KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 25.1.2018

COM(2018) 44 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie stosowania dyrektywy 94/80/WE ustanawiającej szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych

1.    Wprowadzenie

Przyszłość Europy uwarunkowana jest zdolnością jej obywateli do podtrzymania wspólnych wartości, które ich łączą: demokracji, praworządności i praw podstawowych. Wolne i uczciwe wybory to podstawowy wyraz demokracji, a wybory w UE muszą spełniać najwyższe standardy demokracji. Jak oświadczył przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker w swoim orędziu o stanie Unii we wrześniu 2017 r. 1 , nadszedł czas, aby do 2025 r. zbudować bardziej zjednoczoną, silniejszą i bardziej demokratyczną Europę.

Władze lokalne lub samorządowe to poziom zarządzania najbliższy obywatelom Unii, stanowiący zasadniczą część europejskiego życia politycznego, bezpośrednio dotyczącą obywateli. Demokratyczny udział w wyborach lokalnych odzwierciedla szersze zaangażowanie w życie lokalnej społeczności. Wiąże się również z większym włączeniem społecznym, poczuciem przynależności i szerszym zaangażowaniem demokratycznym. Obywatele UE, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich („migrujący obywatele UE”), ryzykują jednak odłączeniem się od lokalnej kultury politycznej.

1.1.Prawo do głosowania w wyborach lokalnych

Obywatelstwo UE daje każdemu obywatelowi UE prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do władz lokalnych i Parlamentu Europejskiego niezależnie od tego, czy jest obywatelem kraju UE, w którym mieszka, i to na tych samych warunkach, co obywatele tego kraju. Prawo to jest zapisane w art. 22 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 2 . Szczegółowe warunki wykonywania tego prawa określono w dyrektywie Rady 94/80/WE („dyrektywa”) 3 .

Istnieją jednak dwa ograniczenia. Po pierwsze, państwo członkowskie może zdecydować, że do kandydowania na stanowisko kierownika samorządowego organu wykonawczego stopnia podstawowego są uprawnieni wyłącznie jego obywatele 4 . Po drugie, jeżeli ponad 20 % uprawnionej do głosowania ludności nie ma obywatelstwa, państwo członkowskie może wymagać dodatkowego okresu zamieszkania kwalifikującego do udziału w wyborach lokalnych.

1.2.Treść sprawozdania

W tym trzecim sprawozdaniu 5 , sporządzonym w następstwie sprawozdania na temat obywatelstwa UE z 2017 r., Komisja podsumowuje, w jakim stopniu od 2012 r. obywatele UE korzystają z prawa do głosowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania.

Sprawozdanie w dużej mierze opiera się na danych, które państwa członkowskie przekazały bezpośrednio w kwestionariuszu przesłanym właściwym organom krajowym. Kwestionariusz miał na celu zgromadzenie informacji na temat liczebności elektoratu składającego się z migrujących obywateli UE oraz reprezentacji tych obywateli w spisach wyborców w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca ich zamieszkania. Poszukiwano również informacji na temat frekwencji wyborczej tych obywateli w ostatnich wyborach lokalnych oraz na temat tego, co uczyniono, aby taką frekwencję stymulować. Informacje te połączono, uzupełniając je innymi danymi Komisji. Z uwagi na specyfikę krajowych i lokalnych rejestrów wyborczych oraz ewidencji ludności dane nie zawsze były dostępne.

2.    Świadomość i uczestnictwo

Uwzględnienie swobodnego przepływu w traktatach znacznie ułatwiło życie, pracę, studia i podróże w Unii Europejskiej. Największą bezwzględną liczbę migrujących obywateli UE stwierdzono w Niemczech, Zjednoczonym Królestwie, Francji, Hiszpanii i we Włoszech. Największy odsetek całkowitej populacji reprezentowanej przez migrujących obywateli UE znajdował się w Luksemburgu, na Cyprze, w Irlandii, Belgii i Austrii.

Rysunek 1: Populacja migrujących obywateli UE w wieku uprawniającym do głosowania (15 lat i więcej) w poszczególnych państwach członkowskich na dzień 01.01.2016 r. 6

Dane Eurostatu za 2016 r. dotyczące ludności w wieku uprawniającym do głosowania według grup wiekowych, płci i obywatelstwa [migr_pop1ctz], pobrane dnia 31.10.2017 r. 

Wielu z tych migrujących obywateli UE mieszka nie tylko w ośrodkach miejskich, ale także poza głównymi miastami, gdzie decydujące znaczenie mają możliwości zatrudnienia 7 . Główne państwa, z których pochodzą migrujący obywatele, są rozmaite i różnią się w zależności od kraju i miejsca. W niektórych miejscach, takich jak strefy przygraniczne, reprezentowana jest jedna narodowość lub zaledwie kilka; w innych miejscach obraz jest bardziej złożony.

Obywatele UE korzystają z prawa pobytu w innych państwach członkowskich, w szczególności z prawa do pracy. Przemieszczają się również, aby studiować, spędzać emeryturę lub dołączyć do członków rodziny. Wielu migrujących obywateli UE nie przyjmuje obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego 8 , ale może w nim zainwestować znaczną część swojego życia i zasobów.

