1.

Dyrektywa w sprawie odpadów ( 2 ) przewiduje opracowanie planów gospodarki odpadami oraz ich regularną ocenę i przegląd. W ramach niniejszego postępowania należy wyjaśnić, czy Królestwo Hiszpanii dokonała tego przeglądu w odniesieniu do dwóch regionów we właściwym czasie. W szczególności zależy to od tego, czy przegląd należy zakończyć w określonym terminie. Stosowny przepis został wprowadzony do dyrektywy w sprawie odpadów ostatnimi czasy i nie jest niestety w tym względzie sformułowany w szczególnie jasny sposób.

2.

Artykuł 28 dyrektywy w sprawie odpadów zobowiązuje państwa członkowskie do opracowania planów gospodarki odpadami i zawiera wytyczne dotyczące ich treści:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby ich właściwe organy opracowały co najmniej jeden plan gospodarki odpadami zgodnie z art. 1, 4, 13 i 16.

[…]

2.   Plany gospodarki odpadami zawierają analizę bieżącej sytuacji w zakresie gospodarowania odpadami na danym obszarze geograficznym, jak również określają środki, jakie należy zastosować, aby udoskonalić racjonalne z punktu widzenia środowiska przygotowanie do ponownego użycia, recyklingu, odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów i ocenę tego, w jaki sposób plan wspiera realizację celów i przepisów niniejszej dyrektywy.

3. […]”.

3.

Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów reguluje ocenę i przegląd planów:

„Państwa członkowskie zapewniają, aby plany gospodarki odpadami i programy zapobiegania powstawaniu odpadów były oceniane przynajmniej co sześć lat i zmieniane stosownie do potrzeb, a w odpowiednich przypadkach [w takiej sytuacji] zgodnie z art. 9 i 11”.

4.

Artykuły 9 i 11 dyrektywy w sprawie odpadów zawierają określone cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów oraz ponownego wykorzystania i recyklingu.

5.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów Komisji należy przedkładać informacje.

„Państwa członkowskie informują Komisję o planach gospodarki odpadami i programach zapobiegania powstawaniu odpadów, o których mowa w art. 28 i 29, po ich przyjęciu oraz o wszelkich znacznych zmianach tych planów i programów”.

6.

Artykuł 40 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów przewiduje termin transpozycji:

„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy nie później niż do dnia 12 grudnia 2010 r.

[…]”.

7.

W dniu 18 listopada 2016 r. Komisja wezwała Królestwo Hiszpanii do przedstawienia uwag w sprawie między innymi zarzutu opartego na tym, że w niektórych hiszpańskich regionach nie zmieniono w odpowiednim terminie planów gospodarki odpadami. Po otrzymaniu od Królestwa Hiszpanii odpowiedzi Komisja przesłała mu w dniu 14 lipca 2017 r. uzasadnioną opinię, w której wyznaczyła ostateczny termin na zaniechanie zarzucanego mu naruszenia dyrektywy w sprawie odpadów na dzień 14 września 2017 r. W dniu 12 października 2018 r. Komisja wniosła niniejszą skargę.

8.

Po wycofaniu części pierwotnej skargi Komisja żąda obecnie, aby Trybunał:

9.

W ramach dupliki Królestwo Hiszpanii wnosi o:

10.

Strony przedstawiły swoje uwagi na piśmie.

11.

Moim zdaniem skarga jest niedopuszczalna, ponieważ, jak za chwilę wyjaśnię, Komisja zbyt wcześnie wezwała Królestwo Hiszpanii do przedstawienia uwag w sprawie zarzutu dokonania z opóźnieniem przeglądu planów gospodarki odpadami. W związku z tym następnie jedynie tytułem uzupełnienia wypowiem się na temat tego, czy gdyby Trybunał Sprawiedliwości jednak uznał tę skargę za dopuszczalną, byłaby ona zasadna.

12.

W ramach dupliki Królestwo Hiszpanii wnosi co prawda o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ale nie uzasadnia tego żądania w żaden sposób.

13.

Ponadto w świetle art. 127 regulaminu postępowania przed Trybunałem żądanie to zostało przedstawione po terminie. Zgodnie z tym przepisem nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach faktycznych lub prawnych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu. Nie dostrzegam jednak takich okoliczności.

14.

