(1)

Zgodnie z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Art. 1, 4 i 6 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Karta) stanowią, że godność człowieka jest nienaruszalna, że nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu oraz że każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. W art. 7 i 24 Karty zapisano prawo do życia rodzinnego i prawa dziecka. Art. 21 Karty stanowi, że zakazana jest wszelka dyskryminacja. W art. 47 i 48 Karty uznano prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, a także domniemanie niewinności i prawo do obrony. Art. 52 Karty stanowi, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z uznanych w niej praw podstawowych muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności, jak również zasady konieczności i proporcjonalności.

(2)

Państwa członkowskie są już prawnie związane istniejącymi instrumentami Rady Europy w zakresie praw człowieka i zakazu tortur oraz zakazu nieludzkiego lub poniżającego traktowania, w szczególności Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC), protokołami do tej Konwencji, orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Europejską konwencją o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu z 1987 r. Wszystkie państwa członkowskie są ponadto stronami Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania.

(3)

Wzięto również pod uwagę szereg niewiążących prawnie instrumentów, które bardziej szczegółowo dotyczą praw osób pozbawionych wolności, w szczególności: na szczeblu Organizacji Narodów Zjednoczonych – Wzorcowe reguły minimalne postępowania z więźniami (Reguły Nelsona Mandeli) oraz Wzorcowe reguły minimalne Narodów Zjednoczonych dotyczące środków o charakterze nieizolacyjnym; jak również – na szczeblu Rady Europy – zalecenie Rec(2006)2-Rev w sprawie Europejskich Reguł Więziennych; zalecenie Rec(2006)13 w sprawie przetrzymywania w areszcie, warunków takiego przetrzymywania oraz zagwarantowania ochrony przed nadużyciami; zalecenie CM/Rec(2017)3 w sprawie europejskich reguł dotyczących sankcji i środków wspólnotowych; zalecenie CM/Rec(2014)4 w sprawie dozoru elektronicznego; zalecenie (2010)1 w sprawie przyjętych przez Radę Europy zasad zwolnienia warunkowego oraz białą księgę w sprawie przeludnienia w zakładach karnych.

(4)

Ponadto istnieją inne instrumenty dotyczące szczególnych grup osób pozbawionych wolności, w szczególności: na szczeblu Organizacji Narodów Zjednoczonych – Reguły NZ w dziedzinie ochrony osób nieletnich pozbawionych wolności oraz Reguły Narodów Zjednoczonych dotyczące postępowania z kobietami skazanymi na karę pozbawienia wolności i środków nieizolacyjnych dla przestępców płci żeńskiej (reguły z Bangkoku); Konwencja o prawach dziecka; jak również – na szczeblu Rady Europy – zalecenie CM/Rec(2008)11 w sprawie europejskich zasad stosowanych wobec młodocianych przestępców, wobec których zastosowano sankcje lub środki; zalecenie CM/Rec(2018)5 w sprawie dzieci rodziców osadzonych w zakładach karnych; zalecenie CM/Rec(2012)12 w sprawie obcokrajowców przebywających w więzieniu; jak również – na międzynarodowym szczeblu pozarządowym – zasady stosowania międzynarodowego prawa praw człowieka w stosunku do orientacji seksualnej oraz tożsamości płciowej (zasady z Yogyakarty), opracowane przez Międzynarodową Komisję Prawników i Międzynarodową Służbę Praw Człowieka.

(5)

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w wyroku w sprawie Aranyosi/Căldăraru i w wyrokach następczych (1), uznał znaczenie warunków pozbawienia wolności w kontekście wzajemnego uznawania i funkcjonowania decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW (2) w sprawie europejskiego nakazu aresztowania. Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał również orzeczenie w sprawie wpływu złych warunków pozbawienia wolności na funkcjonowanie europejskiego nakazu aresztowania (3).

(6)

W konkluzjach Rady z grudnia 2018 r. w sprawie propagowania wzajemnego uznawania orzeczeń poprzez zwiększanie wzajemnego zaufania zachęcono państwa członkowskie do stosowania środków alternatywnych wobec pozbawienia wolności, co pozwoli ograniczyć liczbę osób przebywających w obiektach penitencjarnych i tym samym pomoże realizować cele resocjalizacyjne, a także będzie stanowić odpowiedź na fakt, że do osłabiania wzajemnego zaufania często przyczyniają się złe warunki panujące w więzieniach i problem przepełnionych ośrodków detencyjnych (4).

(7)

W konkluzjach Rady z grudnia 2019 r. w sprawie środków alternatywnych wobec pozbawienia wolności państwa członkowskie zobowiązały się do podjęcia szeregu działań w obszarze pozbawienia wolności na szczeblu krajowym, takich jak przyjęcie środków alternatywnych wobec pozbawienia wolności (5).