1.3.Świadomość prawa do głosowania lub kandydowania w wyborach lokalnych

Niedawne badania Eurobarometr pokazują, że 87 % obywateli Unii Europejskiej znają pojęcie „Obywatel Unii Europejskiej” 9 . Średnio 54 % obywateli Unii wie o przysługującym im prawie do głosowania i kandydowaniu w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. To poważny spadek w stosunku do roku 2012 10 i można go zaobserwować we wszystkich państwach członkowskich (z wyjątkiem Chorwacji, dla której brak jest danych za 2012 r.). Chociaż świadomość tego prawa jest znacznie wyższa niż w 2007 r., kiedy to osiągnęła najniższy poziom (37 %), od 2010 r. spadła w ponad połowie państw członkowskich.

Rysunek 2: Świadomość praw wyborczych wśród obywateli UE, 2007-2015

Obywatel UE żyjący w [NASZYM KRAJU] ma prawo głosować lub kandydować w wyborach lokalnych — Prawda

Źródło: Badanie Eurobarometr Flash 430 dotyczące obywatelstwa Unii (marzec 2016 r.)

1.4.Udział w wyborach lokalnych

Spośród ponad 16 mln migrujących obywateli UE w 2016 r. niemalże 14 mln było w wieku uprawniającym do głosowania i uprawnionych do głosowania. Stanowili oni 3,25 % ludności uprawnionej do głosowania.

Od czasu sprawozdania za 2012 r. liczba migrujących obywateli UE uprawnionych do głosowania w wielu państwach członkowskich znacznie wzrosła. Od 2014 r. 11 w większości państw członkowskich odnotowano wzrost liczebności tej grupy ludności, a ogólna liczba wzrosła o 11,1 % (z 12,6 do blisko 14 mln) 12 .

Aby wziąć udział w wyborach lokalnych, obywatel musi być zarejestrowany w spisie wyborców. Okazuje się jednak, że w ostatnich latach niewielu migrujących obywateli skorzystało z prawa wyborczego w wyborach lokalnych w państwach miejsca ich zamieszkania — chociaż dane dotyczące frekwencji wyborczej w wyborach lokalnych były dostępne tylko dla garstki państw, które zbierają takie dane, potwierdza to niski wskaźnik rejestracji wyborców w państwach, które przedstawiły dane 13 . Wyciągnięcie dalszych wniosków utrudnia niewielka liczba państw członkowskich, które mogły dostarczyć dane. Na rys. 3 i 4 spróbowano przedstawić możliwie kompletny obraz rejestracji, wykorzystując za podstawę dane Eurostatu i odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu.

Formalności związane z umieszczeniem migrujących obywateli UE w spisie wyborców są różne 14 . Na prowadzonym przez Komisję portalu Twoja Europa migrujący obywatele mogą łatwo wyszukać dostępne informacje na temat takich wyborczych formalności w państwie członkowskim miejsca zamieszkania.

W państwach członkowskich, w których rejestracja w spisie wyborców nie odbywa się automatycznie, przedstawione dane wykazały, że wniosek o umieszczenie w spisie wyborców złożyło zaledwie 18,5 % migrujących obywateli UE przebywających w tych państwach. Odsetek migrujących obywateli UE w spisach wyborców w państwach korzystających z rejestracji automatycznej jest ponad dwa razy wyższy i wynosi 51,2 %. Niektóre państwa członkowskie, które dokonują automatycznej rejestracji, zobowiązują migrujących obywateli do zarejestrowania swojego miejsca zamieszkania, podczas gdy inne tego nie wymagają. W związku z tym w państwach członkowskich, w których rejestracja nie jest obowiązkowa, liczba migrujących obywateli UE w spisie wyborców będzie się różnić od liczby migrujących obywateli UE będących rezydentami.

Rysunek 3: Odsetek migrujących obywateli UE zarejestrowanych do głosowania w wyborach lokalnych (państwa członkowskie zaznaczone na biało nie rejestrują obywateli automatycznie)

Na podstawie danych Eurostatu za 2016 r. dotyczących ludności według grup wiekowych, płci i obywatelstwa [migr_pop1ctz] z dnia 31.10.2017 r. oraz danych dostarczonych przez państwa członkowskie

Rysunek 4: Odsetek migrujących obywateli UE zarejestrowanych do głosowania w wyborach lokalnych (państwa członkowskie zaznaczone na biało nie rejestrują obywateli automatycznie — dane wyłącznie państw członkowskich)

Wyłącznie na podstawie danych państw członkowskich (dostarczono jedynie dane dotyczące rejestracji w Portugalii).

Jeśli chodzi o liczbę kandydujących obywateli UE będących cudzoziemcami, dostępnych jest bardzo niewiele danych. 20 państw członkowskich wskazało, że danych takich nie gromadzi się albo ciężko je pozyskać.

Największą liczbę kandydujących obywateli UE będących cudzoziemcami zgłosiła Hiszpania: w wyborach kandydowało tam 1913 migrujących obywateli UE.

