27.5.2010   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 137/7

(1)

W dniu 26 kwietnia 2010 r. Rada zbadała zaktualizowany program stabilności na lata 2009–2013 przedstawiony przez Austrię.

(2)

Międzynarodowy kryzys gospodarczy i finansowy sprawił, że austriacka gospodarka odnotowała najgłębszą recesję w powojennej historii. Pogorszenie koniunktury w Austrii jest głównie skutkiem spadku eksportu wynikającego z załamania wymiany handlowej na świecie i kurczących się inwestycji w środki trwałe za sprawą zmniejszającego się popytu i bardziej restrykcyjnych warunków na rynku kredytowym. Ogólnie rzecz biorąc, według najnowszych oficjalnych szacunków w 2009 roku PKB zmniejszył się o około 3,6 % (2). Najbardziej ucierpiał silnie zorientowany na eksport sektor wytwórczy.

Wzrost spożycia prywatnego, mimo że znacznie niższy niż w ostatnich latach, stał się czynnikiem stabilizującym. Ceny konsumpcyjne wzrosły o zaledwie 0,4 % w 2009 r., głównie w wyniku korzystnej sytuacji wyjściowej związanej ze spadającymi cenami paliw i oleju opałowego oraz presji na obniżkę marż zysku związanej ze słabym popytem. Ponieważ z biegiem czasu recesja zaczęła się negatywnie odbijać na rynku pracy, zatrudnienie spadło o 1,4 % w 2009 r., zwiększając stopę bezrobocia do 5,0 % (z 3,8 % w roku poprzednim). W ramach reakcji na zaistniałą sytuację rząd Austrii przyjął znaczny uznaniowy pakiet budżetowych środków stymulacyjnych zgodnie z Europejskim planem naprawy gospodarczej. W wyniku stosowania środków stymulacyjnych i działania automatycznych stabilizatorów sytuacja finansów publicznych uległa znacznemu pogorszeniu, przy czym deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnął poziom 3,5 % PKB (w porównaniu z 0,4 % PKB w 2008 r.), a dług publiczny 66,5 % PKB w 2009 r. Dnia 2 grudnia 2009 r. Rada przyjęła decyzję stwierdzającą istnienie nadmiernego deficytu w Austrii i wydała zalecenie dokonania korekty deficytu do 2013 r. Mimo że Austria weszła w okres kryzysu przy sytuacji budżetowej bliskiej równowadze, istotne pogorszenie stanu finansów publicznych wymaga znacznych działań konsolidacyjnych.

(3)

Choć spadek realnego PKB, jaki odnotowano w warunkach obecnego kryzysu, ma w znacznej mierze charakter cykliczny, to kryzys ten miał także negatywny wpływ na poziom produktu potencjalnego. Kryzys może ponadto wpłynąć na wzrost potencjalny w średniej perspektywie, za sprawą zmniejszenia inwestycji, ograniczeń w dostępie do kredytu i wzrostu bezrobocia strukturalnego. Skutki kryzysu gospodarczego potęgują ponadto negatywny wpływ starzenia się społeczeństwa na produkt potencjalny i stabilność finansów publicznych. W tej sytuacji istotne będzie przyspieszenie tempa reform strukturalnych celem wsparcia wzrostu potencjalnego. Duże znaczenie dla Austrii ma w szczególności podjęcie reform w obszarach podaży pracy (zwłaszcza poprzez zwiększenie zachęt dla starszych pracowników do kontynuacji pracy) i edukacji (poprzez poprawę efektów uczenia się młodzieży znajdującej się w niekorzystnej sytuacji).

(4)

Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu stabilności ze stycznia 2010 r. przewiduje przyspieszenie tempa wzrostu realnego PKB z poziomu – 3,4 % w 2009 r. do 1,5 % w latach 2010–2011 i do około 2 % w kolejnych latach. Z dostępnych obecnie informacji (3) wynika, że scenariusz ten jest raczej optymistyczny w roku 2010 i oparty na realistycznych założeniach dotyczących wzrostu w latach 2011–2013. Różnica w prognozie dotyczącej wzrostu na 2010 r. wynika z większego wkładu eksportu netto przewidzianego w programie niż w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r. Przedstawione w programie prognozy dotyczące inflacji wydają się realistyczne.

