18.7.2009   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 166/1

(1)

Dnia 7 lipca 2009 r. Rada zbadała przedstawiony przez Belgię zaktualizowany program stabilności obejmujący lata 2008–2013.

(2)

W 2008 roku gospodarka belgijska nadal wyhamowywała, a zjawisko to nasiliło się w następstwie światowego kryzysu gospodarczo-finansowego. W szczególności załamanie się światowej wymiany handlowej wraz ze spadkiem zaufania, efektem bogactwa i zaostrzeniem warunków udzielania kredytów doprowadziły do gwałtownego skurczenia się gospodarki w ostatnim kwartale 2008 roku i w pierwszym kwartale roku 2009. Również w całym roku 2009 oczekuje się gwałtownego spadku PKB. Przewiduje się, że doprowadzi to do gwałtownego wzrostu stopy bezrobocia, która zgodnie z prognozą służb Komisji z wiosny 2009 roku przekroczy 10 % w 2010 roku. Główne wyzwania polityczne w okresie pogorszenia koniunktury gospodarczej to przywrócenie normalnego funkcjonowania sektora finansowego, przywrócenie zaufania celem wsparcia popytu krajowego oraz poprawa konkurencyjności. Pogorszenie koniunktury będzie miało poważny negatywny wpływ na stan finansów publicznych; zgodnie z prognozą służb Komisji z wiosny 2009 roku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie z poziomu 1,2 % PKB w 2008 roku do ponad 6 % PKB w roku 2010. Jest to następstwem normalnego działania automatycznych stabilizatorów oraz realizacji planów naprawczych przyjętych pod koniec 2008 roku przez rząd federalny i rządy regionalne (0,5 % PKB w 2009 roku i 0,4 % PKB w roku 2010). Plany te stanowią uzupełnienie innych środków o wartości około 0,4 % PKB, zawartych już w budżecie na 2009 rok. Do najważniejszych środków zawartych w planach naprawczych należą: zmniejszenie klina podatkowego związanego z kosztami pracy, obniżenie stawki VAT na budownictwo mieszkaniowe, przyspieszenie realizacji inwestycji publicznych i udzielenie przedsiębiorstwom wsparcia w zakresie płynności. Rząd podjął ograniczoną liczbę reform strukturalnych, mających na celu między innymi poprawę funkcjonowania rynku pracy.

(3)

Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu przewiduje, że po wzroście o 1,1 % w 2008 roku realny PKB spadnie o 1,9 % w roku 2009, a następnie powróci na ścieżkę wzrostową, a tempo tego wzrostu wyniesie 0,6 % w 2010 roku i średnio 2,25 % w pozostałych latach okresu objętego programem. Z dostępnych obecnie informacji (2) wynika, że scenariusz ten jest oparty na wyraźnie optymistycznych założeniach. W sytuacji gwałtownego pogorszenia się otoczenia międzynarodowego, szacowanego tempa wzrostu PKB w pierwszym kwartale 2009 roku na poziomie – 3,1 % w ujęciu rok do roku oraz nadal niskiego poziomu wskaźników zaufania, przewidywania dotyczące wzrostu w roku 2009, a także 2010, wydają się zawyżone.

(4)

W prognozie służb Komisji z wiosny 2009 roku przewiduje się spadek PKB o 3,5 % w 2009 roku i o 0,2 % w roku 2010. Również przewidywania co do kształtowania się wzrostu w średniej perspektywie można uznać za optymistyczne w porównaniu ze znacznie niższymi średnimi wartościami wzrostu potencjalnego, zarówno uzyskanymi w wyniku obliczeń na podstawie informacji zawartych w programie, jak i zawartymi w prognozie służb Komisji z wiosny 2009 roku. Zawarte w programie przewidywania dotyczące kształtowania się inflacji na poziomie 0,7 % w 2009 roku i 1,8 % w roku 2010 wydają się relatywnie zawyżone, natomiast dla następnych lat można je uznać za realistyczne.