Rysunek 5: Migrujący obywatele UE, którzy kandydowali w wyborach i zostali wybrani w państwie miejsca zamieszkania

Na podstawie danych dostarczonych przez państwa członkowskie (brak danych dotyczących kandydatów, którzy zostali wybrani w Hiszpanii)

Najwyższy odsetek wybranych migrujących obywateli w stosunku do kandydujących odnotowano na Malcie (22,2 %) oraz w Szwecji (20,8 %). Średnio wybrano 15,5 % obywateli UE, którzy ubiegali się o urząd w wyborach lokalnych w przyjmującym państwie członkowskim.

3.    Wdrożenie dyrektywy

1.5.Aktualne informacje dotyczące transpozycji

Od czasu ostatniego sprawozdania siedem państw członkowskich przyjęło nowe ustawodawstwo przenoszące dyrektywę na grunt prawa krajowego 15 . Poziom transpozycji dyrektywy wydaje się ogólnie zadowalający we wszystkich państwach członkowskich. Niemal wszystkie problemy związane z transpozycją dyrektywy zostały pomyślnie rozwiązane, choć niektóre kwestie dotyczące nieprawidłowej lub niepełnej transpozycji, mogące stanowić przeszkodę w pełnym korzystaniu z praw wyborczych, są nadal omawiane z konkretnymi państwami członkowskimi.

Definicje i wspólne zasady

Państwa członkowskie skutecznie transponowały definicje wyrażeń zawartych w art. 2 16 dyrektywy. Na szczeblu krajowym przyjęto różne praktyki, zwłaszcza w odniesieniu do definicji „spisu wyborców”. W prawodawstwie niektórych państw członkowskich dla migrujących obywateli UE ustanowiono odrębną listę (Cypr) lub część listy (Bułgaria, Polska, Francja, Włochy, Republika Czeska i Rumunia).

Beneficjenci prawa do głosowania

Niektóre państwa członkowskie nieprawidłowo transponowały art. 3 dyrektywy i uwarunkowały prawo migrujących obywateli UE do głosowania lub kandydowania w wyborach lokalnych pięcioletnim pobytem stałym. Od tego czasu wszystkie państwa członkowskie zmieniły swoje ustawodawstwo krajowe i wyeliminowały takie wymogi 17 . W jednym państwie członkowskim migrujący obywatele UE bez stałego miejsca pobytu nie mogli się zarejestrować do głosowania, chociaż obywatele tego państwa mieli taką możliwość. Problem ten rozwiązano, zmieniając ustawodawstwo krajowe.

Warunki pobytu

Art. 4 dyrektywy stanowi, że jeżeli obywatele państwa członkowskiego miejsca zamieszkania mają prawo głosowania lub kandydowania w wyborach jedynie pod warunkiem pewnego minimalnego okresu zamieszkania na terytorium tego państwa, to uznaje się warunek ten za spełniony, o ile mieli miejsce zamieszkania przez równorzędny okres minimalny w innych państwach członkowskich. Komisja nadal ocenia sposób wdrożenia tego przepisu przez jedno z państw członkowskich.

Szczególne wykluczenia

Dyrektywa zezwala państwom członkowskim na pozbawienie obywateli prawa kandydowania w wyborach lokalnych, jeżeli zostali pozbawieni takiego prawa w wyniku odrębnego wyroku lub orzeczenia wydanego na gruncie prawa państwa pochodzenia.

Zakaz łączenia funkcji

Osoby kandydujące podlegają takim samym warunkom dotyczącym zakazu łączenia funkcji jak warunki obowiązujące w odniesieniu do obywateli państwa członkowskiego miejsca zamieszkania. Wydaje się, że przepis ten został prawidłowo transponowany we wszystkich państwach członkowskich.

Ogólne warunki wykonywania prawa do głosowania

Art. 7 stanowi, że obywatele UE mogą wykonywać prawo do głosowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, o ile wyrażą taką chęć. Większość państw członkowskich przyjmuje korzystny system automatycznej rejestracji w spisach wyborców 18 .

Rejestracja w spisie wyborców

Państwa członkowskie muszą wywiązać się z określonych obowiązków przewidzianych w dyrektywie, aby ułatwić migrującym obywatelom UE rejestrację w spisie wyborców.

Przede wszystkim państwa członkowskie muszą podjąć konieczne środki, aby umożliwić wyborcom umieszczenie ich w spisie wyborców odpowiednio wcześniej przed dniem wyborów. Co więcej, od obywateli będących cudzoziemcami, którzy ubiegają się o umieszczenie w spisie wyborców, można wymagać przedstawienia takich samych dokumentów jak od obywateli danego państwa. Państwa członkowskie mogą jednak wymagać od obywateli będących cudzoziemcami przedstawienia ważnego dokumentu tożsamości oraz formalnego oświadczenia ze wskazaniem obywatelstwa i adresu w państwie członkowskim miejsca zamieszkania.

Dokumenty potwierdzające do celów kandydowania

Od obywateli UE uprawnionych do kandydowania powinno się wymagać przedstawienia takich samych dokumentów potwierdzających jak od obywateli danego państwa. Poza formalnym oświadczeniem ze wskazaniem obywatelstwa i adresu w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, państwa członkowskie mogą wymagać ograniczonej liczby opcjonalnych dokumentów.

