39.

Systemy nadzoru i kontroli umów i płatności w wizytowanych państwach AKP były na ogół dobrze zaprojektowane. Odnotowano tylko nieliczne przykłady braku przestrzegania obowiązujących przepisów.

40.

W odniesieniu do funkcjonowania systemów nadzoru i kontroli płatności — krajowi intendenci odpowiedzialni zgodnie z Umową z Cotonou za zatwierdzania i rozliczanie wydatków z EFR nie zawsze sprawdzali, czy oni sami lub osoby trzecie prawidłowo zastosowali najważniejsze mechanizmy kontrolne odnośnie do faktur. W rezultacie niektórych podstawowych mechanizmów nie zastosowano, np. nie sprowadzono, czy dostarczone dostawy lub usługi były zgodne z właściwymi umowami oraz czy przestrzegano postanowień finansowych w umowach (tj. postanowień dotyczących korekty cen, właściwości gwarancji, stosowania właściwych kursów wymiany, płatności części umówionej kwoty w euro zamiast walucie lokalnej etc.). Dlatego wzywa się dyrektorów przedstawicielstw Komisji, którzy odpowiadają za akceptację zatwierdzonych płatności, by poprawili niedociągnięcia w pracy krajowych intendentów. Tymczasem w niektórych przypadkach nie sprawdzili oni wiarygodności najważniejszych mechanizmów kontrolnych, m.in. w zakresie wykorzystywania przez beneficjentów funduszy Stabex.

40.

In most ACP countries, the EDF finances the implementation of support programmes for national authorising officers in order significantly to increase their monitoring control capacity.

41.

Odnotowano postęp polegający na tym, że obecnie przedstawicielstwa, na które przeniesiono kompetencje korzystają z list kontrolnych przy zatwierdzaniu płatności. Jednak zdarzało się, że na liście w sposób nieuzasadniony odnotowano niektóre przypadki jako skontrolowane i prawidłowe (pomimo, że np. kontrahent nie posiadał ważnej gwarancji bankowej).

41.

The use of checklists was set up and formalised in 2002. The Commission is working on controlling the quality of use of the checklists, whilst inspection visits and training for officials have been organised.

42.

Działania podejmowane na podstawie wniosków i zaleceń kontroli zewnętrznych projektów są zróżnicowane i na ograniczonym poziomie ze względu na ustawiczne opóźnienia w przedstawianiu sprawozdań z kontroli oraz zadania (często o charakterze administracyjnym) wyznaczane im przez przedstawicielstwa: sprawozdania z kontroli są zbyt często wykorzystywane wyłącznie jako uzupełniająca dokumentacja na potrzeby zamknięcia projektu lub dalszych płatności na rachunek zaliczkowy, natomiast nie prowadzą do niezbędnych poprawek.

42.

The Commission would point out that:

(1)

A large number of financial audits relating to programme estimates are in fact carried out at the end of an action as they are a prerequisite for the final payment.

(2)

The financial audits of grant contracts are ordered by the beneficiary of the contract in accordance with the detailed rules set out in the contracts (see also reply to point 34).

43.

W przypadku Stabex, Komisja doprowadziła do sytuacji, w której nie jest w stanie zweryfikować, jakie było faktyczne wykorzystanie funduszy, ponieważ, wbrew wymogom ustanowionym w art. 212 zmienionej Konwencji z Lomé, tolerowała brak rozliczania się krajowych intendentów z ich wykorzystania. Podobnie, wizyty kontrolne Trybunału potwierdziły, że lokalne rachunki bankowe, na które przekazywano fundusze Stabex, były wykorzystywane bez wcześniejszego zatwierdzenia dyrektora przedstawicielstwa (Kenia i Mauretania) albo też dyrektor przedstawicielstwa zatwierdzał transfery funduszy, pomimo, że nie został wyszczególniony na (nieaktualnej) liście upoważnionych podmiotów używanej przez bank (Senegal).

43.

Article 212 provides for a report by the national authorising officer on the use of funds by beneficiary countries. The flow of data received by the Commission was not uniform. For that reason, and on the basis of the Court's recommendations, a comprehensive inventory was launched in 2003 in order to carry out a complete survey of these funds.

44.