(5)

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł w 2008 roku 1,2 % PKB, podczas gdy w poprzedniej zaktualizowanej wersji programu stabilności zakładano zrównoważenie budżetu. Dochody okazały się o 0,4 % PKB niższe niż oczekiwano, natomiast wydatki były wyższe od spodziewanych o 0,8 % PKB. Gorszy wynik jest następstwem niższego niż oczekiwano wzrostu nominalnego PKB (2,9 % zamiast 4,6 % przewidywanych w aktualizacji programu z kwietnia 2008 roku) oraz przyspieszenia płatności faktur sektora publicznego pod koniec roku, w ramach planów naprawczych.

(6)

W zaktualizowanej wersji programu zakłada się docelową wartość deficytu w 2009 roku na poziomie 3,4 % PKB, natomiast w prognozie służb Komisji z wiosny 2009 roku przewidywano 4,5 %. Wzrost deficytu w 2009 roku jest wynikiem działania automatycznych stabilizatorów (około 2,5 % PKB) oraz realizacji środków o charakterze ekspansywnym zawartych w budżecie na 2009 rok (0,4 % PKB) i pakietów budżetowych środków stymulacyjnych przyjętych przez rząd federalny i rządy regionalne (0,5 % PKB). Na podstawie informacji przedstawionych w zaktualizowanym programie stabilności oraz ponownych obliczeń wykonanych przez służby Komisji zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką przewiduje się, że deficyt strukturalny (tj. saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe) wzrośnie z 2 % PKB w 2008 roku do 2,5 % PKB w roku 2009. W prognozie służb Komisji z wiosny 2009 roku przewiduje się większe pogorszenie salda strukturalnego w 2009 roku (o 1 punkt procentowy). Można zatem uznać, że w 2009 roku kurs polityki budżetowej będzie miał charakter ekspansywny, zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej. Oprócz związanych z tym planem budżetowych środków stymulacyjnych (0,5 % PKB) do ekspansji budżetowej przyczyniają się przyjęte wcześniej środki na rzecz zwiększenia siły nabywczej gospodarstw domowych (0,4 % PKB). Dlatego też wpływ netto wyniesie około 0,9 % PKB.

(7)

W programie nie przedstawiono uzasadnionej średniookresowej strategii budżetowej; nie spełnia on również wymogów określonych w pakcie stabilności i wzrostu. W szczególności art. 3 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 stanowi, że program zawierać ma „szczegółową i ilościową ocenę przyjmowanych środków polityki budżetowej i innych przyjmowanych środków polityki gospodarczej”. Ponadto w kodeksie postępowania wyraźnie mowa o konieczności podania informacji „o wskaźniku wydatków i wskaźniku dochodów oraz o ich oddzielnie zidentyfikowanych składnikach”, a także „[w rozbiciu] na podsektory instytucji rządowych i samorządowych”. Informacji tych nie przekazano. Program zawiera ścieżkę budżetową charakteryzującą się malejącym deficytem nominalnym począwszy od 2011 roku, ale nie zawiera informacji na temat przewidywanych środków realizacji celów ani na temat planowanego kształtowania się ogólnych składników dochodów i wydatków oraz celów dla poszczególnych szczebli administracji. Zakłada się, że w 2010 roku deficyt nominalny wzrośnie dalej do 4 %, a następnie spadnie do 1,5 % do końca okresu objętego programem. Zasadniczo podobnie kształtuje się saldo pierwotne. Z przeliczenia wynika, że w 2010 roku deficyt strukturalny ma wzrosnąć o dalsze 0,2 punktu procentowego, a następnie stopniowo się zmniejszyć, zwłaszcza w latach 2012 i 2013. W programie nie przewiduje się osiągnięcia celu średniookresowego (tj. nadwyżki w wysokości 0,5 % PKB w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe) w objętym programem okresie. Zgodnie z programem osiągnięcie tych celów w zakresie deficytu wymagać będzie podjęcia działań korygujących, zwłaszcza w związku z faktem, że środki przyjęte w poprzednich latach oraz pakiet budżetowych środków stymulacyjnych wiążą się z ekspansją przez większość okresu objętego programem. W aktualizacji programu szacuje się, że w 2008 roku dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 89,6 % PKB, wobec 84 % w roku 2007. Do wzrostu wskaźnika zadłużenia – oprócz zwiększenia deficytu i spadku dynamiki wzrostu PKB – przyczyni się również znacząca korekta przepływów kapitału, związana głównie z operacjami ratowania banków (6 % PKB). W programie przewiduje się, że dług w relacji do PKB wzrośnie do poziomu 95 % w 2010 roku, po czym w roku 2011 ustabilizuje się, a następnie nieznacznie spadnie w kolejnych latach. Zgodnie z prognozą służb Komisji z wiosny 2009 roku wskaźnik zadłużenia miałby osiągnąć około 96 % PKB w 2009 roku i nieznacznie przekroczyć 100 % PKB w roku 2010, a różnica w stosunku do aktualizacji programu wynika z rozbieżnych wartości wzrostu i deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