Mimo to Trybunał Sprawiedliwości może w razie wątpliwości zbadać dopuszczalność skargi z urzędu ( 3 ). W niniejszej sprawie wątpliwości te dotyczą momentu przekazania pisma z dnia 18 listopada 2016 r., w którym Komisja zgodnie z art. 258 TFUE wezwała Królestwo Hiszpanii do przedstawienia uwag w sprawie spornych zarzutów dotyczących przeglądu planów gospodarki odpadami.

15.

Jak to już stwierdził Trybunał, sformułowanie wezwania do usunięcia uchybienia wymaga, by Komisji zarzuciła państwu członkowskiemu wcześniejsze uchybienie ciążącemu na tym państwie zobowiązaniu ( 4 ). Dla takiego państwa członkowskiego możliwość przedstawienia swych uwag – nawet jeżeli nie chce z niej skorzystać – stanowi podstawową gwarancję, zapisaną w TUE, której przestrzeganie stanowi istotny dla prawidłowości procedury stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wymóg proceduralny. Przedmiotem wezwania nie może w konsekwencji być w szczególności brak transpozycji dyrektywy, do której termin wdrożenia jeszcze nie upłynął ( 5 ). To samo dotyczy sytuacji, gdy Komisja wskazuje na innego rodzaju uchybienie zobowiązaniu, które należy wykonać w określonym terminie ( 6 ). Jeżeli Komisja wysyła państwu członkowskiemu wezwanie do usunięcia uchybienia przed upływem tego terminu, jest ono nieskuteczne. Skarga z art. 258 TFUE, która opiera się na takim przedwczesnym stwierdzeniu, byłaby niedopuszczalna ze względu na wadliwe przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi ( 7 ).

16.

Artykuł 28 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów zobowiązuje państwa członkowskie do opracowania planów gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 40 wprowadzają one w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy nie później niż do dnia 12 grudnia 2010 r. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów państwa członkowskie zapewniają, aby plany gospodarki odpadami i programy zapobiegania powstawaniu odpadów były oceniane przynajmniej co sześć lat i zmieniane stosownie do potrzeb.

17.

Plany gospodarki odpadami należało więc opracować po raz pierwszy do dnia 12 grudnia 2010 r. Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów, którego naruszenie podnosi Komisja, upłynął zatem (najwcześniej) sześć lat później, w dniu 12 grudnia 2016 r. ( 8 )

18.

Tymczasem Komisja wezwała Królestwo Hiszpanii już kilka tygodni wcześniej – w dniu 18 listopada 2016 r. – do przedstawienia uwag w sprawie zarzutu dotyczącego tego, że w niektórych hiszpańskich regionach nie zmieniono planów gospodarki odpadami w odpowiednim terminie.

19.

Wyznaczony przez Komisję termin na przedstawienie uwag upłynął co prawda dopiero po 12 grudnia 2016 r., tj. w dniu 18 stycznia 2017 r. ( 9 ), jednak postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, o którym mowa w art. 258 TFUE, zakłada, że państwo członkowskie już uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów. W związku z tym Komisja nie może wzywać do przedstawienia uwag w pewnym sensie „na zapas”, spodziewając się uchybienia w przyszłości. Ponadto nie można by wykluczyć, że takie wezwanie „na zapas” negatywnie wpłynie na przysługujące państwu członkowskiemu prawo do obrony i spowoduje niepewność w odniesieniu do tego, czy spełnione zostały przesłanki proceduralne.

20.

Nie można zatem oprzeć niniejszej skargi na wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 18 listopada 2016 r. Nic nie świadczy też o tym, żeby Komisja jeszcze raz, po upływie terminu przewidzianego w art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów, wezwała Królestwo Hiszpanii do przedstawienia uwag.

21.

W związku z tym skarga jest niedopuszczalna.

22.

Nie można jednak wykluczyć, że Trybunał Sprawiedliwości nie podzieli mojej opinii co do dopuszczalności skargi lub przynajmniej jej nie podejmie, na przykład ze względu na to, że strony nie przedstawiły uwag dotyczących zbyt wczesnego wezwania do zajęcia stanowiska.

23.

W dalszej części zbadam więc tytułem ewentualnym zasadność skargi.

24.

Zdaniem Komisji Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniu, które ciąży na nim na mocy art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów, przez to, że nie dokonało przeglądu planów gospodarki odpadami dla wspólnot autonomicznych Balearów i Wysp Kanaryjskich i nie poinformowało o przeglądzie Komisji zgodnie z wytycznymi tej dyrektywy, tj. w terminie sześciu lat po upływie terminu transpozycji.

25.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów państwa członkowskie zapewniają, aby plany gospodarki odpadami były oceniane przynajmniej co sześć lat i zmieniane stosownie do potrzeb.