Systemy nadzoru i kontroli EFR obejmują szeroki zakres mechanizmów i celów. Proces odnawiania tych systemów i mechanizmów kontrolnych rozpoczął się w roku obrachunkowym 2003 i należy poczekać do ich ostatecznej konsolidacji z oceną, na ile faktycznie przyczyniają się do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Tym niemniej, już na obecnym etapie można stwierdzić, że wymagana jest większa koordynacja, by zapobiec dublowaniu mechanizmów kontrolnych oraz wyłączeniu istotnych dziedzin ryzyka, zwłaszcza tych, które przybierają formę nieprawidłowości odnotowanych przez Trybunał. Oznacza to, że konieczne jest pełne zastosowanie mechanizmów kontrolnych i wniosków różnych służb kontrolnych Komisji na szczeblu przedstawicielstw. Przepływ funduszy Stabex musi także podlegać kontroli wewnętrznej na właściwym poziomie.

44.

Following these inventories, the Commission is drafting more specific and more detailed guidelines for the utilisation of the Stabex funds in order to ensure better monitoring of the use by beneficiary countries of the funds still available.

45.

Na podstawie dokumentacji dostępnej w centrali Komisji w Brukseli oraz, w odpowiednich przypadkach, w przedstawicielstwach w państwach AKP, Trybunał skontrolował próbę 49 płatności. Poza tym, 37 innych płatności, wraz z odpowiadającymi im zobowiązaniami ogólnymi i indywidualnymi, zostało zbadanych na miejscu w sześciu wybranych państwach AKP w celu ustalenia, jak funkcjonowały systemy nadzoru i kontroli, zwłaszcza w odniesieniu do robót, dostaw lub usług, których dotyczyła dokumentacja.

46.

W przypadku bezpośredniego wsparcia budżetowego (zob. pkt 19) ramy prawne EFR pozostawiają spore pole do różnych interpretacji i wyjątków. W dodatku, badania dotyczące legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń ograniczają się do ustalenia, czy właściwe warunki zostały należycie ocenione. Wstępne oceny, realizowane przy zaciąganiu zobowiązań finansowych, nie zostały dostatecznie sformalizowane odnośnie do kryteriów wyszczególnionych w art. 61 ust.2 Umowy z Cotonou, chociaż taka formalizacja jest niezbędna, zwłaszcza odnośnie do kryteriów dotyczących przejrzystości, wiarygodności i efektywności zarządzania finansami publicznymi. W przeciwnym przypadku nie będzie można następnie ocenić, czy zarządzanie uległo poprawie, co stanowi wstępny warunek udzielenia dalszej pomocy. Kryteria przekazania dalszych funduszy opierają się w przeważającej części na wskaźnikach makroekonomicznych, które dostarczają jedynie częściowej wiedzy na temat zarządzania finansami publicznymi.

46.

As regards the adoption of financial commitments, the Commission proposals for financing submitted to the Member States systematically include an assessment of the macroeconomic situation and public finances which, based on the most recent data, analyses the themes and the issue concerned by the criteria in Article 61, paragraph 2. It is designed in principle to provide the information listed in paragraph 3.4 of the Guide for budget support issued in March 2002.

—

for fixed tranches, a macroeconomic balance must prevail, verified by the existence of a programme with the Bretton Woods Institutions;

—

for performance or variable tranches, the indicators are different: indicators linked to results (reflecting the implementation of poverty reduction strategies), general budget performance indicators (implementation rates, payment periods, etc.); process indicators linked to sectoral reforms or the management of public finances.

47.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 Załącznika IV do Umowy z Cotonou porozumienie finansowe pomiędzy Komisją a państwem lub państwami AKP musi zostać sporządzone w terminie 60 dni od wydania decyzji przez wspólnotowy organ decyzyjny. W opinii Trybunału jedynym dowodem na to, że porozumienie finansowe zostało sporządzone, jest fakt podpisania go przez obie strony. 82 % z próby ponad stu nowych zobowiązań w 2003 r., tj. prawie wszystkich zobowiązań finansowych zarejestrowanych w tym roku obrachunkowym, było przedmiotem porozumienia finansowego, podpisanego w terminie 60 od wydania decyzji. W przypadku pozostałych 18 % zobowiązań umowy obejmujące 3 % (32) z nich zostały podpisane po upływie ponad 120 dni od początkowej decyzji. Oznacza to postęp w porównaniu z poprzednimi latami, tym niemniej Komisja musi wskazać, w jaki sposób zamierza zapewnić, że przyszłe porozumienia będą podpisywane przed upływem 60-dniowego terminu.

