1.

Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania) rozpatruje obecnie grupę 173 spraw dotyczących wypłaty pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników oraz potrąceń z tych świadczeń stanowiących sankcję za naruszenie wymogów w zakresie wzajemnej zgodności. Do Trybunału zwrócono się o udzielenie wskazówek odnośnie do wykładni zasad określania roku, który należy uwzględnić przy obliczaniu określonych procentowo obniżek wypłacanej pomocy, stanowiących sankcje za dokonane naruszenia. Aby zrozumieć kontekst, w jakim sprawy te zostały wniesione, konieczne jest krótkie wyjaśnienie sposobu, w jaki działają przepisy.

2.

Rolnicy, którzy chcą skorzystać z systemów wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, mają obowiązek spełniać szereg kryteriów kwalifikowalności dotyczących, oprócz innych kwestii, terenów zadeklarowanych jako uprawne i ich wykorzystania. Nieprawidłowości dotyczące kryteriów kwalifikowalności są karane obniżkami kwoty pomocy lub wykluczeniami z pomocy, do której rolnicy byliby uprawnieni w braku tych nieprawidłowości.

3.

Oprócz kryteriów kwalifikowalności, które stanowią warunki uprawniające do otrzymania omawianej pomocy, rolnicy otrzymujący pomoc w ramach systemów wsparcia w postaci płatności bezpośrednich podlegają również wymogom w zakresie wzajemnej zgodności. Jeden z tych wymogów dotyczy ograniczeń w zakresie wykorzystywania nawozów. Zgodność z takimi wymogami nie stanowi warunku uprawniającego do wsparcia, ale brak zgodności w podobny sposób karany jest obniżeniem kwoty wsparcia otrzymywanej przez przedmiotowych rolników (lub – w wyjątkowych przypadkach – wykluczeniem możliwości korzystania ze wsparcia).

4.

Wymogi w zakresie wzajemnej zgodności i kary nakładane za uchybienie tym wymogom mają na celu motywowanie rolników do przestrzegania obowiązujących przepisów Unii Europejskiej, mających wpływ na ich działalność.

5.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 ( 2 ) ustanawiało wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej. Motyw 2 tego rozporządzenia brzmiał:

„Płatność pełnej kwoty pomocy bezpośredniej powinna zostać powiązana ze spełnieniem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej […]. Jeżeli takie podstawowe normy nie są spełniane, państwa członkowskie powinny cofnąć pomoc bezpośrednią w całości lub w części w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości. Takie cofnięcie pomocy powinno zostać zastosowane bez uszczerbku dla sankcji obecnie istniejących lub które w przyszłości zostaną wprowadzone na mocy innych przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego”.

6.

Artykuł 6 był zatytułowany „Zmniejszenie płatności oraz wykluczenie z płatności”. Jego pierwszy akapit w swojej pierwotnej wersji brzmiał:

„W przypadku niestosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w wyniku działania lub jego zaniechania, które można bezpośrednio przypisać indywidualnemu rolnikowi, zmniejsza się lub anuluje, zgodnie z przepisami szczegółowymi ustanowionymi na mocy art. 7, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia niezgodności, po zastosowaniu art. 10 i 11” (wyróżnienie własne).

7.

Artykuł 6 ust. 1 został zmieniony rozporządzeniem Rady (WE) nr 146/2008 ( 3 ) ze skutkiem od dnia 1 kwietnia 2008 r. Po zmianie brzmiał on następująco:

„W przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w danym roku kalendarzowym (zwanym dalej »danym rokiem kalendarzowym«), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania bezpośrednio ze strony rolnika składającego wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, rolnikowi temu zmniejsza się lub anuluje – zgodnie z zasadami szczegółowymi ustanowionymi na mocy art. 7 – całkowitą kwotę przyznawanych płatności bezpośrednich, po zastosowaniu art. 10 i 11.

Akapit pierwszy ma również zastosowanie, gdy dana niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania bezpośrednio ze strony osoby, której przekazano grunt lub która takiego przekazania dokonała.

Do celów stosowania w roku 2008 akapitu pierwszego i drugiego rok kalendarzowy odpowiada okresowi od dnia 1 kwietnia do dnia 31 grudnia 2008 r.

[…]” (wyróżnienie własne).

8.

Artykuł 7, zatytułowany „Szczegółowe zasady dokonywania zmniejszeń oraz wykluczeń”, brzmiał ( 4 ):

„1.   Szczegółowe zasady dokonywania zmniejszeń oraz wykluczeń, o których mowa w art. 6, ustanawia się zgodnie z procedurą określoną w art. 144 ust. 2[ ( 5 )]. W tym kontekście uwzględnia się dotkliwość [wagę], zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu.

[…]”.

9.

Szczegółowe przepisy mające na celu wdrożenie rozporządzenia nr 1782/2003 zostały właściwie ustanowione w rozporządzeniu Komisji nr 796/2004 ( 6 ). Motywy 55–57 tego rozporządzenia brzmiały następująco:

10.

Zgodnie z motywem 70:

„Należy określić szczegółowe warunki w celu zapewnienia równego zastosowania różnych potrąceń w odniesieniu do jednego lub więcej niż jednego wniosku pomocowego złożonego przez tego samego rolnika. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności przewidziane w niniejszym rozporządzeniu powinny być stosowane z zastrzeżeniem dodatkowych sankcji w ramach innych przepisów prawa [unijnego] lub krajowego”.

11.

Zawarty w tytule IV części II tego rozporządzenia rozdział II obejmował art. 65–67 i był zatytułowany „Ustalenia w odniesieniu do wzajemnej zgodności”. Artykuł 65 został zatytułowany „Ogólne zasady i definicje” i brzmiał – w części istotnej dla niniejszej opinii – następująco:

„[…]

2.   Do celów stosowania art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, działanie lub zaniechanie przypisuje się bezpośrednio indywidualnemu rolnikowi, który sam dopuścił się niezgodności, i który w momencie stwierdzenia danej niezgodności zarządza danym gospodarstwem, obszarem, jednostką produkcyjną lub zwierzęciem […].

[…]

Przypadki niezgodności uznaje się za »stwierdzone«, jeżeli są ustalone w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub gdy właściwe organy kontroli dowiedzą się o niezgodności w jakikolwiek inny sposób”.

12.

Artykuł 66 zatytułowano „Stosowanie obniżek w przypadku zaniedbania”. Artykuł ten stanowił:

„1.   […] [W] przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę wobec całkowitej kwoty dopłat bezpośrednich, zgodnie z art. 2 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, która została lub zostanie przyznana danemu rolnikowi w wyniku rozpatrzenia wniosku pomocowego, który dany rolnik złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Obniżka ta będzie z zasady stanowić 3% całkowitej kwoty.

[…]” (wyróżnienie własne).

13.

Artykuł 67 został zatytułowany „Stosowanie obniżek i wyłączeń w przypadkach celowej niezgodności” i brzmiał następująco:

„1.   […] [W] przypadku gdy rolnik celowo dopuścił się stwierdzonej niezgodności, obniżka zastosowana wobec całkowitej kwoty, o której mowa a w art. 66 ust. 1, będzie z zasady wynosić 20% tej całkowitej kwoty.

[…]”.

14.

Rozporządzenie 796/2004, zgodnie z jego art. 81, weszło w życie w dniu 7 maja 2004 r.

