Zalecenie dla OPINII RADY wydane zgodnie z trzecim akapitem art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie programu konwergencji dla Słowacji, 2004-2007

(przedstawione przez Komisję)

MEMORANDUM WYJAŚNIAJĄCE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [1] zakłada, że nie uczestniczące Państwa Członkowskie, czyli takie, które nie przyjęły wspólnej waluty, muszą przedkładać Radzie i Komisji programy konwergencji dla celów wielostopniowego nadzoru przeprowadzanego w regularnych odstępach czasu zgodnie z art. 99 Traktatu.

[1] Dz.U. L 209 z 2.08.1997 r. Wszystkie dokumenty wymienione w niniejszym tekście można znaleźć na witrynie: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Zgodnie z art. 9 rozporządzenia, Rada musi zbadać każdy program konwergencji w oparciu o oceny przygotowane przez Komisję i Komitet, przewidziane art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). W oparciu o zalecenie Komisji i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym, Rada ma obowiązek przedłożyć opinię, po zbadaniu programu. Zgodnie z rozporządzeniem, Państwa Członkowskie muszą przedłożyć aktualizacje roczne swoich programów konwergencji, które także muszą zostać zbadane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Dziesięć krajów, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r. jest objętych derogacją, zatem nie wprowadzają one wspólnej waluty. Zobowiązały się one do przedłożenia programów konwergencji do dnia 15 maja 2004 r., a ich pierwszej aktualizacji do końca 2004 r.

Program konwergencji dla Słowacji obejmujący lata 2004-2007 został przedłożony w dniu 14 maja 2004 r. Służby Komisji dokonały technicznej oceny tego programu, biorąc pod uwagę wyniki prognoz z wiosny 2004 r. i w odniesieniu do kodeksu postępowania [2] i zasad przewidzianych w komunikacie Komisji dla Rady oraz Parlamentu Europy z dnia 27 października 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych [3]. Po tej ocenie wydaliśmy następującą opinię:

[2] Poprawiona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego dotycząca treści i formy programów stabilności i konwergencji, zatwierdzona przez Radę ECOFIN w dniu 10.07.2001.

[3] COM(2002) 668 końcowy, 27.11.2002

Słowacja przedłożyła swój pierwszy program konwergencji w dniu 14 maja 2004 r. Program ten obejmuje lata 2004-2007 oraz zawiera prognozy wskaźnikowe do roku 2010. Dokument obejmuje środki przewidziane w budżecie na 2004 r. i jest spójny z przedstawionym przez władze szczegółowym wieloletnim planem budżetowym na lata 2005-2007. Wyraża on zamiar przyjęcia euro w 2008 r. lub najpóźniej w 2009 r.

Program został bardzo dobrze przygotowany i w dużym stopniu jest zgodny z wymaganiami dotyczącymi danych przewidzianymi w poprawionym "kodeksie postępowania dotyczącym treści i formy programów stabilności i konwergencji" [4]. Prezentuje się korzystnie na tle przedakcesyjnych programów gospodarczych na lata 2001-2003 pod względem obfitości i spójności dostarczanych informacji.

[4] Istotnie, z kilkoma niewielkimi wyjątkami (kilka brakujących prognoz na lata 2006 i 2007 w tabeli dotyczącej założeń zewnętrznych i podania publicznej konsumpcji wyłącznie w formie skumulowanej [razem wiersze 16 i 17] w tabeli 2), tabele kodeksu postępowania dołączone do programu podają nie tylko wymagane, lecz także opcjonalne informacje wskazane w kodeksie. Ponadto program dostarcza szerokiej gamy danych dodatkowych. Co więcej, prognozowane wskaźniki stosunku skonsolidowanych wydatków i przychodów do PKB oraz ich rozbicia w linii z klasyfikacjami ESA95 są teraz dostępne aż do roku 2002, natomiast nadal brak wskaźników stosunku skonsolidowanych wydatków i przychodów do PKB.