47.

Drawing up a financing agreement in 60 days does not mean that the agreement has been signed. However, the Commission acknowledges that by virtue of this rule diligence is required in implementing a financing decision. This in fact occurs in a large majority of cases, as the percentages quoted by the Court indicate.

48.

W indywidualnych zobowiązaniach prawnych ujawniono tylko odosobnione i mało istotne błędy. Dotyczyły one następujących kwestii:

48.

a)

powtarzających się nieprawidłowości odnośnie do gwarancji zabezpieczających umowę — niektórych w ogóle nie ustanowiono, natomiast inne były niekompletne lub ustanowiono je po upływie terminu;

(a)

The Commission has taken steps to improve the monitoring of bank guarantees; a specific module relating to bank guarantees in OLAS has been developed and instructions sent to the delegations.

b)

nadal zdarzają się przypadki wprowadzania istotnych zmian w umowach, które powodują, że końcowa należność z tytułu umowy przekracza przepisowe limity w zakresie zmian;

c)

niektóre przedstawicielstwa kontynuują praktykę podpisywania umów bez oznaczania daty lub nie wymagają od kontrahentów i krajowych intendentów oznaczenia daty na umowach, które zatwierdzają. Sprawia to, że przedstawicielstwa mają trudności z uzyskaniem pewności, że odpowiednie przepisy są stosowane, skoro kluczowe jest tutaj ustalenie daty podpisania umowy (np. w celu sprawdzenia, czy krajowy intendent nie zatwierdził umowy, zanim kontrahent wniósł odpowiednie zabezpieczenie).

(c)

The Commission notes that the signature of a delegation endorses a contract. The date of the endorsement therefore does not have the same contractual value as that of the signature of the contractors.

49.

W zakresie płatności, w indywidualnych zobowiązaniach prawnych ujawniono tylko odosobnione i mało istotne błędy. Dotyczyły one następujących przypadków:

a)

płatności niezgodne z postanowieniami umownymi (w zakresie ceny, metody płatności oraz rodzaju i ilości produktów);

b)

pokrywanie wydatków, które nie kwalifikowały się, ponieważ nie przewidziano ich w umowie;

c)

pokrywanie wydatków, na potwierdzenie których wnioskodawca nie dostarczył dokumentacji, którą wyraźnie przewidziano w umowie;

d)

płatności za roboty, dostawy lub usługi, których faktyczna realizacja nie została wcześniej w racjonalny sposób potwierdzona.

50.

Ujawniono także inne, rzadziej występujące błędy w zakresie realizacji procedur, jednak ich potencjalny wpływ na faktyczny przedmiot płatności jest trudny do oszacowania (np. możliwość naliczenia odsetek w przypadku, gdy dostawca opóźnia się z zapłatą).

50.

The Commission considers that considerable progress has been made in the last few years in reducing payment delays. It believes that the efforts should be continued and the Court's recommendations adopted.

51.

Częstą nieprawidłowością proceduralną jest dostarczanie sprawozdań po upływie terminu określonego w umowie. W przypadku sprawozdań dotyczących realizacji projektów opóźnienie stanowi często wskazówkę, że w finansowym zarządzaniu projektami występują niedociągnięcia. W przypadku umów o przeprowadzenie kontroli spóźnione dostarczenie sprawozdania z kontroli poważnie zmniejsza możliwość podjęcia przez intendenta efektywnych działań naprawczych i następczych. Ogólnie dostarczenie tych raportów powinno być warunkiem dalszych płatności.

51.

As regards the submission of contract reports, it is for the contractors to supply them. The Commission makes every effort to receive them in time. The question of audit reports has already been dealt with in paragraph 42.

52.

Listę dziedzin kontroli wewnętrznej, które należy wzmocnić w pierwszej kolejności, zamykają określone nieprawidłowości dotyczące zarządzania niektórymi płatnościami lub dochodami:

52.

a)

płatności z lokalnych rachunków bankowych Stabex, które nie podlegają wykazaniu na rachunkach Komisji, muszą niezależnie od tego zostać zatwierdzone łącznie przez lokalne przedstawicielstwo i krajowego intendenta. Tymczasem nie zawsze płatności te były podpisywane przez przedstawicielstwa;

b)

odsetki bankowe od kwot zgromadzonych na rachunkach gotówkowych niektórych projektów nie są wykazywane w rozliczeniach, chociaż powinny powiększać zasoby przypadające na dany projekt. Sposobem na zaradzenie tej nieprawidłowości byłyby właściwe weryfikacje zgodności rachunków bankowych.