(8)

W konkluzjach Rady z czerwca 2019 r. w sprawie zapobiegania i zwalczania radykalizacji w więzieniach oraz postępowania z przestępcami skazanymi za terroryzm i brutalny ekstremizm po ich zwolnieniu państwa członkowskie zobowiązały się do pilnego wdrożenia skutecznych środków w tym zakresie (6).

(9)

Od kilku lat Parlament Europejski wzywa Komisję do podjęcia działań w celu rozwiązania problemu materialnych warunków pozbawienia wolności i zapewnienia, aby tymczasowe aresztowanie pozostało środkiem wyjątkowym stosowanym zgodnie z zasadą domniemania niewinności. Wniosek ten powtórzono w sprawozdaniu Parlamentu Europejskiego w sprawie europejskiego nakazu aresztowania (7).

(10)

Na wniosek Komisji i dzięki jej finansowaniu Agencja Praw Podstawowych opracowała bazę danych o warunkach pozbawienie wolności, która została uruchomiona w grudniu 2019 r. i jest publicznie dostępna (8). W bazie danych dotyczących warunków pozbawienia wolności Agencja zestawia informacje na temat warunków pozbawienia wolności we wszystkich państwach członkowskich. W oparciu o normy krajowe, unijne i międzynarodowe, orzecznictwo i sprawozdania monitorujące, informuje o wybranych podstawowych aspektach warunków pozbawienia wolności, w tym o powierzchni celi, warunkach sanitarnych, dostępie do opieki zdrowotnej i ochrony przed przemocą.

(11)

Z dostępnych danych statystycznych dotyczących europejskiego nakazu aresztowania wynika, że od 2016 r. w niemal 300 przypadkach państwa członkowskie odmówiły wykonania nakazu lub je opóźniły z przyczyn związanych z rzeczywistym ryzykiem naruszenia praw podstawowych, również ze względu na nieodpowiednie materialne warunki pozbawienia wolności (9).

(12)

Krajowe organy sądowe zwróciły się o bardziej konkretne wytyczne dotyczące postępowania w takich przypadkach. Praktycy wskazali problemy dotyczące braku harmonizacji, rozproszenia i braku jasności norm dotyczących pozbawienia wolności w całej Unii jako wyzwanie dla współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych (10).

(13)

Połowa państw członkowskich, które przedstawiły Komisji dane statystyczne dotyczące liczby osób pozbawionych wolności, wskazała, że w ich ośrodkach detencyjnych występuje problem przeludnienia, a wskaźnik obłożenia przekracza 100 %. Także nadmierne lub niepotrzebne stosowanie tymczasowego aresztowania oraz zbyt długi jego okres przyczyniają się do zjawiska przeludnienia ośrodków detencyjnych, co poważnie utrudnia poprawę warunków pozbawienia wolności.

(14)

Pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności w zakresie ważnych aspektów tymczasowego aresztowania, takich jak stosowanie go jako ostateczności i kontrola decyzji w sprawie tymczasowego aresztowania (11). Maksymalny okres tymczasowego aresztowania również różni się w poszczególnych państwach członkowskich i wynosi od mniej niż jednego roku do ponad pięciu lat (12). W 2020 r. średnia długość tymczasowego aresztowania w poszczególnych państwach członkowskich wynosiła od 2 do 13 miesięcy (13). Liczba tymczasowo aresztowanych jako odsetek całej populacji więziennej również znacząco się różni w poszczególnych państwach członkowskich i wynosi od poniżej 10 % do ponad 40 % (14). Tak duże rozbieżności wydają się nieuzasadnione we wspólnej unijnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

(15)

W ostatnich sprawozdaniach Europejskiego Komitetu Rady Europy do spraw Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu zwrócono uwagę na pewne utrzymujące się poważne problemy w niektórych państwach członkowskich, takie jak złe traktowanie, nieprzystosowanie ośrodków detencyjnych, jak również brak wartościowych zajęć i odpowiedniego świadczenia opieki zdrowotnej.

(16)

Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka nadal sądzi państwa członkowskie za naruszenie art. 3 lub 5 EKPC w kontekście pozbawienia wolności.

(17)

Ponieważ istnieje wiele zaleceń opracowanych przez organizacje międzynarodowe w dziedzinie pozbawienia wolności w sprawach karnych, mogą one nie zawsze być łatwo dostępne dla poszczególnych sędziów i prokuratorów w państwach członkowskich, którzy muszą ocenić warunki pozbawienia wolności przed podjęciem decyzji w kontekście europejskiego nakazu aresztowania lub na szczeblu krajowym.

(18)

W Unii, a w szczególności w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, aby wzmocnić wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi oraz ułatwić wzajemne uznawanie wyroków i orzeczeń sądowych konieczne są szczegółowe unijne normy minimalne, mające zastosowanie w równym stopniu do systemów pozbawienia wolności wszystkich państw członkowskich.