15.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 ( 7 ) uchyliło i zastąpiło rozporządzenie nr 1782/2003 ze skutkiem, w zakresie istotnym dla niniejszej opinii, od dnia 1 stycznia 2009 r. ( 8 ). Zgodnie z jego motywem 3:

„Rozporządzenie nr 1782/2003 ustanowiło zasadę, że rolnicy, którzy nie spełniają niektórych wymogów dotyczących zdrowia publicznego, zdrowia roślin i zwierząt, ochrony środowiska oraz dobrostanu zwierząt otrzymują zmniejszone płatności bezpośrednie lub podlegają wykluczeniu z płatności. Ten system wzajemnej zgodności stanowi nieodłączną część wspólnotowego wsparcia w postaci płatności bezpośrednich i dlatego powinien zostać zachowany […]”.

16.

Motyw 53 stanowił:

„[…] [N]iniejsze rozporządzenie powinno być stosowane od 1 stycznia 2009 r. Jednakże przepisy, które mogą zmniejszać prawa rolników lub stwarzać nowe obowiązki, między innymi obowiązki wynikające z zasady wzajemnej zgodności, których rolnicy muszą przestrzegać przez cały rok, powinny mieć zastosowanie dopiero od 2010 roku […]”.

17.

Artykuł 23 został zatytułowany „Zmniejszenia lub wykluczenia z płatności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności”. Ustęp 1 tego artykułu stanowił:

„W przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej »danym rokiem kalendarzowym«), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi […] zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24.

[…]” (wyróżnienie własne).

18.

Artykuł 24 ust. 1 zawierał szczegółowe zasady dotyczące wskazanych w art. 23 zmniejszeń i wykluczeń, które miały zostać określone w odrębnym rozporządzeniu wykonawczym. W związku z tym należało uwzględnić między innymi wagę, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności.

19.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 ( 9 ) uchyliło i zastąpiło rozporządzenie Komisji nr 796/2004 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2010 r. ( 10 ). Artykuł 70 był zatytułowany „Zasady ogólne i definicje” i w zakresie istotnym dla niniejszej opinii brzmiał następująco:

„[…]

4.   Niezgodności uznaje się za »stwierdzone«, jeżeli wykazane zostały w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub gdy właściwy organ kontroli lub, w stosownych przypadkach, agencja płatnicza uzyskały informacje o nich z innych źródeł.

[…]

8.   Do stosowania obniżek odsetek [określoną procentowo wartość] obniżki stosuje się w odniesieniu do:

[…]” (wyróżnienie własne).

20.

Artykuł 71, zatytułowany „Stosowanie obniżek w przypadku zaniedbania”, stanowił w akapicie pierwszym:

„[…] [W] przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę. Obniżka ta z zasady stanowi 3% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8.

Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c)[ ( 11 )], agencja płatnicza może jednak podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do 1% lub o zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach, o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obniżek”.

21.

Artykuł 72 był zatytułowany „Stosowanie obniżek i wykluczeń w przypadkach celowej niezgodności”. Artykuł 72 ust. 1 stanowił, że „w przypadku gdy rolnik celowo dopuścił się stwierdzonej niezgodności, obniżka stosowana do całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8, wynosi z zasady 20% tej całkowitej kwoty”.

22.

Artykuł 86 ust. 1 stanowił, że

„Rozporządzenie (WE) nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r.

Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.”.

23.

Jednym z pierwszych aktów prawnych, w których ustanowiono wymóg wzajemnej zgodności w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, była dyrektywa Rady 91/676/EWG ( 12 ). Artykuł 1 tej dyrektywy stanowi, że jej celem jest zmniejszenie zanieczyszczenia wody spowodowanego lub wywołanego przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu.

24.

Dyrektywa 91/676 została transponowana w Danii, w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy, poprzez Gødningsanvendelsesloven (duńską ustawę o nawożeniu).

25.

Zasady Unii dotyczące zasady wzajemnej zgodności zostały transponowane w Danii za pomocą szeregu krajowych aktów prawnych. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający wszystkie wersje tych przepisów obowiązujących w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy zostały sformułowane w taki sposób, że nakazywały obliczać kwoty obniżenia należnej pomocy w oparciu o rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność (zwany dalej „rokiem stwierdzenia [niezgodności]”) ( 13 ).

26.

Dwa przypadki testowe stanowiące przedmiot niniejszego odesłania prejudycjalnego dotyczą rolników, co do których ustalono, że naruszyli oni wymogi w zakresie wzajemnej zgodności, dopuszczając się przenawożenia swoich pól, odpowiednio, w okresach 2006/2007 i 2007/2008 (Gert Teglgaard) oraz 2006/2007 i 2008/2009 (Fløjstrupgård I/S).

27.

Naruszenia, których dopuścili się Gert Teglgaard i Fløjstrupgård, zostały stwierdzone po tym, jak policja dokonała przeszukania u importera nawozów, który sprzedawał nawóz dużej liczbie rolników, nie zawiadamiając o tym Plantedirektoratet (duńskiej agencji ds. roślin), i zabezpieczyła należące do niego dokumenty. Nawóz, o którym mowa, nie był zarejestrowany w rejestrach nawożenia prowadzonych przez rolników. Przeszukanie i zabezpieczenie miały miejsce w listopadzie 2009 r.

28.

Plantedirektorat wysłała pisma z żądaniem udzielenia informacji w dniu 4 stycznia 2011 r. Władze duńskie traktują tę datę jako termin „stwierdzenia” naruszenia.

29.

Początkowo instytucja odpowiedzialna za dokonywanie płatności dla rolników (którą była wówczas Naturerhvervsstyrelsen, duńska agencja ds. rolnictwa i rybołówstwa) wydała w 2011 i 2012 r. decyzje obniżające kwoty wsparcia dla przedmiotowych rolników, w tym Gerta Teglgaarda i spółki Fløjstrupgård. Obniżki kwot wsparcia wynikające z tych początkowych decyzji opierały się na kwotach wsparcia podlegających wypłacie za każdy rok, w którym rolnicy faktycznie naruszyli wymogi w zakresie wzajemnej zgodności (zwanym dalej „rokiem naruszenia”), czyli w przypadku Gerta Teglgaarda były to lata pomocowe 2007 i 2008, zaś w przypadku spółki Fløjstrupgård – lata pomocowe 2007 i 2009 ( 14 ).

30.

W 2012 r. Naturerhvervsstyrelsen powzięła wiadomość o następującym oświadczeniu złożonym przez Komisję w odpowiedzi na uwagi Trybunału Obrachunkowego na temat „zakresu kontroli i podejścia kontrolnego” tej instytucji w ramach oceny w obszarze „Rolnictwo: wsparcie rynku i pomoc bezpośrednia” w sprawozdaniu rocznym dotyczącym roku budżetowego 2011 ( 15 ):

„Rolnicy niedopełniający tych obowiązków [w zakresie wzajemnej zgodności] są uprawnieni do otrzymywania płatności, lecz wobec takich rolników stosuje się sankcje w zależności od wagi, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności, jak również zaniedbania lub umyślnego działania ze strony danego rolnika. Ma to miejsce także ze względu na fakt, że płatności dokonać można przed zakończeniem kontroli związanych z zasadą wzajemnej zgodności oraz że grzywny nakładane są raczej na płatności dokonywane w roku kalendarzowym dokonania ustaleń przez organy krajowe, a nie na płatności odnoszące się do roku kalendarzowego niedopełnienia obowiązków przez rolnika” (wyróżnienie własne).