(b)

In the case of a programme estimate, it is for the project accountant to enter bank interest in the accounts. External audits allow the Commission to check that accounts are being kept properly in this respect.

53.

Roczne sprawozdanie z działalności i oświadczenie dotyczy zarówno działań finansowanych z budżetu ogólnego, jak i z EFR, jakkolwiek każda z tych dziedzin podlega innemu rozporządzeniu finansowemu. Sprawozdanie uwzględnia EFR przy omówieniu niektórych kwestii, natomiast w pozostałych przypadkach nie odnosi się do niego, co utrudnia ocenę, w jakim stopniu dana kwestia czy zastrzeżenie może wpłynąć na EFR (np. w przypadku 250 mln euro w umowach, których dotyczy zastrzeżenie odnośnie do zrzeszeń organizacji pozarządowych). Trybunał zaleca, aby ułatwić lekturę przyszłych sprawozdań poprzez bardziej przejrzyste przedstawianie informacji i uwag odnośnie do EFR w sprawozdaniu rocznym i samym oświadczeniu.

53.

The reserve does not affect the EDF inasmuch as all the actions covered by the food aid instrument are financed from resources coming from the Community budget.

54.

Kwestia wierzytelności, jakie pozostają do ustalenia, oraz weryfikacja właściwego wykorzystania funduszy Stabex z wszelkim prawdopodobieństwem związane są z kwotą, której określenie stanowi istotny warunek jakości informacji finansowych, dlatego też dyrektor generalny powinien był zgłosić w tym celu odpowiednie zastrzeżenie (zob. pkt 21).

54.

Once transferred to the beneficiary countries, Stabex funds belong to them and have officially left EDF accounts. The subsequent use made of the funds by the beneficiary country therefore has no formal impact on EDF accounts.

55.

Ze względu na to, że rezultaty inwentaryzacji Stabex były niepełne (zob. pkt 23), dyrektor generalny nie posiadał w tym czasie wszystkich informacji niezbędnych, by móc ocenić w swoim oświadczeniu, czy przedmiotowe fundusze zostały wykorzystane na przewidziane cele, zgodnie z zasadą właściwego zarządzania finansowego, oraz przedstawić wnioski odnośnie do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń.

55.

Stabex was an instrument for the rapid disbursement of funds and was designed to offset reductions in the export revenues from key agricultural products in the ACP countries. It disappeared with the entry into force of the Cotonou Agreements in April 2003. Thus the last transfers to be carried out concern funds which it had been decided in preceding years to transfer to the beneficiary countries that satisfied the eligibility criteria. No Stabex transfers took place in 2003. The annual declaration by the Director-General concerns 2003.

56.

Wszystkie powyższe uwagi zostały ujęte w tabeli wskaźników, która pozwala na ocenę zmian, którym podlegało funkcjonowanie systemów nadzoru i kontroli (zob.  Tabelę 4 ).

57.

Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę na komplikacje i trudności towarzyszące realizacji kolejnych EFR, równocześnie wskazując, że możliwą receptą wydaje się włączenie EFR do budżetu ogólnego (35). Komisja zobowiązała się do przedstawienia w 2003 r. komunikatu omawiającego wady i zalety włączenia EFR do budżetu (35). W opinii Komisji, włączenie EFR do budżetu, zalecane od dłuższego czasu przez Parlament Europejski, pozwoliłoby zaradzić powracającym przejściowym problemom, towarzyszącym ustanawianiu każdego nowego EFR, pozwoliłoby także na nieprzerwaną realizację porozumień zawartych z państwami AKP.

57.

The Commission does indeed consider that including EDFs in the budget would be a solution to the problems of transition between EDFs but points out that this is not the sole argument in its favour (standard procedures, budgetary transparency, dropping of the negotiation and ratification process, and all the time that takes). See the Commission reply to point 12.

58.