(19)

W celu wzmocnienia wzajemnego zaufania państw członkowskich do systemów sądownictwa karnego poszczególnych krajów, a tym samym poprawy wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach karnych, przyjęto już w szczególności następujące sześć środków dotyczących praw procesowych w postępowaniach karnych: dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/64/UE (15), 2012/13/UE (16), 2013/48/UE (17), (UE) 2016/343 (18), (UE) 2016/800 (19) i (UE) 2016/1919 (20) oraz zalecenie Komisji z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie gwarancji procesowych dla osób wymagających szczególnego traktowania podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym (21). Celem tych środków jest zapewnienie przestrzegania w postępowaniach karnych praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych, również w przypadku zastosowania tymczasowego aresztowania. W tym celu dyrektywy te zawierają szczególne gwarancje proceduralne dla pozbawionych wolności osób podejrzanych i oskarżonych. Dyrektywa (UE) 2016/800 zawiera przepisy szczegółowe dotyczące warunków tymczasowego aresztowania dzieci mające na celu ochronę ich dobrostanu w przypadku zastosowania takiego środka przymusu. Konieczne jest uzupełnienie norm dotyczących praw procesowych ustanowionych w tych dyrektywach oraz w zaleceniu z 2013 r., a także – w przypadku dyrektywy (UE) 2016/800 – odpowiednich norm dotyczących materialnych warunków pozbawienia wolności w przypadku dzieci, wobec których zastosowano tymczasowe aresztowanie.

(20)

Komisja zamierza skonsolidować i wykorzystać te normy minimalne ustanowione w ramach Rady Europy, jak również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Dlatego konieczne jest dokonanie przeglądu wybranych minimalnych norm dotyczących praw procesowych osób podejrzanych i oskarżonych podlegających tymczasowemu aresztowaniu oraz materialnych warunków pozbawienia wolności w obszarach priorytetowych, które są kluczowe dla współpracy wymiarów sprawiedliwości państw członkowskich w sprawach karnych.

(21)

Jeżeli chodzi o prawa procesowe osób podejrzanych i oskarżonych podlegających tymczasowemu aresztowaniu, wytyczne zawarte w niniejszym zaleceniu powinny obejmować kluczowe normy dotyczące stosowania tymczasowego aresztowania jako ostateczności i środków alternatywnych wobec pozbawienia wolności, podstaw tymczasowego aresztowania, wymogów w zakresie podejmowania decyzji przez organy sądowe, okresowych przeglądów dotyczących tymczasowego aresztowania, wysłuchania osób podejrzanych lub oskarżonych w kontekście decyzji dotyczących tymczasowego aresztowania, skutecznych środków odwoławczych i prawa do odwołania, długości tymczasowego aresztowania oraz odliczeń uznanego czasu tymczasowego aresztowania od prawomocnie orzeczonej kary.

(22)

W zakresie materialnych warunków pozbawienia wolności należy zapewnić wytyczne dotyczące kluczowych standardów w zakresie zakwaterowania, rozmieszczenia osób pozbawionych wolności, higieny i warunków sanitarnych, żywienia, systemu ćwiczeń i zajęć poza celą, pracy i edukacji, opieki zdrowotnej, zapobiegania przemocy i złemu traktowaniu, kontaktu ze światem zewnętrznym, dostępu do pomocy prawnej, procedur składania wniosków i skarg oraz inspekcji i monitorowania. Ponadto należy zapewnić wytyczne dotyczące ochrony praw osób, dla których pozbawienie wolności stanowi szczególnie trudną sytuację, takich jak kobiety, dzieci, osoby z niepełnosprawnościami lub cierpiące na poważne schorzenia, osoby LGBTIQ i cudzoziemcy, a także wytyczne dotyczące zapobiegania radykalizacji postaw w więzieniach.

(23)

Tymczasowe aresztowanie powinno być zawsze stosowane jako ostateczność, w oparciu o indywidualną ocenę każdego przypadku. W miarę możliwości należy udostępnić i stosować jak najszerszy zakres mniej restrykcyjnych środków alternatywnych wobec pozbawienia wolności (środki alternatywne). Państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby decyzje o tymczasowym aresztowaniu nie miały charakteru dyskryminacyjnego i nie były automatycznie stosowane wobec osób podejrzanych i oskarżonych na podstawie pewnych cech tych osób, takich jak ich obce obywatelstwo.

(24)

Odpowiednie materialne warunki pozbawienia wolności mają fundamentalne znaczenie dla zabezpieczenia praw i godności osób pozbawionych wolności oraz zapobiegania naruszeniom zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (złego traktowania).