26.

Komisja i Hiszpania zgadzają się ze sobą co do tego, że wspólnoty autonomiczne Balearów i Wysp Kanaryjskich rzeczywiście zmieniają swoje plany gospodarki odpadami, ale nie zakończyły jeszcze tych procedur przed zamknięciem pisemnego etapu postępowania.

27.

Królestwo Hiszpanii przyznaje, że plany gospodarki odpadami muszą być oceniane co sześć lat. Uważa jednak, że zmiana planów jest konieczna tylko wtedy, gdy istniejące plany nie spełniają już wymogów. Tymczasem zdaniem tego państwa członkowskiego taka sytuacja nie występuje.

28.

Na podnoszony przez Królestwo Hiszpanii argument Komisja trafnie odpowiada, że plany gospodarki odpadami zgodnie z art. 28 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów muszą zawierać analizę sytuacji w zakresie gospodarowania odpadami. We wszystkich wersjach językowych tej dyrektywy, z wyjątkiem francuskiej, mowa jest tu o bieżącej ocenie tej sytuacji. Obowiązek oceniania planów przynajmniej co sześć lat świadczy o tym, że analiz sprzed sześciu lat nie można tak po prostu uznać za aktualne. Nawet jeśli w ramach oceny miałoby się okazać, że sytuacja nie uległa zmianie, wymagałoby to przecież wyraźnego stwierdzenia. Stwierdzenie to musiałoby zostać co najmniej połączone z planem gospodarki odpadami w taki sposób, aby ciągła aktualność analizy wyraźnie wynikała z lektury planu. Państwa członkowskie mogą zdecydować o tym, czy będzie to miało miejsce w formie wyraźnej zmiany planu, czy w innej, na przykład w ten sposób, że do planu zostanie dołączone sprawozdanie z oceny. Niemniej w każdym wypadku wymagany jest niezbędny minimalny przegląd planu.

29.

W niniejszym postępowaniu Królestwo Hiszpania już na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi poinformowało ponadto Komisję, że plany gospodarki odpadami Balearów są właśnie zmieniane ( 10 ), a Wyspy Kanaryjskie opracowują taki plan ( 11 ). W toku postępowania Królestwo Hiszpanii podtrzymało ten argument.

30.

Ponieważ nie można założyć, że regiony te zmieniają swoje plany, mimo że nie jest to konieczne, Królestwo Hiszpanii przynajmniej w sposób dorozumiany przyznało, że plany gospodarki odpadami obu tych regionów wymagają dokonania przeglądu.

31.

W ramach dupliki Królestwo Hiszpanii uzupełnia jednak swoją argumentację prawną uwagą, że plany muszą co prawda zostać ocenione po sześciu latach, ale nie został przewidziany termin na zakończenie tej oceny i dokonanie ewentualnych zmian.

32.

Najpierw należy zauważyć, że argument ten został przedstawiony zbyt późno, ponieważ Królestwo Hiszpanii podniosło go dopiero w duplice ( 12 ). W odpowiedzi na skargę państwo to opierało się natomiast na założeniu, że termin dotyczy również dokonania przeglądu ( 13 ).

33.

W każdym razie argument ten nie jest ostatecznie przekonujący również pod względem merytorycznym.

34.

Niektóre wersje językowe art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów sugerują co prawda rzeczywiście, że termin sześciu lat odnosi się wyłącznie do oceny, podczas gdy dokonanie przeglądu niekoniecznie jest nim objęte. Wynika to pod względem gramatycznym z kolejności słów na przykład w języku francuskim („que les programmes de prévention des déchets soient évalués au moins tous les six ans et révisés, s’il y a lieu”), angielskim („the waste management plans and waste prevention programmes are evaluated at least every sixth year and revised as appropriate”), włoskim („i piani di gestione e i programmi di prevenzione dei rifiuti siano valutati almeno ogni sei anni e, se opportuno, riesaminati”) i hiszpańskim („los planes de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos se evalúen, como mínimo, cada seis años y se revisen en la forma apropiada”) [jak również polskim („aby plany gospodarki odpadami i programy zapobiegania powstawaniu odpadów były oceniane przynajmniej co sześć lat i zmieniane stosownie do potrzeb”).

35.

Wersje te można by rozumieć w szczególności w ten sposób, że przegląd musi zostać dokonany, jeżeli – i tylko wówczas gdy – będzie konieczny. Zarówno konieczność, jak i termin dokonania tego przeglądu zależałyby wówczas w każdym przypadku od wyników oceny.