Ogólny deficyt publiczny obniżył się do 3,6% PKB w 2003 r., powyżej wartości referencyjnej PKB z Traktatu. Komisja zainicjowała szeroko zakrojoną procedurę dotyczącą deficytu dla Słowacji w dniu 12 maja 2004 r., przyjmując raport zgodnie z art. 104 ust. 3 Traktatu. Komitet Ekonomiczno-Finansowy wyraził swą opinię w raporcie z dnia 25 maja. W dniu 5 lipca 2004 r., Rada ma zdecydować, w oparciu o zalecenia Komisji, czy w Słowacji istnieje nadmierny deficyt, oraz przedstawić zalecenia dla Słowacji, które pozwolą położyć kres tej sytuacji.

Scenariusz makroekonomiczny przedstawiony w programie jest realistyczny i zasadniczo zgodny z prognozą Komisji: po stałym przyspieszeniu tempa wzrostu realnego PKB z 1,5% w 1999 r. do 4,2% w 2003 r., program przewiduje, że realny PKB będzie rosnąć w zbliżonym tempie w latach 2004 i 2005, stymulowany przez coraz silniejszy popyt na rynku krajowym i osłabienie wpływu wzrostu zewnętrznego. Poza zasięgiem prognozy Komisji na lata 2006 i 2007, program realistycznie przewiduje przyspieszenie wzrostu do prawie 5% (tj. w przybliżeniu w zakresie dostępnych oszacowań dla potencjalnego wzrostu do tego czasu) - także i tym razem stymulowane przez umocnienie eksportu obserwowane wraz ze stabilizacją rozmiarów eksportu stymulowanego przez bezpośrednie inwestycje zagraniczne. W całym okresie obowiązywania programu eksport odniesie korzyści związane z przewidywanym przyspieszeniem wzrostu u głównych partnerów handlowych do 2005 r. oraz ich późniejszym wolnym, lecz stabilnym wzrostem. W związku z prognozami wzrostu oraz, ostatnio, bardziej zdecydowanymi reformami rynku pracy, przewiduje się, że bezrobocie będzie stopniowo spadać do około 14˝% do roku 2007 (z poziomu ok.17% w 2003 r.).

Przewiduje się gwałtowny spadek inflacji po roku 2004 (do poziomu poniżej 3% w 2006 r. i 2007 r.) w miarę kurczenia się wzrostu cen urzędowych. Prognoza dla inflacji jest realistyczna przy założeniu, że efekty drugiej rundy zostaną ściśle ograniczone, szczególnie przez przeciwdziałanie ustalaniu wynagrodzeń z referencją wsteczną z powodu potencjalnie niekorzystnych skutków demonstracyjnych. Polityka monetarna dąży do realizacji jednoznacznego celu dotyczącego inflacji, przy jednoczesnych próbach zmniejszenia nadmiernej płynności kursu wymiany i zrównoważenia nacisków kursów wymiany, które są uznawane za niespójne z podstawowymi założeniami ekonomicznymi. Zmniejszono zakładane przez politykę stopy procentowe, wskutek troski o mocną pozycję waluty, które to stopy wzrosły o 10 procent od połowy 2002 r., przy wsparciu nieprzerwanych działań dotyczących konsolidacji fiskalnej. Program sugeruje, że Słowacja zacznie uczestniczyć w ERM II w 2005 r. lub 2006 r.

Celem programu jest zmniejszenie ogólnego deficytu publicznego do 3,0% PKB do 2007 r. z 3,6% PKB w 2003 r. w celu zachowania zgodności z kryterium deficytu z Maastricht - natomiast droga dostosowania jest prawie całkowicie zgodna z przedakcesyjnym programem gospodarczym z 2003 r. (do 2006 r.) i z następującymi pośrednimi wartościami docelowymi deficytu: 4,0% PKB w 2004 r., 3,9% PKB w 2005 r. i 3,9% PKB w 2006 r. W związku z wybiegającym daleko w przyszłość pakietem reform, w założeniu zasadniczo dotyczącym podatku neutralnego dla przychodów, który w istocie stanowi zmianę obciążeń podatkowych z opodatkowania bezpośredniego na pośrednie i wchodzi w życie z początkiem 2004 r., dostosowanie w okresie obowiązywania programu opiera się na redukcjach wydatków podstawowych o 1,5 punktu procentowego PKB. Redukcje te są w dużym stopniu wspierane przez reformy strukturalne, głównie w sferze służby zdrowia i ochrony socjalnej, które to reformy są w dużym stopniu wprowadzone i obowiązujące.