8 października 2003 r. Komisja przyjęła komunikat dla Rady i Parlamentu Europejskiego zatytułowany „W kierunku pełnego włączenia współpracy z państwami AKP do budżetu UE”, w którym przedstawiła swoje argumenty na rzecz takiego włączenia. Wszystkie zainteresowane strony (zwłaszcza państwa AKP) poddają obecnie tę kwestię uważnej analizie. Parlament Europejski wypowiedział się już za szybkim „zabudżetowaniem” EFR (zob. pkt 42 sprawozdania w sprawie absolutorium za rok 2002).

58.

The Commission has suggested that EDFs be included in the budget on several occasions. In view of the enlargement of the EU and the decisions to be taken on the financial perspective 2007-2013, it would be particularly desirable to incorporate EDFs in the budget from 2007/2008.

59.

W kontekście wcześniejszych badań zarządzania EFR (36), Trybunał, Parlament i Rada podkreślały znaczenie, jakie dla poprawy jakości zarządzania finansami publicznymi w państwach AKP miałoby ustanowienie i wsparcie silnych, efektywnych i niezależnych najwyższych organów kontroli (NOK), co dotyczy w szczególności kontroli transakcji finansowanych z EFR.

59-60.

Direct support for the Supreme Audit Institutions (SAIs) takes the form of projects not covered by the budget support financing agreements and also of one-off technical assistance operations financed from budget resources for institutional support (budget lines managed in accordance with EDF procedures) which, in each budget support financing agreement, supplement the funds allocated. The Commission has updated the information contained in Annex 6 and included the one-off operations referred to above. Direct support operations, irrespective of financing source, are ongoing in nine countries and being studied in seven others.

—

where direct support for an SAI is not provided by the Commission, it is often supplied by another donor following consultations in which the Commission is involved.

—

support for SAIs can also take an indirect form through the incorporation in the financing agreements on the budget support of conditions and/or process indicators to strengthen the status and resources of such institutions,

—

the Commission also intends, wherever possible, to involve SAIs in the public finance assessments.

60.

Komisja zaznaczyła, że podziela powyższe stanowisko i prowadzi działania w tym samym kierunku, zastrzegając jednak równocześnie, że ponieważ jest to dla niej nowa i wrażliwa politycznie dziedzina, zdecydowała się przyjąć podejście progresywne (37). W odpowiedzi na wniosek Parlamentu dotyczący udzielenia informacji odnośnie do finansowania NOK z ERF (38) Komisja przedstawiła w załączniku 5 do swojego sprawozdania z zarządzania finansowego za rok obrachunkowy 2003 listę 14 projektów, które przewidują szczególne wsparcie dla publicznych organów kontroli. Trybunał odnotował użyteczność tych projektów, które dotyczą przede wszystkim wzmocnienia ministerstw finansów, a przy tej okazji ich struktur kontroli wewnętrznej. Jednakże tylko jeden lub dwa z nich ukierunkowane są przede wszystkim na wzmocnienie NOK.

61.

Trybunał Obrachunkowy wielokrotnie publikował uwagi dotyczące funduszy Stabex (39), podkreślając przy każdej okazji, że brakuje odpowiedniego monitoringu rachunków, który umożliwiłby ustalenie, kiedy i w jaki sposób przedmiotowe fundusze zostały ostatecznie wykorzystane.

61.

As soon as Stabex funds are first transferred to the recipient countries, they become the property of those countries and are no longer included in the EDF accounts, although the Delegations continue to monitor their use closely. In 2003 the Commission produced an inventory of the funds in order to monitor them by a non-accounting procedure.

62.

Biuro Współpracy EuropeAid przypomniało niedawno, że państwa AKP mogły korzystać z funduszy Stabex dopiero po spełnieniu odpowiednich warunków i za zgodą Komisji, a także, że podejmie działania, by zbadać i zdać sprawozdanie z sytuacji (40).

62.

On the basis of the analysis of the inventories on the use of Stabex funds at 31 December 2003 sent by the Delegations, more detailed and precise standard procedures and formats will be introduced before the end of the 2004 accounting year and will be fully operational by 2005.

63.

W 2003 r. Komisja przeprowadziła inwentaryzację funduszy Stabex, które zostały dotychczas przekazane do państw AKP i których niewykorzystana część spoczywała na rachunkach bankowych na koniec 2002 r. Na podstawie uzyskanych informacji (które nie były jeszcze kompletne w momencie przedstawiania końcowych rozliczeń za rok 2003) Komisja mogła po raz pierwszy od wielu lat podać szacunkową wartość kwoty, która nie została jak dotąd wykorzystana przez państwa beneficjentów, wynoszącej około 700 mln euro.

