–

w imieniu Energiavirasto przez P. Maléna, lakimies,

–

w imieniu rządu fińskiego przez H. Leppo, działającą w charakterze pełnomocnika,

–

w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez P.G. Marronego, avvocato dello Stato,

–

w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Huttunena oraz K. Talabér‑Ritz, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz.U. 2012, L 315, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2013, L 113, s. 24).

2

Wniosek ten został złożony w postępowaniu wszczętym przez Oulun Sähkönmyynti Oy, spółkę prowadzącą detaliczną sprzedaż energii elektrycznej, w przedmiocie decyzji wydanej przez Energiavirasto (agencję ds. energii elektrycznej, Finlandia) w sprawie miesięcznego obniżenia opłaty podstawowej za energię elektryczną wobec odbiorców końcowych, którzy przy rozliczeniach dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych.

3

Zgodnie z motywami 32 i 33 dyrektywy 2012/27:

4

Artykuł 1 dyrektywy 2012/27, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, przewiduje:

„1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólną strukturę ramową dla środków służących wspieraniu efektywności energetycznej w Unii, aby zapewnić osiągnięcie głównego unijnego celu zakładającego zwiększenie efektywności energetycznej o 20% do 2020 r., a także stworzyć warunki dla dalszego polepszania efektywności energetycznej po wspomnianej dacie docelowej.

[…]

2.   Wymogi zawarte w niniejszej dyrektywie są wymogami minimalnymi i nie uniemożliwiają państw[om] członkowski[m] utrzymywania lub wprowadzania surowszych środków. Środki takie są zgodne z prawem unijnym. W przypadku gdy przepisy krajowe przewidują surowsze środki, państwa członkowskie informują o nich Komisję”.

5

Artykuł 10 ust. 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Informacje o rozliczeniach”, stanowi:

„Niezależnie od tego, czy inteligentne liczniki zostały zamontowane, państwa członkowskie:

[…]

[…]”.

6

Artykuł 11 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Koszt dostępu do informacji o opomiarowaniu i rozliczeniach”, stanowi:

„Państwa członkowskie zapewniają, by odbiorcy końcowi otrzymywali wszystkie rachunki i informacje o rozliczeniach za zużycie energii nieodpłatnie oraz by odbiorcy końcowi mieli również odpowiedni i bezpłatny dostęp do swoich danych dotyczących zużycia”.

7

W załączniku VII do dyrektywy 2012/27, zatytułowanym „Minimalne wymogi dotyczące rachunków oraz informacji o rozliczeniach na podstawie rzeczywistego zużycia”, sprecyzowano w pkt 1.1, dotyczącym „[r]ozliczenia na podstawie rzeczywistego zużycia”, co następuje:

„Aby umożliwić odbiorcom końcowym regulowanie własnego zużycia energii, co najmniej raz w roku należy dokonać rozliczenia na podstawie rzeczywistego zużycia, a co najmniej raz na kwartał należy udostępnić informacje o rozliczeniach – na żądanie lub w przypadku gdy odbiorcy wybrali opcję [dokonali wyboru] otrzymywania elektronicznych rozliczeń – a w innych przypadkach dwa razy do roku. Gaz wykorzystywany wyłącznie do gotowania nie musi spełniać tego wymogu”.

8

Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27 został transponowany do fińskiego porządku prawnego w § 69 sähkömarkkinalaki (588/2013) [ustawy (588/2013) o rynku energii elektrycznej]. Paragraf ten, zatytułowany „Rozliczanie przez przedsiębiorstwo prowadzące sprzedaż detaliczną”, przewiduje w akapicie piątym, że „odbiorcy końcowemu należy w rzetelny sposób i nieodpłatnie udostępnić wymienione w [owym] paragrafie rachunki oraz informacje o cenach i informacje dla odbiorcy końcowego” oraz że „na wniosek odbiory końcowego należy mu udostępnić rachunki i informacje dla konsumentów w formie elektronicznej”.

