19.3.2009   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 64/1

(1)

W dniu 10 marca 2009 r. Rada przeanalizowała zaktualizowany program stabilności Francji na lata 2008–2012.

(2)

W 2008 roku światowy kryzys finansowy pogłębił spowolnienie wzrostu gospodarczego poprzez osłabienie zaufania konsumentów i podmiotów gospodarczych oraz zaostrzenie warunków udzielania kredytów. Z powodu załamania się produkcji przemysłowej w czwartym kwartale 2008 roku spodziewany jest znaczny spadek rocznego PKB w roku 2009. Główne wyzwania w okresie osłabienia koniunktury to stabilizacja sektora finansowego, przywrócenie zaufania konsumentów i podmiotów gospodarczych oraz wspieranie inwestycji. Słabsza koniunktura będzie mieć znaczny wpływ na finanse publiczne, ponieważ w 2008 roku deficyt przekroczył 3 % PKB, jak poinformował francuski minister ds. gospodarki, przemysłu i zatrudnienia w piśmie skierowanym do komisarza ds. gospodarczych i walutowych w dniu 6 lutego 2009 r.; w śródokresowej prognozie służb Komisji ze stycznia 2009 roku przewiduje się, że w roku 2009 deficyt przekroczy 5 % PKB. Prognoza ta uwzględnia również wpływ na saldo budżetowe przyjętego w grudniu planu naprawy gospodarczej, który wyniesie 0,8 % PKB; w planie tym kładzie się nacisk na przyspieszenie realizacji inwestycji publicznych i udzielenie wsparcia finansowego przedsiębiorstwom. Rząd wprowadził w życie szereg reform strukturalnych, które powinny mieć pozytywny wpływ na potencjalny wzrost gospodarczy.

(3)

Scenariusz makroekonomiczny, na którym opiera się program, przewiduje dodatnie tempo wzrostu PKB w całym okresie objętym programem. Po wyhamowaniu do około 1 % w roku 2008 oczekuje się, że w roku 2009 będzie ono dalej spadać do poziomu 0,2-0,5 %, a następnie wzrośnie do około 2 % w 2010 roku, a potem do 2,5 % w pozostałej części okresu objętego programem. Z dostępnych obecnie informacji (2) wynika, że scenariusz ten jest oparty na wyraźnie optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego. W ocenie tej uwzględnia się znaczne zmniejszenie wzrostu PKB w czwartym kwartale 2008 roku oraz ponure perspektywy gospodarcze, oparte na niskim poziomie wskaźników zaufania, i przewidywane wyraźne zmniejszenie inwestycji i wymiany handlowej, ale także skutki planu naprawy gospodarczej oraz ustawy o modernizacji gospodarki dla wzrostu gospodarczego (3). W świetle ostatnich zmian cen ropy naftowej oraz nasilenia światowego osłabienia koniunktury, przewidywania programu odnośnie do poziomu inflacji wydają się być zawyżone dla 2009 roku, ale można je uznać za realistyczne w odniesieniu do lat kolejnych. W dniu 6 lutego władze francuskie poinformowały Komisję, że prognozy makroekonomiczne i dotyczące finansów publicznych zostaną poddane przeglądowi.

(4)

W śródokresowej prognozie służb Komisji oszacowano, że w 2008 roku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 3,2 % PKB, czyli o 0,3 % więcej niż przewidywano w programie, co zostało potwierdzone w wyżej wymienionym piśmie ministra z dnia 6 lutego (4). Różnica wynosząca 0,9 % PKB w stosunku do celu zawartego w poprzedniej aktualizacji (2,3 % PKB) może być w znacznym stopniu wytłumaczona przez (i) gorszy od zakładanego wynik w roku 2007 (0,3 % PKB), (ii) wyraźnie słabszy wzrost realnego PKB w 2008 roku niż spodziewano się w poprzedniej aktualizacji, który spowodował spadek dochodów podatkowych w stosunku do prognoz (o 0,3 % PKB) oraz (iii) wyższe płatności odsetkowe odzwierciedlające wpływ wyższej inflacji w roku 2008 na koszty obsługi zadłużenia w odniesieniu do obligacji indeksowanych wskaźnikiem inflacji (0,2 % PKB).

(5)

W zaktualizowanej wersji programu określono docelową wartość deficytu na rok 2009 w wysokości 3,9 % PKB, natomiast w śródokresowej prognozie służb Komisji przewidywano 5,4 %. Pogorszenie deficytu w 2009 roku spowodowane jest działaniem automatycznych stabilizatorów w reakcji na spowolnienie gospodarcze, ale także wpływem pakietu budżetowych środków stymulacyjnych z grudnia 2008 r., o wartości 0,8 % PKB. Niedawno rząd ogłosił podwyższenie docelowej wartości deficytu do poziomu 4,4 % PKB (5). Zgodnie z informacjami zawartymi w zaktualizowanej wersji programu stabilności i z ponownymi obliczeniami służb Komisji deficyt strukturalny (tj. saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne po skorygowaniu o działania jednorazowe i inne działania tymczasowe) powinien w 2009 roku osiągnąć 3 % PKB wobec 2,5 % w roku 2008. Ten kurs polityki budżetowej może zostać uznany za ekspansywny i może być całkowicie wytłumaczony bodźcem fiskalnym związanym z pakietem stymulacyjnym.

(6)

Nakreślonym w programie celem strategii budżetowej Francji w perspektywie średnioterminowej jest osiągnięcie celu średniookresowego, czyli stanu równowagi budżetowej w kategoriach strukturalnych, w roku 2012. Zgodnie z przewidywaniami programu, skorygowanymi w wyżej wymienionym piśmie z dnia 6 lutego, oczekuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych gwałtownie wzrośnie w roku 2009 do poziomu 4,4 % PKB (wobec 3,9 % PKB), a następnie spadnie do 3,1 % PKB w 2010 roku (wobec 2,7 %), kiedy wpływ planu naprawy gospodarczej na budżet przestanie być odczuwalny. Dla porównania, w śródokresowej prognozie służb Komisji przewiduje się, że w 2009 roku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie do 5,4 % PKB, a następnie w 2010 roku osiągnie poziom 5,0 %. Zgodnie z przewidywaniami programu, skorygowanymi w wyżej wymienionym piśmie, deficyt będzie nadal kurczyć się po roku 2010, aby osiągnąć poziom 1,5 % PKB w roku 2012. Podobnie kształtować się będzie saldo pierwotne. Oczekuje się, że deficyt strukturalny spadnie do poziomu 3 % PKB w roku 2009, a następnie zmniejszy się o ok. 1 % PKB w roku 2010 i o 0,5 % PKB rocznie w końcowych latach okresu objętego programem. Poza wygasaniem wpływu planu naprawy gospodarczej, rezultat ten miałby zostać osiągnięty poprzez w pełni sprecyzowane ograniczenia wydatków. W zaktualizowanym programie przewiduje się, że zadłużenie w relacji do PKB wzrośnie do 69,1 % w roku 2009 i zasadniczo ustabilizuje się na poziomie 69,4 % w roku 2010, a następnie nieznacznie spadnie w dwóch kolejnych latach. Poza kursem polityki budżetowej prognozy te uwzględniają wpływ operacji dokapitalizowania banków i udziału w Strategicznym Funduszu Inwestycyjnym (6), który wynosi ok. 0,75 % PKB, nie uwzględniają natomiast potencjalnych zobowiązań warunkowych wynikających z systemu gwarantowania depozytów. Zgodnie ze śródokresową prognozą służb Komisji wskaźnik zadłużenia osiągnąłby 72,4 % PKB w roku 2009 i 76 % PKB w roku 2010, a różnica w stosunku do zaktualizowanego programu stabilności wynika z rozbieżnych danych dotyczących wzrostu gospodarczego i deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

(7)

Wyniki budżetowe mogą być gorsze w całym okresie objętym programem. Po pierwsze nie uwzględniają jeszcze gorszego od przewidywanego (o 0,3 % PKB) wyniku za 2008 rok, potwierdzonego w wyżej wymienionym piśmie. Wynik ten odzwierciedla również brak konsolidacji budżetowej w okresach dobrej bądź neutralnej koniunktury gospodarczej (7) i częściowo wyjaśnia korektę w górę docelowej wartości deficytu na 2009 roku do poziomu 4,4 % PKB (która również uwzględnia korektę w dół podatku od osób prawnych). Co ważniejsze, perspektywy makroekonomiczne programu nie uwzględniają spodziewanej obecnie w roku 2009 recesji, co oznacza istotne zagrożenia dla budżetu, a nawet dla najnowszej docelowej wartości deficytu zapowiadanej przez rząd. Ponadto poza wpływem automatycznych stabilizatorów istnieje również ryzyko przekroczenia w pewnym stopniu wydatków na opiekę zdrowotną (8). Wreszcie, biorąc pod uwagę wcześniejsze wyniki władz samorządowych, istnieje ryzyko, że plany wydatków nie zostaną zrealizowane. Zagrożenia dotyczące scenariusza długu są także zwiększone, ponieważ odzwierciedlają one zagrożenia związane z równowagą budżetową oraz ewentualne skutki środków stabilizujących sektor finansowy.

(8)

Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet jest nieco niższy od średniej w UE, a wydatki na emerytury rosną nieco wolniej dzięki już uchwalonym reformom systemu emerytalnego, między innymi reformie tzw. régimes spéciaux (specjalnych systemów emerytalnych), mającej na celu zrównanie wymaganego okresu składkowego z okresem obowiązującym w innych systemach. Zgodnie z oceną zamieszczoną w programie sytuacja budżetowa w roku 2008, która jest gorsza niż wyjściowa sytuacja z poprzedniego programu, potęguje budżetowy wpływ starzenia się społeczeństwa na zaburzenie równowagi. Jeżeli za punkt wyjścia przyjąć sytuację budżetową na 2009 r. nakreśloną w śródokresowej prognozie służb Komisji, to zaburzenie równowagi byłoby większe. Obecny poziom długu brutto przekracza określoną w Traktacie wartość referencyjną. Wspomniane powyżej systemy stabilizacji sektora finansowego wdrożone przez Francję mogłyby mieć wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych, jeżeli koszty wsparcia rządowego nie mogłyby zostać w pełni odzyskane w przyszłości. Do zmniejszenia zagrożeń dla stabilności finansów publicznych, kształtujących się na średnim poziomie, przyczyniłoby się zapewnienie wyższych nadwyżek pierwotnych w perspektywie średnioterminowej, zgodnie z założeniami programu.

(9)

Wcześniejsze wyniki Francji świadczą o tym, że w ciągu ostatniej dekady przekraczanie pułapów wydatków w sektorze instytucji rządowych i samorządowych nie było zjawiskiem wyjątkowym, co wskazuje na istnienie słabych punktów w obecnie obowiązujących przepisach budżetowych. Uchwalona w dniu 23 lipca 2008 r. reforma konstytucji wprowadziła ogólną zasadę dążenia do równowagi budżetowej w sektorze instytucji rządowych i samorządowych (9). Jednakże w związku z niewiążącym charakterem zasady równowagi budżetowej powstaje pytanie, czy może być ona skutecznie kontrolowana. Reforma wprowadza również budżet wieloletni, przyjmowany przez Parlament od roku 2009, kiedy to przyjęty ma zostać budżet na lata 2009–2012, czyli na okres objęty programem stabilności. Przedmiotowa reforma powinna przyczynić się do lepszego zarządzania finansami publicznymi i wsparcia dyscypliny budżetowej.

Ponadto w związku z rozpoczęciem ogólnego przeglądu polityki publicznej w poszczególnych dziedzinach w połowie 2007 roku przyjęto szereg środków mających na celu poprawę efektywności wydatków publicznych, w tym zmniejszenie liczby urzędników. W roku 2008 wszedł w życie nowy przepis dotyczący zadłużenia, mający zastosowanie do podsektora zabezpieczenia społecznego (10).

(10)

W reakcji na kryzys finansowy rząd Francji przyjął szereg środków mających zapewnić stabilność systemu finansowego. W celu złagodzenia skutków kryzysu dla zdolności udzielania kredytów przez banki francuskie rząd podjął decyzję o wykupie zobowiązań podporządkowanych banków do wysokości 40 mld EUR (11) bez nabycia praw głosu. W zamian za to banki zobowiązały się do zwiększenia swego zaangażowania kredytowego w gospodarkę, aby zagwarantować stopień finansowania dostosowany do potrzeb podmiotów gospodarczych. Ponadto uchwalono ustawę zezwalającą na utworzenie funduszu w wysokości 320 mld EUR (12) przeznaczonego na gwarantowanie zobowiązań banków. Ten system gwarantowania ma na celu poprawę dostępu banków do finansowania, w warunkach silnej presji, której poddawany jest rynek pożyczek międzybankowych od początku kryzysu finansowego. Banki zapłacą rządowi premię za gwarantowanie swoich kredytów oraz przedstawią zabezpieczenie.

(11)