36.

Te wersje językowe nie stoją też jednak na przeszkodzie stosowaniu terminu sześciu lat do przeglądu. Przepis ten można bowiem rozumieć także w ten sposób, że państwa członkowskie muszą oceniać plany przynajmniej co sześć lat oraz – jeśli okaże się to konieczne – również zmieniać je w tym terminie ( 14 ). Przyjęcie takiej wykładni byłoby wykluczone jedynie wówczas, gdyby na dokonanie ewentualnego przeglądu wyraźnie ustalono inny termin ( 15 ).

37.

Niemiecka wersja art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów odpowiada zaś raczej tej drugiej interpretacji. Termin pojawia się tam bowiem przed wymienieniem obu kroków („die Abfallwirtschaftspläne und Abfallvermeidungsprogramme [werden] mindestens alle sechs Jahre bewertet und gegebenenfalls – […] – überarbeitet”). Jednakże również to odniesienie nie jest pod względem gramatycznym sformułowane w sposób kategoryczny. Możliwe byłoby także odniesienie terminu wyłącznie do pierwszego kroku.

38.

Dlatego też w celu dokonania wykładni tego przepisu należy ustalić, jaka była rzeczywista wola jego autora ( 16 ), uwzględniając w szczególności jego kontekst i cel ( 17 ), a także jego genezę ( 18 ).

39.

Geneza art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów świadczy przede wszystkim o tym, że państwa członkowskie chciały uniknąć ustanowienia obowiązku dokonywania regularnego przeglądu planów gospodarki odpadami niezależnie od rzeczywistych potrzeb.

40.

Komisja wnioskowała bowiem, aby plany gospodarki odpadami podlegały przeglądom przynajmniej raz na pięć lat ( 19 ). Rada rozszerzyła ten wniosek o ocenę oraz wyjaśnienie, że plany mają być poprawiane jedynie stosownie do potrzeb. Jednocześnie wydłużono termin na to do sześciu lat ( 20 ).

41.

Nie da się, co prawda, wykluczyć, że Rada zamierzała jednocześnie nie obejmować ewentualnego przeglądu jakimkolwiek terminem, ale nie da się też tego kategorycznie stwierdzić. Można sobie również wyobrazić, że celem wydłużenia terminu do sześciu lat było przewidzenie wystarczającej ilości czasu na wykonanie obu kroków, tj. oceny i przeglądu.

42.

Zarówno kontekst, jak i cel przeglądu planów gospodarki odpadami przemawiają za tym, aby odnieść podany termin sześciu lat również do przeglądu.

43.

Co najmniej ocena winna się bowiem odbywać przynajmniej co sześć lat. Sugeruje to, że oceny planów należy – jeżeli okaże się to konieczne – dokonywać również w krótszych odstępach czasu. W związku z tym termin ten określa maksymalne ramy oceny, których nie wolno przekraczać, w szczególności w ten sposób, że ocena zostałaby co prawda rozpoczęta w terminie, ale zakończona już po jego upływie, jak sugeruje Królestwo Hiszpanii.

44.

Jeżeli jednak po przeprowadzeniu oceny okaże się, że konieczne jest dokonanie przeglądu, nieograniczanie go żadnym terminem nie miałoby sensu. Bez wyznaczenia określonego terminu należałoby się bowiem obawiać, że co do zasady konieczny przegląd nie zostanie dokonany w ogóle lub zostanie dokonany z opóźnieniem. Skuteczność (effet utile) art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów oraz wysoki poziom ochrony środowiska w rozumieniu art. 3 ust. 3 TUE, art. 37 Karty praw podstawowych i art. 191 ust. 2 TFUE nie byłyby wówczas zagwarantowane.

45.

Również przyjęcie dorozumianego zobowiązania do dokonania przeglądu planów w odpowiednim terminie nie mogłoby w wystarczającym stopniu zapewnić skuteczności art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów ( 21 ). Taki „odpowiedni termin” wiązałby się bowiem z istotnymi trudnościami praktycznymi. Zanim nie stwierdziłby go Trybunał Sprawiedliwości, nie byłoby wiadomo, czy w ogóle istnieje, i tym samym w każdym indywidualnym przypadku trzeba by było wyjaśniać, jaki termin byłby odpowiedni. Trybunał Sprawiedliwości przyjmował już co prawda taki dorozumiany termin, ale chodziło wtedy za każdym razem o sytuację, w której nie było innego wyjścia, ponieważ nie przewidziano w ogóle żadnego terminu ( 22 ). Natomiast w niniejszym przypadku zastosowanie w odniesieniu do przeglądu podanego terminu sześciu lat byłoby jak najbardziej zgodne z wykładnią językową przepisu ( 23 ).