(8)

Wprawdzie w związku z brakiem w programie istotnych informacji oraz z naruszeniem kilku punktów kodeksu postępowania, jak wspomniano wcześniej, bardzo trudno jest ocenić program, oczywiste jest jednak, że istnieją poważne zagrożenia dla realizacji celów budżetowych w całym okresie objętym programem. Po pierwsze, otoczenie makroekonomiczne będzie prawdopodobnie gorsze niż przewiduje się w programie przez cały objęty nim okres. Po drugie, osiągnięcie celów (strukturalnych) jest możliwe jedynie pod warunkiem przyjęcia poważnych środków dodatkowych. W programie nie przedstawiono jednak żadnych informacji na temat takich środków ani na temat planowanego kształtowania się ogólnych składników dochodów i wydatków, na którym opierają się cele, a zatem te ostatnie ewidentnie nie są poparte średniookresową strategią budżetową. Ryzyko pogłębia fakt, że przewidziane w pakiecie naprawczym środki o charakterze trwałym nie są skompensowane przyszłymi oszczędnościami, co jest sprzeczne z wytycznymi zawartymi w europejskim planie naprawy gospodarczej, przyjętym przez Radę Europejską w dniu 11 grudnia 2008 r. Ponadto władze Belgii miały w przeszłości różne wyniki, jeśli chodzi o realizację celów budżetowych (zob. punkt 9). Rząd zaoferował także duże gwarancje dla sektora bankowego, które w przypadku ich wykorzystania mogą w przyszłości przyczynić się do wzrostu deficytu i długu. W świetle poważnych zagrożeń dla realizacji celów budżetowych istnieje prawdopodobieństwo, że również wskaźnik zadłużenia kształtować się będzie mniej korzystnie niż przewidziano w programie.

(9)

Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet jest powyżej średniej UE, co wynika głównie ze stosunkowo dużego wzrostu wydatków na emerytury w relacji do PKB w nadchodzących dekadach. Jest to następstwem między innymi niewprowadzenia dotychczas przez Belgię wystarczających reform systemu emerytalnego mających na celu podniesienie rzeczywistego wieku emerytalnego i ograniczenie kosztów funkcjonowania systemu. Zgodnie z oceną zamieszczoną w programie sytuacja budżetowa w 2008 roku pogorszyła się w porównaniu z wyjściową sytuacją z poprzedniego programu, nieznacznie zmniejszając łagodzący wpływ sytuacji wyjściowej na zachwianie długookresowej stabilności finansów publicznych. Jeśli za punkt wyjścia przyjąć sytuację budżetową w 2009 roku przewidywaną w prognozie służb Komisji z wiosny 2009 roku, okaże się, że problem zachwiania stabilności finansów publicznych jest jeszcze poważniejszy. Ponadto obecny poziom długu brutto w relacji do PKB znacznie przekracza określoną w Traktacie wartość referencyjną. Podjęcie reform rynku pracy i systemu ubezpieczeń społecznych przyniosłoby zwiększenie potencjalnego wzrostu i wraz z utrzymywaniem wysokich nadwyżek pierwotnych przyczyniłoby się do zmniejszenia zagrożeń dla stabilności finansów publicznych, które obecnie kształtują się na średnim poziomie. Działania podjęte w reakcji na kryzys finansowy mogłyby doprowadzić do szybszego wzrostu wskaźnika zadłużenia niż przewidziano w programie, jeśli poniesione koszty nie miałyby zostać odzyskane w przyszłości.