31.

W późniejszej korespondencji między właściwymi władzami duńskimi a Komisją instytucja ta formalnie wskazała w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r., że kwoty obniżenia wsparcia stanowiącego karę za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać w oparciu o całkowitą kwotę wsparcia należnego za rok, w którym stwierdzono naruszenie.

32.

Naturerhvervsstyrelsen wznowiła wówczas wcześniejsze postępowania dotyczące obniżenia kwot wsparcia i wydała w 2013 r. nowe decyzje (zwane dalej „decyzjami z 2013 r.”), w których oparła kwoty obniżki wsparcia na kwotach pomocy wypłaconej w roku, w którym stwierdzono naruszenia, to jest 2011.

33.

Dla niektórych rolników, w tym Gerta Teglgaarda i spółki Fløjstrupgård, którzy zwiększyli swoje tereny uprawne między rokiem, w którym dokonano naruszeń, a rokiem, w którym te naruszenia stwierdzono, decyzje z 2013 r. skutkowały większymi obniżkami kwot wsparcia. W przypadku Gerta Teglgaarda nowa decyzja skutkowała obniżeniem pomocy o kwotę, która była o 1908483,02 koron duńskich (DKK) (około 256157 EUR) wyższa niż obniżka wynikająca z pierwotnej decyzji. W przypadku spółki Fløjstrupgård nowa decyzja skutkowała obniżeniem pomocy o kwotę, która była o 105396,53 DKK (około 14146 EUR) wyższa niż obniżka wynikająca z pierwotnej decyzji.

34.

Gert Teglgaard i Fløjstrupgård zaskarżyli decyzje z 2013 r. przed Fødevareministeriets Klagecenter (organem rozpatrującym skargi działającym przy duńskim ministerstwie ds. żywności, rolnictwa i rybołówstwa), która decyzjami z dnia, odpowiednio, 22 czerwca 2015 r. i 12 grudnia 2014 r. podtrzymała decyzje Naturerhvervsstyrelsen z 2013 r.

35.

Gert Teglgaard i Fløjstrupgård wnieśli następnie skargi o uchylenie decyzji z 2013 r. do sądu krajowego, który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi na podstawie art. 267 TFUE:

„1)   Czy w sytuacji niestosowania się przez rolnika do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w danym roku kalendarzowym i konieczności zastosowania obniżki płatności bezpośrednich dla takiego rolnika, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w związku z art. 66 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, obniżka pomocy obliczana jest na podstawie płatności bezpośrednich dla tego rolnika:

2)   Czy rezultat pozostanie taki sam w świetle późniejszych przepisów zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 73/2009 w związku z art. 70 ust. 4 i art. 70 ust. 8 lit. a) rozporządzenia Komisji nr 1122/2009?

3)   Czy w sytuacji niestosowania się przez rolnika do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w latach 2007 i 2008 i ustalenia/stwierdzenia takiej niezgodności po raz pierwszy w 2011 r. zastosowanie przy obliczeniu obniżki pomocy ma rozporządzenie Rady nr 1782/2003 w związku z rozporządzeniem Komisji nr 796/2004, czy też zastosowanie ma rozporządzenie Rady nr 73/2009 w związku z rozporządzeniem Komisji nr 1122/2009?”.

36.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez G. Teglgaarda i spółkę Fløjstrupgård, rządy austriacki i duński oraz Komisję. Uczestnicy ci, z wyjątkiem rządu austriackiego, stawili się na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. oraz przedstawili uwagi ustne.

37.

W pytaniu trzecim, do którego odniosę się w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zwraca się o wskazówki co do tego, który zbiór przepisów powinien mieć zastosowanie, jeśli rolnik naruszył wymogi w zakresie wzajemnej zgodności w latach 2007 i 2008, a naruszenie to stwierdzono w 2011 r. – (i) rozporządzenie nr 1782/2003 w związku z rozporządzeniem Komisji nr 796/2004 czy (ii) rozporządzenie nr 73/2009 w związku z rozporządzeniem Komisji nr 1122/2009.

38.

Jeśli chodzi o dwa rozporządzenia Rady, oryginalna wersja art. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 obowiązywała od dnia 1 stycznia 2005 r., a wersja zmieniona art. 6 obowiązywała od dnia 1 kwietnia 2008 r. ( 16 ). Rozporządzenie nr 1782/2003 zostało uchylone rozporządzeniem nr 73/2009, które obowiązywało w zakresie odnośnych przepisów od dnia 1 stycznia 2009 r. Artykuł 23 tego rozporządzenia w istocie stanowi zmienioną wersję art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003.

39.

Zgodnie z art. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1782/2003 oraz art. 2 lit. e) rozporządzenia nr 73/2009 (które brzmią niemal identycznie w jedenastu oryginalnych wersjach językowych) „płatności w danym roku kalendarzowym” oznaczają „płatności przyznane lub które zostaną przyznane w odniesieniu do danego roku/lat, włączając w to wszystkie płatności w odniesieniu do innych okresów rozpoczynających się w takim roku kalendarzowym/latach kalendarzowych”.

40.

Zmieniona wersja art. 6 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1782/2003 stanowiła, że do celów stosowania w roku 2008 akapitów pierwszego i drugiego rok kalendarzowy odpowiada okresowi od dnia 1 kwietnia do dnia 31 grudnia 2008 r.

41.

W związku z tym pierwotne brzmienie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 to wersja mająca zastosowanie do płatności przyznanych w odniesieniu do roku kalendarzowego 2007, w tym płatności w odniesieniu do innych okresów rozpoczynających się w tym roku.

42.

W odniesieniu do roku kalendarzowego 2008 pierwotna wersja art. 6 ust. 1 odnosiła się do pomocy przyznanej w odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 2008 r., w tym płatności odnoszących się do innych okresów rozpoczynających się w tym trzymiesięcznym okresie, co należy interpretować jako szczególny okres lub odrębny „rok kalendarzowy” ( 17 ).

43.

W odniesieniu do płatności przyznawanych w odniesieniu do okresu od dnia 1 kwietnia do dnia 31 grudnia 2008 r., w tym płatności odnoszących się do innych okresów rozpoczynających się w tym dziewięciomiesięcznym okresie, obowiązuje zmieniona wersja art. 6 ust. 1.

44.

Przechodząc do rozporządzeń Komisji, art. 81 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że rozporządzenie to będzie obowiązywało w kwestii „wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2005 r.”. Rozporządzenie nr 1122/2009 uchyliło rozporządzenie nr 796/2004. Artykuł 86 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi wyraźnie:

„1.   Rozporządzenie (WE) nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r.

Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.”.

45.

W art. 2 ust. 25 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 „okres premiowy” zdefiniowano jako „okres, którego dotyczą wnioski o przyznanie pomocy niezależnie od momentu ich złożenia”.

46.

W związku z tym, zgodnie z brzmieniem odpowiednich przepisów, obniżenie kwot wsparcia będące przedmiotem sporu w postępowaniach głównych, odnoszących się do lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się po dniu 1 stycznia 2005 r. i przed dniem 1 stycznia 2010 r., podlega przepisom rozporządzenia Komisji nr 796/2004.

47.

