(1)

Po wygaśnięciu w dniu 20 sierpnia 2018 r. pomocy finansowej w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2018/1192 (2) wprowadzono w Grecji wzmocniony nadzór na okres sześciu miesięcy od dnia 21 sierpnia 2018 r. Wzmocniony nadzór przedłużono następnie sześciokrotnie (3), za każdym razem o dodatkowe sześć miesięcy, przy czym ostatnio począwszy od dnia 21 sierpnia 2021 r.

(2)

Od 2010 r. Grecja otrzymała znaczną pomoc finansową, w wyniku której jej pozostające do spłaty zobowiązania wobec państw członkowskich należących do strefy euro, Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej i Europejskiego Mechanizmu Stabilności wynoszą w sumie 240 875 mln EUR. Grecja otrzymała od swoich europejskich partnerów wsparcie finansowe na preferencyjnych warunkach. Aby doprowadzić zadłużenie do bardziej zrównoważonego poziomu, w 2012 r. wprowadzono szczególne środki, które następnie zastosowano ponownie w 2017 r. w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności. W dniu 22 czerwca 2018 r. Eurogrupa osiągnęła porozumienie polityczne w sprawie wdrożenia dodatkowych środków, aby zapewnić stabilność długu. Niektóre z tych środków, jak np. transfer kwot równoważnych dochodom banków centralnych strefy euro narosłym od greckich obligacji rządowych na podstawie Umowy o aktywach finansowych netto i programu dotyczącego rynku papierów wartościowych, można uzgadniać w Eurogrupie dwa razy w roku, na podstawie potwierdzenia w ramach wzmocnionego nadzoru, że Grecja wywiązuje się ze swoich poprogramowych zobowiązań politycznych. Po osiągnięciu porozumienia w ramach Eurogrupy w kwietniu 2019 r., grudniu 2019 r., czerwcu 2020 r., listopadzie 2020 r., czerwcu 2021 r. i grudniu 2021 r. udostępniono odpowiednio pierwsze sześć transz środków okołozadłużeniowych uzależnionych od prowadzenia odpowiedniej polityki.

(3)

Grecja podjęła zobowiązanie w Eurogrupie, że będzie kontynuować i zakończy wszystkie kluczowe reformy przyjęte w ramach programu pomocy stabilizacyjnej Europejskiego Mechanizmu Stabilności („program”) oraz zapewni ochronę celów istotnych reform przyjętych w ramach programu oraz w ramach poprzedzających go instrumentów. Grecja zobowiązała się również do wdrożenia konkretnych działań w obszarze polityki fiskalnej i fiskalno-strukturalnej, dobrobytu społecznego, stabilności finansowej, rynków pracy i dóbr, prywatyzacji i administracji publicznej. Te konkretne działania, które wymieniono w załączniku do oświadczenia Eurogrupy z dnia 22 czerwca 2018 r., przyczynią się do usunięcia nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej oraz źródeł lub potencjalnych źródeł trudności gospodarczych w Grecji. Powyższe zobowiązania stanowią podstawę do uruchomienia dodatkowych środków mających na celu ulgę w spłacie zadłużenia i ustanowiono je do połowy 2022 r., a zatem Grecja weszła w ostatni rok obowiązywania tego porozumienia. Władze wyraziły zamiar skoncentrowania wysiłków na realizacji zobowiązań pozostających do spłaty do połowy 2022 r. Decyzje w sprawie uwolnienia pozostałych środków mających na celu ulgę w spłacie zadłużenia oraz zakończenia wzmocnionego nadzoru będą musiały uwzględniać postępy w realizacji zobowiązań, a także szersze otoczenie polityki gospodarczej.