(10)

Do roku 2007 Belgia z powodzeniem utrzymywała zasadniczo zrównoważony budżet (3). W kolejnych aktualizacjach programu stabilności cele budżetowe zostały jednak wielokrotnie poluzowane, również w czasach stosunkowo korzystnych warunków makroekonomicznych. Ponadto wyniki te osiągano częściowo za pomocą jednorazowych środków zmniejszających deficyt, mających negatywny wpływ na budżet w przyszłości, a także częściowo w warunkach zmniejszających się wydatków z tytułu odsetek. Obecnie, gdy konieczne będzie podjęcie poważniejszych działań konsolidacyjnych celem skompensowania środków stymulacyjnych i sprowadzenia długu z powrotem na ścieżkę spadkową, niezbędne mogą okazać się bardziej rygorystyczne ramy budżetowe, obejmujące zwłaszcza wieloletnie, wiążące pułapy wydatków oraz porozumienia budżetowe pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji, w tym wprowadzenie mechanizmów egzekwowania mających zapewnić przestrzeganie celów budżetowych.

(11)

W reakcji na kryzys finansowy rząd Belgii przyjął wiele środków dla zapewnienia stabilności sektora finansowego. Po pierwsze, zapewnił zastrzyki kapitałowe dla czterech dużych instytucji finansowych, w wysokości około 6 % PKB. Po drugie, udzielił gwarancji dla konkretnych portfeli aktywów obciążonych ryzykiem w bankach o znaczeniu systemowym. Po trzecie, rząd gwarantował również – na wniosek i pod określonymi warunkami – spłatę zaciąganego przez banki zadłużenia na rynku hurtowym i międzybankowym. Gwarancje te, opiewające maksymalnie na ponad jedną trzecią PKB, udzielane są odpłatnie i nie mają wpływu na deficyt, o ile nie zostaną wykorzystane. Ponadto rząd Belgii objął gwarancjami wszystkie depozyty bankowe osób fizycznych do wysokości 100 000 EUR i rozszerzył ich zakres na określone produkty ubezpieczeniowe, również odpłatnie.

(12)