63.

On the basis of the information supplied (at 1 July 2004) by 80 % of the countries concerned which covers 97 % of total Stabex funds in the seventh and eighth EDFs, there was some EUR 700 million still to be committed by the beneficiary countries at 31 December 2003.

64.

Jakkolwiek zostały one już przekazane państwom beneficjentom i formalnie opuściły rachunki EFR, Komisja nadal dzieli odpowiedzialność za te środki i zachowuje kontrolę nad ich prawidłowym wykorzystaniem poprzez wymóg zatwierdzania przez przedstawiciela Komisji końcowych płatności. Podczas przygotowywania poświadczenia wiarygodności Trybunał zbadał ten specyficzny aspekt zarządzania Komisji. Fundusze Stabex są wprawdzie normalnie przyznawane na projekty inwestycji produkcyjnych w dziedzinach dotkniętych spadkiem dochodów z eksportu, który jest podstawą decyzji o przekazaniu środków (41), jednak niekiedy za wspólnym porozumieniem służą także wspieraniu działań nie mających bezpośredniego związku z wymienioną dziedziną (np. kwota 50 mln euro celowej pomocy budżetowej dla Kenii, przeznaczone m.in. na wypłatę wynagrodzeń dla nauczycieli, została sfinansowana ze środków przeznaczonych na zrekompensowanie strat związanych ze spadkiem dochodów z tytułu krajowego eksportu kawy).

64.

In general, the bulk of Stabex resources were allocated to the target rural populations. In the case of Kenya and the last transfer of EUR 50 million earmarked for targeted budget aid, the measures are specifically aimed at the geographic areas affected by the fall in revenue that is the reason for the Stabex funds in question.

65.

Ogólnie rzecz biorąc, zarządzanie funduszami Stabex i monitorowanie środków na rachunkach jest mało rygorystyczne, co w dużym stopniu tłumaczy trudności Komisji w odzyskaniu kontroli nad danymi księgowymi dotyczącymi funduszy. Na przykład dochody z oprocentowania funduszy są niekiedy nieprawidłowo księgowane i wykorzystywane (co dotyczy w szczególności Papui-Nowej Gwinei oraz Wysp Salomona, gdzie odsetki nie zostały wykazane w rozliczeniach i zostały wykorzystane na wydatki, co do których nie przedstawiono żadnych wyjaśnień).

65.

Following the inventories completed in 2003, the Comission is drafting new, more precise and detailed guidelines for the utilisation of Stabex funds in order to improve monitoring and the use of unused funds.

66.

Komisja faktycznie od samego początku zbyt małą wagę przykładała do potrzeby ustanowienia minimalnych ram monitoringu właściwego wykorzystania funduszy Stabex. Przedstawicielstwa Komisji nie dysponowały żadnymi ramami odniesienia ani wytycznym odnośnie do monitorowania funduszy. Jedyny obowiązek nałożony na partnerów, mianowicie wymóg składania sprawozdań z wykorzystania funduszy Stabex (który nie zawsze był przestrzegany), szybko okazał się nieprzydatny na te cele.

66.

The comment of the Court of Auditors should be viewed in the context of the original purpose of Stabex and its totally decentralised management of funds as soon as they have been transferred to the countries. The initial aim of Stabex was to set up a rapid payment mechanism and a flexible system for directly compensating small producers for income lost in the preceding farm year. Although the reference framework was not always very exact in the case of Stabex funds owing to its very specific nature, it was always clear that the rules and procedures of the seventh and eighth EDFs also applied to Stabex. A number of Delegations and national Authorising Officers managed to use the instrument successfully.

67.

Obecnie najważniejsze jest, że Komisja zaczyna odzyskiwać kontrolę nad tymi operacjami (wśród których są i takie, które miały miejsce ponad dekadę temu) i przyjmuje ze swymi partnerami ogólną strategię na rzecz ostatecznego rozliczenia niewykorzystanych funduszy. Po uzgodnieniu właściwych ram prawnych Komisja mogłaby przewidzieć taki sposób wykorzystania funduszy, by uzupełniały one wsparcie budżetowe udzielane państwom beneficjentom z innego tytułu.

67.

The Commission will make every effort to ensure that all the funds are committed in respect of the beneficiary countries by the end of 2005; budget support will constitute a valuable means of achieving this wherever conditions allow.