Mając na uwadze stabilny wzrost, przewidywana redukcja deficytu zaledwie o 0,6 punktu procentowego PKB w ciągu czterech lat nie wydaje się szczególnie ambitnym założeniem. Ponadto jest opóźniona. Należy jednak wziąć pod uwagę następujące czynniki modulujące: po pierwsze, stosunkowo dużą redukcję deficytu w latach 2002-2003, o 2,1 punktu procentowego PKB, która była głównie spowodowana czynnikami niecyklicznymi; po drugie, oparty na wydatkach charakter dostosowania; po trzecie, wprowadzenie filara emerytalnego z funduszem inwestycyjnym w 2005 r., co prowadzi do przekierowania wpływów z ubezpieczenia społecznego, a co za tym idzie spadku wpływów do budżetu, począwszy od ˝ punktu procentowego PKB w 2005 r. aż to poziomu 1 punktu procentowego PKB z zakończeniem okresu obowiązywania programu, oraz, po czwarte, wzrost inwestycji publicznych poza okresem obowiązywania programu. Uzależniony od ścisłego ograniczenia zagrożeń związanych z wydatkami, którym można zaradzić ograniczając średnioterminowy górny pułap wydatków, potencjalnie wyższych niż zaksięgowane w budżecie wpływy z podatków w 2004 r. i latach następnych, będzie stanowić doskonałą sposobność do przyspieszenia redukcji deficytu w stosunku do założeń programu.

Możliwość przyspieszenia redukcji deficytu jest kwestią szczególnie ważną. Pozwoli ona nie tylko na obniżenie ogólnego deficytu publicznego do poziomu poniżej 3,0% PKB w 2007 r., ale też wytyczy drogę do osiągnięcia drugiego ważnego celu przewidzianego w programie, a mianowicie ustalenia strukturalnej pozycji budżetowej w stanie zbliżonym do równowagi lub z nadwyżką przed końcem dekady, oraz uzyskania wystarczającego marginesu bezpieczeństwa pozwalającego na nieprzekraczanie 3% PKB, wartości referencyjnej z Traktatu, dla kryterium deficytu w obrębie normalnych fluktuacji makroekonomicznych. Ponadto przyspieszenie redukcji deficytu, jeśli pozwolą na to okoliczności, stworzy także bufor zabezpieczający przed ewentualnym ryzykiem spadku. Choć zagrożenia w roku 2004 mają tendencję do przechodzenia na stronę pozytywną, zagrożenia dla całego programu wydają się dobrze zrównoważone. Mimo to istotne zagrożenie związane ze spadkiem wydaje się skupiać na stronie wydatków i dotyczyć w szczególności opóźnień w planowej reformie służby zdrowia oraz braku racjonalizacji sektora publicznego.

Przedstawiony przez władze plan reform strukturalnych, który został w znaczącej części wprowadzony i zrealizowany, zwiększa jakość finansów publicznych po stronie przychodów (pakiet reformy podatkowej) i po stronie wydatków (w szczególności służby zdrowia i ochrony socjalnej) i prawdopodobnie przyczyni się do zwiększenia wzrostu, głównie dzięki umocnieniu bodźców do pracy (także lepszego kierowania transferów socjalnych) oraz tworzeniu nowych miejsc pracy.

Program zakłada wzrost stosunku zadłużenia do PKB w latach 2003-2005 od 2˝ punktu procentowego do 46,4% - co jest zasadniczo zgodne z prognozami Komisji. Zakłada zatem redukcję do 45,5% do 2007 r. Rola regulacji przepływu zapasów w wyznaczaniu dynamiki zadłużenia, która była znaczna przed rokiem 2003 z powodu prywatyzacji i innych czynników wyjątkowych, spadła znacząco. Rok 2004 jest istotnym wyjątkiem, głównie z powodu przyrostu niższego niż deficyt gotówkowy.