Ustawodawstwo krajowe, które wymaga przedstawienia zaświadczenia z państwa członkowskiego pochodzenia, potwierdzającego, że obywatel nie został pozbawiony prawa do kandydowania, nie byłoby zgodne z dyrektywą. Zaświadczenia takiego można wymagać wyłącznie w razie wątpliwości co do autentyczności oświadczenia. W innej sytuacji stanowiłoby to dodatkowe obciążenie dla migrujących obywateli UE. Wymaganie numeru referencyjnego zaświadczenia o miejscu zamieszkania również byłoby niezgodne z dyrektywą. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec jednego państwa członkowskiego, które wprowadziło takie dodatkowe wymogi, po czym zmieniono ustawodawstwo krajowe, dostosowując je do dyrektywy.

Wymogi informacyjne wobec państw członkowskich

Zgodnie z dyrektywą państwo członkowskie miejsca zamieszkania ma obowiązek informować migrujących obywateli UE o warunkach i szczegółowych zasadach wykonywania praw wyborczych w wyborach lokalnych, „w odpowiedniej formie i we właściwym terminie”. Niderlandy, jako członek grupy ekspertów ds. wyborów z ramienia Komisji, zaproponowały wielojęzyczny formularz, który ułatwiałby tę wymianę informacji. Formularz jest obecnie rozpatrywany przez ekspertów z innych państw członkowskich.

Przede wszystkim migrujący obywatele mają prawo do otrzymania informacji o działaniach podjętych w związku z ich wnioskami o umieszczenie w spisie wyborców lub kandydowanie. Jeżeli państwo członkowskie odrzuca wniosek o umieszczenie w spisie wyborców lub kandydowanie, dyrektywa zobowiązuje do przyznania migrującym obywatelom takich samych środków odwoławczych, jakie przysługują obywatelom danego państwa.

Wszystkie państwa członkowskie przekazały informacje o działaniach i inicjatywach instytucjonalnych w celu poinformowania obywateli o ich prawach wyborczych, wdrażając tym samym przepisy dyrektywy.

Odstępstwa w przypadkach uzasadnionych szczególną sytuacją państwa członkowskiego

Art. 12 dopuszcza wyjątki od zasady równego traktowania, jeżeli są ona uzasadnione szczególnymi problemami danego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie, w którym odsetek migrujących obywateli UE w wieku uprawniającym do głosowania stanowi ponad 20 % ogółu wyborców, może wymagać od wyborców i kandydatów minimalnego okresu zamieszkania. Może też podjąć środki mające na celu zmianę składu list kandydatów. Czyni to z myślą o lepszej integracji cudzoziemców oraz aby uniknąć polaryzacji list kandydatów będących obywatelami danego kraju i kandydatów będących cudzoziemcami.

Jedynym państwem korzystającym z tego odstępstwa jest Luksemburg. Przyznaje prawo do głosowania wyłącznie migrującym obywatelom UE, którzy mają legalne miejsce zamieszkania w Luksemburgu i którzy zamieszkują tam co najmniej 5 lat przed rejestracją. Luksemburg wymaga również, aby migrujący obywatele UE mieszkali tam przez co najmniej 5 lat, zanim będą mogli ubiegać się o kandydowanie. Zgodnie z procedurą określoną w dyrektywie Luksemburg przekazał Komisji swój zamiar dalszego korzystania z tego odstępstwa. Według danych przekazanych przez organy luksemburskie liczba obywateli UE będących cudzoziemcami w wieku uprawniającym do głosowania, którzy aktualnie zamieszkują w Luksemburgu, wynosi 159 485. Łączna liczba obywateli UE w wieku uprawniającym do głosowania zamieszkujących to państwo wynosi 481 358. Wynika z tego, że różnica procentowa między jednymi a drugimi wynosi 33,1 %, powyżej 20 % progu określonego w dyrektywie. W związku z tym przyznanie odstępstwa Luksemburgowi jest uzasadnione.

1.6.Zastrzeżenie niektórych stanowisk dla obywateli danego państwa

Dyrektywa zezwala państwom członkowskim na zastrzeżenie dla obywateli swojego państwa szeregu urzędów w administracji lokalnej, takich jak urząd kierownika organu wykonawczego, jego zastępcy lub członków kierowniczego kolegialnego organu wykonawczego wspólnoty lokalnej stopnia podstawowego. Ma to zastosowanie niezależnie od tego, czy obywatel państwa członkowskiego został wybrany na cały okres trwania mandatu, czy też ma sprawować urząd tymczasowo.

W czasie, kiedy sporządzano ostatnie sprawozdania w 2012 r., 14 państw członkowskich 19 nie zastrzegło żadnych urzędów w swojej administracji lokalnej dla własnych obywateli, natomiast 3 państwa członkowskie 20 zastrzegły jedynie urząd kierownika lokalnej administracji. Sześć państw członkowskich zastrzegło wszystkie urzędy powyżej członka komitetu wykonawczego 21 , a 2 państwa członkowskie przyjęły wszystkie dopuszczalne ograniczenia 22 . Od czasu tamtego sprawozdania Węgry i Rumunia powiadomiły Komisję o zmianie swoich przepisów implementacyjnych, znoszącej wcześniejsze ograniczenia.