W swoim pytaniu pierwszym sąd odsyłający zwraca się o udzielenie wyjaśnień na temat prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz przepisów rozporządzenia Komisji nr 796/2004 w sprawie wykonania tego przepisu. Mówiąc dokładniej, sąd ten pyta, czy art. 6 ust. 1 należy interpretować w ten sposób, że obniżki pomocy stanowiące sankcje za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności powinny być obliczane na podstawie łącznej kwoty pomocy w postaci płatności bezpośrednich należnych za rok naruszenia, czy też na podstawie tych należnych za rok, w którym stwierdzono naruszenie.

48.

W pierwszej kolejności przeanalizuję pierwotną wersję rozporządzenia nr 1782/2003. Następnie zbadam, czy stanowisko zostało zmienione przez zmianę art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia wprowadzoną rozporządzeniem nr 146/2008, po czym przejdę do przyjętych przez Komisję szczegółowych przepisów wykonawczych (rozporządzenie nr 796/2004). Taka kolejność analizy jest zgodna z hierarchiczną relacją pomiędzy rozporządzeniem Rady a przyjętym przez Komisję rozporządzeniem wykonawczym.

49.

Z dziesięciu spośród jedenastu oryginalnych wersji językowych ( 18 ) art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 – przed zmianą brzmienia przepisu – jasno wynikało, że w związku z niezgodnością powinno się dokonać obniżki w odniesieniu do roku, w którym doszło do naruszenia. I tak, na przykład wersja anglojęzyczna stanowiła, że obniżka ma zastosowanie do „the total amount of direct payments to be granted in the calendar year in which the non-compliance occurs”. Wersje duńska, niderlandzka, fińska, grecka, włoska, portugalska, hiszpańska i szwedzka wyraźnie przewidują ten sam skutek ( 19 ), który wynika również – choć mniej wyraźnie – z wersji niemieckojęzycznej (logicznie należy uznać, że „betreffenden Kalenderjahr” odnosi się do czasu, kiedy dane działanie lub zaniechanie powoduje przedmiotową niezgodność) ( 20 ).

50.

Tylko jedna wersja językowa art. 6 ust. 1 – francuska – wskazywała odmiennie, że obniżka powinna mieć zastosowanie do roku, w którym stwierdzono niezgodność ( 21 ).

51.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sformułowanie użyte w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie może służyć za jedyną podstawę jego wykładni ani też nie można mu przypisywać pierwszeństwa w stosunku do innych wersji językowych. Takie podejście byłoby bowiem niezgodne z wymogiem jednolitego stosowania prawa Unii ( 22 ).

52.

W tej sytuacji jest jasne, że francuska wersja językowa jest niezgodna ze wszystkimi pozostałymi oryginalnymi wersjami językowymi. W związku z tym nie można jej używać (jak wydawała się sugerować Komisja w trakcie rozprawy) jako jedynej podstawy wykładni art. 6 ust. 1. Jednak przy założeniu, że tekst w języku francuskim nie jest po prostu błędem tłumaczeniowym, wystąpienie tej rozbieżności w tekście oznacza, że czysto literalna wykładnia tego przepisu w świetle pozostałych dziesięciu wersji językowych nie może sama w sobie być rozstrzygająca. W przypadku rozbieżności między różnymi wersjami językowymi aktu prawnego Unii dany przepis należy interpretować w zależności od kontekstu i celu uregulowania, którego jest on częścią ( 23 ). Należy również zwrócić uwagę na wszelkie ograniczenia interpretacyjne wynikające z konieczności przestrzegania ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz zasady proporcjonalności ( 24 ). Te istotne ograniczenia rozważę w dalszej części niniejszej opinii ( 25 ).

53.

Motyw 2 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi, że „płatność pełnej kwoty pomocy bezpośredniej powinna zostać powiązana ze spełnieniem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej” oraz że „państwa członkowskie powinny cofnąć pomoc bezpośrednią w całości lub w części w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości”, jeżeli standardy te nie są przestrzegane. Sam art. 6 ust. 1 uzależnia zastosowanie obniżek od tego, czy niezgodność można „bezpośrednio przypisać indywidualnemu rolnikowi”.

54.

Celem rozpatrywanych przepisów rozporządzenia nr 1782/2003 w pierwotnym brzmieniu było zatem ustanowienie zbioru zasad, który przewidywał bezpośredni związek między niezgodnością a obniżkami należnej pomocy ( 26 ).

55.

Czy temu celowi najlepiej służy obliczanie sankcji za niezgodność na podstawie kwoty pomocy należnej za rok, w którym doszło do naruszenia, czy za rok, w którym stwierdzono naruszenie?

56.

Stosowanie określonych w procentach obniżek zachowuje zamierzony bezpośredni związek z naruszeniem, za które nakłada się sankcję, tylko wtedy, kiedy kwoty tych określonych w procentach obniżek są obliczane na podstawie kwoty pomocy, która – gdyby nie naruszenie – byłaby należna za rok, w którym doszło do naruszenia. Jeżeli tę określoną w procentach obniżkę należałoby natomiast stosować w odniesieniu do roku, w którym stwierdzono naruszenie, a rok ten różni się od roku, w którym doszło do naruszenia, sankcja pozostanie na poziomie (na przykład) trzyprocentowej obniżki pomocy tylko wtedy, jeżeli tak się akurat złoży, że kwota pomocy należna za rok, w którym stwierdzono naruszenie, będzie przypadkiem identyczna z kwotą pomocy, która była należna za rok, w którym miało miejsce naruszenie. Twierdzenie, że taka sankcja została obliczona „w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości”, nie jest przekonujące ( 27 ).

57.

Patrząc na cel przepisów z szerszej perspektywy, można stwierdzić, że cel ustanowienia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności oraz nakładania sankcji za niezgodność polega na tym, aby zmusić rolników otrzymujących wsparcie w ramach programów wsparcia w postaci płatności bezpośrednich do przestrzegania – co roku – obowiązujących przepisów dotyczących gruntów rolnych oraz produkcji i działalności rolniczej ( 28 ). Wydaje mi się, że cel ten osiąga się najlepiej poprzez bezpośrednie i wyraźne powiązanie sankcji z rokiem, w którym dochodzi do naruszenia.

58.

W tym względzie istotne jest, by zdawać sobie sprawę, że rok, w którym stwierdza się niezgodność, jest w pewnym sensie ustalany arbitralnie. Przyznaję, że tam, gdzie przeprowadza się kontrole na miejscu, nieprawidłowości rzeczywiście można wykryć w tym samym roku, w którym dochodzi do naruszenia. W takiej sytuacji wynik obliczenia określonej procentowo obniżki będzie oczywiście dokładnie taki sam niezależnie od tego, czy za podstawę obliczeń przyjmie się kwotę pomocy bezpośredniej należnej za rok, w którym dochodzi do naruszenia, czy też kwotę pomocy bezpośredniej należnej za rok, w którym stwierdza się niezgodność. Obie są identyczne. Jednak w przypadkach, gdy nieprawidłowość zostaje ujawniona w wyniku innej kontroli (jak w przypadkach leżących u podstaw niniejszego odesłania), rok, w którym stwierdzono naruszenie, jest rokiem, w którym właściwe władze akurat odkryły, że miało miejsce naruszenie. Wydaje się, że nie ma logicznego powodu, aby utrzymywać, że obniżka o X% pomocy bezpośredniej, która byłaby należna za jedno z kolejnych lat, które nie ma żadnego bezpośredniego odniesienia do roku, w którym miało miejsce naruszenie, zachowuje związek „oparty na proporcjonalności, obiektywności i stopniowości” między naruszeniem a sankcją.

59.