W przypadku zrównoważenia długoterminowego, prognozy programu są uwarunkowane ścisłym przestrzeganiem założeń celów dotyczących konsolidacji fiskalnej (prowadzącej do ustalenia pozycji budżetowej bliskiej równowagi lub w nadwyżce do 2010 r.), pełnym wprowadzeniem w życie zakładanych polityk (także dodatkowego zwiększenia wieku emerytalnego poza okresem obowiązywania programu) oraz leżących u jego podstaw założeń demograficznych, w szczególności potencjalnie zbyt optymistycznych wskaźników urodzeń. W tych warunkach przewidywania sugerują, że Słowacja znajduje się na stosunkowo korzystnej pozycji pozwalającej sprostać kosztom budżetowym starzejącej się populacji. Poza pewnymi zagrożeniami dodatkowymi, jakie mogą się pojawić w skali długofalowej, główne ryzyko dla tych prognoz wynika z braku lub opóźnienia we wdrażaniu reform lub cofaniu się w stosunku do już wprowadzonych reform.

Tabela: Porównanie najważniejszych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

>TABELPOSITION>

W oparciu o tę ocenę Komisja przyjęła załączone zalecenie dla opinii Rady dotyczące programu konwergencji dla Słowacji i przekazuje je Radzie.

Zalecenie dla OPINII RADY wydane zgodnie z trzecim akapitem art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie programu konwergencji dla Słowacji, 2004-2007

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [5], a w szczególności jego art. 9 ust. 3,

[5] Dz.U. L 209 z 2.08.1997 r, str. 1. Dokumenty wymienione w niniejszym tekście można znaleźć na witrynie: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

uwzględniając zalecenie Komisji,

po konsultacji z Komitetem Ekonomicznym i Finansowym,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:

W dniu [5 lipca 2004 r.] Rada przeanalizowała program konwergencji dla Słowacji, obejmujący lata 2004 - 2007 oraz ponadto podała prognozy wskaźnikowe na rok 2010. Program jest tylko częściowo zgodny z wymaganymi dotyczącymi danych zrewidowanego ,kodeksu postępowania dotyczącego treści i formy programów stabilności i konwergencji".

Celem strategii budżetowej leżącej u podstaw programu jest zmniejszenie ogólnego deficytu publicznego do 3,0% PKB do 2007 r. z 3,6% PKB w 2003 r. w celu zachowania zgodności z kryterium deficytu z Maastricht -- z następującymi pośrednimi wartościami docelowymi deficytu: 4,0% PKB w 2004 r., 3,9% PKB w 2005 r. i 3,9% PKB w 2006 r. Redukcja deficytu ma nastąpić głównie w 2007 r. Program zakłada dostosowanie oparte na redukcjach wydatków głównych o 1,5 punktu procentowego PKB. Redukcje te są w dużym stopniu wspierane przez reformy strukturalne, głównie w sferze służby zdrowia i ochrony socjalnej, które to reformy są w dużym stopniu wprowadzone i obowiązujące. Reformy po stronie wydatków mają miejsce w obliczu wybiegającego daleko w przyszłość pakietu reform (wprowadzonego z początkiem 2004 r.), w założeniu zasadniczo dotyczącym podatku neutralnego dla przychodów, który w istocie stanowi zmianę obciążeń podatkowych z opodatkowania bezpośredniego na pośrednie. Ponadto, w 2005 r. zostanie wprowadzony filar funduszy emerytalnych z funduszem inwestycyjnym, co doprowadzi do spadku przychodów budżetu państwa, począwszy od przewidywanego spadku o ˝ punktu procentowego PKB w 2005 r. do 1 punktu procentowego PKB z końcem okresu objętego programem.