Komisja zbadała postawy obywateli w tej kwestii. W badaniu Eurobarometr i publicznych konsultacjach przeprowadzonych w 2015 r. 23 Komisja zwróciła się do obywateli o wyrażenie opinii. Dane w badaniach Eurobarometr wskazują na równy podział opinii w kwestii, czy przyznać migrującym obywatelom UE prawo kandydowania na niektóre stanowiska w organach wykonawczych w swoim kraju. 47 % uważa, że należy przyznać takie prawo, natomiast 48 % jest przeciwko.

Rysunek 6: Urzędy, które mogą być sprawowane przez obywateli UE w organach wykonawczych wspólnoty lokalnej stopnia podstawowego

* Austria i Niemcy oraz republiki federalne — przepisy różnią się w poszczególnych krajach związkowych.

Ponad 8 na 10 respondentów (83 %) w konsultacjach publicznych przeprowadzonych przez Komisję w 2015 r. w sprawie obywatelstwa UE uważało jednak, że obywatelom UE mieszkającym w innym kraju UE należy umożliwić pełnienie funkcji członków organów wykonawczych gminy.

Rysunek 7: Opinie obywateli — migrującym obywatelom UE należy umożliwić pełnienie funkcji członków organów wykonawczych gminy w przyjmującym państwie członkowskim

1.7.Prawo do wstąpienia do partii politycznych lub zakładania partii politycznych w państwie miejsca zamieszkania

Zgodnie z zasadą niedyskryminacji obywatele UE powinni korzystać z praw wyborczych na takich samych warunkach jak obywatele państwa członkowskiego, w którym mieszkają. Wymaga to na przykład dostępu do tych samych procedur odwoławczych w przypadku pominięć lub błędów w spisie wyborców lub oświadczeniu kandydata czy w rozszerzeniu obowiązkowego głosowania na cudzoziemców. Zasada niedyskryminacji oznacza również, że obywatele UE muszą mieć możliwość uczestniczenia w życiu politycznym państwa członkowskiego miejsca zamieszkania i wstępowania do partii politycznych w swoim kraju zamieszkania.

Komisja była w kontakcie z państwami członkowskimi i nadal prowadzi dialog z niektórymi z nich, w których ustawodawstwo krajowe nie zezwala migrującym obywatelom UE na posiadanie takich samych praw w odniesieniu do partii politycznych. Wiele państw członkowskich już zmieniło swoje ustawodawstwo. Z innymi prowadzone są rozmowy.

1.8.„Wspólnoty lokalne stopnia podstawowego” — określenie zakresu stosowania dyrektywy

Dyrektywa zawiera załącznik z wykazem krajowych definicji „wspólnoty lokalnej stopnia podstawowego” 24 i w ten sposób stanowi, jakie wybory lokalne pozostają w zakresie jej zastosowania. Komisja otrzymała od Danii, Węgier, Irlandii, Zjednoczonego Królestwa i Niderlandów 25 informacje o potrzebie wprowadzenia zmian i przygotowuje konieczne działania.

4.    Zapewnienie wsparcia w wykonywaniu prawa do głosowania

Wiele państw członkowskich prowadzi działania mające na celu informowanie migrujących obywateli UE o ich prawach wyborczych w wyborach lokalnych 26 , choć stosują w tym celu różne środki. Na przykład 10 państw członkowskich przesyła karty do głosowania lub listy informujące migrujących obywateli UE o procesie wyborczym. Dziesięć państw członkowskich podaje informacje dotyczące wyborów na oficjalnej stronie internetowej. Luksemburg, Hiszpania i Malta organizują kampanie skierowane specjalnie do cudzoziemców, aby zwiększyć ich wiedzę o wyborach. Łotwa i Zjednoczone Królestwo mają specjalne infolinie. Pięć państw rozpowszechnia informacje na ulotkach oraz w lokalnej prasie.

Niektóre państwa członkowskie stosują określone praktyki wspierania frekwencji poszczególnych grup. Na Malcie istnieją udogodnienia ułatwiające głosowanie wyborcom z niepełnosprawnością, w tym migrującym obywatelom UE (szablony Braille'a do karty do głosowania, nagrywarki dźwięku w lokalu wyborczym oraz instrukcje głosowania napisane i czytane w języku maltańskim i angielskim). Aby umożliwić swoim obywatelom oraz migrującym obywatelom UE mieszkającym w domach spokojnej starości głosowanie w domach, a pacjentom w szpitalach, zmieniono ustawę o radach lokalnych. Co więcej, w uzasadnionych przypadkach obywatele UE mogą głosować na tydzień przed dniem wyborów 27 .

Komisja również podjęła konkretne inicjatywy mające na celu zwiększenie wiedzy o prawach wyborczych. Inicjatywy te obejmują udzielanie informacji obywatelom UE za pośrednictwem portalu Twoja Europa, który odnotowuje obecnie ponad 1,4 mln wejść miesięcznie 28 .

Za pośrednictwem programu „Prawa, równość i obywatelstwo” Komisja przeznaczyła w sumie 3,5 miliona EUR na dotacje na działania w ramach projektów w 2014, 2016 i 2017 r., aby wspierać pomyślne włączenie i uczestnictwo migrujących obywateli UE w krajach przyjmujących, w tym udział w wyborach lokalnych. Projekty były realizowane przez organizacje z całej UE i docierały do wielu tysięcy migrujących obywateli UE. .

5.    Wnioski

Wolne i powszechne wybory to podstawa prawowitego demokratycznego zarządzania, a priorytetem jest wspieranie frekwencji na wszystkich szczeblach władzy. W swoim sprawozdaniu na temat obywatelstwa UE z 2017 r. Komisja wezwała państwa członkowskie do propagowania uczestnictwa w życiu demokratycznym poprzez lepsze informowanie obywateli o ich prawach wyborczych i usuwanie barier utrudniających im uczestnictwo. Stanowisko to poparła Rada Unii Europejskiej w swoich konkluzjach z dnia 11 maja 2017 r 30 . Oczekuje się, że Parlament Europejski i Komitet Regionów przyjmą opinię na temat sprawozdania w sprawie obywatelstwa pod koniec 2017 r.

Obywatele UE coraz częściej przemieszczają się i zamieszkują w innych państwach członkowskich. Od czasu dwóch poprzednich sprawozdań populacja migrujących obywateli UE podwoiła się, obejmując w 2016 r. około 14 mln obywateli w wieku uprawniającym do głosowania, jednak poziom rejestracji wyborców w przypadku migrujących obywateli UE w wyborach lokalnych pozostaje niski. Frekwencja wyborcza stanowi cały czas wyzwanie dla wszystkich demokracji. Bardzo niska frekwencja migrujących obywateli budzi niepokój, ponieważ istnieje realne niebezpieczeństwo, że nie będą oni wykonywać swoich praw wyborczych ani w kraju pochodzenia, ani w przyjmującym. To wyklucza ich całkowicie z demokratycznego uczestnictwa. Głosowanie to nawyk, który należy stymulować 31 .

Konieczne jest lepsze gromadzenie danych. Problem niskiej frekwencji migrujących obywateli UE pomogłoby rozwiązać więcej ilościowych i jakościowych danych dotyczących świadomości migrujących obywateli UE oraz korzystania z praw politycznych i trudności, z jakimi ci obywatele się zmagają, uczestnicząc w życiu lokalnych społeczności. Dane dotyczące liczby migrujących obywateli często gromadzi się wyłącznie na szczeblu krajowym, a nie na regionalnym lub lokalnym. Takie regionalne i lokalne dane są jednak potrzebne, aby wspomóc kształtowanie ukierunkowanej polityki UE i bardziej wyeksponować migrujących obywateli UE na tle lokalnych interesariuszy.

Mimo że rozwiązano wiele problemów, Komisja nadal monitoruje stosowanie dyrektywy i prowadzi dialog z kilkoma państwami członkowskimi.

Państwa członkowskie powoli łagodzą ograniczenia dla migrujących obywateli UE pełniących kierownicze funkcje w lokalnych administracjach.

Komisja uważa wniosek Luksemburga o kontynuowanie odstępstwa na mocy dyrektywy za uzasadniony. Podejmie również niezbędne kroki w celu zmiany załącznika do dyrektywy, uaktualniając wykaz krajowych definicji wspólnoty lokalnej stopnia podstawowego w świetle ostatnich zmian w niektórych państwach członkowskich.

Większe zaangażowanie migrujących obywateli UE w wybory lokalne i życie polityczne Europy to wyzwanie wymagające wspólnych wysiłków państw członkowskich, w tym ich władz lokalnych i regionalnych, instytucji UE, społeczeństwa obywatelskiego oraz partii politycznych. Ma to zasadnicze znaczenie dla włączenia migrujących obywateli UE w życie społeczne i polityczne przyjmujących ich wspólnot.

Komisja podejmie następujące działania:

Zwiększenie wiedzy

Z myślą o przyszłym udziale obywateli UE w wyborach lokalnych w państwach członkowskich oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2019 r. Komisja przeprowadzi specjalne badanie Eurobarometr dotyczące demokratycznego uczestnictwa migrujących obywateli UE w 2018 r. Jego celem będzie poprawa w obszarze korzystania z praw wyborczych oraz udoskonalenie standardów demokratycznych w Unii. Komisja będzie dążyć do usprawnienia procesu gromadzenia danych dotyczących migrujących obywateli UE na szczeblu regionalnym. Powierzy też sieci naukowców ds. praw obywatelskich UE zadanie gromadzenia bardziej jakościowych dowodów, które potwierdzą, czego potrzeba migrującym obywatelom do politycznego uczestnictwa w wyborach lokalnych i europejskich, z uwzględnieniem demokratycznego kontekstu i praktyk sprzyjających uczestnictwu.

Informowanie i zwiększanie świadomości

W ramach przygotowań do następnych wyborów europejskich Komisja zadba, by w jej kampaniach informacyjnych rozpowszechniane były informacje poświęcone prawom obywatelskim UE, w tym prawom wyborczym. Prowadzone będą również działania związane ze zwiększaniem świadomości w celu promowania rejestracji wyborców i uczestnictwa migrujących obywateli w państwach członkowskich, w których planowane są wyborcy lokalne 32 .