Komisja starała się sugerować, że wykorzystanie roku, w którym doszło do naruszenia, jako podstawy obliczeń, wiąże się z trudnością polegającą na tym, iż w sytuacji, kiedy rok, w którym stwierdzono niezgodność, jest późniejszy w stosunku do roku, w którym miało miejsce naruszenie, pomoc została już wypłacona.

60.

W tym miejscu należy dokonać rozróżnienia pomiędzy wyliczeniem obniżki a przypisaniem jej do wypłaty pomocy, która zostałaby dokonana na rzecz rolnika, gdyby nie naruszenie. Historyczne dane dotyczące płatności na gospodarstwa są przechowywane przez właściwe organy krajowe – w dzisiejszych czasach zwykle w skomputeryzowanych systemach. Jak Komisja przyznała na rozprawie, odpowiadając na pytania Trybunału, dokonanie obliczenia obniżki na podstawie historycznego wniosku o pomoc bezpośrednią w roku, w którym miało miejsce naruszenie, a następnie przypisanie tej obniżki do najbliższego niezałatwionego jeszcze wniosku o pomoc jest więc całkowicie możliwe. Prosty przykład wystarcza, aby zilustrować sedno sprawy i zwrócić uwagę na zalety korzystania z tej procedury.

61.

Załóżmy, że w roku pierwszym rolnik A wnioskuje o pomoc bezpośrednią w wysokości 10000 EUR i należycie ją otrzymuje. W roku drugim powiększa gospodarstwo, w związku z czym wnioskuje o pomoc bezpośrednią w wysokości 20000 EUR i otrzymuje ją. Następnie w roku trzecim stwierdza się, że w rzeczywistości wskutek zaniedbania rolnik ów naruszył wymóg wzajemnej zgodności w roku pierwszym. W chwili dokonania tego stwierdzenia trwa rozpatrywanie wniosku rolnika A (o pomoc bezpośrednią za rok trzeci) – tym razem w kwocie 30000 EUR, ponieważ rolnik ten znów powiększył gospodarstwo.

62.

Szczegółowe przepisy wykonawcze Komisji określają, że w ramach sankcji za naruszenie obowiązków w zakresie wzajemnej zgodności kwotę pomocy bezpośredniej obniża się o 3% (art. 66 rozporządzenia Komisji nr 796/2004). Sankcji tej nie można oczywiście przypisać do pomocy bezpośredniej za rok pierwszy, ponieważ rolnik już tę pomoc otrzymał. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, by kwotę sankcji obliczonej w odniesieniu do pomocy bezpośredniej należnej za rok pierwszy (wynoszącej 300 EUR, tzn. 3% z 10000 EUR) przypisać do wypłaty pomocy bezpośredniej, którą rolnik ma dopiero otrzymać za rok trzeci. Zatem w roku trzecim rolnik A otrzyma 30000 EUR minus 300 EUR, czyli 29700 EUR.

63.

W wyniku tego procesu prawidłowo stosuje się sankcję obniżką w wysokości 3% za niedbałe zachowanie rolnika A w roku pierwszym. Jeżeli sankcja miałaby być obliczona w odniesieniu do pomocy bezpośredniej należnej za rok trzeci i przypisana do tego samego roku, skutkowałoby to nałożeniem sankcji (obliczonej jako 3% z 30000 EUR, czyli 900 EUR), która nie odpowiada 3% pomocy bezpośredniej należnej za rok, w którym dokonano naruszenia wymogu w zakresie wzajemnej zgodności. Zamiast tego sankcja za to niedbałe zachowanie wynosiłaby 9%.

64.

W związku z tym uważam, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 w pierwotnym brzmieniu należy interpretować w ten sposób, iż obniżki pomocy za naruszenie wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać na podstawie pomocy bezpośredniej należnej za rok kalendarzowy, w którym miała miejsce niezgodność.

65.

Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 został zmieniony rozporządzeniem nr 146/2008 ze skutkiem od dnia 1 kwietnia 2008 r. Po zmianie wersja anglojęzyczna brzmiała następująco:

„Where the statutory management requirements or good agricultural and environmental conditions are not complied with at any time in a given calendar year (hereinafter »the calendar year concerned«), and the non-compliance in question is the result of an act or omission directly attributable to the farmer who submitted the aid application in the calendar year concerned, the total amount of direct payments to be granted […] to that farmer, shall be reduced or cancelled […]”.

66.

To zmienione brzmienie nie odnosi się wyraźnie do roku, w którym stwierdzono naruszenie, w żadnej z jedenastu oryginalnych wersji językowych, które przeanalizowałam, i wydaje się, że problem rozbieżności językowych między tekstem francuskim a tekstami w pozostałych dziesięciu językach oryginalnych, który istniał przed dokonaniem zmiany, został rozwiązany.

67.

W motywach rozporządzenia nr 146/2008 (czy też właściwie rozporządzenia nr 73/2009, które zastąpiło i uchyliło zmienione rozporządzenie nr 1782/2003) nie ma niczego, co by wskazywało na to, że zamierzano dokonać jakiejkolwiek zmiany w zakresie obliczania obniżek stosowanych do pomocy w postaci płatności bezpośrednich w celu sankcjonowania naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności.

68.

Komisja zauważa ten fakt ( 29 ) i wyraźnie podnosi, że art. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 powinien mieć w związku z tym to samo znaczenie zarówno przed zmianą, jak i po zmianie dokonanej rozporządzeniem nr 146/2008.

69.

Podzielam pogląd, że pierwotna i zmieniona wersja powinna mieć to samo znaczenie. Wydaje mi się, że samo brzmienie zmienionego tekstu znów wskazuje na bezpośredni związek, jaki powinien zachodzić między niezgodnością a wynikającą z niej sankcją. Jak słusznie podkreślił rząd austriacki w swoich uwagach na piśmie do pierwszego pytania prejudycjalnego, ten bezpośredni związek można zapewnić wyłącznie poprzez obliczanie określonej w procentach obniżki stosowanej do pomocy bezpośredniej, którą rolnik dopuszczający się naruszenia otrzymałby w wypadku braku niezgodności, w odniesieniu do pomocy należnej w roku, w którym miało miejsce naruszenie. Za przyjęciem alternatywnej interpretacji, za którą opowiada się Komisja, nie przemawiają ani brzmienie, ani cel tego przepisu.

70.

Uważam zatem, że zmienioną wersję art. 6 ust. 1, podobnie jak wersję pierwotną, należy interpretować w taki sposób, iż przepis ten ustanawia wymóg, aby obniżki pomocy bezpośredniej stanowiące sankcję za naruszenie wymogów w zakresie wzajemnej zgodności były obliczane na podstawie całkowitej kwoty pomocy bezpośredniej należnej za rok, w którym ma miejsce naruszenie.

71.

W związku z powyższym przejdę teraz do analizy właściwych przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji.

72.

Artykuł 66 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 we wszystkich jedenastu oryginalnych wersjach językowych stanowi, że obniżkę płatności bezpośrednich w związku z wynikającym z zaniedbania naruszeniem wymogów w zakresie wzajemnej zgodności powinno się stosować w odniesieniu do roku, w którym ustalono istnienie niezgodności.

73.

Powołując się na brzmienie tego przepisu, Komisja zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 w świetle brzmienia, które wybrała ona dla swego rozporządzenia wykonawczego, oraz intencji, jakimi kierowała się przy jego wyborze.

74.