9

Na cenę energii elektrycznej sprzedawanej przez Oulun Sähkönmyynti Oy składa się stała miesięczna opłata podstawowa i opłata za energię, oparta na ilości zużytej energii elektrycznej. Zwykła opłata podstawowa wynosi 2,50 EUR miesięcznie. Od dnia 1 stycznia 2016 r. Oulun Sähkönmyynti przyznał obniżenie opłaty podstawowej w wysokości 1 EUR klientom, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych, w opozycji do tych, którzy wybrali inne sposoby rozliczenia, takie jak rachunki sporządzane w formie papierowej, polecenie zapłaty, a także rachunki on-line w przypadku odbiorców będących przedsiębiorstwami.

10

W drodze decyzji z dnia 20 czerwca 2017 r. agencja ds. energii stwierdziła, że obniżka ta sprowadza się do uiszczenia przez klientów, którzy nie dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych, kwoty w wysokości 1 EUR tytułem ich własnych rachunków. Zobowiązała ona zatem Oulun Sähkönmyynti do zmiany praktyki rozliczeń i zapewnienia klientom uprawnienia do nieodpłatnego otrzymywania rachunków. Ponadto w tej samej decyzji agencja ds. energii zażądała od Oulun Sähkönmyynti zwrotu części opłat, która od dnia 1 stycznia 2016 r. została niesłusznie pobrana od klientów, którzy nie dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych.

11

Oulun Sähkönmyynti wniósł skargę na tę decyzję do markkinaoikeus (sądu gospodarczego, Finlandia), sądu odsyłającego.

12

Na poparcie tej skargi Oulun Sähkönmyynti twierdzi, że wszyscy jego klienci – niezależnie od wybranego sposobu rozliczeń– otrzymują swoje rachunki za energię elektryczną nieodpłatnie. Niemniej jednak zdaniem tej spółki wymóg bezpłatnego przekazywania rachunków nie oznacza, że spółka nie może przyznać obniżenia opłaty podstawowej za energię elektryczną odbiorcom, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych. Co więcej, obniżenie przyznane tym klientom nie jest oparte na rzeczywistej oszczędności kosztów, ale na oszacowaniu skutków tego obniżenia. Częstotliwość rozliczeń nie ma wpływu na wysokość opłaty podstawowej ani na kwotę obniżki ceny, ponieważ klienci mogą ponadto wybierać między czterema, sześcioma lub dwunastoma rachunkami rocznie. Ponadto rozliczanie elektroniczne pozwala na zmniejszenie kosztów administracyjnych.

13

Agencja ds. energii utrzymuje, że obniżka będąca przedmiotem postępowania głównego oznacza obejście przepisu, zgodnie z którym wszyscy odbiorcy otrzymują rachunki za energię elektryczną nieodpłatnie, niezależnie od wybranego przez nich sposobu rozliczeń. Z punktu widzenia odbiorcy końcowego nie ma znaczenia, czy za wystawienie rachunku doliczana jest szczególna opłata, czy też opłata podstawowa jest wyższa, ponieważ odbiorca końcowy dokonał wyboru otrzymywania innych rozliczeń niż elektroniczne. Zdaniem agencji ds. energii decydująca jest różnica w cenie między odmiennymi sposobami rozliczeń. Agencja ds. energii dodaje, że jedynie ta wykładnia, za którą się opowiada, może zapewnić, by odbiorcy końcowi niemający dostępu do usług elektronicznych i często mający również słabszą pozycję otrzymywali swoje rachunki za energię elektryczną nieodpłatnie.

14

Sąd odsyłający zauważa, że zarówno art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27, jak i § 69 akapit piąty ustawy (588/2013) o rynku energii elektrycznej stanowią, że rachunki i informacje o rozliczeniach należy przekazywać odbiorcom końcowym w sposób rzetelny i nieodpłatnie. Niemniej jednak według dokumentów roboczych Komisji dotyczących art. 9–11 dyrektywy 2012/27 [SWD/2013/0448 final] wymóg braku opłaty za rachunki i informacje o rozliczeniach nie pozostaje w sprzeczności z tym, że przedsiębiorstwo prowadzące detaliczną sprzedaż energii elektrycznej przyznaje końcowym odbiorcom obniżenie opłaty lub proponuje bonus, jeśli dokonali oni wyboru otrzymywania rozliczeń elektronicznych.