(4)

Dnia 2 czerwca 2021 r. Komisja opublikowała szczegółową ocenę sytuacji w 2021 r. dotyczącą Grecji (4). Komisja stwierdziła, że kraj ten nadal boryka się z nadmiernymi zakłóceniami równowagi makroekonomicznej. Zakłócenia te dotyczyły wysokiego długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, wysokiego odsetka kredytów zagrożonych i niepełnego przywrócenia równowagi zewnętrznej w kontekście wciąż wysokiego – choć malejącego – bezrobocia i niskiego potencjalnego wzrostu gospodarczego. W analizie dokonanej w ramach sprawozdania przedkładanego w ramach mechanizmu ostrzegania 2022 (5) wskazano Grecję jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których utrzymywanie się ryzyka makroekonomicznego i postępy w zmniejszaniu nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej zostaną zbadane w ramach szczegółowej oceny sytuacji wiosną 2022 r. Ocena ta opierała się na szeregu czynników, w tym opisanych poniżej. Po pierwsze, relacja długu publicznego do PKB wzrosła w 2020 r. o 26 punktów procentowych, do 206,3 % PKB, odzwierciedlając głębokość recesji i wpływ środków mających na celu ograniczenie gospodarczych i społecznych kosztów kryzysu związanego z COVID-19. Dług publiczny jest wprawdzie wysoki, ale jego znaczna część znajduje się w posiadaniu wierzycieli z sektora oficjalnego i jest oprocentowana według preferencyjnych stawek, co – wraz z dużym buforem gotówkowym – chroni Grecję przed wahaniami krótkoterminowymi. Prognozuje się, że wskaźnik długu publicznego zacznie spadać w 2021 r. Po drugie, rentowność sektora bankowego osiągnęła wartość ujemną w 2020 r., a współczynnik kapitału podstawowego Tier I jest jednym z najniższych w UE, częściowo z powodu trwającego procesu oczyszczania bilansów banków. We wrześniu 2021 r. wskaźnik kredytów zagrożonych był wprawdzie nadal wysoki – wynosił 15 % (6), ale w 2020 r. znacznie spadł i ta tendencja spadkowa utrzymała się w 2021 r. Po trzecie, w 2020 r. doszło do pogorszenia stabilności zewnętrznej, ponieważ międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto (wyrażona w relacji do PKB) osiągnęła jeszcze bardziej ujemną wartość ze względu na spadek PKB i znaczne pogłębienie deficytu obrotów bieżących, który wyniósł -6,6 % PKB. Prognozuje się jednak, że wraz z powrotem turystyki deficyt obrotów bieżących zmniejszy się w latach 2021 i 2022. Ostatnim czynnikiem jest utrzymanie trendu spadkowego stopy bezrobocia nawet w czasie pandemii, głównie dzięki rządowym środkom wspierającym. Według najnowszych danych za trzeci kwartał 2021 r. stopa bezrobocia w Grecji wynosi 13,0 %, czyli jest o trzy punkty procentowe niższa niż w tym samym kwartale 2020 r. Pomimo trwającej pandemii rząd kontynuował wdrażanie środków istotnych dla usunięcia nadmiernego zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W dalszej perspektywie grecki plan odbudowy i zwiększania odporności daje możliwość zaspokojenia potrzeb w zakresie inwestycji i reform.

(5)

W dniu 24 listopada 2021 r. Komisja opublikowała dwunastą ocenę Grecji w ramach wzmocnionego nadzoru (7). Stwierdziła w niej, że Grecja poczyniła dalsze postępy w realizacji swoich zobowiązań szczegółowych pomimo opóźnień występujących w niektórych obszarach, częściowo związanych z trudnymi okolicznościami spowodowanymi pandemią lub katastrofalnymi pożarami w sierpniu 2021 r. Władze wywiązały się z zobowiązań szczegółowych dotyczących sektora energetycznego i zarządzania finansami publicznymi, podejmując jednocześnie istotne i pożądane kroki w kierunku wypełnienia większości zobowiązań szczegółowych do kwietnia 2022 r.

(6)

W dniu 23 grudnia 2021 r. UE ustanowiła Europejski Instrument na rzecz Odbudowy, który zapewnia 750 mld EUR na przeciwdziałanie niekorzystnym skutkom gospodarczym kryzysu związanego z COVID-19 i na pobudzanie ożywienia gospodarczego. Instrument ma być wdrażany głównie za pomocą środków w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w wysokości 672,5 mld EUR („Instrument”). Europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w latach 2020–2021 został tymczasowo dostosowany, aby umożliwić uruchomienie Instrumentu. W ramach Instrumentu Grecja jest uprawniona do otrzymania do 17,8 mld EUR w formie bezzwrotnego wsparcia i do 12,7 mld EUR w formie pożyczek w latach 2021–2026.

(7)

Rada zatwierdziła plan odbudowy i zwiększania odporności Grecji („plan”) w dniu 13 lipca 2021 r. (8) Rada uznała w szczególności, że plan przyczynia się do skutecznego sprostania znacznej części wyzwań gospodarczych i społecznych, które zostały wskazane w zaleceniach krajowych, w tym w zakresie ich aspektów fiskalnych, oraz w zaleceniach sformułowanych zgodnie z procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Reformy zawarte w greckim planie odbudowy i zwiększania odporności opierają się na bardzo dużych wysiłkach reformatorskich podjętych w ramach programów dostosowań gospodarczych i uzupełniają reformy monitorowane w ramach wzmocnionego nadzoru. W dniu 29 grudnia 2021 r. Grecja złożyła swój pierwszy wniosek o płatność w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

(8)

W dniu 24 listopada 2021 r. Komisja zbadała projekt planu budżetowego Grecji na 2022 r., uwzględniając dalsze stosowanie ogólnej klauzuli wyjścia i koncentrując się na spójności z zaleceniami Rady z dnia 18 czerwca 2021 r. Zgodnie z oceną Komisji (9) kurs polityki fiskalnej Grecji w 2022 r. będzie wspierający. Zgodnie z zaleceniem Rady Grecja planuje stałe wspieranie ożywienia gospodarczego poprzez wykorzystanie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji. Zgodnie z zaleceniem Rady Grecja planuje również utrzymanie inwestycji finansowanych ze środków krajowych. Komisja zauważyła, że biorąc pod uwagę poziom długu publicznego Grecji i poważne wyzwania w zakresie stabilności finansów publicznych w średnim okresie przed wybuchem pandemii COVID-19, ważne jest, by przy przyjmowaniu wspierających środków budżetowych utrzymać rozważną politykę fiskalną w celu zapewnienia stabilności finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej. Komisja przypomniała również o znaczeniu struktury finansów publicznych i jakości środków budżetowych.

(9)

Od początku pandemii Grecja utrzymała swoją obecność na rynkach obligacji, a w 2021 r. zrealizowała z naddatkiem swój plan finansowania, pozyskując 14 mld EUR na otwartym rynku. Mimo pandemii rating Grecji w dalszym ciągu poprawiał się w 2021 r., co jeszcze bardziej przybliżyło ją do ratingu „klasa inwestycyjna”. Obecnym korzystnym warunkom finansowania sprzyjają środki służące utrzymaniu płynności, które uzgodniono na szczeblu europejskim, w tym nadzwyczajny program zakupów w czasie pandemii wprowadzony przez Europejski Bank Centralny. Na podstawie analizy zdolności obsługi zadłużenia przedstawionej w dwunastym sprawozdaniu ze wzmocnionego nadzoru przewiduje się, że potrzeby finansowe brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych pozostaną wysokie w perspektywie krótkoterminowej, głównie ze względu na wysoki deficyt pierwotny prognozowany na lata 2021 i 2022 oraz zaksięgowanie przepływów finansowych w ramach instrumentu pożyczkowego przedstawionego w planie odbudowy i zwiększania odporności, chociaż spodziewane jest, że ta ostatnia dodatkowa potrzeba w zakresie finansowania zostanie pokryta przez pożyczkę wypłaconą z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Oczekuje się, że w kolejnych latach potrzeby finansowe będą umiarkowane i utrzymają się na poziomie poniżej 15 % PKB do 2030 r. Grecja nadal utrzymuje wysoki bufor gotówkowy, który chroni to państwo przed wahaniami krótkoterminowymi.

(10)

Od czasu zakończenia programu pomocy Europejskiego Mechanizmu Stabilności grecki sektor bankowy stał się bardziej stabilny i odporny na wstrząsy, ale wciąż istnieją ryzyka będące skutkiem wcześniejszego kryzysu oraz istotne, leżące u ich podstaw słabości, zaostrzane przez negatywny wpływ pandemii. Depozyty dalej rosły w stałym tempie, a banki utrzymują odpowiednią płynność, korzystając z warunków zapewnianych przez akomodacyjną politykę pieniężną. Wskaźnik kredytów zagrożonych w sektorze bankowym znacznie zmalał: we wrześniu 2021 r. osiągnął poziom 15 %, podczas gdy w grudniu 2019 r. wynosił 40,6 % (10); spadek ten był związany głównie z serią sekurytyzacji wspieranych w ramach programu ochrony aktywów Herkules. Spodziewane jest, że dalsze transakcje planowane w ramach programu będą nadal wspierać greckie banki w ich wysiłkach, aby osiągnąć w 2022 r. jednocyfrowe wskaźniki kredytów zagrożonych, przy czym jednak nawet te docelowe wskaźniki będą wyższe od średniej UE. Jak dotąd nie zmaterializowało się ryzyko znacznego negatywnego wpływu na jakość aktywów związane z wygaśnięciem moratoriów na spłatę długów. Utrzymuje się jednak ryzyko pogorszenia sytuacji, które może się urzeczywistnić w 2022 r. po zniesieniu pozostałych programów pomocy państwa. Zdolność spłaty zadłużenia zarówno gospodarstw domowych, jak i przedsiębiorstw niefinansowych pozostaje na niskim poziomie, natomiast słabo rozwinięty rynek kapitałowy ogranicza dostęp przedsiębiorstw do finansowania pozadłużnego. Sekurytyzacja kredytów zagrożonych skutkuje zwiększonymi potrzebami tworzenia rezerw, co negatywnie wpływa na rentowność banków i ich pozycje kapitałowe w perspektywie krótkoterminowej, ale umożliwi bankom zmniejszenie kosztów ryzyka w przyszłości i uwolnienie przestrzeni w swoich bilansach na nowe kredyty. Podczas kryzysu pandemicznego wzmocniono więź między państwem a sektorem bankowym, a jakość kapitałów banków pozostaje ogółem niska, chociaż w 2021 r. podjęto skuteczne działania na rzecz ich poprawy. Władze podtrzymują zaangażowanie w ważne reformy sektora finansowego, takie jak skuteczne funkcjonowanie nowych ram dotyczących niewypłacalności, które weszły w życie w czerwcu 2021 r. i są obecnie wspierane przez odpowiednią infrastrukturę elektroniczną. Oczekuje się, że niedawne przyjęcie szeroko zakrojonej nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego przyczyni się również do zwiększenia efektywności postępowań egzekucyjnych, w tym przeprowadzania e-aukcji; jednocześnie trwają prace nad poprawą funkcjonalności platformy e-aukcji i dokończeniem likwidacji zaległości w sprawach dotyczących niewypłacalności gospodarstw domowych i wykorzystanych gwarancji państwowych. Skutki tych reform będą zależały od terminowości i skuteczności ich wdrożenia, ale pozytywnym sygnałem jest wznowienie procesu egzekwowania zobowiązań po zakłóceniach postępowań sądowych, do których doszło wskutek pandemii.

(11)

Oprócz tego władze przyjęły w ramach wzmocnionego nadzoru szereg innych kluczowych reform istotnych dla wyeliminowania pierwotnych przyczyn trudności gospodarczych Grecji, pomimo opóźnień, które nastąpiły w niektórych obszarach, częściowo ze względu na wyzwania spowodowane trwającą pandemią oraz pożarami lasów latem 2021 r. Władze uchwaliły w szczególności reformę płac w urzędzie ds. dochodów publicznych, która umożliwiła temu urzędowi przyciągnięcie i zatrzymanie wykwalifikowanego personelu, a także reformy zarządzania finansami publicznymi doskonalące systemy rachunkowości i monitorowania środków pieniężnych. Ponadto władze znacznie zwiększyły udział scentralizowanych zamówień w zakupach sektora opieki zdrowotnej i nadal osiągają dobre postępy w pobieraniu od świadczeniodawców zwrotów nadpłaconych kwot przekraczających pułapy wydatków określone w przepisach. Zakończono również wdrażanie programu solidarnościowych zasiłków dochodowych i rozpoczęto przegląd systemu dotacji dla lokalnego transportu publicznego. Oczekuje się, że działania te zwiększą efektywność wydatków publicznych i poboru dochodów, przyczyniając się w ten sposób do obniżenia w przyszłości wysokiego wskaźnika zadłużenia. Spodziewane jest, że działania podjęte w celu eliminowania pracy nierejestrowanej oraz uporządkowane wdrożenie indeksacji płacy minimalnej będą korzystne dla rynku pracy. Rząd zrealizował również reformę sektora energetycznego i przyjął przepisy dotyczące zezwoleń na inwestycje w celu uproszczenia odpowiednich procedur. Władze wprowadziły również zharmonizowane z prawodawstwem UE kryteria środowiskowe na potrzeby oceny działalności gospodarczej oraz zwiększyły przejrzystość ram kontroli dotyczących nadzoru nad działalnością gospodarczą i rynkami produktowymi. Przewiduje się, że wszystkie te działania znacznie zmniejszą obciążenie sektora przemysłowego, a także wesprą inwestycje prywatne i eksport oraz wzrost wydajności w przyszłości. Władze zakończyły również z powodzeniem szereg sztandarowych transakcji prywatyzacyjnych i kontynuują ulepszanie systemu zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi. Oczekiwane jest, że efektywność sektora publicznego będzie się dalej poprawiać dzięki reformom zwiększającym niezależność i rozliczalność kadry kierowniczej wyższego szczebla w administracji publicznej oraz utrzymaniu ocen wyników urzędników publicznych. Nie wywiązano się jeszcze z niektórych zobowiązań szczegółowych, ale władze dokonują dalszych postępów w celu dokończenia ich realizacji (11). Reformy wdrażane w ramach wzmocnionego nadzoru były uzupełniane szerszymi reformami strukturalnymi, m.in. w zakresie ram zamówień publicznych, dostępu do cyfrowych usług publicznych, edukacji, zarządzania inwestycjami publicznymi i reform poprawiających koordynację na szczeblu centralnym.

(12)

W związku z powyższym Komisja stwierdza, że okoliczności uzasadniające prowadzenie wzmocnionego nadzoru na podstawie art. 2 rozporządzenia (UE) nr 472/2013 znacznie się poprawiły, ale nadal istnieją. Poprawiła się w szczególności stabilność finansowa Grecji, chociaż utrzymuje się ryzyko jej pogorszenia. Jednocześnie zmniejszyło się znacznie ryzyko efektu rozlewania się na pozostałe państwa członkowskie należące do strefy euro.

(13)

Grecja powinna zatem dokończyć wdrażanie działań określonych w załączniku do oświadczenia Eurogrupy z dnia 22 czerwca 2018 r., służących usunięciu źródeł lub potencjalnych źródeł trudności, oraz wspierać solidne i trwałe ożywienie gospodarcze.

(14)

Aby zlikwidować pozostałe ryzyko i monitorować spełnienie zobowiązań podjętych w tym celu, konieczne i właściwe wydaje się przedłużenie wzmocnionego nadzoru w Grecji na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 472/2013.

(15)

Pismem wystosowanym w dniu 21 grudnia 2021 r. Grecji umożliwiono przedstawienie opinii na temat oceny Komisji. W swojej odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2022 r. Grecja zasadniczo zgodziła się z dokonaną przez Komisję oceną wyzwań gospodarczych, przed którymi stoi ten kraj, co stanowi podstawę przedłużenia wzmocnionego nadzoru.

(16)

Grecja będzie nadal korzystała ze wsparcia technicznego w ramach Instrumentu Wsparcia Technicznego, służącego w szczególności do pomocy państwom członkowskim w przygotowywaniu i realizacji ich planów odbudowy i zwiększania odporności.

(17)

Komisja zamierza ściśle współpracować z Europejskim Mechanizmem Stabilności – w kontekście jego systemu wczesnego ostrzegania – aby wdrożyć wzmocniony nadzór,