Komisja będzie aktywnie promować portal „Twoja Europa”, w którym obywatele UE w łatwy sposób znajdą informacje na temat formalności wyborczych w państwie członkowskim swojego miejsca zamieszkania.

Ułatwienie procesu głosowania

Szczególne znaczenie ma ułatwienie wyborcom głosowania i rejestracji. Badania wskazują, że sami obywatele UE, w szczególności ci, którzy głosują w kraju innym niż ich kraj pochodzenia, z zadowoleniem przyjęliby praktyki ułatwiające im głosowanie w tych wyborach jako obcokrajowcom (np. pisma z informacją, rejestracja online w spisie wyborców itp.) 33 .

Propagowana będzie automatyczna rejestracja wyborców, również za sprawą sieci ekspertów ds. wyborów z państw członkowskich.

W 2018 r. zostanie ukończone badanie nad zdalnym głosowaniem (w tym korespondencyjnym i elektronicznym). W ramach badania rozważone zostaną inne sposoby usprawnienia rejestracji wyborców oraz głosowania we wszelkiego rodzaju wyborach.

Ponadto w 2018 r. zorganizowane zostanie wydarzenie na wysokim szczeblu poświęcone demokratycznemu uczestnictwu, ze szczególnym naciskiem na zachęcanie do stosowania najlepszych praktyk w celu zwiększenia uczestnictwa młodych ludzi oraz grup szczególnie wrażliwych i niedostatecznie reprezentowanych.

Angażowanie interesariuszy

Komisja zamierza współpracować z Komitetem Regionów (za pośrednictwem swojej Komisji CIVEX 34 ) i jego siecią władz regionalnych i lokalnych. Celem tej współpracy jest propagowanie działań zwiększających uczestnictwo w życiu politycznym w drodze gromadzenia informacji o doświadczeniach władz lokalnych oraz promowania najlepszych praktyk na szczeblu lokalnym. Komisja będzie koordynować te prace wraz ze swoją siecią ekspertów ds. wyborów z państw członkowskich.

W ramach swojego wydarzenia na wysokim szczeblu poświęconego sprawom demokracji w 2018 r. Komisja zajmie się kwestią udziału migrujących obywateli UE w życiu politycznym, również obywateli niepełnosprawnych czy należących do mniejszości. W listopadzie 2017 r., w ramach dorocznego seminarium na temat praw podstawowych, Komisja zorganizowała również warsztaty poświęcone „tworzeniu naszych demokracji”. Celem warsztatów było wniesienie wkładu w praktyki mające na celu stymulowanie uczestnictwa kobiet w życiu politycznym oraz zaangażowanie w zwiększenie równości płci i wzmocnienie pozycji kobiet w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

Komisja nadal będzie korzystać z programu „Prawa, równość i obywatelstwo” w celu finansowania projektów propagujących pomyślne włączenie i uczestnictwo migrujących obywateli UE w krajach przyjmujących, w tym uczestnictwo w wyborach lokalnych. Projekty te są realizowane przez organizacje z całej UE i docierają do wielu migrujących obywateli UE.

ZAŁĄCZNIK

Tabele danych

Tabela 1.1: Rejestracja obywateli UE do wyborów lokalnych*

* Na podstawie danych Eurostatu za 2016 r. dotyczących ludności według grup wiekowych, płci i obywatelstwa [migr_pop1ctz] z dnia 31.10.2017 r. oraz danych dostarczonych przez państwa członkowskie

Tabela 1.2 Ogólny zarys danych dotyczących migrujących obywateli UE**

*18 lat i powyżej w krajach związkowych: Bawaria, Berlin, Brandenburgia, Brema, Hesja, Dolna Saksonia, Meklemburgia-Pomorze Przednie, Nadrenia-Palatynat, Saksonia i Saksonia-Anhalt

** Na podstawie danych Eurostatu za 2016 r. dotyczących ludności według grup wiekowych, płci i obywatelstwa [migr_pop1ctz] z dnia 31.10.2017 r. oraz danych dostarczonych przez państwa członkowskie

Tabela 1.3 Ogólny zarys danych jakościowych uzyskanych od państw członkowskich w odpowiedzi na kwestionariusz wykorzystany w celu przygotowania niniejszego sprawozdania

(1)   http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm  

(2) Jest to również prawo podstawowe ustanowione art. 40 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

(3) Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. L 368 z 31.12.1994, s. 38).

(4) Warunki te określono w dyrektywie i może to być np. burmistrz miasta.

(5) Pierwsze sprawozdanie w sprawie transpozycji i wykonania dyrektywy na mocy art. 13 Komisja przyjęła w 2002 r. (COM(2002) final, 260). Drugie sprawozdanie przyjęto w 2012 r. (COM(2012) 99, 9.3.2012). Oceniono w nim postępy w transponowaniu i stosowaniu w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE od 2002 r., jak również przedstawiono sprawozdanie Komisji na temat oceny oświadczeń zgodnie z art. 14 dyrektywy.