15

Sąd ten zauważa z jednej strony, że chociaż ten dokument roboczy Komisji nie jest wiążącym źródłem prawa w rozumieniu art. 288 TFUE i nie zmienia skutków prawnych dyrektywy 2012/27, to jednak ukazuje on, iż możliwe jest dokonanie wykładni art. 11 ust. 1 tej dyrektywy w sposób przedstawiony przez Oulun Sähkönmyynti, a mianowicie taki, że znaczenie ma tylko nieodpłatność rachunku. Jednakże z drugiej strony, jak proponuje agencja ds. energii, sytuacja, w której końcowemu odbiorcy, który nie dokonał wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych, nalicza się wyższą opłatę podstawową, można uznać za sytuację, w której żąda się specjalnej opłaty za rachunek w formie papierowej.

16

Ponadto sąd odsyłający precyzuje, że z elementów będących przedmiotem postępowania głównego nie wynika, aby Republika Finlandii przyjęła środki surowsze niż przewidziane w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27.

17

W tych okolicznościach markkinaoikeus (sąd gospodarczy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

18

Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym stoi on na przeszkodzie obniżeniu przez przedsiębiorstwo prowadzące detaliczną sprzedaż energii elektrycznej opłaty podstawowej za energię elektryczną jedynie wobec odbiorców końcowych, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych.

19

Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd odsyłający podnosi te pytania z tego względu, że z jego punktu widzenia przyznanie obniżenia opłaty podstawowej za energię elektryczną odbiorcom końcowym, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych, może oznaczać, iż pozostali odbiorcy nie otrzymują swych rachunków nieodpłatnie.

20

Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27 stanowi, że „państwa członkowskie zapewniają, by odbiorcy końcowi otrzymywali wszystkie rachunki i informacje o rozliczeniach za zużycie energii nieodpłatnie oraz by odbiorcy końcowi mieli również odpowiedni i bezpłatny dostęp do swoich danych dotyczących zużycia”.

21

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w celu dokonania wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został umieszczony, oraz cele regulacji, której część stanowi [wyroki: z dnia 2 września 2015 r., Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, pkt 28; z dnia 16 listopada 2016 r., DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, pkt 19].

22

Z brzmienia art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27 wynika, że przepis ten ogranicza się do zobowiązania państw członkowskich do zapewnienia, aby przedsiębiorstwa prowadzące sprzedaż detaliczną energii elektrycznej zapewniły, by odbiorcy końcowi otrzymywali nieodpłatnie rachunki i informacje o rozliczeniach za zużycie energii, i nie nakłada żadnych dodatkowych wymogów w odniesieniu do tego obowiązku. W związku z tym, ponieważ rachunki i informacje o rozliczeniach są przekazywane odbiorcom końcowym nieodpłatnie, wspomniany przepis nie stanowi przeszkody, aby danemu odbiorcy zostało przyznane obniżenie opłaty podstawowej.

23

Ta wykładnia literalna art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27 znajduje potwierdzenie w kontekście, w jaki wpisuje się ten przepis, i w celach tej dyrektywy.

24

Dyrektywa 2012/27 dotyczy bowiem jedynie ustanowienia, zgodnie z jej art. 1, wspólnej struktury ramowej dla środków służących wspieraniu efektywności energetycznej w Unii, aby zapewnić osiągnięcie unijnego celu zakładającego zwiększenie efektywności energetycznej o 20% do 2020 r., a także stworzenie warunków dla dalszego polepszania efektywności energetycznej po tej dacie docelowej (wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Saras Energía, C‑561/16, EU:C:2018:633, pkt 24).

25

Konkretnie z motywów 32 i 33 tej dyrektywy wynika, że w dyrektywie tej położono w szczególności zasadniczy nacisk na potrzebę zwiększenia uprawnienia odbiorców końcowych w odniesieniu do dostępu do informacji na temat opomiarowania i rozliczeń ich indywidualnego zużycia energii, na proces realizacji inteligentnych systemów pomiarowych, na częste rozliczanie w oparciu o rzeczywiste zużycie, na dostęp do informacji i na sprawiedliwe i dokładne rozliczanie.

26

Co więcej, z art. 10 ust. 3 lit. b) wspomnianej dyrektywy, zgodnie z którym państwa członkowskie „zapewniają, aby odbiorcom końcowym zaoferowano opcję elektronicznej formy informacji o rozliczeniach i rachunków”, wynika wola promowania rachunków elektronicznych.