W oparciu o obecnie dostępne informacje można stwierdzić, że scenariusz makroekonomiczny leżący u podstaw programu wydaje się odzwierciedlać realne założenia dotyczące wzrostu, tj. wzrost nieco ponad 4% w 2004 r. i 2005 r. oraz przyspieszenie wzrostu o prawie 5% % w 2006 r. i 2007 r. - z powodu dalszego umocnienia eksportu stymulowanego przez wzrost potencjału eksportowego na fali bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Spodziewany spadek bezrobocia będzie wymagał kontynuacji intensywnego poszukiwania polityk, które zajmą się głęboko zakorzenionymi na rynku pracy problemami strukturalnymi - mając na uwadze nadal wysoki wskaźnik bezrobocia obserwowany w Słowacji. Przewidywany gwałtowny spadek inflacji po 2004 r., kiedy to spadną administracyjne regulacje cen i podatek pośredni, jest realny pod warunkiem ścisłego ograniczenia efektów drugiej rundy. W szczególności, kształtowanie wynagrodzeń, zwłaszcza w sektorze publicznym, nie powinno być sterowane dawnym rozwojem inflacji.

Program przewiduje redukcję ogólnego deficytu publicznego do wartości referencyjnej 3% PKB w 2007 r. i latach następnych. Przy założeniu, że wzrost słowackiej gospodarki będzie stabilny, rozmiar i droga redukcji deficytu nie wyglądają szczególnie ambitnie. Jednakże należy uwzględnić następujące czynniki modulujące: przewidywany spadek wydatków podstawowych, spadek przychodów wskutek reformy emerytalnej oraz częściowo jednorazowej regulacji osiągniętej w 2003 r. Pozycja budżetowa w programie wydaje się wystarczająca dla zmniejszenia deficytu do 3% PKB do końca okresu objętego programem. Zagrożenia dla prognoz budżetowych poza ogólnym horyzontem programu wydają się w znacznym stopniu zrównoważone. Mają one tendencję do przechodzenia na stronę pozytywną w 2004 r., natomiast prognozy dla deficytu zakładają marginalny wzrost. Ryzyko spadku wydaje się skupiać po stronie wydatków i wiąże się głównie z opóźnieniami w proponowanych dalszych reformach służby zdrowia i braku dalszej racjonalizacji sektora publicznego. Osiągnięcie docelowego deficytu będzie zależeć od zdolności rzędu do kontrolowania wydatków podstawowych, co można osiągnąć ograniczając średnioterminowy górny pułap wydatków. Należy wykorzystać sposobności, w szczególności w postaci wyższych od prognozowanych wpływów z podatków, w celu przyspieszenia redukcji deficytu. Poza zwiększeniem prawdopodobieństwa osiągnięcia deficytu w wysokości 3% PKB w 2007 r. wytyczy drogę do osiągnięcia drugiego ważnego celu przewidzianego w programie, a mianowicie ustalenia strukturalnej pozycji budżetowej w stanie zbliżonym do równowagi lub z nadwyżką, wcześniej niż w roku 2010 przewidzianym w programie, oraz uzyskania wystarczającego marginesu bezpieczeństwa pozwalającego na nieprzekraczanie 3% PKB, wartości referencyjnej z Traktatu, dla kryterium deficytu w obrębie normalnych fluktuacji makroekonomicznych. Będzie także stanowić lepszą podstawę dla potencjalnych nadmiernych wpływów kapitałowych.

Według programu, wskaźnik zadłużenia wzrosnąć w latach 2003 - 2005 o 2˝ punktu procentowego to 46,4% i spaść do 45,5% do 2007 r. Słowacja wydaje się znajdować na stosunkowo korzystnej pozycji pozwalającej sprostać kosztom budżetowym starzejącej się populacji. Zrównoważenie długofalowe jest uwarunkowane ścisłym przestrzeganiem docelowych wartości konsolidacji fiskalnej oraz pełnym wprowadzeniem przewidzianych polityk. W szczególności w przypadku wskaźników dotyczących urodzeń, założenia demograficzne leżące u podstaw prognoz programu mogą być nieco optymistyczne. Główne ryzyko dla zrównoważenia długofalowego wynika z braku lub opóźnienia we wdrażaniu reform lub cofaniu się w stosunku do już wprowadzonych reform.

W dniu [5 lipca 2004 r.], w oparciu o zalecenia Komisji, Rada stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Słowacji zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu i zaleciła Słowacji, zgodnie z art. 104 ust. 7, jego likwidację, udzielając w ten sposób doradztwa w zakresie polityki.

Najważniejsze prognozy programu konwergencji dla Słowacji

>TABELPOSITION>