W reakcji na kryzys finansowy rząd Belgii przyjął wiele środków naprawczych. Pakiet przyjęty przez władze federalne, którego skutki budżetowe wynoszą 0,5 % PKB w 2009 roku i 0,4 % PKB w roku 2010, ma na celu: (i) zapewnienie wsparcia (w postaci płynności) przedsiębiorstwom poprzez szybsze regulowanie faktur sektora instytucji rządowych i pozarządowych i ułatwienia płatności; (ii) ochronę siły nabywczej gospodarstw domowych poprzez podwyższenie zasiłków dla bezrobotnych; (iii) wspieranie zatrudnienia poprzez zmniejszenie klina podatkowego związanego z kosztami pracy oraz (iv) pobudzenie inwestycji poprzez ukierunkowane obniżenie stawki VAT na budownictwo mieszkaniowe i poprzez dodatkowe inwestycje publiczne, głównie infrastrukturalne. Pakiety przyjęte przez władze regionalne skoncentrowane są na zapewnieniu dostępu do finansowania przedsiębiorstwom – głównie MŚP oraz rozpoczynającym działalność – oraz na przyspieszeniu inwestycji publicznych. Wobec ograniczonego pola manewru polityki budżetowej wydaje się, że przyjęty pakiet budżetowych środków stymulacyjnych stanowi odpowiednią reakcję na pogorszenie koniunktury gospodarczej. Większość środków jest zasadniczo zgodna z europejskim planem naprawy gospodarczej, a pakiet jako całość jest dobrze wyważony, jeśli chodzi o dochody i wydatki. Jednak zmniejszenie klina podatkowego związanego z kosztami pracy, które przysługuje w znacznej części wszystkim pracownikom, oraz dopłata do kosztów ogrzewania, która przyznawana jest wszystkim gospodarstwom domowym, nie wydają się wystarczająco ukierunkowane. Możliwe jest także, że część środków stymulacyjnych, w tym pakiety inwestycyjne i obniżki kosztów pracy, pojawia się zbyt późno, aby złagodzić bezpośrednie skutki kryzysu. Ponadto nie przewidziano środków kompensacyjnych, nawet w późniejszych latach, dla środków o charakterze trwałym (0,1 % PKB w 2009 roku i 0,3 % PKB w roku 2010), zwłaszcza jeśli chodzi o zmniejszenie klina podatkowego związanego z kosztami pracy. Pakiety obejmują ograniczone środki strukturalne, takie jak lepsza aktywna polityka na rynku pracy, dalsze zmniejszanie klina podatkowego związanego z kosztami pracy oraz wsparcie dla badań i rozwoju, które mogą nieco złagodzić spadek potencjalnego wzrostu i tym samym – wraz z reformami na rynku produktowym – przyczynić się do rozwiązywania problemów gospodarki w długiej perspektywie. Środki te związane są z lizbońskim programem reform strukturalnych i z zaleceniami dla poszczególnych krajów, przedstawionymi przez Komisję w dniu 28 stycznia 2009 r. w ramach strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia i przyjętymi przez Radę w dniu 28 kwietnia. Zawarte w pakietach naprawczych środki strukturalne są potrzebne, ale wydaje się, że nie są wystarczająco kompleksowe, aby skutecznie przyczynić się do rozwiązania problemów długoterminowych, na przykład związanych ze stabilnością finansów publicznych i z wydajnością rynku pracy.

(13)

Sądząc po zmianach salda strukturalnego i biorąc pod uwagę zagrożenia dla prognoz budżetowych, kurs polityki budżetowej w 2009 roku ma charakter ekspansywny, zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej. Stanowi to częściowo odpowiedź rządu Belgii na ten plan. W dalszej kolejności program przewiduje zasadniczo neutralny kurs polityki budżetowej w latach 2010 i 2011, a począwszy od roku 2012 – kurs restrykcyjny. Ocena kursu polityki począwszy od 2010 roku jest wprawdzie znacznie utrudniona przez brak informacji w programie, wydaje się jednak, że istnieją poważne zagrożenia dla realizacji celów budżetowych, związane między innymi z faktem, że cele te nie są poparte średniookresową strategią budżetową w rozumieniu paktu stabilności i wzrostu. W rezultacie kurs polityki budżetowej prawdopodobnie pozostanie ekspansywny do 2011 roku, a następnie stanie się w najlepszym przypadku neutralny. W programie przewiduje się, że deficyt nominalny powróci do poziomu poniżej wartości referencyjnej dopiero w 2012 roku. Ponadto ścieżka taka nie wydaje się właściwa, jeśli wziąć pod uwagę zagrożenia związane z długookresową stabilnością finansów publicznych, w tym bardzo wysoki poziom długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, który w dodatku nie obniża się w wystarczającym tempie do wartości referencyjnej w okresie objętym programem, oraz poważne zobowiązania warunkowe związane ze środkami na rzecz stabilizacji systemu finansowego.

(14)

Jeśli chodzi o wymagania w zakresie danych, określone w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w aktualizacji programu odnotowano istotne braki w zakresie danych obowiązkowych i opcjonalnych (4), mimo iż program przedstawiony został z czteromiesięcznym opóźnieniem w stosunku do oficjalnego terminu. Braki te poważnie utrudniły Radzie ocenę programu, a zwłaszcza średniookresowej strategii budżetowej.

(15)

Podsumowując, pogorszenie koniunktury gospodarczej będzie miało negatywny wpływ na finanse publiczne Belgii, które znajdują się w stosunkowo niekorzystnej sytuacji wyjściowej wobec wysokiego wskaźnika zadłużenia instytucji rządowych i samorządowych. Kurs polityki budżetowej w 2009 roku jest należycie ekspansywny, zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej. Odzwierciedla to w szczególności budżetowe środki stymulacyjne, których wielkość musiała być ograniczona wobec wysokiego poziomu zadłużenia. Deficyt publiczny przekroczy w 2009 roku wartość referencyjną wynoszącą 3 % PKB. Jednocześnie oczekuje się, że dług brutto w relacji do PKB, który w 2008 roku zaczął ponownie rosnąć w następstwie przyjęcia środków na rzecz stabilizacji systemu finansowego, będzie nadal wykazywał tendencję zwyżkową. Ma to miejsce po jego imponującym obniżeniu z poziomu 134 % w 1993 roku do 84 % w roku 2007. Przewidziana w aktualizacji programu ścieżka konsolidacji zmierza do stopniowego zmniejszenia deficytu nominalnego i zapewnienia w ten sposób długookresowej stabilności finansów publicznych. Ocenę wiarygodności przyjętych w programie docelowych wartości deficytu i długu poważnie utrudnia brak w programie istotnych informacji, takich jak wskaźniki wydatków i dochodów. Brak danych bazowych dla tych celów sugeruje, że nie są one poparte solidną średniookresową strategią budżetową w rozumieniu paktu stabilności i wzrostu. Wszystko wskazuje na to, że istnieją poważne zagrożenia dla realizacji ścieżki konsolidacji w całym okresie objętym programem, wynikające z optymistycznych założeń makroekonomicznych oraz z braku związanych z nią środków. Ponadto, biorąc również pod uwagę dynamikę długu i długookresową stabilność finansów publicznych, w programie brak jest ambicji zdecydowanego skorygowania deficytu wraz z poprawą sytuacji gospodarczej.

(i)

przedstawienia w terminie do dnia 20 września uzupełnienia programu zawierającego solidną średniookresową strategię budżetową oraz do lepszego stosowania się do wymagań dotyczących danych, określonych w kodeksie postępowania, w szczególności jeśli chodzi o dane obowiązkowe;

(ii)

planowej realizacji środków stymulacyjnych przyjętych zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej, przy unikaniu dalszego pogorszenia salda strukturalnego w 2009 roku, oraz do podjęcia konsolidacji budżetowej począwszy od 2010 roku, kiedy to oczekuje się poprawy sytuacji gospodarczej, a także przyspieszenia konsolidacji strukturalnej w 2011 roku;

(iii)

poprawy jakości finansów publicznych poprzez przyjęcie bardziej rygorystycznych ram budżetowych, obejmujących wiążące, wieloletnie pułapy wydatków oraz porozumienia budżetowe pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji, w tym wprowadzenie mechanizmów egzekwowania mających zapewnić przestrzeganie celów budżetowych;

(iv)

podjęcia – oprócz działań zmierzających do konsolidacji budżetowej – reform strukturalnych systemu ubezpieczeń społecznych, rynku pracy i rynków produktowych w celu poprawy potencjalnego wzrostu, zwiększenia stopy zatrudnienia i ograniczenia wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet, w dążeniu do poprawy długookresowej stabilności finansów publicznych.