68.

Komisja musi w każdym przypadku zapewnić, że podobne operacje, przewidziane w ramach umów z Cotonou (FLEX), będą właściwie zarządzane i monitorowane w sposób, który pozwoli Komisji wykazać w rozsądnym terminie, że przedmiotowe fundusze zostały wykorzystane właściwie.

68.

The FLEX arrangements provide either for budget aid or, failing that, for additional resources for the programmable part (envelope A) of the 9th EDF. In both cases expenditure is included in the standardised accounting system of the 9th EDF and follows the relevant rules. The problems experienced with Stabex should not arise with FLEX.

69.

Około 2 % pomocy z EFR ma formę wieloletnich programów mikroprojektów, finansujących niewielkie projekty infrastruktualne. Trybunał zbadał, w jaki sposób programy są zarządzane i kontrolowane przez centralne służby Komisji, a w sześciu państwach AKP (Ghana, Madagaskar, Malawi, Uganda, Zambia, Zimbabwe) przez jej przedstawicielstwa. Trybunał zbadał także, czy zrealizowane zostały cele programów.

70.

Najważniejsze uwagi dotyczą zaprojektowania programów, ich realizacji i konkretnych rezultatów w wybranych państwach. Trybunał przedstawił pozytywną opinię o programach mikroprojektów, odnotowując równocześnie, że:

70.

The Commission welcomes the positive view taken by the Court of the multiannual microproject programmes.

a)

centralne służby Komisji nie dysponowały dostatecznymi informacjami o tych programach i nie przekazały przedstawicielstwom właściwych wytycznych. Status prawny jednostek zarządzających programami w państwach AKP nie zawsze jest przejrzysty. Realizacja programów za pomocą „kosztorysów programów” okazuje się czasami chaotyczna i powolna. Jakkolwiek procedury zarządzania i kontroli są na ogół zadowalające, nadal wykazują pewne braki, a systemy informacyjne są często źle zaprojektowane lub wykorzystywane;

(a)

Although in the past the central services have encountered difficulties in monitoring microprojects more closely, they are endeavouring to play an increasingly important role in terms of thematic support and dissemination of good practice and are currently drawing up a general guide for microprojects.

b)

jakkolwiek brakuje pełnej świadomości odnośnie do trudności związanych z precyzyjnym określeniem oddziaływania, fakt, że mikroprojekty służą zainteresowanym społecznościom, jest powszechnie uznany i daje się zweryfikować. Warunki dotyczące trwałości rezultatów projektów wydają się być spełnione, jednak negatywnie mogą tu zaważyć słabości władz lokalnych.

(b)

The Commission attaches considerable importance to strengthening institutional capacities at all levels with a view to promoting the sustainability of results. Local administrations and municipalities are encouraged as much as possible to support the process of ownership and the sustainability of results.

71.

Na podstawie przeprowadzonej kontroli Trybunał zaleca Komisji:

71.

In its replies, the Commission agrees with the greater part of the Court's observations and recommendations and explains how it intends to implement the Court's main recommendations.

a)

poprawę organizacji służb centralnych w celu pełniejszego wykorzystania tej formy współpracy;

(a)

play a greater support role;

b)

dostarczenie przedstawicielstwom precyzyjnych i spójnych wytycznych odpowiednich na cele projektów, zwiększenie kontroli nad systemem zarządzania oraz ustanowienie lepszych ram prawnych, ułatwiających monitorowanie realizacji programów;

(b)

translate best practice into a detailed guide and ensure that programme management is more reliable and effective;

c)

zapewnienie, że realizacja programów pozwala na monitorowanie cyklu projektu i przestrzeganie terminów, zgodnie z priorytetowymi oczekiwaniami danej społeczności;

(c)

as far as possible, involve local authorities and municipalities in projects in order to improve efficiency and ensure that results are sustainable. The provisions of the Cotonou Agreement enable the decentralised stakeholders to play a more important role in this area;

d)

przyjęcie realistycznych metod oceny rezultatów, bardziej wnikliwe badanie metod zabezpieczenia średnioterminowej trwałości mikroprojektów w państwach AKP, zwłaszcza w odniesieniu do roli władz lokalnych oraz dokonywania przede wszystkim ocen obejmujących więcej niż jedno państwo.

(d)

launch a cross-section evaluation of microprojects in 2004.