Trybunał konsekwentnie orzekał jednak, że rozporządzenie wykonawcze (prawodawstwo trzeciego rzędu) przyjęte na podstawie upoważnienia zawartego w rozporządzeniu Rady (prawodawstwie wtórnym) nie może ustanawiać odstępstwa od przepisów rozporządzenia Rady, wobec którego jest ono wtórne ( 30 ). Odpowiednie części rozporządzenia Komisji nr 796/2004 zostały ogłoszone na podstawie art. 7 i 144 rozporządzenia nr 1782/2003. Komisja była zatem, przyjmując szczegółowe regulacje w celu nadania skuteczności zasadzie ustanowionej art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, związana przepisami tego rozporządzenia, a w szczególności – tą zasadą. Nie mogła zgodnie z prawem ustanowić regulacji, które były sprzeczne z rozporządzeniem nr 1782/2003. Vires (kompetencje delegowane), którymi Komisja dysponowała w zakresie stanowienia prawa w postaci przepisów trzeciego rzędu, były ograniczone uregulowaniami (wyższego hierarchicznie) aktu prawa wtórnego przyjętego przez państwa członkowskie w Radzie.

75.

Wskazałam już, że moim zdaniem w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 ustanowiono wymóg, aby to rok, w którym doszło do naruszenia, był rokiem, w odniesieniu do którego oblicza się określoną w procentach obniżkę pomocy bezpośredniej, stanowiącą sankcję za to naruszenie. Brzmienie art. 66 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, jeżeli interpretować je w sposób inteligentny, w zupełności może obejmować znaczenie zgodne z tym wymogiem.

76.

Zwróciłam już uwagę – w pkt 60 powyżej – na zasadnicze rozróżnienie między obliczeniem a przypisaniem. Artykuł 66 ust. 1 stanowi, że „stosuje się obniżkę wobec całkowitej kwoty dopłat bezpośrednich […], która została lub zostanie przyznana danemu rolnikowi w wyniku rozpatrzenia wniosku pomocowego, który dany rolnik złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia” (wyróżnienie własne). Komisja zwraca się do Trybunału o odczytanie słowa „stosuje” jako zarówno „oblicza”, jak i „przypisuje”. Jednak, o ile mi wiadomo, nie ma żadnego powodu językowego, dla którego należałoby odczytywać ten przepis w taki sposób. „Stosuje” jest dość abstrakcyjnym i ogólnym słowem. Może ono (przyznaję) oznaczać „oblicza” (jako synonim wobec „oblicza na podstawie”) i właśnie w taki sposób, jak widać, Komisja chce, aby było ono interpretowane. Jednak „stosuje” może równie dobrze oznaczać po prostu „przypisuje” (po „obliczeniu” czy „wyliczeniu” na innej podstawie). Moim zdaniem nie ma uzasadnionej przyczyny, aby twierdzić, że „stosuje” musi koniecznie oznaczać zarówno„oblicza”, jak i „przypisuje”, jeśli takie odczytanie jest niezgodne z sensem tego, co powinno próbować się osiągnąć przez ten środek (a byłoby niezgodne, jeżeli przyjęto by tutaj taką podwójną interpretację).

77.

Prawdą jest, że art. 66 ust. 1 akapit pierwszy in fine odnosi się do „3% całkowitej kwoty”, która z kolei wydawałaby się znów odnosić do płatności należnej za rok kalendarzowy, w którym dokonano ustalenia. Wydaje mi się – w świetle wykładni, którą uważam za prawidłową interpretację (wyższego hierarchicznie) rozporządzenia Rady, że słowa, które wyróżniłam kursywą, należy koniecznie usunąć.

78.

Ponieważ w odpowiedzi na pytania Trybunału zadawane na rozprawie Komisja stanowczo podtrzymała preferowaną przez siebie wykładnię omawianego aktu prawnego, wypada mi uważnie zbadać dodatkowe uzasadnienie przedstawione przez nią na poparcie przyjętej przez tę instytucję wykładni.

79.

Komisja twierdzi, po pierwsze, że kontrole na miejscu dotyczące zasady wzajemnej zgodności są obowiązkowe, podczas gdy kontrola administracyjna (taka jak ta zastosowana w przypadkach będących przedmiotem niniejszego odesłania) jest opcjonalna ( 31 ). Z tego powodu rok, w którym dochodzi do naruszenia, i rok, w którym dokonuje się ustalenia tego faktu, to zwykle ten sam rok.

80.

Rząd duński nie zgadza się z Komisją co do okoliczności faktycznych i przedkłada materiał dowodowy, który sugeruje, że te dwa lata niekoniecznie zawsze muszą być tożsame.

81.

To oczywiste, że jeżeli rok, w którym dochodzi do naruszenia, i rok, w którym dokonuje się ustalenia tego naruszenia, są tymi samymi latami, nie będzie miało znaczenia, który z nich będzie podstawą obliczenia określonej w procentach obniżki płatności z tytułu pomocy, stanowiącej sankcję za naruszenie obowiązków w zakresie wzajemnej zgodności. Jeżeli te dwa lata nie są jednak tożsame, wybór roku stanowiącego podstawę obliczeń może mieć duże znaczenie ( 32 ). Argument Komisji jest zatem nietrafny w tym zakresie.

82.

Po drugie, Komisja odnosi się do względów związanych z wygodą administracyjną. Jej argument – delikatnie rzecz ujmując – sprowadza się do tego, że najłatwiej jest przyjąć, iż rok stanowiący podstawę obliczenia obniżki oraz rok, który należy uznać za okres, do którego obniżka ta powinna zostać następnie przypisana, to jeden i ten sam rok.

83.

Zapytana przez Sąd na rozprawie, Komisja przyznała jednak, że właściwe organy w państwach członkowskich powinny posiadać dane historyczne dotyczące wypłaty pomocy, prawdopodobnie w formie elektronicznej, i nie jest zbyt trudno obliczyć obniżki w odniesieniu do tego roku, w którym doszło do naruszenia, a następnie przypisać je do tego roku, w którym dokonano ustalenia tego naruszenia. Komisja przyznała również, że w przypadku braku wniosku o pomoc rozpatrywanego w roku, w którym dokonano ustalenia (na przykład dlatego, że osoba odpowiedzialna za naruszenie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej), można by obliczyć obniżkę w odniesieniu do roku, w którym doszło do naruszenia, a następnie spróbować odzyskać kwotę nadpłaconą w tym roku pomocowym jako zobowiązania wobec właściwych organów. Wydaje mi się, że obala to argument Komisji dotyczący wygody administracyjnej.

84.

Po trzecie, Komisja oparła się na interpretacji, którą próbowała zawrzeć w rozporządzeniu wykonawczym jako wytyczną w zakresie wykładni rozporządzenia nr 1782/2003. Omówiłam już i odrzuciłam tę linię argumentacji ( 33 ).

85.

Podsumowując, uważam, że omówione argumenty nie stanowią istotnej przyczyny, dla której należałoby zająć inne stanowisko w kwestii wykładni rozporządzenia Rady (oraz – co musi z tego wynikać – rozporządzenia wykonawczego Komisji).

86.

Ponadto przeciwko przyjęciu stanowiska przedstawionego przez Komisję przemawia jeszcze istotniejszy i mający bardziej zasadnicze znaczenie zarzut.

87.