(6) Stosowne dane Eurostatu dotyczące ludności dostępne są dla trzech grup wiekowych (0-14, 15-64 i 65+). Do celów niniejszego sprawozdania ludność w wieku uprawniającym do głosowania liczono od 15. roku życia wzwyż.

(7) Nie zawsze można uzyskać dokładne dane dotyczące regionów i gmin miejskich, w których żyją migrujący obywatele UE.

(8)   http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics .

(9) Badanie Eurobarometr Flash 430 dotyczące obywatelstwa Unii, 2016 r.

(10) W 2012 r. o prawie tym wiedziało 66 %. Badanie Eurobarometr Flash 364 dotyczące praw wyborczych, 2012 r.

(11) Najwcześniejszy okres, za który uzyskano z Eurostatu w dużej mierze kompletne dane dla tej grupy wiekowej migrujących obywateli.

(12) 13 państw członkowskich odnotowało dwucyfrowy wzrost procentowy: Republika Czeska, Dania, Niemcy, Chorwacja, Estonia, Malta, Niderlandy, Litwa, Austria, Rumunia, Słowacja, Finlandia i Zjednoczone Królestwo.

(13) Odzwierciedlono to również w ekspertyzie przygotowanej na potrzeby sprawozdania z wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. http://ec.europa.eu/justice/citizen/document/files/final_report_2014_ep_elections_study_cses_10_march_2015.pdf

(14) Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Dania, Finlandia, Węgry, Litwa, Łotwa, Malta, Niderlandy, Portugalia, Rumunia, Szwecja i Słowenia umieszczają swoich obywateli w spisach wyborców automatycznie.

(15) Finlandia, Węgry, Malta, Słowenia, Zjednoczone Królestwo, Luksemburg i Szwecja.

(16) Art. 2 definiuje „wspólnotę lokalną stopnia podstawowego”, „wybory lokalne”, „państwo członkowskie miejsca zamieszkania”, „państwo członkowskie pochodzenia”, „listę wyborców”, „dzień spełnienia wymogu”, „formalne oświadczenie”.

(17) Zob. jednak dalsze odniesienie w pkt 3.3.

(18) Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Dania, Finlandia, Węgry, Litwa, Łotwa, Malta, Niderlandy, Portugalia, Rumunia, Szwecja i Słowenia.

(19) Dania, Estonia, Finlandia, Irlandia, Łotwa, Luksemburg, Malta, Niderlandy, Portugalia, Rumunia,Słowacja, Hiszpania, Szwecja i Zjednoczone Królestwo.

(20) Węgry, Polska i Słowenia.

(21) Belgia, Cypr, Republika Czeska, Francja, Włochy i Litwa.

(22) Bułgaria i Grecja.

(23) Badanie Eurobarometr Flash 431 dotyczące praw wyborczych, 2015 r.

(24) Art. 2 ust. 1 lit. a) dyrektywy definiuje „wspólnotę lokalną stopnia podstawowego” jako jednostkę administracyjną wymienioną w załączniku do dyrektywy.

(25) Kwestionariusz rozdany w grupie ekspertów ds. wyborów z ramienia Komisji.

(26) Źródło: Kwestionariusz rozdany w grupie ekspertów ds. wyborów z ramienia Komisji.

(27) Muszą zadeklarować, że będą albo za granicą, albo będą poddani operacji medycznej, albo że są w ciąży i oczekują porodu w dniu wyborów. Źródło: Kwestionariusz rozdany w grupie ekspertów ds. wyborów z ramienia Komisji.

(28) COM(2017) 30 final.

(29) Prace w ramach tego projektu oraz innych projektów finansowanych w drodze dotacji na działania w 2014 r. w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” zaprezentowano niedawno podczas Europejskiego Tygodnia Regionów i Miast, współorganizowanego przez Komisję i Komitet Regionów. Prezentacje obejmowały: projekt ONTHEMOVE — Centrum Europejskiego Prawa Konstytucyjnego — Themistocles & Dimitris Tsatsos Foundation; projekt „Living Rights” — Law Centres Network; ACT — Active Citizens Together — East of England and Local Government Association; oraz projekt „Punkty kompleksowej obsługi na rzecz udziału migrujących obywateli UE w życiu politycznym” — Grupa ds. Polityki Migracyjnej.

(30) https://www.consilium.europa.eu/media/22130/st09008en17.pdf.

(31) „Zawsze głosuję” to pierwszy podawany powód głosowania według badania Parlamentu Europejskiego. http://www.europarl.europa.eu/pdf/eurobarometre/2014/post/post_2014_survey_analitical_overview_en.pdf .

(32) Wybory lokalne w 2018 r. odbędą się w Belgii, na Węgrzech, Malcie, w Polsce, Słowacji, Słowenii, Szwecji, Republice Czeskiej, Niderlandach oraz Zjednoczonym Królestwie. W 2019 r. wybory takie odbędą się w Bułgarii, Grecji, Irlandii oraz na Litwie.

(33) Zob. badanie Eurobarometr Flash 430 dotyczące obywatelstwa oraz publiczne konsultacje na potrzeby sprawozdania na temat obywatelstwa z 2015 r.

(34) Komisja Obywatelstwa, Sprawowania Rządów, Spraw Instytucjonalnych i Zewnętrznych, Komitet Regionów.