(5)

W programie oszacowano, że w 2009 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 3,5 % PKB. Znaczne zwiększenie deficytu z poziomu 0,4 % PKB w 2008 r. odzwierciedla w dużej mierze wpływ kryzysu na finanse publiczne, ale wynika również z zastosowania środków stymulacyjnych o wartości odpowiadającej 1,5 % PKB, które rząd przyjął zgodnie z Europejskim planem naprawy gospodarczej. Znaczna część budżetowych środków stymulacyjnych wprowadzonych w 2009 r. miała charakter trwały (około 1,3 % PKB w 2009 r. w porównaniu z 0,2 % PKB w przypadku działań tymczasowych). Zgodnie z zalecaną przez Radę strategią wyjścia oraz w celu dokonania korekty nadmiernego deficytu do 2013 r. i przywrócenia stabilności finansów publicznych, w 2010 r. kontynuowany będzie wspierający kurs polityki budżetowej, który przybierze następnie restrykcyjny charakter począwszy od 2011 r.

(6)

Zgodnie z programem nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zwiększy się z 3,5 % w 2009 r. do 4,7 % w roku 2010. W programie nie przewiduje się praktycznie żadnej zmiany udziału wydatków w PKB w 2010 r., a pogorszenie o ponad 1 % PKB będzie prawie wyłącznie wynikiem zmian po stronie dochodów. W aktualizacji programu nie przedstawiono żadnych dodatkowych środków w stosunku do tych, które były już znane w czasie ostatniego badania sytuacji Austrii w ramach procedury nadmiernego deficytu, co jest zgodne z zaleceniem Rady stwierdzającym, że „w 2010 r. władze Austrii powinny wdrożyć planowane środki budżetowe”.

Prognozowane pogorszenie jest częściowo wynikiem swobodnego działania automatycznych stabilizatorów i częściowo pewnych działań dyskrecjonalnych. W szczególności niektóre elementy reformy podatkowej z 2009 r., a mianowicie ulga dla rodzin z dziećmi i obniżenie podatków dla osób prowadzących działalność na własny rachunek, wchodzą w życie dopiero w 2010 r. i według przewidywań będą stanowiły dodatkowe obciążenie dla budżetu w wysokości około 0,25 % PKB. Przepis dotyczący przyspieszonej amortyzacji przyjęty w styczniu 2009 r. obciąży budżet dodatkowo o około 0,1 % PKB. Przewidywany kurs polityki budżetowej jest ekspansywny, ponieważ pogorszenie salda nominalnego znajduje odzwierciedlenie we wzroście o 1,25 % PKB salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne i salda strukturalnego, przeliczonych przez służby Komisji zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką na podstawie informacji zawartych w programie. Zmiana ta różni się od wartości uzyskanej na podstawie informacji na temat działań dyskrecjonalnych, które wchodzą w życie w 2010 r. (podejście oddolne), oszacowanej przez służby Komisji na około 0,5 % PKB. Częściowo rozbieżność tę można wyjaśnić negatywnymi skutkami struktury wzrostu, z rosnącym znaczeniem eksportu netto jako czynnika wzrostu oraz opóżnionym wpływem na dochody z podatku od przedsiębiortsw.

(7)

Głównym celem średniookresowej strategii budżetowej jest obniżenie deficytu do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB do końca okresu objętego programem zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. przyjętym na podstawie art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). W programie przewidziano znaczące i równomiernie rozłożone działania konsolidacyjne w latach 2011–2013. Przewiduje się zmniejszenie salda strukturalnego z 3,9 % PKB w 2010 r. do 2,2 % PKB w roku 2013, co odpowiada średniemu rocznemu wysiłkowi fiskalnemu na poziomie nieco poniżej 0,75 % PKB w latach 2011–2013. Oczekuje się, że saldo pierwotne w ujęciu strukturalnym zmieni się z deficytu wynoszącego 1,25 % PKB w 2010 r. w nadwyżkę wynoszącą 0,75 % PKB w 2013 r. W programie stwierdza się, że udział dochodów w PKB pozostanie zasadniczo bez zmian w latach 2010–2013, a konsolidacja zostanie zrealizowana przede wszystkim po stronie wydatków.

Jednakże jedynym przedstawionym w programie środkiem wspierającym zaplanowaną konsolidację jest zmniejszenie wydatków na sektor opieki zdrowotnej o około 1,7 mld EUR w latach 2010–2013, co rząd federalny uzgodnił z publicznymi kasami chorych. Ponieważ uzgodnione oszczędności odpowiadają około 0,6 % PKB, środek ten zapewnia mniej niż jedną trzecią wartości konsolidacji przewidzianej na lata 2010–2013. Średniookresowym celem budżetowym Austrii jest zrównoważony budżet. Biorąc pod uwagę najnowsze prognozy i poziom zadłużenia, średniookresowy cel budżetowy jest bardziej niż wystarczająco zgodny z celami paktu. W programie nie przewidziano jednak jego osiągnięcia w okresie objętym programem.