27

Należy zatem zauważyć, że oferowana w drodze rachunku elektronicznego możliwość uczynienia informacji o rozliczeniach i o indywidualnym zużyciu energii dostępniejszymi i częstszymi może przyczynić się do realizacji celów dyrektywy 2012/27 pod względem efektywności energetycznej.

28

W konsekwencji fakt przyznania obniżki opłaty podstawowej za energię elektryczną, przy jednoczesnym zachowaniu wymogu określonego w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27, zgodnie z którym rachunki i informacje o rozliczeniach są przekazywane odbiorcom końcowym nieodpłatnie, nie jest sprzeczny z celami tej dyrektywy.

29

Wreszcie obniżka przyznana odbiorcom, którzy zdecydowali się na rachunki elektroniczne, ma na celu w szczególności zmniejszenie kosztów administracyjnych przedsiębiorstwa prowadzącego detaliczną sprzedaż energii elektrycznej. Aby zatem móc zracjonalizować koszty administracyjne, przedsiębiorstwo to powinno móc dysponować środkami mogącymi zachęcić odbiorców końcowych do łatwiejszego zaakceptowania zmian nawyków w zakresie rozliczeń, co spowodowałyby, w stosownych przypadkach, przyjęcie rachunku elektronicznego. Dokonanie wykładni art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27 w taki sposób, że zakazuje on przedsiębiorstwu prowadzącemu detaliczną sprzedaż energii elektrycznej przyznania obniżki opłaty podstawowej odbiorcom końcowym, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych, pozbawiłoby to przedsiębiorstwo owej możliwości.

30

Ponadto, wbrew twierdzeniom rządu fińskiego, fakt przyznania obniżki opłaty podstawowej odbiorcom końcowym, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych, nie może być postrzegany w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym jako stanowiący obejście zasady bezpłatności rachunków i informacji o rozliczeniach, wprowadzonej w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27.

31

Z odesłania prejudycjalnego wynika bowiem, że Oulun Sähkönmyynti przyznał odbiorcom końcowym, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych, obniżkę względem już istniejącej opłaty podstawowej i że przed wprowadzeniem takiej obniżki nigdy nie zarzucono Oulun Sähkönmyynti, iż nie wypełnia obowiązku bezpłatnego udostępnienia rachunków i informacji o rozliczeniach. Co więcej, po wprowadzeniu wspomnianej obniżki odbiorcy końcowi, którzy wybrali inny sposób rozliczeń niż rachunki elektroniczne, nadal otrzymywali wszystkie rachunki i informacje o rozliczeniach za zużycie energii nieodpłatnie oraz uiszczali opłatę podstawową za energię elektryczną w takiej samej kwocie. Okazuje się również, że odbiorcy uiszczają opłatę podstawową niezależnie od zamiaru otrzymywania rachunków i informacji o rozliczeniach cztery, sześć lub dwanaście razy rocznie. W związku z tym w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym obniżenie opłaty podstawowej za energię elektryczną przyznane odbiorcom końcowym, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych, nie może zostać uznane za stanowiące faktyczną płatność nałożoną na odbiorców końcowych, a w konsekwencji za stanowiące obejście obowiązku nałożonego w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27.

32

Z całości powyższych rozważań wynika, że na przedstawione Trybunałowi pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, iż art. 11 ust. 1 dyrektywy 2012/27 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym nie stoi on na przeszkodzie obniżeniu opłaty podstawowej za energię elektryczną przyznanemu przez przedsiębiorstwo prowadzące detaliczną sprzedaż energii elektrycznej jedynie odbiorcom końcowym, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych.

33

Pytanie trzecie zostało zadane na wypadek udzielenia przez Trybunał odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze. Jako że odpowiedź ta , jak wynika z pkt 18–32 niniejszego wyroku, jest przecząca, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie.

34

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym nie stoi on na przeszkodzie obniżeniu opłaty podstawowej za energię elektryczną przyznanemu przez przedsiębiorstwo prowadzące detaliczną sprzedaż energii elektrycznej jedynie odbiorcom końcowym, którzy dokonali wyboru otrzymywania rachunków elektronicznych.