EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62016CC0370

Opinia rzecznik generalnej J. Kokott przedstawiona w dniu 26 lipca 2017 r.
Bruno Dell’Acqua przeciwko Eurocom Srl i Regione Lombardia.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale di Novara.
Odesłanie prejudycjalne – Przywileje i immunitety Unii Europejskiej – Protokół nr 7 – Artykuł 1 – Wymóg uprzedniego upoważnienia przez Trybunał lub jego brak – Fundusze strukturalne – Pomoc finansowa Unii Europejskiej – Zajęcie egzekucyjne na kwocie finansowej pomocy Unii dokonane względem organu krajowego.
Sprawa C-370/16.

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2017:614

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 26 lipca 2017 r. ( 1 )

Sprawa C‑370/16

Bruno Dell’Acqua

przeciwko

Eurocom Srl,

Regione Lombardia,

uczestnicy:

Renato Quattrocchi i in.

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale di Novara (sąd w Novarze, Włochy)]

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 343 TFUE – Artykuł 1 zdanie trzecie Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej – Egzekucja przez zajęcie wierzytelności wobec trzeciodłużnika, którym jest organ państwa członkowskiego, skierowana do kwot przysługujących beneficjentowi programu wspieranego przez Europejski Fundusz Społeczny – Zagadnienie konieczności uzyskania uprzedniego upoważnienia Trybunału

I. Wprowadzenie

1.

Zgodnie z art. 343 TFUE Unia Europejska korzysta na terytorium państw członkowskich z przywilejów i immunitetów koniecznych do wykonywania jej zadań na warunkach określonych w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (zwanym dalej „protokołem”) ( 2 ). Artykuł 1 zdanie trzecie protokołu stanowi, że mienie i aktywa Unii nie podlegają żadnym środkom przymusu administracyjnego lub sądowego bez upoważnienia Trybunału Sprawiedliwości.

2.

Regularnie korzysta się z możliwości zwrócenia się do Trybunału w celu uzyskania takiego upoważnienia ( 3 ). Przy czym nie ma wątpliwości co do tego, że zajęcie aktywów instytucji Unii jako środek przymusu skierowany wobec majątku Unii wymaga upoważnienia Trybunału.

3.

Do tej pory nie rozstrzygnięto, czy powyższy wymóg uzyskania upoważnienia obowiązuje również wówczas, gdy środki budżetowe zostały już przekazane państwom członkowskim do realizacji celów Unii. Założenie wystąpienia takiej sytuacji leży u podstaw niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który dotyczy wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

II. Ramy prawne funduszy strukturalnych Unii Europejskiej

4.

Znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, do których zalicza się Europejski Fundusz Społeczny (zwany dalej „funduszem strukturalnym” lub „funduszem”), były zawarte dla okresu programowania 2007–2013 w rozporządzeniu (WE) nr 1083/2006 ( 4 ). Dla okresu programowania 2014–2020 rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem (UE) nr 1303/2013 ( 5 ).

5.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 fundusze zapewniają pomoc, która uzupełnia działania krajowe, włączając do nich priorytety Unii. Na podstawie art. 11 ust. 1 realizacja celów funduszy następuje w ramach ścisłego partnerstwa pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi.

6.

W art. 14 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi się, co następuje:

„1.   Budżet Unii Europejskiej alokowany na fundusze jest wykonywany w ramach podziału zarządzania między państwa członkowskie i Komisję, zgodnie z [rozporządzeniem finansowym UE ( 6 )].

2.   Komisja wykonuje swoje obowiązki związane z wykonywaniem budżetu ogólnego Unii Europejskiej w następujący sposób:

a)

Komisja sprawdza istnienie i prawidłowe funkcjonowanie systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich, zgodnie z procedurami opisanymi w art. 71, 72 i 73;

b)

Komisja wstrzymuje bieg terminu płatności lub zawiesza płatności w całości lub części, zgodnie z art. 91 i 92, jeżeli krajowe systemy zarządzania i kontroli zawodzą, oraz stosuje wszelkie inne wymagane korekty finansowe, zgodnie z procedurami opisanymi w art. 100 i 101;

[…]”.

7.

Artykuł 32 rozporządzenia nr 1083/2006 ma następujące brzmienie:

„1.   Działalność funduszy w państwach członkowskich przyjmuje formę programów operacyjnych […].