(8)

Wyniki budżetowe mogą okazać się gorsze, niż prognozowano w programie w odniesieniu do 2011 r. i lat późniejszych. Choć prognozy dochodów zawarte w aktualizacji pozostają realistyczne, planowana konsolidacja po stronie wydatków jest tylko częściowo poparta konkretnymi środkami. Szczegółowe dodatkowe zagrożenia są związane z rządowymi gwarancjami bankowymi mającymi wspierać sektor finansowy; wypełnienie tego zobowiązania prowadziłoby do zwiększenia deficytu i zadłużenia. Możliwe byłoby jednak także odzyskanie w przyszłości części kosztów rządowego wsparcia na rzecz sektora finansowego. Szansę na nieznaczną poprawę wyników budżetowych stanowi możliwe wprowadzenie od 2011 r. specjalnej opłaty obciążającej banki, która może przynieść dochody o wartości około 0,2 % PKB.

(9)

Szacuje się, że w 2009 r. dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 66,5 % PKB w 2009 r., wzrastając z 62,5 % w roku poprzednim. Do zwiększenia wskaźnika zadłużenia, oprócz wzrostu deficytu i spadku stopy wzrostu PKB, przyczyniła się znacząca wartość rezydualna zmiany długu odzwierciedlająca przede wszystkim operacje ratowania banków. Wskaźnik zadłużenia brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2009 r. przekracza wartość referencyjną określoną w Traktacie i jego zwyżkowa tendencja utrzyma się przez cały okres objęty programem. Prognozuje się, że wskaźnik zadłużenia wzrośnie o 7,8 punktu procentowego w okresie objętym programem, głównie z powodu utrzymującego się wysokiego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Poziom wskaźnika zadłużenia jest obarczony nie tylko ryzykiem związanym z możliwością większych niż planowane deficytów począwszy od roku 2011, lecz także ryzykiem wynikającym w szczególności z niepewności co do przyszłych kosztów związanych z funkcjonowaniem piątego pod względem wielkości banku w kraju, Hypo Group Alpe Adria (znacjonalizowanego w grudniu 2009 r.), a także państwowych gwarancji zabezpieczających zadłużenie austriackiej spółki ds. autostrad i dróg ekspresowych (ASFINAG) i austriackich kolei federalnych (ÖBB).

(10)

Ze średniookresowych prognoz dotyczących długu, w których zakłada się jedynie stopniowy powrót tempa wzrostu PKB do poziomów przewidywanych przed kryzysem oraz przywrócenie obciążeń podatkowych do przedkryzysowego poziomu oraz prognozuje wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa i przewidywane podwyższenie rzeczywistych stóp procentowych, wynika, że przewidziana w programie strategia budżetowa – jeśli traktować ją dosłownie i gdyby nie towarzyszyła jej żadna dalsza zmiana polityki – byłaby prawie wystarczająca do ustabilizowania relacji długu do PKB w terminie do 2020 r.

(11)

Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet w Austrii jest nieco poniżej średniej UE, przy czym prognozuje się jedynie niewielki wzrost udziału wydatków na emerytury w PKB w długim okresie. Szacowana w programie sytuacja budżetowa w 2009 r. potęguje wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet. Do zmniejszenia zagrożeń dla stabilności finansów publicznych, które w sprawozdaniu Komisji z 2009 r. na temat długoterminowej stabilności finansów publicznych (4) oceniono jako średnie, przyczyniłoby się osiągnięcie nadwyżek pierwotnych w perspektywie średnioterminowej.

(12)

Istniejące krajowe ramy budżetowe, oparte na ustawie o podziale dochodów budżetowych („Finanzausgleichsgesetz”) i krajowym pakcie na rzecz stabilności, są dość złożone i pozbawione przejrzystości. Nie tylko dochody z większości poszczególnych podatków dzieli się w ustalonych proporcjach między różne szczeble terytorialne, lecz także proces decyzyjny w wielu obszarach przebiega przy podziale kompetencji między różne poziomy władzy. W zakresie licznych działań odpowiedzialność za dochody spoczywa na innym szczeblu władzy niż upoważnienie do dokonywania wydatków. System jako taki nie zachęca do najbardziej efektywnego wykorzystywania zasobów. Austria rozpoczęła jednak niedawno szeroko zakrojoną reformę ramowej ustawy budżetowej na szczeblu federalnym.