W odpowiedzi na kryzys gospodarczy rząd Francji przedstawił w dniu 4 grudnia plan naprawczy, który można uznać za zrównoważone połączenie instrumentów dochodowych i wydatkowych i który jest zgodny z „Europejskim planem naprawy gospodarczej”. W planie tym przewidziano inwestycje publiczne (zwłaszcza na rzecz przedsiębiorstw publicznych, infrastruktury, badań naukowych i obronności), działania w zakresie rynku pracy (takie jak całkowite zwolnienie ze składek na ubezpieczenia społeczne dla małych przedsiębiorstw w przypadku zatrudniania nowych pracowników), wsparcie dla przedsiębiorstw (takie jak pomoc sektorowa dla budownictwa mieszkaniowego i przemysłu motoryzacyjnego oraz przyspieszenie wypłat środków państwowych dla przedsiębiorstw, zwłaszcza MŚP), a także wsparcie siły nabywczej gospodarstw domowych (głównie przyznanie w kwietniu 2009 r. dotacji w wysokości 200 EUR gospodarstwom domowym o najniższych dochodach). Można uznać, że ten pakiet środków jest właściwie ukierunkowany i wprowadzany w odpowiednim momencie. Zapowiedziane środki mają charakter tymczasowy, a zatem odwracalny, i nie powodują żadnych kosztów dla finansów publicznych po roku 2010. Rząd wprowadza również w życie szereg reform strukturalnych, które powinny mieć pozytywne skutki dla potencjalnego wzrostu gospodarczego, a co za tym idzie, dla finansów publicznych w perspektywie długoterminowej. W odniesieniu do rynków towarów i usług, wyżej wymieniona ustawa o modernizacji gospodarki ma na celu wzmocnienie potencjału wzrostu gospodarczego, zwłaszcza poprzez promowanie indywidualnej przedsiębiorczości i ograniczenie istniejących barier dla konkurencji, między innymi w sektorze detalicznym. Także w odniesieniu do rynku pracy przyjęto nowe ustawy, zwłaszcza w zakresie elastyczności rynku pracy i bezpieczeństwa socjalnego. Celem ustawy o modernizacji rynku pracy, przyjętej w czerwcu 2008 roku i dokonującej transpozycji pierwszej międzybranżowej umowy partnerów społecznych, jest wypracowanie zarówno bezpieczniejszych, jak i bardziej elastycznych umów. Przeprowadzono również ważną reformę procedur dialogu społecznego, której celem jest ułatwienie osiągania porozumień większościowych. Środki te są związane ze średniookresowym programem reform i z zaleceniami dla Francji, zaproponowanymi przez Komisję w dniu 28 stycznia 2009 r. w ramach strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.

(12)

Po pogorszeniu się stanu finansów publicznych w latach 2007 i 2008, kiedy koniunktura gospodarcza była bardziej sprzyjająca, w roku 2009 kurs polityki budżetowej ma charakter ekspansywny w sytuacji dekoniunktury (co odzwierciedla reakcję rządu Francji na „Europejski plan naprawy gospodarczej”). W późniejszym okresie finanse publiczne zostaną skonsolidowane zgodnie z programem; uwzględniając jednak poważne zagrożenia dla realizacji celów budżetowych, wskazujące, że w latach 2009 i 2010 deficyt zdecydowanie przekroczy poziom 3 %, średniookresowy cel, jakim jest zrównoważenie budżetu w kategoriach strukturalnych, nie zostanie zrealizowany do 2012 r.

W tym kontekście Francja może zmniejszyć ryzyko przekroczenia pułapów wydatków poprzez wdrożenie i dalsze usprawnienie ram finansów publicznych, zwłaszcza w odniesieniu do przepisów dotyczących wydatków. Wreszcie biorąc pod uwagę wspomniane wcześniej prognozowane zagrożenia dotyczące zadłużenia, wskaźnik zadłużenia, odzwierciedlający ekspansywny kurs w roku 2009, będzie wysoki, w związku z czym konieczne będzie podjęcie zdecydowanych działań w celu odwrócenia tej tendencji w nadchodzących latach.

(13)

Co do wymagań odnośnie do danych, określonych w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie przedstawiono wszystkie dane obowiązkowe i większość opcjonalnych (13).

(i)

wprowadzenia w roku 2009 zaplanowanych środków budżetowych, w tym środków stymulujących zgodnych z „Europejskim planem naprawy gospodarczej” i mieszczących się w ramach paktu na rzecz stabilności i wzrostu, a jednocześnie do unikania dalszego pogorszenia stanu finansów publicznych;

(ii)

przeprowadzenia w roku 2010 działań na rzecz konsolidacji — w kontekście prognozowanego wzrostu aktywności gospodarczej — a następnie przyspieszenia tempa dostosowania w celu szybkiego zmniejszenia deficytu do poziomu poniżej wartości referencyjnej, i zapoczątkowania w ten sposób tendencji zniżkowej zadłużenia w relacji do PKB;

(iii)

skutecznego egzekwowania obowiązujących przepisów dotyczących wydatków oraz podejmowania dalszych kroków, by zagwarantować poszanowanie przez wszystkie podsektory wieloletnich celów dotyczących zmniejszania wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, a także podejmowania dalszych działań w kontekście ogólnego przeglądu polityki publicznej w poszczególnych dziedzinach. Ponadto należy wdrożyć program reform strukturalnych, zwłaszcza w zakresie równowagi systemu emerytalnego.