2.   Każdy program operacyjny jest opracowywany przez państwo członkowskie lub jakikolwiek inny organ wyznaczony przez państwo członkowskie […].

[…]

4.   Komisja dokonuje oceny projektu programu operacyjnego w celu stwierdzenia, czy wnosi on wkład w realizację celów i priorytetów narodowych strategicznych ram odniesienia i strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności […]”.

8.

Artykuł 56 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi:

„3.   Wydatki są kwalifikowalne do wkładu funduszy wyłącznie wtedy, gdy zostały poniesione w związku z operacjami podjętymi na mocy decyzji instytucji zarządzającej odnośnego programu operacyjnego lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z [ustalonymi kryteriami] […]”.

9.

Zgodnie z art. 60 lit. b) rozporządzenia nr 1083/2006 zadaniem instytucji zarządzającej państwa członkowskiego jest:

„b)

weryfikacj[a], że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z [właściwymi] zasadami […]”.

10.

Artykuł 70 rozporządzenia nr 1083/2006 ma następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

[…]

b)

zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych […].

2.   W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony”.

11.

W art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 przewiduje się w odniesieniu do płatności Komisji, co następuje:

„2.   Płatności dokonuje się w formie płatności zaliczkowej, płatności okresowych oraz płatności salda końcowego. Płatności dokonuje się na rzecz instytucji wyznaczonej przez państwo członkowskie”.

12.

Artykuł 77 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1083/2006 ma następujące brzmienie:

„1. Płatności okresowe oraz płatności salda końcowego obliczane są przy zastosowaniu poziomu współfinansowania, określonego w decyzji dotyczącej danego programu operacyjnego dla każdej osi priorytetowej, do kwalifikowalnych wydatków wskazanych w ramach tej osi priorytetowej w każdej deklaracji wydatków poświadczonej przez instytucję certyfikującą”.

13.

Artykuł 80 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi:

„Państwa członkowskie upewniają się, że instytucje odpowiedzialne za dokonywanie płatności zapewniają, aby beneficjenci otrzymali pełną kwotę wkładu ze środków publicznych możliwie najszybciej i w całości. Nie potrąca się ani nie wstrzymuje żadnych kwot, ani też nie nakłada się żadnych opłat szczególnych lub innych opłat o równoważnym skutku, które powodowałyby zmniejszenie kwot wypłacanych beneficjentom”.

14.

W art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 zawarte jest następujące uregulowanie:

„1.   Państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych.

2.   Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych […].

Uwolnione w ten sposób zasoby funduszy mogą być ponownie wykorzystane przez państwo członkowskie do dnia 31 grudnia 2015 r. na dany program operacyjny zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 3.

[…]”.

15.

W końcu, art. 99 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1083/2006 brzmi:

„1.   Komisja może dokonywać korekt finansowych w drodze anulowania całości lub części wkładu wspólnotowego na rzecz programu operacyjnego […].

2.   Ustalając, czy za podstawę korekty finansowej przyjąć wartość ryczałtową czy ekstrapolowaną, Komisja opiera się na stwierdzonych, indywidualnych przypadkach nieprawidłowości, biorąc pod uwagę systemowy charakter danej nieprawidłowości.

3.   Podejmując decyzję odnośnie [do] kwoty korekty, Komisja uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz zakres i skutki finansowe wad stwierdzonych w danym programie operacyjnym”.

III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu, postępowanie główne i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

16.

Brunowi Dell’Acqua przysługuje wierzytelność w stosunku do firmy Eurocom s.r.l. (zwanej dalej „Eurocomem”), której z kolei przysługuje wierzytelność wobec włoskiego regionu Lombardia. W celu wyegzekwowania swojej wierzytelności B. Dell’Acqua podjął przed Tribunale di Novara (sądem w Novarze, Włochy) działania w celu wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia wierzytelności wobec trzeciodłużnika, aby zająć odpowiednią kwotę w regionie Lombardia. Do wszczętego postępowania w sprawie zajęcia egzekucyjnego przystąpili dalsi wierzyciele Eurocomu.

17.

W ramach postępowania w sprawie zajęcia egzekucyjnego region Lombardia uznał co prawda, że jest dłużnikiem Eurocomu, podniósł jednak, iż wierzytelność dotyczy kwot należących do Europejskiego Funduszu Społecznego. W związku z tym postępowanie dotyczy środków związanych celem wspierania i rozwoju zatrudnienia, którymi region Lombardia może rozporządzać jedynie na rzecz beneficjenta. Wierzytelność dochodzona przez B. Dell’Acqua nie podlega zatem zajęciu zgodnie z art. 80 rozporządzenia nr 1083/2006.

18.

W związku z powyższym Tribunale di Novara (sąd w Novarze) wychodzi z założenia, któremu, jak się wydaje, do tej pory nie zaprzeczono w postępowaniu krajowym, że środki, do których są skierowane działania pozostające w związku z wierzytelnościami B. Dell’Acqua, są kwotami należącymi do Europejskiego Funduszu Społecznego. W momencie zajęcia się sprawą przez Tribunale di Novara (sąd w Novarze) środki te zostały już przelane przez Unię do agencji płatniczej państwa członkowskiego w celu ich dalszego przekazania beneficjentowi.

19.

W tym kontekście Tribunale di Novara (sąd w Novarze) zadaje sobie pytanie, czy kwoty te, zgodnie z art. 132 rozporządzenia nr 1303/2013, który odpowiada art. 80 rozporządzenia nr 1083/2006, oraz zgodnie z art. 1 protokołu, są objęte „względnym zakazem zajęcia egzekucyjnego”, który wymaga uprzedniego zezwolenia na zajęcie ze strony Trybunału. Dlatego też sąd ten przedłożył Trybunałowi następujące pytanie w celu wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym:

„Czy konieczne jest uzyskanie uprzedniego upoważnienia w rozumieniu art. 1 zdanie drugie [protokołu], jeżeli w postępowaniu egzekucyjnym dokonuje się zajęcia kwot u trzeciodłużnika, które nie znajdują się w posiadaniu właściwego organu [Unii] Europejskiej, lecz zostały już przekazane krajowym agencjom płatniczym?”.

20.

W postępowaniu przed Trybunałem uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Włochy i Komisję Europejską.

21.

W świetle stanowisk sądu odsyłającego, Włoch oraz Komisji nie było jasne, do jakiego okresu wsparcia (2007–2013 lub 2014–2020) należało zaliczyć wierzytelność Eurocomu wobec regionu Lombardia. Stąd nie było wiadomo, czy należało stosować rozporządzenie nr 1083/2006, czy też rozporządzenie nr 1303/2013.

22.

Udzielając odpowiedzi na związane z tym pytanie zadane przez Trybunał, Włochy wskazały, że wierzytelność będącą przedmiotem sprawy należy przyporządkować do regionalnego programu operacyjnego na lata 2007–2013, wezwanie do wypłaty środków nr 643 „Szkolenia faza 2”. Komisja ze swej strony odpowiedziała na podstawie informacji uzyskanej z regionu Lombardia z dnia 11 maja 2017 r. ( 7 ), że projekty realizowane przez Eurocom są częścią programu operacyjnego o sygnaturze CCI 2007 IT 052 PO 006, który został przyjęty na mocy decyzji Komisji C(2007) 5465 z dnia 6 listopada 2007 r. ( 8 ) na podstawie art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006.

23.

Komisja, opierając się na informacji uzyskanej z regionu Lombardia, wskazała jednakże w dalszej kolejności, że w odniesieniu do kwot, których dotyczy postępowanie główne, Włochy aż do upływu w dniu 31 marca 2017 r. terminu do składania wniosków o płatności za okres wsparcia 2007–2013 nie złożyły do Unii żadnego wniosku w celu uzyskania finansowania. W przedłożonej przez Komisję informacji pracownica regionu Lombardia wskazuje bowiem, że wszystkie kwoty, które zostały przyznane Eurocomowi z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach regionalnego programu operacyjnego CCI 2007 IT 052 PO 006 za okres wsparcia 2007–2013, zostały obecnie wypłacone i z tego powodu wniosek o dokonanie zajęcia u trzeciodłużnika nie może już wywoływać w stosunku do nich żadnych skutków. Kwoty, których zapłaty żąda się w postępowaniu głównym od regionu Lombardia, są więc wydatkami o charakterze wyłącznie krajowym, a nie wydatkami, które zostały zgłoszone wobec Europejskiego Funduszu Społecznego za okres wsparcia 2007–2013 w celu uzyskania współfinansowania ze strony Unii.

IV. Ocena

24.

Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy w sytuacji występującej w postępowaniu głównym niezbędne jest uprzednie upoważnienie ze strony Trybunału zgodnie z art. 1 zdanie trzecie protokołu, gdy złożono wniosek o zajęcie aktywów należących pierwotnie do Unii, jednakże w momencie złożenia wniosku o zajęcie aktywa te zostały już przekazane do agencji państwa członkowskiego.

25.

Przedstawiona powyżej informacja regionu Lombardia ( 9 ) powoduje jednak, że pojawiają się wątpliwości co do faktów przyjętych za podstawę pytania sądu odsyłającego. Informacja ta podważa w szczególności tezę, że aktywa mające być przedmiotem zajęcia w postępowaniu głównym są kwotami przysługującymi Eurocomowi od regionu Lombardia w ramach programu operacyjnego wspieranego z Europejskiego Funduszu Społecznego, a zatem także wspieranego środkami Unii. Widocznie jest tak, że region Lombardia wypłacił już na rzecz beneficjenta przynajmniej wszystkie kwoty pozostające w związku z projektami realizowanymi przez Eurocom w ramach programu operacyjnego CCI 2007 IT 052 PO 006 wspieranego przez Europejski Fundusz Społeczny. Środki te nie mogą być zatem przedmiotem wierzytelności podmiotów trzecich w stosunku do tego regionu.

26.

W wypadku gdyby dokładne określenie charakteru kwot, których zajęcie jest przedmiotem wniosku w postępowaniu głównym, z uwagi na przepisy prawa krajowego miało mieć znaczenie dla orzeczenia sądu odsyłającego, zadaniem tego sądu byłoby ustalenie – na podstawie dodatkowej wiedzy uzyskanej w niniejszym postępowaniu oraz ewentualnie na podstawie dalszych ustaleń – o jakiego rodzaju kwoty ostatecznie chodzi.

27.

W odniesieniu do prawa Unii, a zatem w odniesieniu do pytania skierowanego do Trybunału, może jednakże pozostać kwestią otwartą, czy kwoty, których zajęcie B. Dell’Acqua zamierza spowodować w regionie Lombardia, są aktywami należnymi Eurocomowi od regionu Lombardia za przeprowadzenie przedsięwzięć wspieranych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, a zatem także ze środków Unii, czy też są to inne roszczenia Eurocomu w stosunku do regionu Lombardia.

28.

Tak jak bowiem wyjaśniła to już trafnie Komisja w swoim pierwotnym stanowisku, także w pierwszym przypadku nie byłyby to „aktywa Unii” w rozumieniu art. 1 zdanie trzecie protokołu. Wynika to zarówno z brzmienia (część A poniżej), jak i z wykładni celowościowej (część B poniżej) tego przepisu.

A.   Brzmienie art. 1 zdanie trzecie protokołu

29.

Wydaje się przede wszystkim dosyć oczywiste, że prezentowany w niniejszym postępowaniu przez Włochy pogląd, iż kwoty będące przedmiotem postępowania głównego – pochodzące, zgodnie ze stanowiskiem zajmowanym przez sąd odsyłający i Włochy, ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego – stanowią „aktywa Unii”, nie może być oparty na brzmieniu art. 1 zdanie trzecie protokołu. Gdy tylko aktywa Unii zostaną bowiem raz przekazane podmiotowi trzeciemu, przestają być „aktywami Unii” w rozumieniu przepisów dotyczących zajęcia egzekucyjnego. Jeżeli, przykładowo, Unia wypłaciła swojemu urzędnikowi jego wynagrodzenie lub też uregulowała fakturę jakiegoś dostawcy, trudno byłoby sobie wyobrazić, aby podmiotom tym można było umożliwić powoływanie się na zagwarantowaną w prawie Unii ochronę „aktywów Unii” przed zajęciem egzekucyjnym, aby bronić się przed wnioskami o zajęcie złożonymi przez ich własnych wierzycieli lub też wierzycieli ich własnych wierzycieli.

B.   Ratio legis art. 1 zdanie trzecie protokołu

30.

Jak wyjaśniają Włochy, stanowisko, że środki przekazane agencji płatniczej państwa członkowskiego przez Unię w ramach działań wspieranych przez fundusze strukturalne zachowują swój charakter jako „aktywa Unii”, opiera się raczej nie na brzmieniu, lecz na wykładni celowościowej art. 1 zdanie trzecie protokołu.

31.

Celem tego przepisu jest bowiem zapobieganie negatywnym oddziaływaniom na sprawne funkcjonowanie i niezależność Unii ( 10 ). Takie zakłócenia mogą zostać w szczególności spowodowane przez środki przymusu dotyczące finansowania wspólnych polityk lub realizacji programów działań Unii ( 11 ).

32.

Środki europejskich funduszy strukturalnych są w tym kontekście „związane” w ten sposób, że muszą zostać wykorzystane w celu realizacji polityk Unii. „Związanie” to wygasa dopiero z chwilą pełnej realizacji celu Unii, a zatem dopiero wtedy, gdy dane środki przejdą na własność beneficjentów. Dlatego też zajęcie kwot przeznaczonych dla beneficjentów może negatywnie oddziaływać na finansowanie wspólnej polityki strukturalnej. Powyższe kwoty powinny zatem zostać objęte wynikającą z prawa Unii ochroną przed zajęciem egzekucyjnym, niezależnie od tego, czy znajdują się jeszcze w instytucjach Unii, czy już w agencjach płatniczych państw członkowskich.

33.

Jest tak tym bardziej, że agencje płatnicze państw członkowskich i tak działają zresztą w związku z podziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego jedynie jako administrator europejskich środków pieniężnych, a zatem współdziałają w wykonywaniu kompetencji instytucji Unii. Dlatego też zdaniem Włoch nie wykonują one w tym kontekście „własnej” funkcji, lecz wykonują funkcję „europejską”, jako „longa manus Komisji”.

34.

Ta na pierwszy rzut oka chwytliwa argumentacja jest oparta, gdy poda się ją dogłębniejszej analizie, na błędnym rozumieniu sposobu funkcjonowania europejskich funduszy strukturalnych – przynajmniej w takim przypadku, jaki występuje w postępowaniu głównym. W szczególności chybione jest przyjęcie założenia, że państwa członkowskie oraz ich organy spełniają w tym kontekście wyłącznie „techniczną funkcję przekazywania”, polegującą wyłącznie na prostym „dalszym przekazywaniu” beneficjentom środków przyznanych przez Unię. Przeciwnie, państwa członkowskie posiadają w ramach wdrażania polityki strukturalnej Unii szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych. Zgodnie z powyższym właściwe organy państw członkowskich ponoszą główną odpowiedzialność za pomyślną realizację projektów wspieranych w ramach programów funduszy strukturalnych.

1. Sposób funkcjonowania programów strukturalnych

35.

Z uregulowań ramowych prawa Unii dotyczących realizacji polityki funduszy strukturalnych wynika następujący podział zadań pomiędzy Komisją i państwami członkowskimi: do zadań Komisji należy zapewnienie, by zaproponowane przez państwa członkowskie programy operacyjne oraz ich realizacja odpowiadały celom polityki funduszy strukturalnych, a systemy zarządzania i kontroli, które powinny zostać stworzone przez państwa członkowskie, funkcjonowały należycie ( 12 ).

36.

Właściwa realizacja programów operacyjnych wspieranych przez fundusze strukturalne Unii jest natomiast obowiązkiem organów wskazanych przez państwa członkowie ( 13 ). Organy te nie tylko wybierają projekty realizowane w ramach programów operacyjnych ( 14 ), lecz są również właściwe w zakresie kontroli ich realizacji oraz kontroli wydatków ponoszonych przez beneficjentów ( 15 ).

37.

Wydatki te są co prawda wykazywane również wobec Komisji poprzez odpowiednie dowody ( 16 ), jednakże Komisja kontroluje poszczególne projekty jedynie wyrywkowo i jedynie w ramach i w celu kontroli należytego funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli stworzonych przez państwa członkowskie. Jeżeli brak jest informacji wskazujących na wadliwość tych systemów, Komisja może opierać się w pozostałym zakresie na sprawozdaniach sporządzanych przez państwa członkowskie. Poza tym kontrole są przeprowadzane proporcjonalnie do udziału finansowego Unii i są stopniowane w zależności od wysokości tego udziału ( 17 ). Oznacza to, że Komisja nie dokonuje płatności na podstawie badania poprawności dokumentów potwierdzających ponoszenie wydatków przez odbiorców płatności, lecz na podstawie sprawozdań oraz deklaracji wydatków państw członkowskich ( 18 ).

38.

W związku z powyższym także ewentualne korekty finansowe wobec beneficjentów, którym powierzono realizację konkretnych projektów, są dokonywane bynajmniej nie przez Komisję, lecz przez państwa członkowskie ( 19 ). Państwa te mogą wykorzystać odzyskane kwoty w inny sposób w ramach tego samego programu operacyjnego ( 20 ), odpowiadają jednak także za straty powstałe ze swojej winy ( 21 ).