W art. 40 ust. 2 akapit drugi TFUE przewidziano, że wspólna organizacja rynków rolnych „wyklucza wszelką dyskryminację między producentami lub konsumentami wewnątrz Unii”. Z takiego brzmienia wynika wyraźny zakaz dyskryminacji między producentami tego samego produktu. Przepis ten nie odnosi się jednak już tak wyraźnie do obliczania obniżek pomocy wypłacanej rolnikom zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003. Niemniej jednak zakaz dyskryminacji ustanowiony w traktacie stanowi jedynie szczególny wyraz powszechnej zasady równości (czy też równego traktowania), która stanowi jedną z podstawowych zasad prawa Unii. Zasada ta wymaga, by podobnych sytuacji nie traktować w różny sposób, chyba że zróżnicowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 34 ).

88.

Czy wykładnia rozporządzenia nr 1782/2003 przedstawiona przez Komisję w jej rozporządzeniu nr 796/2004 oraz w wytycznych na piśmie przekazanych Naturerhvervsstyrelsen w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r., zgodnie z którą obniżki pomocy należy obliczać na podstawie kwot pomocy należnych za rok, w którym dokonano ustalenia, jest zgodna z zasadą równości?

89.

Moim zdaniem nie ulega wątpliwości, że na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zilustruję to za pomocą następującego przykładu.

90.

Załóżmy, że rolnicy A, B i C prowadzą identyczne gospodarstwa i że każdy z nich ma prawo do pomocy bezpośredniej za rok pierwszy w wysokości 10000 EUR. Każdy z nich popełnia dokładnie to samo naruszenie wymogów w zakresie wzajemnej zgodności w roku pierwszym, ale naruszenia te pozostają w tym roku niewykryte.

91.

W roku drugim rolnik A zaprzestaje działalności rolniczej i przekazuje swoje gospodarstwo innemu rolnikowi. Rolnik B nadal prowadzi to samo gospodarstwo i wnioskuje o tę samą kwotę pomocy bezpośredniej (10000 EUR). Rolnik C zaczyna powiększać swoje gospodarstwo i tym samym wnioskuje o większą pomoc bezpośrednią.

92.

W roku trzecim dochodzi do wykrycia naruszeń. Właściwe organy krajowe prawidłowo dokonują „ustaleń” dotyczących niezgodności i wydają decyzje zmniejszające pomoc bezpośrednią dla każdego rolnika o 3%, przy czym kwotę obniżki – jak domaga się tego Komisja – oblicza się na podstawie całkowitej kwoty pomocy bezpośredniej, do której każdy z rolników ma prawo w roku trzecim.

93.

Tym samym rolnik A (któremu nie przysługuje pomoc bezpośrednia w roku trzecim, ponieważ zaprzestał działalności rolniczej) podlega obniżce płatności bezpośredniej o 3% × zero. Nie ponosi więc żadnej kary za swoje naruszenie. Rolnik B, który nadal prowadzi działalność rolniczą na tym samym obszarze co w roku pierwszym i jest uprawniony do płatności bezpośrednich w kwocie 10000 EUR, podlega obniżeniu płatności bezpośrednich o 3% × 10000 EUR, czyli 300 EUR. Nałożona na niego sankcja jest – przypadkowo – taka sama, jaka byłaby, gdyby za podstawę obliczenia obniżki pomocy o 3% przyjęto rok, w którym doszło do naruszenia. (Piszę „przypadkowo”, ponieważ akurat tak się składa, że wielkość jego gospodarstwa i uprawnienie do pomocy bezpośredniej są w roku trzecim takie same, jakie były w roku pierwszym). Rolnik C znacznie zwiększył swoje gospodarstwo i przysługuje mu w roku trzecim 100000 EUR z tytułu płatności bezpośrednich. W konsekwencji jego sankcja za niezgodność w roku pierwszym stanowi obniżkę płatności bezpośrednich w roku trzecim o 3000 EUR.

94.

Okazuje się, że skutkiem zastosowania metodologii Komisji jest nałożenie bardzo różnych sankcji na trzech rolników A, B i C (odpowiednio: 0 EUR, 300 EUR i 3000 EUR) w odniesieniu do dokładnie takiego samego naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności w roku pierwszym. Komisja nie przedstawiła żadnych zgodnych z celami prawodawstwa powodów, które mogłyby stanowić jakiekolwiek uzasadnienie takiego rezultatu. Przeciwnie, identyczne zachowanie jest karane bardzo różnie z powodów, które nie mają nic wspólnego ani z samą niezgodnością, ani z celami wykonywanego aktu prawnego.

95.

Komisja, świadoma tych trudności, powołuje się na zasadę proporcjonalności, aby zaradzić powstałej w ten sposób niesprawiedliwości. Dlatego teraz przejdę do zbadania argumentu, jaki instytucja ta przedstawia na podstawie tej zasady.

96.

Środki wynikające z zastosowania przepisów prawa Unii powinny być odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia ( 35 ). Jak wynika z przedstawionego przeze mnie właśnie przykładu, obliczanie sankcji w postaci określonej procentowo obniżki na podstawie pomocy bezpośredniej należnej za rok, w którym dokonano ustalenia, nie spełnia tego wymogu. Nie jest „odpowiednie do realizacji zamierzonego celu”, jaki przyświeca rozporządzeniu Komisji nr 796/2004. Nie pociąga ono za sobą nałożenia kary za niezgodność, jeżeli rolnik nie ma prawa do pomocy w ramach systemu płatności bezpośrednich w kolejnym roku (rolnik A w moim przykładzie). Z drugiej strony określone przypadki niezgodności karze się natomiast surowiej, niż jest to konieczne (a nawet – jak się wydaje – surowiej, niż jest to zamierzone) (rolnik C w moim przykładzie). Metodologia ta zachowuje zamierzony bezpośredni związek między naruszeniem zasady wzajemnej zgodności a sankcją nakładaną za to naruszenie tylko wtedy, kiedy rok, w którym dochodzi do naruszenia, oraz rok, w którym dokonano ustalenia, są przypadkowo tożsame.

97.

W swoich uwagach na piśmie Komisja zgadza się, że zasada proporcjonalności może być w takich przypadkach naruszona. Sugeruje ona jako rozwiązanie, żeby w tych nielicznych sytuacjach używać jako podstawy obliczeń kwoty płatności bezpośrednich za rok, w którym doszło do niezgodności. Jak rozumiem, Komisja twierdzi zatem, że właściwą metodologią jest użycie jako podstawy do obliczenia sankcji roku, w którym dokonano ustalenia, jednak w przypadku, kiedy ta ogólna zasada rodzi skutek, który jest w sposób oczywisty nieprawidłowy, można uciec się do zasady proporcjonalności, aby w ten sposób pomóc zaradzić tej sytuacji.

98.

Zapytana o to na rozprawie, Komisja nie była w stanie wskazać przykładu orzeczenia, w którym Trybunał potwierdziłby, że można w taki sposób skorzystać z zasady proporcjonalności, aby naprawić błąd strukturalny spowodowany wyborem określonej metodologii. Ja również nie znam żadnego przypadku, który popierałby tę nowatorską propozycję.

99.

Podczas rozprawy rząd duński podkreślił – moim zdaniem słusznie – że metodologia obliczania sankcji musi przede wszystkim spełniać dwa kryteria. Musi być jasna, tak aby mogła być łatwo stosowana przez właściwe organy krajowe do bardzo dużej liczby indywidualnych przypadków, oraz musi gwarantować pewność prawa zarówno poszczególnym rolnikom, jak i administracji krajowej. Trudno sobie wyobrazić system bardziej sprzeczny z tymi dwoma celami niż ten, w którym, w sytuacji kiedy wynik, do którego prowadzi zastosowanie standardowej metodologii, jest „wystarczająco” nieakceptowalny (cokolwiek może to dokładnie znaczyć), cała podstawa obliczeń ulega zmianie według uznania zapracowanych organów administrujących systemem.