(25)

Aby zagwarantować odpowiednie warunki podczas odbywania kary pozbawienia wolności, państwa członkowskie powinny zapewnić każdemu zatrzymanemu minimum osobistej przestrzeni życiowej zgodnie z zaleceniami europejskiego komitetu ds. zapobiegania torturom (CPT) oraz z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

(26)

Osoby pozbawione wolności są szczególnie narażone na przemoc i złe traktowanie, a także na izolację społeczną. Aby zapewnić ich bezpieczeństwo i wspierać ich ponowną integrację społeczną, podczas rozmieszczania i rozdzielania osób pozbawionych wolności należy uwzględniać różnice w systemach pozbawienia wolności, którym osoby te podlegają, a także potrzebę zapewnienia ochrony osobom w szczególnie trudnej sytuacji.

(27)

W ramach systemu pozbawienia wolności nie należy bezpodstawnie ograniczać swobody poruszania się osób pozbawionych wolności w obrębie ośrodka detencyjnego oraz ich dostępu do ćwiczeń, przestrzeni na świeżym powietrzu, wartościowych zajęć i interakcji społecznych, aby umożliwić im zachowanie zdrowia fizycznego i psychicznego oraz propagować ich ponowną integrację społeczną.

(28)

Ofiary przestępstw popełnionych w ośrodkach detencyjnych często mają ograniczony dostęp do wymiaru sprawiedliwości, mimo że państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia skutecznych środków odwoławczych w przypadkach, gdy prawa tych osób zostały naruszone. Zgodnie z celami Strategii UE w zakresie praw ofiar (2020–2025) zaleca się, aby państwa członkowskie zapewniły skuteczne środki odwoławcze w przypadku naruszenia praw osób pozbawionych wolności, a także środki ich ochrony i wsparcia. Pomoc prawna oraz mechanizmy składania wniosków i skarg powinny być łatwo dostępne, poufne i skuteczne.

(29)

Państwa członkowskie powinny uwzględniać szczególne potrzeby poszczególnych grup osób pozbawionych wolności – w tym kobiet, dzieci, osób starszych, osób z niepełnosprawnościami lub cierpiących na poważne schorzenia, osób LGBTIQ, osób wywodzących się z mniejszości rasowych lub etnicznych oraz cudzoziemców – we wszystkich decyzjach dotyczących pozbawienia ich wolności. W szczególności w przypadku pozbawienia wolności dzieci należy zawsze brać pod uwagę przede wszystkim dobro dziecka.

(30)

W odniesieniu do przestępców skazanych za terroryzm i brutalny ekstremizm państwa członkowskie powinny stosować skuteczne środki zapobiegania radykalizacji postaw w zakładach karnych oraz wdrażania strategii resocjalizacji i ponownej integracji społecznej, uwzględniając zagrożenie, jakie stanowią przestępcy skazani za terroryzm i brutalny ekstremizm lub przestępcy zradykalizowani podczas odbywania kary pozbawienia wolności, a także fakt, że wielu z tych przestępców zostanie zwolnionych w krótkim czasie.

(31)

Niniejsze zalecenie zawiera wyłącznie przegląd wybranych norm i należy je rozpatrywać z uwzględnieniem bardziej szczegółowych wytycznych zawartych w standardach Rady Europy oraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz bez uszczerbku dla tych wytycznych. Niniejsze zalecenie pozostaje także bez uszczerbku dla obowiązujących przepisów prawa Unii oraz ich dalszego rozwoju. Pozostaje również bez uszczerbku dla wiążącej wykładni prawa Unii, której może dokonać Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

(32)

Niniejsze zalecenie powinno również ułatwić wykonywanie europejskich nakazów aresztowania zgodnie z decyzją ramową 2002/584/WSiSW oraz uznawanie i wykonywanie wyroków zgodnie z decyzją ramową Rady 2008/909/WSiSW (22) o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności.

(33)

W ramach niniejszego zalecenia respektowane i propagowane są prawa podstawowe uznane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. W szczególności celem niniejszego zalecenia jest promowanie poszanowania godności ludzkiej, prawa do wolności, prawa do życia rodzinnego, praw dziecka, prawa do skutecznego środka odwoławczego i dostępu do bezstronnego sądu, a także domniemania niewinności i prawa do obrony.

(34)

Zawarte w niniejszym zaleceniu odniesienia do odpowiednich środków zapewniających osobom z niepełnosprawnościami skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości należy rozumieć w świetle praw i obowiązków wynikających z Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, której stronami są Unia Europejska i wszystkie jej państwa członkowskie. Ponadto należy zapewnić, aby osoby z niepełnosprawnościami pozbawione wolności w postępowaniu karnym były na równi z innymi uprawnione do gwarancji zgodnie z prawem międzynarodowym praw człowieka oraz traktowane zgodnie z celami i zasadami Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, w tym poprzez zapewnienie racjonalnych dostosowań do ich specjalnych potrzeb oraz dostępności,