39.

W przeciwieństwie do powyższego korekty finansowe Komisji dokonywane są w drodze ryczałtowych lub ekstrapolowanych redukcji ogólnych środków udostępnionych przez Unię na określony program operacyjny ( 22 ). Celem tych korekt nie jest usunięcie błędów wadliwej realizacji na poziomie beneficjenta, lecz nałożenie sankcji za wadliwe funkcjonowanie krajowych systemów zrządzania i kontroli i za brak usunięcia tych wad przez państwa członkowskie.

40.

Oceniając programy operacyjne, Komisja bada poza tym stopień wykorzystania zasobów, skuteczność i efektywność programowania oraz wpływ społeczno-gospodarczy ( 23 ). Celem tej oceny ma być wyciągnięcie wniosków dla polityki spójności gospodarczej i społecznej.

41.

W ramach tego systemu nie odpowiada zatem rzeczywistości pojmowanie płatności ze strony Komisji na rzecz państw członkowskich jako bezpośredniego zwrotu wydatków za wykonanie poszczególnych projektów wspieranych przez fundusze strukturalne, który jest przekazywany w niezmienionej wysokości przez państwa członkowskie na rzecz beneficjentów odpowiedzialnych za dane projekty. Przeciwnie, płatności z budżetu Unii są ryczałtowo ustaloną kwotą uiszczaną do ogólnego budżetu państw członkowskich w celu finansowania poszczególnych programów operacyjnych, a podział tej kwoty na określone projekty jest objęty kompetencją państw członkowskich ( 24 ).

2. Wnioski dotyczące kwalifikacji jako „aktywa Unii” środków z funduszy strukturalnych przekazywanych na rzecz państw członkowskich

42.

Z powyższych wywodów wynika, że w ramach wniosku o dokonanie zajęcia u trzeciodłużnika, złożonego w sytuacji występującej w postępowaniu głównym przez wierzyciela beneficjenta do agencji płatniczej państwa członkowskiego, danych kwot nie można określać jako „aktywa Unii” nawet przy celowościowej wykładni art. 1 zdanie trzecie protokołu.

43.

Celem tego przepisu jest bowiem, jak wskazano powyżej, zapobieganie negatywnym oddziaływaniom na sprawne funkcjonowanie Unii, co może zostać spowodowane także przez środki przymusu dotyczące finansowania wspólnych polityk lub realizacji programów działań Unii ( 25 ). Poszczególne projekty wybrane przez państwa członkowskie w celu ich wspierania z funduszy strukturalnych biorą też z natury rzeczy udział w realizacji polityki strukturalnej i w realizacji programów działań Unii stworzonych w tym celu. Okoliczność ta jest już ilustrowana przez to, że państwa członkowskie są zobowiązane do oznaczania w widoczny sposób wsparcia z funduszy strukturalnych ( 26 ).

44.

Niemniej jednak związek pomiędzy współfinansowaniem udostępnionym przez Unię a realizacją poszczególnych projektów jest zbyt pośredni, aby przyjąć, że kwoty, które są należne beneficjentom od organów państw członkowskich z tytułu realizacji tych projektów, wymagają, w celu zapobiegania negatywnym oddziaływaniom na sprawne funkcjonowanie i niezależność Unii, ochrony przed zajęciem egzekucyjnym przysługującej aktywom Unii w rozumieniu protokołu.

45.

W ramach systemu funduszy strukturalnych oraz zgodnie z zasadą subsydiarności leżącej u podstaw tego systemu ochrona przed zajęciem egzekucyjnym w rozumieniu protokołu w stosunku do kwot przysługujących beneficjentowi za realizację danego projektu ( 27 ) nie byłaby właściwym instrumentem dla zapewnienia realizacji polityk Unii nawet w wypadku szerokiej wykładni ratio legis tego przepisu. W ramach tego systemu ocena, w jakim zakresie poszczególne projekty przyczyniają się do realizacji polityk i programów działania Unii i czy dla wydatków beneficjentów w ramach tych projektów powinno się wystąpić o wspófinansowanie Unii lub czy współfinansowanie, co do którego złożono już wniosek, powinno zostać skorygowane, należy raczej w pierwszej kolejności do obowiązków państw członkowskich.

46.

W konsekwencji w tych ramach do zadań państw członkowskich należy ocena, czy zajęcie kwot przysługujących beneficjentom na realizację ich projektów utrudniałoby wykonanie polityk i programów Unii. Komisja mogłaby natomiast sprawdzić taką ocenę dokonaną przez państwa członkowskie jedynie w ramach kontroli sprawozdań państw członkowskich z wykonania programów operacyjnych oraz ewentualnie w ramach wykonywanej przez nią kontroli systemów zarządzania i kontroli państw członkowskich.

47.

W tym kontekście należy uwzględnić, że w większości przypadków także w państwach członkowskich aktywa publiczne nie mogą być bez przeszkód przedmiotem środków przymusu ( 28 ). Tak więc należy przyjąć, że wniosek podmiotu trzeciego o zajęcie kwot przysługujących beneficjentowi w ramach projektu wspieranego ze środków funduszu strukturalnego skierowany do organu państwa członkowskiego z reguły będzie wymagał zgody sądu państwa członkowskiego, który powinien ocenić, w jakim zakresie zajęcie egzekucyjne utrudniałoby wykonanie zadań publicznych. Należy przy tym, przy uwzględnieniu zasad równoważności i efektywności, wzajemnie wyważyć także interes państw członkowskich i Unii w realizacji projektu oraz konieczność ochrony wierzyciela beneficjenta.

48.

Wynika to też – jak trafnie wskazuje na to Komisja – z orzecznictwa Trybunału dotyczącego wymogu podnoszonego przez region Lombardia, sąd odsyłający oraz Włochy, zgodnie z którym państwa członkowskie powinny zapewnić, by beneficjenci otrzymywali możliwie szybko i w pełnej wysokości całą kwotę wkładu ze środków publicznych, a kwota ta nie była zmniejszana przez jakiekolwiek potrącenia, zatrzymania, nakładane później opłaty szczególne lub płatności o równoważnym skutku ( 29 ).

49.

Tak jak bowiem Trybunał wyjaśnił to w odniesieniu do podobnych przepisów w zakresie dzielonego zarządzania budżetem Unii, przepisy te mają zapobiec temu, by państwa członkowskie dokonywały z danych kwot odliczeń mających bezpośredni i nierozerwalny związek z wypłaconymi kwotami, na przykład opłat za usługi wypłacającego organu ( 30 ). Przedmiotem tych przepisów nie jest natomiast ograniczanie różnorodnych procedur istniejących w krajowych porządkach prawnych, których celem jest egzekwowanie długów. Jednakże odpowiednia praktyka nie może naruszać prawidłowego funkcjonowania danej polityki Unii oraz skuteczności prawa Unii ( 31 ).

V. Wnioski

50.

W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytanie prejudycjalne skierowane przez Tribunale di Novara (sąd w Novarze, Włochy) udzielił następującej odpowiedzi:

W sytuacji gdy w ramach egzekucji poprzez zajęcie wierzytelności wobec trzeciodłużnika wnosi się do organu państwa członkowskiego o zajęcie kwot, które są od tego organu należne beneficjentowi na realizację przedsięwzięcia wspieranego w ramach programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Społecznego także ze środków Unii Europejskiej, nie jest wymagane uprzednie upoważnienie Trybunału na podstawie art. 1 zdanie trzecie Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Do zadań sądu krajowego należy ocena, w ramach krajowego postępowania w przedmiocie zajęcia egzekucyjnego, przy uwzględnieniu zasad równoważności i efektywności, czy przepisy prawa Unii sprzeciwiają się wnioskowanemu zajęciu lub czy zajęcie to utrudniałoby należyte funkcjonowanie polityki wzmacniania spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii.


( 1 ) Język oryginału: niemiecki.

( 2 ) Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej z dnia 8 kwietnia 1965 r., obecnie protokół nr 7 do traktatu FUE, ostatnio opublikowany w Dz.U. 2016, C 202, s. 266.

( 3 ) Zobacz ostatnio na przykład postanowienia: z dnia 19 listopada 2012 r., Marcuccio/Komisja (C‑1/11 SA, EU:C:2012:729); z dnia 21 września 2015 r., Shotef/Komisja (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632); z dnia 29 września 2015 r., ANKO/Komisja (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670).

( 4 ) Rozporządzenie Rady z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. 2006, L 210, s. 25). Kolejne zmiany rozporządzenia nr 1083/2006 nie miały istotnego znaczenia dla treści przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

( 5 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320).

( 6 ) Artykuł 53 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1), obecnie art. 58 ust. 1 lit. b) i art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1).

( 7 ) E‑mail z dnia 11 maja 2017 r., załącznik 1 do odpowiedzi Komisji na pytanie Trybunału.

( 8 ) Decisione della Commissione del 06-XI-2007 che adotta il programma operativo per l’intervento comunitario del Fondo sociale europeo ai fini dell’obiettivo „Competitività regionale e occupazione” nella regione Lombardia in Italia, załącznik 2 do odpowiedzi Komisji na pytanie Trybunału.

( 9 ) Zobacz pkt 23 powyżej.

( 10 ) Postanowienia: z dnia 11 kwietnia 1989 r., SA Générale de Banque/Komisja (1/88 SA, EU:C:1989:142, pkt 2); z dnia 29 maja 2001 r., Cotecna Inspection/Komisja (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, pkt 9); z dnia 29 września 2015 r., ANKO/Komisja (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670, pkt 12).

( 11 ) Postanowienia: z dnia 11 kwietnia 1989 r., SA Générale de Banque/Komisja (1/88 SA, EU:C:1989:142, pkt 13); z dnia 29 maja 2001 r., Cotecna Inspection/Komisja (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, pkt 12); z dnia 14 grudnia 2004 r., Tertir-Terminais de Portugal/Komisja (C‑1/04 SA, EU:C:2004:803, pkt 14); z dnia 21 września 2015 r., Shotef/Komisja (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632, pkt 14).

( 12 ) Zobacz motywy 28 i 66, art. 14 ust. 2, art. 32 i nast., art. 47 i nast. oraz art. 72 i nast. rozporządzenia nr 1083/2006.

( 13 ) Zobacz art. 12 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 14 ) Zobacz art. 56 ust. 3 i art. 60 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006.

( 15 ) Zobacz motyw 66 oraz art. 60 i nast. rozporządzenia nr 1083/2006.

( 16 ) Zobacz art. 78 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 17 ) Zobacz art. 72–74 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 18 ) Zobacz art. 61, 62, 67, 68, 71 i nast., 78, 86 i 89 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 19 ) Zobacz art. 70 i 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 20 ) Zobacz art. 98 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1083/2006.

( 21 ) Zobacz art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 22 ) Zobacz art. 99 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 23 ) Zobacz art. 49 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 24 ) Zobacz art. 53 ust. 6 i art. 77 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 25 ) Zobacz pkt 31 powyżej i przytoczone tam orzecznictwo.

( 26 ) Zobacz art. 69 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 27 ) Zagadnienie, czy w innych konstelacjach, w których istnieje bezpośredni związek pomiędzy środkami zatwierdzonymi przez Komisję i poszczególnymi projektami, na przykład w wypadku dużych projektów [art. 37 ust. 1 lit. h) i art. 39 i nast. rozporządzenia nr 1083/2006] lub w innych obszarach, w których państwa członkowskie zarządzają środkami Unii, jest inaczej, powinno być oceniane dla danego pojedynczego wypadku. Zobacz jednak opowiadającą się przeciwko zbyt bezpośredniemu związkowi pomiędzy wspieraniem przez Unię i projektami realizowanymi na poziomie państw członkowskich również w wypadku dużych projektów powoływaną przez Komisję opinię rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba w sprawie Regione Siciliana/Komisja (C‑417/04 P, EU:C:2006:28, pkt 84), a także wyrok z dnia 2 maja 2006 r., Regione Siciliana/Komisja (C‑417/04 P, EU:C:2006:282, pkt 2332).

( 28 ) Zobacz na przykład, w Niemczech, § 170 Verwaltungsgerichtsordnung (ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) lub, we Francji, art. L.2311‑1 Code général de la propriété des personnes publiques (ogólnego kodeksu własności jednostek publicznych).

( 29 ) Zobacz art. 80 rozporządzenia nr 1083/2006.

( 30 ) Zobacz wyroki: z dnia 7 października 2004 r., Szwecja/Komisja (C‑312/02, EU:C:2004:594, pkt 22); z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Portugalia (C‑84/04, EU:C:2006:640, pkt 35); z dnia 25 października 2007 r., Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, pkt 13).

( 31 ) Wyrok z dnia 19 maja 1998 r., Jensen i Korn- og Foderstofkompagniet (C‑132/95, EU:C:1998:237, pkt 54, 60).

Top