100.

Na koniec powinnam również odnotować argument Komisji, zgodnie z którym nie byłoby konieczne uciekanie się do zastosowania zasady proporcjonalności w celu korekty w przypadku umyślnego uchybienia zasadom, ponieważ fraus omnia corrumpit. Prawodawca unijny ustanowił jednak wyraźnie inny (wyższy) odsetek stosowany w celu ukarania przypadków umyślnej niezgodności niż ten mający zastosowanie w przypadku niezgodności wynikającej z zaniedbania ( 36 ). W tym kontekście trudno mi zrozumieć argument Komisji, a w każdym razie uważam go za nieprzekonujący.

101.

W związku z tym stanowczo zalecam Trybunałowi, aby ten nie uciekał się do – wątpliwego moim zdaniem – zastosowania zasady proporcjonalności w celu rozwiązania trudności, które wyraźnie powoduje metodologia preferowana przez Komisję. Zamiast tego zalecam przyjęcie takiej wykładni rozporządzenia nr 1782/2003 oraz rozporządzenia Komisji nr 796/2004, która pozwala w ogóle uniknąć powstania tych trudności.

102.

Wobec powyższego uważam, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zarówno w wersji pierwotnej, jak i w wersji zmienionej rozporządzeniem nr 146/2008, należy interpretować w ten sposób, iż określone w procentach obniżki płatności z tytułu pomocy bezpośredniej stanowiące sankcje za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać na podstawie pomocy bezpośredniej należnej za rok kalendarzowy, w którym wystąpiła niezgodność. Artykuł 66 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 należy interpretować w ten sposób, że obniżkę płatności z tytułu pomocy bezpośredniej stanowiącą sankcję za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać w odniesieniu do roku, w którym doszło do naruszenia, a następnie przypisywać – tzn. stosować – do pomocy należnej za rok, w którym ustalono niezgodność.

103.

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy odpowiedź udzielona przez Trybunał na pytanie pierwsze miałaby również zastosowanie w świetle art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 70 ust. 4 i art. 70 ust. 8 lit. a) rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. Mogę odpowiedzieć na to pytanie krótko.

104.

Artykuł 23 rozporządzenia nr 73/2009 odtwarza niemal dosłownie treść art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zmienionego rozporządzeniem nr 146/2008. Analiza preambuły do rozporządzenia nr 73/2009 nie świadczy o istnieniu po stronie prawodawcy woli, aby przy okazji zastąpienia zmienionej wersji art. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 przez art. 23 rozporządzenia nr 73/2009 zmienić też zawartą w tym przepisie zasadę.

105.

Analiza, której dokonałam powyżej w odniesieniu do art. 6 rozporządzenia nr 1782/2003, zarówno w wersji pierwotnej, jak i w wersji zmienionej, dotyczy więc również art. 23 rozporządzenia nr 73/2009.

106.

Artykuł 70 rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowany „Zasady ogólne i definicje”, stanowił w ust. 4, że „niezgodności uznaje się za »stwierdzone«, jeżeli wykazane zostały w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub gdy właściwy organ kontroli lub, w stosownych przypadkach, agencja płatnicza uzyskały informacje o nich z innych źródeł”, a w ust. 8, że „odsetek obniżki stosuje się w odniesieniu do całkowitej kwoty […] płatności bezpośrednich, która została lub zostanie przyznana danemu rolnikowi na podstawie wniosku o przyznanie pomocy, który dany rolnik złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia […]”.

107.

Z przyczyn, które przedstawiłam w pkt 74–101 powyżej w odniesieniu do odpowiedniej zasady zawartej w art. 66 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, art. 70 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, w celu zachowania zgodności z zasadą określoną w art. 23 rozporządzenia nr 73/2009, należy rozumieć w ten sposób, że obniżki pomocy bezpośredniej stanowiące sankcję za wynikające z zaniedbania naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać w odniesieniu do roku, w którym nastąpiło naruszenie, a następnie przypisywać – tzn. stosować – do pomocy należnej za rok, w którym dokonano ustalenia.

108.

Na drugie pytanie prejudycjalne należy zatem udzielić odpowiedzi, że art. 23 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że procentowe obniżki płatności z tytułu pomocy bezpośredniej stanowiące sankcje za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać na podstawie kwoty pomocy bezpośredniej należnej za rok kalendarzowy, w którym doszło do niezgodności. Artykuł 70 rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować w ten sposób, że obniżki pomocy bezpośredniej stanowiące sankcję za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać w odniesieniu do roku, w którym doszło do naruszenia, a następnie przypisywać – tzn. stosować – do pomocy należnej za rok, w którym dokonano ustalenia.

109.

W świetle wszystkich powyższych rozważań uważam, że Trybunał powinien udzielić odpowiedzi na pytania przedstawione przez Østre Landsret (wschodni sąd regionalny, Dania) w następujący sposób:

Pytanie trzecie:

Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników w swym pierwotnym brzmieniu ma zastosowanie do płatności przyznanych w odniesieniu do roku kalendarzowego 2007, w tym płatności w odniesieniu do innych okresów rozpoczynających się w tym roku.

Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 w pierwotnym brzmieniu ma zastosowanie do płatności przyznawanych w odniesieniu do okresu od 1 stycznia do 31 marca 2008 r., w tym płatności w odniesieniu do innych okresów rozpoczynających się w tym trzymiesięcznym okresie.

W odniesieniu do płatności przyznawanych w odniesieniu do okresu od 1 kwietnia do 31 grudnia 2008 r., w tym płatności w odniesieniu do innych okresów rozpoczynających się w tym dziewięciomiesięcznym okresie, stosuje się art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zmieniony rozporządzeniem Rady (WE) nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r.

Na mocy art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu, rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Pytanie pierwsze:

Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zarówno w wersji pierwotnej, jak i w wersji zmienionej rozporządzeniem nr 146/2008, należy interpretować w ten sposób, że procentowe obniżki płatności z tytułu pomocy bezpośredniej stanowiące sankcję za naruszenie wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać na podstawie pomocy bezpośredniej należnej za rok kalendarzowy, w którym wystąpiła niezgodność. Artykuł 66 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 należy interpretować w ten sposób, że obniżkę płatności z tytułu pomocy bezpośredniej stanowiącą sankcję za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać w odniesieniu do roku, w którym doszło do naruszenia, a następnie przypisywać – tzn. stosować – do pomocy należnej za rok, w którym ustalono niezgodność.

W przedmiocie pytania drugiego:

Artykuł 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, należy interpretować w ten sposób, że procentowe obniżki płatności z tytułu pomocy bezpośredniej stanowiące sankcję za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności powinny być obliczane na podstawie pomocy bezpośredniej należnej za rok kalendarzowy, w którym wystąpiła niezgodność. Artykuł 70 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 należy interpretować w ten sposób, że obniżki płatności z tytułu pomocy bezpośredniej stanowiące sankcję za naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności należy obliczać w odniesieniu do roku, w którym doszło do naruszenia, a następnie przypisywać – tzn. stosować – do pomocy należnej za rok, w którym stwierdzono naruszenie.