W ramach pierwszej części reformy, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2009 r., wprowadzono nowe wieloletnie ramy wydatków z ustalonymi pułapami (w odniesieniu do około 80 % łącznych wydatków) określanymi w sposób kroczący na cztery kolejne lata. Oczekuje się, że zapobiegnie to wydatkom procyklicznym i wzmocni skuteczność automatycznych stabilizatorów. Druga część reformy, której wejście w życie w 2013 r. już uchwalono, obejmuje wprowadzenie budżetowania zadaniowego oraz modernizację systemu rachunkowości administracji publicznej oraz prognoz długoterminowych.

(13)

Istnieje możliwość poprawy efektywności w kilku obszarach wydatków publicznych Austrii, szczególnie w opiece zdrowotnej i edukacji, w których wyniki Austrii są porównywalne ze średnią krajów UE lub nieznacznie od niej niższe, ale często okupione wyższymi kosztami. Jest to spowodowane między innymi wspomnianym wyżej nakładaniem się kompetencji w zakresie finansowania i administracji na trzech szczeblach władzy publicznej. W programie z 2010 r. przedstawiono oszczędności zaplanowane w sektorze opieki zdrowotnej o wartości odpowiadającej około 0,6 % PKB w latach 2010–2013. Ponadto stwierdza się w nim, że utworzona została złożona z ekspertów grupa robocza, której zadaniem jest opracowanie sposobów zwiększenia skuteczności wydatków publicznych w wielu obszarach. W aktualizacji programu nie wskazano jednak żadnych konkretnych nowych wniosków ustawodawczych w najbliższej przyszłości.

(14)

Podsumowując, określona w programie strategia budżetowa na 2010 r. jest zgodna z zaleceniem Rady przyjętym na podstawie art. 126 ust. 7. Począwszy od 2011 r., jeśli wziąć pod uwagę wspomniane powyżej zagrożenia, strategia budżetowa może nie być zgodna z zaleceniem Rady przyjętym na podstawie art. 126 ust. 7. W szczególności w strategii przewidziano zmniejszenie deficytu do 2,7 % PKB i w związku z tym korektę nadmiernego deficytu do 2013 r. i średni roczny wysiłek fiskalny wynoszący nieco poniżej 0,75 % PKB w latach 2011–2013, który jednak w obliczu istniejących zagrożeń może okazać się niewystarczający. Ścieżka konsolidacji przedstawiona w programie i rozpoczynająca się w 2011 r. nie jest poparta właściwymi środkami. Co więcej, strategia budżetowa nie jest wystarczająca do przywrócenia tendencji spadkowej relacji długu do PKB.

(15)

Co do wymagań odnośnie do danych, które to wymagania określono w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie przedstawiono wszystkie dane obowiązkowe i większość danych opcjonalnych (5). W zaleceniu z dnia 2 grudnia 2009 r., przyjętym na podstawie art. 126 ust. 7 i mającym na celu likwidację nadmiernego deficytu, Rada wezwała Austrię także do przedstawienia sprawozdania z postępów poczynionych w realizacji zaleceń Rady w oddzielnym rozdziale aktualizacji programów stabilności. W odpowiedniej części aktualizacji programu przedstawiono jedynie bardzo ograniczone informacje na temat planów rządu austriackiego dotyczących sposobów osiągnięcia postępów we wdrażaniu zalecenia Rady.

(i)

skonkretyzowania środków uznanych za konieczne do wsparcia planowanej konsolidacji począwszy od 2011 r., tak by osiągnąć zalecany średni roczny wysiłek fiskalny wynoszący 0,75 % PKB oraz obniżyć deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB do 2013 r., a także wykorzystania – zgodnie z zaleceniami określonymi w procedurze nadmiernego deficytu – wszelkich możliwości poza wysiłkiem fiskalnym, w tym możliwości, jakie stwarza lepsza sytuacja gospodarcza, do przyspieszenia redukcji wskaźnika zadłużenia brutto z powrotem do poziomu wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB;

(ii)

dalszej poprawy ram budżetowych w celu wzmocnienia dyscypliny budżetowej na wszystkich szczeblach administracji poprzez zwiększenie przejrzystości i rozliczalności, zwłaszcza w wyniku harmonizacji kompetencji legislacyjnych, administracyjnych i kompetencji w zakresie polityki finansowej poszczególnych szczebli administracji oraz w wyniku poprawy mechanizmów egzekwowania prawa w ramach krajowego paktu stabilności.