46.

Argumentem przeciwko przyjęciu takiego rozwiązania nie jest też to, że przeprowadzenie przeglądu planu wymaga pewnego czasu. Prawdą jest, że nie jest możliwe przeprowadzenie planu przed upływem terminu, jeżeli w tym czasie dopiero kończy się przeprowadzanie oceny. Problem ten można jednak rozwiązać poprzez przeprowadzenie oceny na tyle wcześnie, aby potem było jeszcze wystarczająco dużo czasu na ewentualny przegląd.

47.

Odpowiednia organizacja stosowania art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów nie powinna również przysparzać organom właściwych władz większych trudności. Ze względu na praktyczne doświadczenie w gospodarce odpadami powinny one bowiem być w stanie relatywnie wcześnie przewidzieć wyniki oceny, a tym samym – konieczność przeprowadzenia przeglądu. Świadczą o tym zresztą przekazane przez Królestwo Hiszpanii informacje o sytuacji w obu regionach, których dotyczy spór. W tym przypadku najwyraźniej od samego początku było jasne, że ocena skończy się przeglądem ( 24 ).

48.

Wreszcie w ramach tej wykładni należy wziąć pod uwagę, że w art. 30 ust. 1 dyrektywy nie chodzi o zobowiązania mające zastosowanie bezpośrednio wobec jednostek. To państwa członkowskie, które brały udział w przyjęciu dyrektywy w sprawie odpadów w Radzie, muszą dokonywać oceny i przeglądu planów gospodarki odpadami. W związku z tym uzasadnione jest dokonywanie wykładni niejednoznacznego przepisu w taki sposób, aby zagwarantować jego skuteczność (effet utile).

49.

W związku z tym art. 30 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów należy, wbrew temu, co twierdzi Królestwo Hiszpanii, interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie muszą oceniać plany gospodarki odpadami przynajmniej co sześć lat i – jeśli okaże się to konieczne – również w tym terminie dokonywać ich przeglądu. W niniejszym przypadku zaś nie miało to miejsca.

50.

Gdyby Trybunał Sprawiedliwości miał uznać skargę za dopuszczalną, należałoby uwzględnić pierwsze z zawartych w niej żądań.

51.

Moim zdaniem należy oddalić drugie z zawartych w skardze żądań, zmierzające do uzyskania stwierdzenia, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 33 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów, ze względu na to, że nie poinformowało oficjalnie Komisji o dokonaniu przeglądu planów gospodarki odpadami wspólnot autonomicznych Balearów i Wysp Kanaryjskich. Królestwo Hiszpanii słusznie powołuje się bowiem na to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów musi informować Komisję jedynie o znacznych zmianach planów gospodarki odpadami. Komisja nie wykazała natomiast tego, że przegląd planów dla tych dwu regionów musi prowadzić do znacznych zmian.

52.

Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości zgodzi się z moim stanowiskiem w przedmiocie dopuszczalności skargi, kosztami postępowania zostanie obciążona, zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, Komisja, zgodnie z żądaniem Królestwa Hiszpanii.

53.

Jeżeli natomiast Trybunał Sprawiedliwości uznałby skargę za dopuszczalną i zgodził się z moim przedstawionym tytułem uzupełnienia wywodem, rozstrzygnięcie o kosztach byłoby bardziej skomplikowane. Żądania każdej ze strony zostały uwzględnione tylko częściowo. Choć wycofanie przez Komisję skargi wynikało częściowo z tego, że Królestwo Hiszpanii dokonało przeglądu planów gospodarki odpadami niektórych regionów z pewnym opóźnieniem, to częściowo było związane, odnośnie do pierwotnie zarzucanego Królestwu Hiszpanii naruszenia art. 28 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów, również z tym, że Komisja nie sprawdziła pod względem merytorycznym dostępnych jej starszych planów gospodarki odpadami. W tej sytuacji zatem obie strony powinny pokryć własne koszty, zgodnie z art. 138 § 3 zdanie pierwsze regulaminu postępowania przed Trybunałem.

54.

W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości orzekł w następujący sposób:

55.

Jeżeli jednak Trybunał Sprawiedliwości uzna skargę za dopuszczalną, powinien uwzględnić ją przynajmniej częściowo: